Mission "Justice" - Articles rattachés 75 et 75 bis

M. Roland du Luart, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 101 « ACCÈS AU DROIT ET À LA JUSTICE »

V. LE PROGRAMME 101  « ACCÈS AU DROIT ET À LA JUSTICE »

A. UN PROGRAMME DOMINÉ PAR LE POIDS DE L'AIDE JURIDICTIONNELLE (AJ)

Bien qu'il ne contienne que 4,6 % des moyens de la mission « Justice » (crédits de paiement), le programme « Accès au droit et à la justice » revêt une importance singulière, car il vise à répondre à l'aspiration croissante des citoyens à mieux connaître leurs droits et à pouvoir agir en justice .

L'aide juridictionnelle (AJ) constitue la première action du présent programme, avec 94,3 % de ses moyens. Le « passage en limitatif » des crédits d'AJ, à compter du 1 ^er janvier 2006 avec l'entrée en vigueur de la LOLF, a marqué une étape essentielle pour ces dépenses dont, d'une certaine manière, l'ordonnateur est le justiciable, puisque l'AJ est un droit pour ceux qui répondent aux conditions légales .

L'AJ (totale ou partielle) concerne les personnes dont les ressources sont insuffisantes pour faire valoir leurs droits en justice , en matière gracieuse ou contentieuse, en demande ou en défense, devant toute juridiction, et s'applique aux procédures, actes ou mesures d'exécution. Les prestations sont versées aux avocats par l'intermédiaire des caisses de règlements pécuniaires des avocats (CARPA) ^{56 ( * )} et directement pour les autres auxiliaires de justice.

Le développement de l'accès au droit et du réseau judiciaire de proximité , objet de l'action 2 du présent programme, est mis en oeuvre par les conseils départementaux de l'accès au droit (CDAD), actuellement au nombre de 94 et dont l'implantation sur l'ensemble du territoire atteindra son terme dans les deux ans à venir. Ces groupements d'intérêt public (GIP) sont des opérateurs de l'Etat chargés, notamment, de coordonner les activités des « maisons de la justice et du droit » (MJD), implantées principalement dans les zones urbaines sensibles (ZUS) ainsi que les « points d'accès au droit » (PAD). Cette action dispose de 1,8 % des moyens du programme.

La politique d'aide aux victimes d'infraction pénale (action 3, dotée de 3,1 % des crédits de paiement du programme) consiste principalement dans le soutien des associations d'aide aux victimes, dont le réseau assure l'accueil, l'information et l'orientation auprès des TGI ^{57 ( * )} . L'action vise, également, des dispositifs plus ciblés de réponse en urgence, tels que le numéro 08VICTIMES ^{58 ( * )} . Enfin, elle renvoie aux bureaux d'aide aux victimes implantés au sein des principaux TGI ^{59 ( * )} .

Enfin, l'action 4 « Médiation familiale et espaces de rencontre » représente 0,8 % des crédits de paiement du programme et s'inscrit dans les orientations du ministère de la justice et des libertés qui visent à maintenir les liens familiaux au-delà des séparations et des divorces. L'intégration de dispositions spécifiques sur la médiation familiale dans le code civil et le nouveau code de procédure civile ^{60 ( * )} a, en effet, été l'occasion de promouvoir ce mode de résolution amiable des conflits et de mieux prévenir les conflits ou leur multiplication. La mise en oeuvre de ces dispositions repose essentiellement sur le réseau des associations et services de médiation familiale.

Gérés par des associations, des espaces de rencontre parent(s) / enfants , organisent, le plus souvent sur décision du juge aux affaires familiales (JAF), un droit de visite entre un enfant et l'un de ses parents, lorsqu'un accompagnement particulier est requis. La loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection de l'enfance permet au JAF de recourir à un tel espace.

B. UN BUDGET EN HAUSSE DE 12,4 % AFIN DE COUVRIR LA DÉPENSE SUPPLÉMENTAIRE LIÉE À L'ASSUJETISSEMENT DES MISSIONS D'AJ AU TAUX DE TVA À 19,6 %

Les moyens du programme « Accès au droit et à la justice » augmentent en autorisations d'engagement de 13,2 %, en passant de 342,6 millions d'euros à 388 millions d'euros, et de 12,4 % en crédits de paiement , en passant de 294,8  millions d'euros à 331,3 millions d'euros .

Au regard de cette progression des moyens du présent programme, il convient de souligner qu'en 2011 les crédits d'AJ devront également couvrir l'assujettissement des rétributions versées aux avocats et aux avoués à un taux de TVA à 19,6 %, contre 5,5 % antérieurement . Cette disposition, dont le coût pour le programme représente 36,7 millions d'euros , fait suite à la décision de la Cour de justice de l'Union Européenne (CJUE) du 17 juin 2010 ^{61 ( * )} considérant l'application du taux réduit de TVA de 5,5 % aux prestations des avocats et des avoués en matière d'AJ comme non-conforme à la directive 2006/112/CE du 28 novembre 2006, dite « directive TVA ».

