Mission "Gestion des finances publiques et des ressources humaines" - Comptes spéciaux : " Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics" et "Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés"

II. LE COMPTE SPÉCIAL « PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS »

A. L'OBJET DU COMPTE

1. Deux séries de catégories d'avances et de prêts

Le compte « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privé » vise à retracer les prêts et avances susceptibles d'être versés, en application des textes en vigueur :

- en premier lieu, au bénéfice de particuliers ou d'associations. Ce sont les avances, d'une part, aux fonctionnaires de l'Etat pour l'acquisition de moyens de transport, ainsi qu'aux agents de l'Etat pour l'amélioration de leur habitat et, en ce qui concerne les agents en poste à l'étranger, pour la prise en location d'un logement ; d'autre part, aux associations participant à des tâches d'intérêt général ;

- en second lieu, en faveur du développement économique et social. Il s'agit de prêts consentis d'abord aux entreprises rencontrant des difficultés ponctuelles de financement, mais aussi à la filière automobile dans le cadre du « pacte automobile » inscrit, en complément du plan de relance, dans la LFR du 20 avril 2009, ainsi qu'au Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), en vue des acquisitions immobilières de l'Etat dans les « zones de solidarité » délimitées à la suite de la tempête « Xynthia » du 28 février 2010.

Le compte est organisé en deux sections , l'une retraçant les prêts et avances à des particuliers ou à des associations, l'autre les prêts pour le développement économique et social. Ses dépenses consistent dans les prêts et avances accordés, ses recettes sont constituées des remboursements .

2. La mission correspondante

La mission correspondant au compte « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » est composée, dans le présent PLF, de quatre programmes :

- d'une part, le programme 861 retrace les « prêts et avances à des particuliers ou à des associations », en reprenant le volet des dépenses de la première section du compte. Ce programme est placé sous la responsabilité du ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat et, au plan administratif, sous celle du directeur général des finances publiques. Il est mis en oeuvre par les services de la DGFiP et de la direction générale du Trésor ;

- d'autre part, le programme 862 vise les « prêts pour le développement économique et social », le programme 863 les « prêts à la filière automobile » et le programme 865, créé par le présent PLF, les « prêts et avances au Fonds de prévention des risques naturels majeurs ». Ces programmes reprennent ainsi le volet des dépenses de la seconde section du compte. Ils relèvent de la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi et, au plan administratif, du directeur général du Trésor, dont les services sont chargés de la mise en oeuvre.

B. LES ENJEUX FINANCIERS POUR 2011

1. Les recettes

Les recettes du compte « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » prévues par le présent PLF s'élèvent à 2,116 milliards d'euros , issus des remboursements détaillés dans le tableau ci-après.

La quasi-totalité correspond aux prêts pour le développement économique et social. En effet, les remboursements d'avances accordées à des fonctionnaires et agents de l'Etat ne sont inscrits dans la prévision que pour un montant global de 770 000 euros , qui comprend principalement (à hauteur de 700 000 euros) le remboursement des avances aux agents en poste à l'étranger pour la prise en location d'un logement. Par ailleurs, comme en 2010, aucun remboursement n'est attendu en provenance des associations.

Le remboursement des prêts octroyés à la filière automobile constitue l'essentiel, à hauteur de 2 milliards d'euros . Ce montant correspond au remboursement anticipé, reçu par l'Etat le 10 septembre dernier, d'une partie des 6,25 milliards d'euros prêtés aux constructeurs, en 2009, pour une durée de cinq ans. Le Gouvernement fait l' hypothèse d'un remboursement équivalent en 2011, sans que cela reflète une intention exprimée par les constructeurs ou une concertation avec eux, l'échéance légale de paiement restant fixée à 2014.

Source : PAP de la mission « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » annexé au PLF pour 2011

Il convient de noter que le remboursement du FPRNM est prévu pour intervenir l'année même de l'octroi de l'avance qui lui sera versée, début 2011, à hauteur de 100 millions d'euros. Cette avance, en effet, a vocation à être remboursée dès le versement au Fonds du dividende exceptionnel de la Caisse centrale de réassurance , de même montant, dont l'affectation est prévue par l'article 38 du présent PLF.

En ce qui concerne les autres prêts pour le développement économique et social, qui sont consentis aux entreprises rencontrant des difficultés de financement, l'estimation de remboursements intègre en partie, comme hypothèse, des recettes issues de prêts qui seront accordés en 2011. Les recettes réelles dépendront donc des prêts effectivement pratiqués pendant l'exercice et des dispositions contractuelles.

