Mission "Conseil et contrôle de l'Etat"

M. Charles Guené, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE
RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 165 « CONSEIL D'ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES »

II. LE PROGRAMME 165 : « CONSEIL D'ETAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES »

A. LA FINALITÉ DU PROGRAMME : LE RESPECT DU DROIT PAR LES ADMINISTRATIONS

Le programme 165 « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » a pour objet le respect du droit par les administrations , au travers d' activités contentieuses, de conseil ou d'expertise . Il inclut, outre le Conseil d'Etat, 8 cours administratives d'appel (CAA) et 42 tribunaux administratifs (TA) ^{4 ( * )} , dont 11 dans les collectivités d'outre-mer ^{5 ( * )} .

L'activité de conseil du Conseil d'Etat comporte, notamment, l'examen des propositions ^{6 ( * )} et projets de loi, d'ordonnances, de décrets en Conseil d'Etat, ainsi que des projets d'actes communautaires. Le Conseil d'Etat peut être saisi par le Gouvernement, et les autres juridictions administratives peuvent l'être par les préfets, de toute difficulté d'ordre juridique ou administratif.

Par ailleurs, depuis le 1 ^er janvier 2009, le programme comprend également la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) , notamment compétente pour statuer sur les recours formés contre les décisions de l'Office français pour la protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), accordant ou refusant le droit d'asile, retirant ou mettant fin au bénéfice de ce droit.

Le responsable de ce programme est le vice-président du Conseil d'Etat, Jean-Marc Sauvé .

B. LA FONCTION JURIDICTIONNELLE MOBILISE PLUS DE 90 % DES MOYENS

Avant ventilation, l'action de soutien représente près du cinquième du programme.

Toutefois, après ventilation des CP, il ressort que la fonction juridictionnelle représente plus de 90 % du présent programme. Les CP consacrés à cette fonction sont, par ailleurs, dédiés à 61,1 % aux TA.

La ventilation des CP fait, en outre, ressortir un abondement des crédits du présent programme, correspondant à un transfert de 0,8 million d'euros en provenance du programme « Entretien des bâtiments de l'Etat » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».

Source : projet annuel de performances pour 2012 de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat »

C. L'ÉVOLUTION DES DOTATIONS : + 3,4 % DE CRÉDITS DE PAIEMENT

Le présent programme comporte 344,9 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 349,4 millions d'euros en CP , en progression de 3,4 % par rapport à la loi de finances pour 2011.

Cette augmentation significative des crédits fait suite à celle, encore plus substantielle (+ 4,8 %) enregistrée en 2011. Dans un contexte budgétaire tendu, elle confirme l'importance attachée aux moyens de la justice administrative .

L'action n° 6 « Soutien » connaît notamment une hausse de ses crédits de 11,4 %. Cette évolution traduit essentiellement un effort d'investissement immobilier très fortement accru par rapport à 2011 : + 308,3 % (9,8 millions d'euros en 2012 contre 2,4 millions d'euros en 2011).

Les dépenses de personnel (titre 2) ainsi que les dépenses de fonctionnement (titre 3) du programme progressent respectivement de 3,3 % (285 millions d'euros en 2012) et de 2,6 % (51,4 millions d'euros en 2012) . Après avoir reculé de 10,8 % en 2011, les dépenses d'investissement (titre 5) enregistrent une croissance de 12,1 % (13 millions d'euros en 2012) et retrouvent un niveau comparable à 2010.

Au sein de l'enveloppe budgétaire, la dotation relative aux frais de justice administrative correspond à 11,3 millions d'euros qui se répartissent entre les juridictions administratives de droit commun pour 8,57 millions d'euros (contre 8,1 millions d'euros en loi de finances pour 2011), la CNDA pour 2,43 millions d'euros (contre 1,9 million d'euros en loi de finances pour 2011) ^{7 ( * )} et la mise en jeu de la responsabilité de l'Etat pour 0,3 million d'euros (contre 0,7 million d'euros pour l'exercice 2011). En progression par rapport à 2011 (+ 5,6 %), cette dotation permet essentiellement de couvrir les frais postaux, les frais de papier et les frais de traduction.