Une fois cet « effet TVA » neutralisé et donc à périmètre constant, le budget du présent programme reste quasi inchangé par rapport à 2010 .

Etant donnée la nature des différentes actions composant le programme, il apparaît logique que 99,8 % des moyens du programme soient constitués de crédits d'intervention (AJ, subventions aux associations d'aide aux victimes, associations de médiation familiale...) .

Depuis le 1 ^er janvier 2007 et afin d'assurer une meilleure gestion des personnels des services judiciaires, les ETPT servant le présent programme sont portés par le programme « Justice judiciaire » ^{62 ( * )} . En conséquence, le programme « Accès au droit et à la justice » ne comprend aucune dépense de personnel (titre 2).

Seuls les frais de fonctionnement des MJD viennent abonder le titre 3 des dépenses de fonctionnement (0,5 million d'euros pour 2011, en baisse de 42,2 %).

Il résulte de cette spécificité que les marges du gestionnaire sont quasi inexistantes au regard des règles de fongibilité introduites par la LOLF .

C. LES PROPOSITIONS DE RÉFORME DE L'AJ

Afin de répondre au nouvel assujettissement à la TVA à 19,6 % rappelé ci-dessus, l'action 1 « Aide juridictionnelle » voit passer sa dotation de 274,8 millions d'euros en 2010 à 312,3 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances.

Le budget demandé au titre de l'AJ repose sur la prévision d'un nombre de bénéficiaires stable par rapport à 2010, soit 900 000 admissions ^{63 ( * )} .

A cet égard, votre rapporteur spécial souligne l'accroissement considérable du nombre des admissions à l'AJ sur la période récente (+ 208,6 % entre 1991 et 2006) et même l'emballement des dépenses budgétaires consacrées à cette aide (+ 391,3 % au cours de la même période). Sur la période 1998-2008, la dépense a crû de 62,2 % en euros courants et de 36 % en euros constants. Dans son rapport d'information « L'aide juridictionnelle : réformer un système à bout de souffle » ^{64 ( * )} , votre rapporteur spécial rappelait la double crise de l'AJ : « une crise financière doublée d'une crise morale » .

Après avoir posé un diagnostic sur le dispositif réformé par la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, votre rapporteur spécial ouvrait des pistes de réforme qu'il souhaite ici rappeler étant donnée la situation budgétaire extrêmement tendue qui caractérise l'AJ depuis de nombreuses années.

Votre rapporteur spécial avait d'ailleurs relevé, avec satisfaction, que le projet annuel de performances pour 2009 de la mission « Justice » indiquait que :

« Le financement de l'aide juridictionnelle sera rationalisé à l'aide d'un meilleur recouvrement de l'aide juridictionnelle avancée auprès des parties perdantes et des propositions faites par le sénateur du Luart et la commission présidée par Jean-Michel Darrois. »

Ainsi que le relève le projet annuel de performances pour 2011, la dépense d'AJ « est appelée à évoluer en raison de la réforme du régime de garde à vue qui devra intervenir avant le 1 ^er juillet 2011 dans le prolongement de la décision du Conseil Constitutionnel ^{65 ( * )} . La réforme aura notamment pour effet d'accroître la présence de l'avocat lors de ces gardes à vue et par voie de conséquence le volume de leur rétribution » .

D. L'INSTAURATION D'UN TICKET MODÉRATEUR EN 2011

Dans ce contexte, votre rapporteur spécial se félicite de l'instauration, par l'article 41 du présent projet de loi de finances, d'un ticket modérateur à la charge de bénéficiaire de l'AJ . Ce ticket répond à l'une de ses propositions ( Cf. supra ).

L'objectif visé par cette réforme est de responsabiliser les bénéficiaires potentiels de l'AJ, afin d'éviter les abus de procédure .

Dans son rapport précité, votre rapporteur spécial soulignait en effet qu' « au cours des auditions qu'il (avait) menées, (il avait) pu constater que l'AJ n'était pas épargnée par des abus de justiciables particulièrement procéduriers. Chaque président de BAJ semble être en mesure de livrer quelques anecdotes concernant des bénéficiaires de l'AJ multipliant les actions en justice d'autant plus aisément qu'ils finissent par acquérir une parfaite connaissance de l'appareil judiciaire et disposent d' un « droit de tirage » illimité en matière d'AJ ».

Le ticket modérateur instauré s'élève à 8,84 euros et correspond aux droits de plaidoirie dûs pour chaque plaidoirie ou représentation de partie(s) aux audiences de jugement, y compris les audiences de référé. Ce montant représente environ 2 % du coût moyen d'une mission d'AJ.

Il est attendu de cette nouvelle disposition une économie d'environ 3,9 millions d'euros en 2011 et de 5,2 millions d'euros à partir de 2012.

Par ailleurs, le même article 41 modifie le mode de recouvrement des dépenses d'AJ en soumettant dorénavant cette procédure aux règles de recouvrement régissant les produits divers de l'Etat applicables aux créances étrangères à l'impôt et au domaine. Cette modification vise à répondre aux performances décevantes en matière de recouvrement de l'AJ ^{66 ( * )} .

