Mission "Conseil et contrôle de l'Etat"

M. Charles Guené, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE
RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 164
« COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES »

IV. LE PROGRAMME 164 : « COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES »

A. LA FINALITÉ DU PROGRAMME

Le programme 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières » répond aux prescriptions des articles 14 ^{25 ( * )} et 15 ^{26 ( * )} de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789. Il englobe la Cour des comptes et les 27 ^{27 ( * )} chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) .

L'article 47-2 de la Constitution révisée par la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 dispose que « La Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l'action du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans l'évaluation des politiques publiques ».

A la demande du Sénat, cinq enquêtes ont été réalisées chaque année depuis 2003 dans le cadre de l'article 58-2° de la LOLF, et deux contrôles budgétaires ont été menés par des rapporteurs spéciaux bénéficiant, au titre de l'article 58-1°, du concours technique d'un magistrat de la Cour des comptes (en 2008 et 2009). Les enquêtes, après une « audition pour suite à donner », sont intégrées au sein d'un rapport d'information de votre commission rédigé par le rapporteur spécial compétent.

A ces enquêtes, s'ajoutent les transmissions des documents administratifs élaborés par la Cour des comptes ( référés et rapports particuliers ) qui donnent lieu, pour certains, à un suivi sous la forme d'auditions publiques.

En outre, la LOLF, en son article 58, a introduit deux nouvelles attributions d'assistance de la Cour au Parlement :

- le dépôt d' un rapport conjoint au dépôt du projet de loi de règlement , relatif aux résultats de l'exécution de l'exercice antérieur et aux comptes associés, par mission et par programme ;

- la certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l'Etat .

Parallèlement, l'article 12 de la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale confie à la Cour des comptes, outre l'établissement du rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, la mission de certifier les comptes combinés des branches du régime général de la sécurité sociale .

Le Premier président de la Cour des comptes, Didier Migaud , est responsable du présent programme.

B. DES ACTIONS DE VOLUMES BUDGÉTAIRES INÉGAUX

L'action de contrôle externe et indépendant de la régularité et de l'efficacité de la gestion publique absorbe 49,7 % des CP du programme. L'action de soutien représente, quant à elle, près du quart du programme (24,2 %).

Source : projet annuel de performances pour 2012 de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat »

C. UN BUDGET MAÎTRISÉ : + 0,2 % EN CRÉDITS DE PAIEMENT

Le présent programme, dont plus de 86 % des crédits concernent les dépenses de personnel , s'appuie sur une enveloppe de 214,6 millions d'euros ^{28 ( * )} de CP , en progression de 0,38 million d'euros (+ 0,2 %) par rapport au budget accordé pour 2011, et de 214,2 millions d'euros en AE (- 15,6 millions d'euros, soit - 6,8 % par rapport à 2011 ).

Votre rapporteur spécial relève que, hors dépenses de personnel, les CP sont en diminution de 13 % .

1. La diminution des crédits hors dépenses de personnel

Au sein du programme, les dépenses de fonctionnement, en CP, diminuent de 3,2 %, pour un montant total de 27,5 millions d'euros , dont près de la moitié est constituée de crédits immobiliers (13,3 millions d'euros correspondant aux locations et aux loyers budgétaires, au chauffage, à l'entretien courant et au nettoyage des locaux).

S'agissant des AE, les dépenses de fonctionnement diminuent de 40 % , en passant de 40 millions d'euros à 27,5 millions d'euros.

Votre rapporteur spécial tient à souligner la diminution de ces crédits de titre 3 en dépit de la dérogation dont bénéficient les juridictions financières à la règle de diminution des dépenses de fonctionnement de 10 % sur trois ans fixée pour l'élaboration du budget triennal (2011-2013) , en principe applicable dans toute la fonction publique.

Parallèlement, les dépenses d'investissement diminuent de 80 % en CP, dans l'attente de grandes opérations dans le cadre d'une éventuelle réforme des juridictions financières . Seules des mesures ponctuelles sont programmées pour 2012, visant au renforcement des équipements informatiques et à la mise en sécurité obligatoire des locaux.

2. Le maintien des moyens humains du programme

En 2012, les dépenses de personnel augmentent de 2,6 % pour atteindre 186,2 millions d'euros . Le plafond d'ETPT est fixé à 1 840 ETPT, soit un plafond stable depuis plusieurs années.

Votre rapporteur spécial relève que les juridictions financières ont pu obtenir le maintien de leur volume d'emplois, nonobstant la règle du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux parti en retraite, afin de leur permettre de poursuivre au mieux leurs missions de contrôle .