Concernant les frais de justice dans leur ensemble, votre rapporteur spécial souhaite saluer les efforts réalisés au sein de ce programme afin de parvenir à maîtriser ce poste de dépense .

Il souligne, toutefois, que le niveau de progression d'ensemble des crédits du programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » en 2012 impose une exigence de résultats forte aux juridictions administratives .

D. LE RENFORCEMENT EN COURS DES EFFECTIFS

Confirmant une tendance engagée depuis déjà plusieurs années, la programmation triennale pour le programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » prévoyait la création de 90 emplois sur la période 2011-2013 :

- 40 emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT) en 2011, dont 20 magistrats pour les TA et les CAA, 10 magistrats et 10 personnels de catégorie A pour la CNDA ;

- 30 ETPT en 2012, dont 5 magistrats et 5 agents de greffe pour les TA et les CAA et 20 emplois pour la CNDA ;

- 20 ETPT en 2013, dont 10 emplois pour les TA et les CAA (5 magistrats et 5 agents de greffe) et 10 rapporteurs pour la CNDA.

Toutefois, la mise en oeuvre en 2011 d'un plan d'action destiné à renforcer la capacité de jugement de la CNDA a conduit à modifier cette programmation initiale. La CNDA bénéficie en effet de la création de 50 emplois en 2011 et de 15 emplois en 2012 ^{8 ( * )} .

Au total, le plafond d'emplois fixé pour 2011 à 3 640 ETPT (soit + 62 ETPT par rapport à 2011) comprend :

- l'extension des emplois créés en 2011 sur 2012, à hauteur de 23 ETPT ;

- les créations d'emplois en 2012 à hauteur de 13 ETPT ;

- le transfert sortant de 2 ETPT au titre de la participation au service facturier des services du Premier ministre ;

- le transfert entrant de 28 ETPT en provenance du programme 303 « Immigration et asile » de la mission « Immigration, asile et intégration ».

Les créations d'emplois visent essentiellement à améliorer la situation d'engorgement à laquelle sont confrontés la CNDA et les TA en Ile-de-France ^{9 ( * )} . Elles doivent permettre d'éviter ainsi tout risque de dégradation des délais de jugement et de la qualité des décisions rendues, dans un contexte caractérisé par une forte augmentation du contentieux.

E. LA MODERNISATION DE LA COUR NATIONALE DU DROIT D'ASILE (CNDA)

Depuis le 1 ^er janvier 2009, la CNDA est intégrée au présent programme (action n° 7) ^{10 ( * )} . Juridiction administrative spécialisée et anciennement dénommée « Commission des recours des réfugiés », elle doit sa nouvelle appellation à l'article 29 de la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile.

Cette cour est compétente pour statuer :

- sur les recours formés contre les décisions de l'OFPRA accordant ou refusant le droit d'asile, retirant ou mettant fin au bénéfice de l'asile ;

- sur les recours en révision dans le cas où il est soutenu que la décision de la cour a résulté d'une fraude ;

- sur les recours formés contre les décisions portant rejet d'une demande de réexamen.

En 2010, elle a été saisie de 27 445 recours et a rendu 23 934 décisions .

Votre rapporteur spécial rappelle que le rattachement au présent programme des crédits de cette juridiction correspondait à une décision éminemment souhaitable , dès lors qu'il permet de conférer à cette cour une réelle autonomie budgétaire vis-à-vis de l'administration qu'elle est chargée de juger.

Ainsi que l'ont souligné vos rapporteurs spéciaux Jean-Claude Frécon, alors rapporteur spécial de la présente mission, et Pierre Bernard-Reymond, alors rapporteur spécial de la mission « Immigration, asile et intégration » dans leur rapport d'information commun « La Cour nationale du droit d'asile (CNDA) : une juridiction neuve, confrontée à des problèmes récurrents » ^{11 ( * )} , cette cour était toutefois confrontée à une dégradation alarmante de ses délais de jugement . Son pilotage est, en outre, rendu d'autant plus délicat qu'il dépend largement des fluctuations souvent imprévisibles de la demande d'asile et de la situation géopolitique internationale.

Afin de remédier à cette performance dégradée, la CNDA s'est engagée dans une démarche de modernisation passant notamment par un renforcement très significatif de ses moyens .