2. Les dépenses

Les dépenses du compte « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » sont prévues par le présent PLF à hauteur de 130,7 millions d'euros . Elles se répartissent comme suit (en AE et CP) :

- sur le programme « Prêts et avances à des particuliers ou à des associations », en pratique en faveur des seuls fonctionnaires et agents de l'Etat , 770.000 euros , niveau de crédits identique à celui qui a été inscrits en LFI pour 2010 ;

- sur le programme « Prêts pour le développement économique et social », c'est à dire au bénéfice d' entreprises rencontrant des difficultés de financement, 30 millions d'euros , contre un montant de 10 millions d'euros prévu en LFI pour 2010 ;

- enfin, sur le programme « Prêts et avances au Fonds de prévention des risques naturels majeurs », 100 millions d'euros comme indiqué ci-dessus.

Le programme « Prêts à la filière automobile », quant à lui, n'est doté d'aucun crédit, alors que 100 millions d'euros ont été ouverts en LFI pour 2010 en faveur du soutien de l'innovation dans le secteur. L'octroi des aides liées au « pacte automobile » instauré en 2009, en effet, se trouve limité au 31 décembre 2010 par l'autorisation communautaire.

Au regard de cette prévision de dépenses, le solde du compte « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » est estimé positif pour la fin 2011, à hauteur de 1,986 milliard d'euros . Cependant, ce résultat sera essentiellement fonction des remboursements des prêts à la filière automobile , que rien n'assure à ce stade (cf. ci-dessus). Si les 2 milliards d'euros prévus à ce titre n'étaient pas versés à l'Etat, toutes choses égales par ailleurs, le solde du compte serait négatif (- 14 millions d'euros).

Source : PAP de la mission « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » annexé au PLF pour 2011

C. LES ACTIONS AFFÉRENTES ET LEURS OBJECTIFS

1. Le programme « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés »

• Action n° 1 : « Avances aux fonctionnaires de l'Etat pour l'acquisition de moyens de transport » (0 euro)

Le dispositif d'avances attribuées pour faciliter l'achat, par les fonctionnaires de l'Etat et les militaires, de véhicules nécessaires à l'exécution de leur service , permet la prise en compte des sujétions spéciales auxquelles sont astreints certains agents, appelés à de fréquents déplacements professionnels. Les avances prévues dans ce cadre peuvent être consenties aux fonctionnaires occupant un emploi et dont les fonctions nécessitent annuellement le parcours de plus de 4 000 kilomètres. Le montant maximal des avances est fixé à 6 707,76 euros. Elles portent intérêt et sont remboursables par mensualités dans un délai maximum de quatre ans.

Le taux , déterminé par arrêté ministériel, est actuellement fixé à hauteur de 5,5 % . Ce niveau explique l' absence de demande d'avances et, en conséquence, la prévision par le présent PLF d'une dotation nulle pour l'action.

• Action n° 2 : « Avances aux agents de l'Etat pour l'amélioration de l'habitat » (70 000 euros en AE et CP)

Les avances aux agents de l'Etat pour l'amélioration de l'habitat sont accordées aux agents relevant du régime de prestations familiales des agents de l'Etat, en vue de l'exécution de travaux d'aménagement ou de réparations comportant une amélioration des conditions de logement . Elles portent intérêt à un taux de 1 % et sont remboursables par mensualités sur une durée maximale de trois ans. Le montant accordé ne peut dépasser 1 067,14 euros. Ces avances sont en diminution depuis plusieurs années .

• Action n° 3 : « Avances aux associations participant à des tâches d'intérêt général » (0 euro)

Ces avances ont été instituées en faveur des associations participant à des tâches d'intérêt général mais, depuis plusieurs années, aucun crédit n'est prévu à cet effet. L'action, néanmoins, est maintenue dans la nomenclature budgétaire.

• Action n° 4 : « Avances aux agents de l'Etat à l'étranger pour la prise en location d'un logement » (700 000 euros en AE et CP)

Afin d'accélérer la prise de fonction des agents de l'Etat servant à l'étranger, ce dispositif d'avances facilite les démarches relatives à la location d'un logement dans les environs de leur poste d'affectation . Ces avances portent intérêt à un taux de 1 % et sont remboursables par mensualités, calculées selon la durée de l'avance. Le montant de l'avance est égal à un pourcentage de la somme exigée par le propriétaire : 60 % pour une demande d'avance de 6 à 11 mois, 70 % pour une avance durant 12 à 23 mois, et 80 % pour une avance de 24 à 36 mois.

Le nombre des demandes d'avance présentées par les agents de l'Etat à l'étranger à ce titre, après avoir connu une baisse importante en 2004, augmente régulièrement depuis 2008 .

Un indicateur de performance est associé à cette action ; il vise la « rapidité du traitement des dossiers de demande d'avance des agents de l'Etat en fonction à l'étranger pour la prise en location d'un logement » et mesure le nombre de jours entre la demande et la validation par l'ordonnateur. Ce délai est passé de « 8,65 jours » en 2008 à « 1,45 jour » en 2009 ; un objectif de « 1,5 jour » est fixé pour 2011.