En effet, si les sommes mises en recouvrement étaient de l'ordre de 18 millions d'euros en 2009, le montant effectivement recouvré par les trésoreries ne s'élevait qu'à 10 millions d'euros .

Il est attendu de cette modification de la procédure de recouvrement (et notamment de l'évolution de la computation du délai de prescription) une performance accrue débouchant sur un gain estimé à 3 millions d'euros en 2011, à 4 millions d'euros en 2012 et à 4,4 millions d'euros en année pleine .

E. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE CENTRÉE SUR L'AJ ET L'AIDE AUX VICTIMES

Le projet annuel de performances du programme « Accès au droit et à la justice » est essentiellement axé sur deux problématiques : l'AJ et l'aide aux victimes.

Il convient, tout d'abord, de relever une amélioration continue des délais de traitement des demandes d'AJ par les bureaux d'AJ (BAJ). Ainsi, alors qu'en 2008 19 % des BAJ dépassaient le délai cible de deux mois, ils n'étaient plus que 18 % en 2009 et seront 12 % en 2010 (prévision actualisée), avec une prévision de 10 % en 2011.

La maîtrise du coût de gestion des dossiers d'AJ se révèle en revanche moins performante . En effet, le coût de traitement d'un dossier était de 16,33 euros en 2007, puis de 17,18 euros en 2008 et de 17,09 euros en 2009. En prévision actualisée pour 2010, cette charge s'élève à 17 euros. L'objectif du programme consiste à maintenir ce coût dans la limite de 17 euros l'année prochaine.

En outre, le « taux de mise en recouvrement des frais avancés par l'Etat au titre de l'AJ » reste faible avec 12 % en cible pour 2011 , contre 11 % en prévision actualisée pour 2010. Pourtant la performance dans ce domaine est essentielle dans la mesure où elle conditionne l'équilibre budgétaire du présent programme. Le budget de l'AJ pour 2011 est ainsi bâti sur une prévision de rétablissement de crédits à hauteur de 27 millions d'euros (correspondant à la cible de 12 %) au titre du recouvrement.

Concernant l'aide apportée aux victimes, l'indice de satisfaction des victimes d'infraction s'améliore régulièrement : de 46,5 % en 2007 il est ainsi passé à 57 % en prévision actualisée pour 2010, avec une cible de 60 % en 2011. Votre rapporteur spécial considère toutefois qu'en la matière des marges de progrès doivent encore être exploitées .

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* ⁵⁶ Votre commission, en application de l'article 58-2° de la LOLF, a demandé à la Cour des comptes une enquête sur la gestion de l'AJ par les CARPA. Une audition « pour suite à donner » à cette enquête s'est déroulée le 29 octobre 2008, qui a donné lieu à un rapport d'information n° 63 (2008-2009), « Vers un regroupement des caisses de règlements pécuniaires des avocats ? ».

* ⁵⁷ Au total, 180 associations d'aide aux victimes sont conventionnées par les CA.

* ⁵⁸ Ce numéro offre une écoute et une orientation personnalisée, 7 jours sur 7, de 9 h à 21 h. Il est géré par l'institut national d'aide aux victimes et de médiation (INAVEM) et subventionné en majorité par le ministère de la justice.

* ⁵⁹ En 2009, 13 bureaux d'aide aux victimes ont été mis en place et l'objectif consiste à en créer 50 supplémentaires d'ici à 2012, dont 13 en 2011.

* ⁶⁰ Loi n° 2002-305 du 2 mars 2002 sur l'autorité parentale et loi n° 2004-439 du 26 avril 2004 sur le divorce.

* ⁶¹ CJUE, 17 juin 2010, Aff. C-492/08, Commission européenne c./ République Française .

* ⁶² Sénat, rapport spécial n° 78 (2006-2007) - tome III - annexe 15.

* ⁶³ Ce total se décompose en 400 000 admissions pour des affaires au pénal et 500 000 admissions au civil et pour les autres types de contentieux (contentieux administratifs hors reconduites à la frontière, et conditions de séjour des étrangers dont reconduites à la frontière).

* ⁶⁴ Sénat, rapport d'information n° 23 (2007-2008).

* ⁶⁵ Décision n° 2010-14/22 du Conseil constitutionnel suite à une question préalable de constitutionnalité (QPC). Cette décision déclare, notamment, inconstitutionnel le premier alinéa de l'article 63-4 du code de procédure pénale et impose une réforme de la garde à vue avant le 1 ^er juillet 2011.

* ⁶⁶ Le bénéficiaire de l'AJ peut devenir débiteur de l'Etat, notamment dans le cas où on lui a retiré l'aide. De même, l'adversaire perdant, ne bénéficiant pas de l'AJ, et condamné aux dépens, devra, sauf dispense totale ou partielle prononcée par le juge, rembourser l'Etat.