En 2010, un plan d'action prévoyant notamment le recrutement de rapporteurs supplémentaires a été arrêté. Le nombre de rapporteurs a ainsi atteint 95 à la fin de l'année 2010 (contre 70 en fin d'année 2009). L'effort engagé devait être amplifié par le recrutement de 20 nouveaux rapporteurs en 2011, 20 supplémentaires en 2012 et 10 encore en 2013. Il avait pour but de permettre d'atteindre un délai de jugement à 6 mois à la fin de l'exercice 2013.

Parallèlement en 2011, ont été créés 5 nouveaux emplois de magistrats destinés à pourvoir des postes de présidents permanents, après la création de 10 emplois en 2010. Au 31 décembre 2011, 12 ETPT devraient être consommés à ce titre, car il a été choisi d'expérimenter la formule des magistrats à temps partiels avant, si nécessaire, d'élargir le recours à cette démarche.

Deux raisons ont amené le Gouvernement à ne pas se satisfaire de ce premier effort . D'une part, l'amélioration prévue, toutes choses égales par ailleurs, a encore paru trop progressive. D'autre part, l'OFPRA a lui-même obtenu des moyens humains supplémentaires pour procéder à une opération de réduction de son stock de dossiers qui se traduira mécaniquement par une nouvelle augmentation des recours devant la CNDA.

C'est pour faire face à cette situation que le Premier ministre a décidé, en janvier 2011 , un nouveau plan consistant à anticiper et à augmenter le plan précédent, en prévoyant le recrutement de 50 personnes en 2011 (dont 40 rapporteurs). Le nombre des rapporteurs aura ainsi quasiment doublé en deux ans, passant de 70 à la fin de l'année 2009 à 135 à la fin de l'année 2011.

Pour l'année 2012, 15 recrutements supplémentaires sont prévus. Au total, le plafond d'emplois de la CNDA est ainsi fixé à 318 ETPT .

Du point de vue budgétaire, l'enveloppe consacrée à la CNDA passe de 20,5 millions d'euros en 2011 à 25,2 millions d'euros en 2012, soit une hausse de 22,9 % .

Traduisant le renforcement des effectifs de la juridiction, la dépense de personnel progresse de 29,3 % et s'élève à 19,4 millions d'euros .

Les crédits de fonctionnement (5,8 millions d'euros) sont, dans ce contexte, maîtrisés (+ 5,4 %) .

Dans leur rapport précité, les rapporteurs spéciaux des missions « Conseil et contrôle de l'Etat » et « Immigration, asile et intégration » adhéraient à cette logique de renforcement des moyens de la CNDA afin d'en améliorer les délais de jugement, mais ils rappelaient toutefois que « la logique d'accroissement des effectifs de la CNDA ne peut en aucun cas constituer la seule réponse à la performance sérieusement dégradée de cette juridiction » .

Dans cette perspective, ils soulignaient notamment la nécessité de rationaliser la procédure de demande d'aide juridictionnelle (AJ) s'appliquant aux requérants devant la CNDA . Afin d'éviter un allongement excessif des délais de jugement du fait de demandes d'AJ tardives, ils estimaient qu'un délai d'un mois à compter de la transmission au requérant de l'accusé de réception de son recours pouvait être imposé ^{12 ( * )} .

Un tel encadrement est désormais en vigueur via l'article 162 de la loi n° 2010-1657 de finances pour 2011 du 29 décembre 2010 , cet article résultant de l'adoption, avec l'avis favorable du Gouvernement d'un amendement cosigné par Jean-Claude Frécon et Pierre Bernard-Reymond.

F. LA POURSUITE DE L'AMÉLIORATION DE LA PERFORMANCE

La particularité du programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » réside, d'une part, dans l'impératif de maîtrise des délais de jugement et, d'autre part, dans la difficulté à évaluer la fonction consultative du Conseil d'Etat, des CAA et des TA.

La loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice (LOPJ) fixait aux juridictions l'objectif de ramener leur délai de jugement à un an . Ce délai peut être désormais considéré comme globalement atteint. Le délai prévisible moyen de jugement des affaires (indicateur 1.1) est en effet de :

- 9 mois devant le Conseil d'Etat en 2011, avec une prévision identique pour 2012 ;

- 11 mois dans les CAA en 2011, avec une prévision de 10 mois et 15 jours pour 2012 ;

- 10 mois et 15 jours dans les TA en 2011, avec une prévision de 10 mois pour 2012.

Pour autant, le délai moyen pour les affaires ordinaires (indicateur 1.2) apporte un éclairage utile et complémentaire sur cette performance d'ensemble. En effet, l'indicateur 1.1 « Délai prévisible moyen de jugement des affaires en stock » sous-estime largement le délai de jugement des affaires « ordinaires » et peut masquer des délais en réalité très élevés dans certaines matières, telles que les affaires au fond en matière de contentieux fiscal ou de contentieux des marchés publics. Il mêle des affaires réglées par simple ordonnance ou des affaires dont le jugement est enserré dans des délais particuliers ^{13 ( * )} avec les autres affaires.

Le délai moyen pour les affaires ordinaires prévu en 2012 est de deux ans et quinze jours dans les TA , de un an deux mois et quinze jours dans les CAA et de un an et quatre mois au Conseil d'Etat.

Si les résultats des juridictions administratives confirment ainsi la progression enregistrée au cours des précédentes années, votre rapporteur spécial estime néanmoins qu'ils ne peuvent être considérés comme pleinement satisfaisants du point de vue du justiciable .

S'agissant du Conseil d'Etat, il convient de souligner que la réduction du délai de jugement des affaires se vérifie malgré la charge de travail supplémentaire importante induite par le traitement des questions prioritaires de constitutionnalité (QPC) introduite par la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 ^{14 ( * )} .

Les progrès accomplis en termes de délais de jugement ne se sont pas effectués au détriment de la qualité des décisions rendues . Ainsi, les taux d'annulation des décisions juridictionnelles sont restés, au cours des dernières années, relativement stables : moins de 16 % des jugements rendus par les TA sont annulés par les CAA par exemple (prévision actualisée pour 2011).

En revanche, la réduction des délais de jugement tient pour une part non négligeable à l'amélioration de la productivité des magistrats de l'ordre administratif . Ainsi, le nombre d'affaires réglées par magistrat dans les TA était de 262 en 2007, tandis que la prévision actualisée pour 2011 est de 269, ce niveau devant être encore amélioré en 2012 et passer à 272 selon la prévision. Cette augmentation de la productivité peut tout autant être mise en lumière concernant les magistrats des CAA (109 affaires réglées en 2008, 116 en 2011 et une prévision de 120 pour 2012), tandis que le Conseil d'Etat stabilise sa performance (83 affaires réglées en 2011 et une prévision identique pour 2012).

Concernant la fonction consultative du Conseil d'Etat , la proportion en 2011 des textes examinés en moins de deux mois demeure supérieure à 90 % pour les lois et les ordonnances et à 70 % pour les décrets.

Dans ce tableau d'ensemble, la performance de la CNDA constitue un réel motif de satisfaction qu'il faut souligner . Alors qu'en 2009 le délai prévisible moyen de jugement devant cette Cour s'élevait à un an trois mois et neuf jours, il se situe selon la prévision actualisée pour 2011 à neuf mois. Ce résultat dépasse même la prévision établie par le projet annuel de performances (PAP) pour 2011 qui envisageait un délai de onze mois. La prévision pour 2012 s'inscrit également dans la voie du rétablissement de cet indicateur puisqu'elle fixe un délai de six mois pour cible.

Votre rapporteur spécial se félicite du redressement notable de la performance de la CNDA. Il estime qu'il faut y voir la première récompense des choix stratégiques opérés depuis le rattachement de cette cour au présent programme ( cf. supra ).

Par ailleurs, votre rapporteur spécial apprécie que le responsable du programme 165 ait entendu la demande de votre commission des finances ^{15 ( * )} de voir désormais apparaître au titre de l'indicateur 3.1 « Nombre d'affaires réglées par membre du Conseil d'Etat ou par magistrat des tribunaux administratifs et des cours d'appel, ou par rapporteur de la Cour nationale du droit d'asile » le nombre moyen d'affaires traitées par chaque rapporteur de la CNDA. Cet ajout permettra ainsi à l'avenir un suivi efficace de l'efficience au sein de cette Cour.