2. Le programme « Prêts pour le développement économique et social »

• Action n° 1 (unique) : « Prêts pour le développement économique et social » (30 millions d'euros en AE et CP)

Le dispositif de prêts en faveur d'entreprises rencontrant des difficultés ponctuelles de financement s'appuie sur le comité interministériel de restructuration industrielle (CIRI) et les comités départementaux d'examen des difficultés de financement des entreprises (CODEFI). L'octroi d'un tel financement public, par le biais d'un prêt pour le développement économique et social, permet parfois de trouver une solution globale de financement assurant la pérennité de l'entreprise. Le prêt n'est alors utilisé que pour finaliser un protocole d'accord avec les partenaires privés de cette dernière.

Deux indicateurs de performance sont associés à cette action :

- d'une part, l'« effet de levier sur les capitaux privés d'un prêt pour le développement économique et social ». Calculé pour 2010 (prévision actualisée) comme étant de 20 euros d'argent privé pour 1 euro d'argent public , cet effet de levier est attendu pour 2011 à seulement 10 euros d'argent privé pour 1 euro d'argent public ;

- d'autre part, la « pérennité des entreprises soutenues, à n + 3 , mesurée par le taux de remboursement des prêts pour le développement économique et social accordés en n  3 ». Ce taux, constaté à 100 % en 2009, est attendu à 83,3 % fin 2010 et 65 % pour 2011 .

3. Le programme « Prêts à la filière automobile »

• Action n° 2 ( sic , action unique ^{31 ( * )} ) : « Prêt pour le soutien de l'innovation de la filière automobile » (0 euro)

Au titre du « pacte automobile », des prêts bonifiés ont été prévus afin d' accompagner des projets d'industrialisation de véhicules « décarbonés » et le développement de nouveaux produits innovants , ainsi que pour soutenir les efforts des entreprises qui ont investi dans le développement de produits respectueux de l'environnement. Eu égard aux exigences communautaires, ces prêts ne peuvent être accordés, en l'état, que pour une durée de deux ans et avant la fin de l'année 2010 . La dotation de l'action est donc logiquement nulle dans le présent PLF.

L'effort budgétaire total, en la matière, s'élève à 250 millions d'euros : en 2009 , 150 millions ont été ouverts par la LFR du 20 avril ; pour 2010 , 100 millions ont été prévu, par la LFI.

Un indicateur de performance tend à mesurer l'« effet de levier sur les capitaux privés des prêts octroyés pour le soutien à l'innovation de la filière automobile ». La prévision est de 3,5 % en 2010 , contre une réalisation de 4 % en 2009.

4. Le programme « Prêts et avances au Fonds de prévention des risques naturels majeurs »

• Action n° 1 (unique) : « Prêts et avances au Fonds de prévention des risques naturels majeurs » (100 millions d'euros en AE et CP)

Le programme est créé par le présent PLF afin de retracer les prêts et avances consentis au FPRNM en vue des acquisitions par l'Etat, amiables ou par voie d'expropriation, d'immeubles situés dans les « zones de solidarité » qui ont été délimitées à la suite de la tempête « Xynthia » du 28 février 2010.

En effet, le Fonds, créé par la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, a notamment pour objet de financer les indemnités d'expropriation ou d'acquisition amiable d'immeubles exposés à un risque naturel majeur, ainsi que les dépenses liées à la limitation de l'accès et à la démolition éventuelle de ces biens, afin d'en empêcher toute occupation future. Toutefois, il n'est alimenté que par un prélèvement sur le produit des primes et cotisations additionnelles relatives à la garantie pour catastrophes naturelles figurant dans les contrats d'assurances : la dynamique de ces ressources ne permet pas de répondre à des besoins importants de trésorerie comme celui qu'engendre la mise en oeuvre du programme d'acquisitions décidé à la suite de la tempête « Xynthia ». Le dispositif de prêts et avances en faveur du Fonds est d'ailleurs prévu par l'article L. 561-3 du code de l'environnement.

Cependant, votre rapporteur spécial relève qu' aucun dispositif de mesure de la performance n'est associé à cette action ni, partant, au programme, ce qui constitue une anomalie au regard de l'article 7 de la LOLF.

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* ³¹ L'action n° 1 « Prêts aux constructeurs automobiles », créée pour porter les prêts aux constructeurs automobiles installés sur le territoire et mis en difficulté par la crise prévus par la LFR du 20 avril 2009, est supprimée de la nomenclature budgétaire par le présent PLF, aucun nouveau prêt en ce domaine ne devant plus être pratiqué.