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* ⁴ Le TA de Nîmes a été ouvert le 1 ^er novembre 2006, celui de Toulon le 1 ^er septembre 2008 et celui de Montreuil le 1 ^er septembre 2009.

* ⁵ Les TA de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin ont été créés en application de la loi n° 2007-224 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer.

* ⁶ Depuis la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008, l'article 39 de la Constitution prévoit, dans son dernier alinéa, que : « dans les conditions prévues par la loi, le président d'une assemblée peut soumettre pour avis au Conseil d'Etat, avant son examen en commission, une proposition de loi déposée par l'un des membres de cette assemblée, sauf si ce dernier s'y oppose ». Le décret n° 2009-926 du 29 juillet 2009 relatif à l'examen par le Conseil d'Etat des propositions de loi prévoit que la demande d'avis sur une proposition de loi est attribuée par le vice-président du Conseil d'Etat à l'une des cinq sections administratives suivantes : sections de l'intérieur, des finances, des travaux publics, section sociale et section de l'administration. La première proposition de loi soumise au Conseil d'Etat par le Président de l'Assemblée nationale a été, le 28 juillet 2009, la proposition de loi de simplification et d'amélioration de la qualité du droit présentée par notre collègue député Jean-Luc Warsmann. La première soumise par le Président du Sénat est la proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales, présentée par notre collègue Eric Doligé. L'avis du Conseil d'Etat a été rendu le 10 octobre 2011.

* ⁷ La mise en oeuvre en 2012 d'un plan d'action visant à atteindre un délai prévisible moyen de jugement de six mois devant cette juridiction a nécessité une augmentation maîtrisée de ces crédits destinés à couvrir les frais de justice.

* ⁸ Les créations d'emplois réalisées dans le cadre de ce plan d'action sont financées par un transfert en 2012 de 28 ETPT et des crédits correspondant en provenance du programme 303 « Immigration et asile » de la mission « Immigration, asile et intégration ».

* ⁹ Cf . Sénat, rapport spécial n° 101 (2009-2010) - tome III - annexe 6.

* ¹⁰ Auparavant, la CNDA relevait du programme 303 « Immigration et asile » de la mission « Immigration, asile et intégration ».

* ¹¹ Sénat, rapport d'information n° 9 (2010-2011).

* ¹² Cf . rapport d'information précité.

* ¹³ Parmi ces affaires, on retrouve notamment les référés, les contentieux des reconduites à la frontière ou les contentieux des refus de titres de séjour accompagnés d'une obligation de quitter le territoire français (OQTF).

* ¹⁴ Le système de la QPC est organisé selon une logique de spécialisation et de coopération entre les juges. Lorsqu'une telle question est soulevée, le Conseil constitutionnel n'est pas directement saisi. Le juge devant lequel le procès se déroule doit procéder à un premier « filtrage » en vérifiant que la disposition législative critiquée est bien applicable au litige, que le Conseil constitutionnel ne l'a pas déjà jugée conforme à la Constitution et qu'elle n'est pas dénuée de tout caractère sérieux. Si ces conditions sont remplies, il transmet la question au juge suprême de l'ordre juridictionnel dont il relève (Conseil d'Etat pour les juridictions administratives, Cour de cassation pour les juridictions judiciaires). Celui-ci examine, en outre, si la question est nouvelle ou présente un caractère sérieux. Il s'agit donc d'un second « filtrage », plus strict que le premier. Si tel est le cas, la question doit être renvoyée au Conseil constitutionnel, qui juge si la loi est conforme ou non aux droits et libertés garantis par la Constitution. A charge ensuite, pour le juge à l'origine de la QPC, de tirer les conséquences de cette décision sur le litige dont il est saisi. Cette procédure est rapide : en ce qui concerne le Conseil d'Etat, le juge dispose de trois mois seulement pour se prononcer sur la QPC.

* ¹⁵ Cf . Sénat, rapport spécial n° 111 - tome III - annexe 6.