Au titre des mesures catégorielles , la mise en oeuvre de la prime de fonction et de résultat pour les agents de catégorie A, qui n'a pas pu être mise en oeuvre en 2011, est estimée à 0,5 million d'euros.

Depuis la mise en oeuvre de la certification en 2006, la Cour s'est engagée dans une politique de recrutements extérieurs d'experts destinée à faire face à ces nouvelles misions. En effet, la nécessité de disposer d'équipes rapidement opérationnelles a conduit à privilégier le recrutement de personnels disposant d'une qualification professionnelle particulière et de connaissances techniques adaptées.

Ces experts sont principalement issus des grands cabinets d'audit et recrutés sur la base de contrats à durée déterminée d'une durée de trois ans (éventuellement renouvelables pour une nouvelle période de deux ans). Une prime annuelle leur est accordée en fonction de leur performance individuelle.

Ce choix de recrutement s'est avéré pertinent . Les contractuels de profil « expertise comptable » ou « commissariat aux comptes » ont contribué de manière décisive à la définition et à la mise en oeuvre de cette nouvelle mission en association avec des magistrats et rapporteurs connaissant les procédures de contrôle de la Cour.

Afin de conserver le bénéfice de l'expérience acquise, une partie des contrats arrivant à échéance peuvent être prolongés . En outre, la transformation du contrat des experts « dont l'apport paraît le plus élevé » en contrats à durée indéterminée à l'issue d'une période de deux CDD a été actée.

On peut dès lors véritablement parler d'une professionnalisation de la mission de certification .

D. UNE RÉFORME DES JURIDICTIONS EN SUSPENS

Le Président de la République, dans un discours prononcé lors de la séance solennelle de commémoration du bicentenaire de la Cour des comptes , le 5 novembre 2007 , avait affirmé sa volonté de la voir devenir « le grand organisme d'audit et d'évaluation des politiques publiques dont notre Etat a besoin ». Une réforme de l'ensemble du dispositif de contrôle, d'audit et d'évaluation a donc été mise en chantier, donnant lieu à une intense phase de concertation interne et de négociations, initiée par l'ancien Premier président de la Cour des comptes, Philippe Séguin.

Si le projet de loi portant cette réforme a été examiné par les commissions des lois et des finances de l'Assemblée nationale en septembre 2010, il n'a cependant jamais été inscrit en séance publique.

1. Le projet initial de réforme des juridictions ...

L'objectif poursuivi par la réforme était d'instituer un grand organisme public d'audit, d'évaluation et de contrôle et de prendre en compte les effets de la révision constitutionnelle issue de la loi précitée du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V ^ème République, qui a redéfini les missions de la Cour des comptes et des juridictions financières.

Le projet de loi initial de réforme des juridictions financières reposait sur trois axes principaux : la rénovation des procédures de jugement des ordonnateurs et des gestionnaires publics (en supprimant la dualité actuelle de juridiction entre la Cour des comptes pour les comptables publics, et la Cour de discipline budgétaire et financière pour les ordonnateurs), la prise en compte des missions non juridictionnelles de la Cour des comptes (comme la certification des comptes publics ou l'évaluation des politiques publiques) et la réorganisation institutionnelle des juridictions financières .

Sur ce dernier point, le principe de l'unité organique de l'ensemble constitué par la Cour des comptes et les CRTC, ainsi que celui d'un regroupement des chambres en région avaient été retenus, visant à créer une Cour des comptes composée de chambres thématiques et de chambres régionales (qui cesseraient donc d'être des juridictions autonomes) sur un ressort plus large. Il était envisagé que la question du ressort et du siège des chambres régionales soit renvoyée au pouvoir règlementaire .

La question du nombre définitif de chambres régionales restait ainsi en suspens ^{29 ( * )} .

2. ... à l'épreuve du calendrier parlementaire

Néanmoins, le projet de loi de réforme des juridictions financières ne pourra vraisemblablement pas être examiné d'ici la fin de la législature. Il a donc été « démembré » afin que ses principales dispositions soient reprises par d'autres textes législatifs.

Ainsi, le projet de loi relatif à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles a-t-il été amendé à l'Assemblée nationale, à l'initiative du Président Jean-Luc Warsmann, afin de reprendre les éléments du projet initial de réforme relatifs à l'organisation des juridictions financières et aux règles de procédures applicables, dans un chapitre intitulé « Dispositions relatives aux juridictions financières ».

Plus précisément, après une première lecture au Sénat, au printemps dernier, l'Assemblée nationale a introduit une série d'articles additionnels qui n'ont pu être examinés par le Sénat avant la commission mixte paritaire (CMP). Pour cette raison, celle-ci s'est conclue par un échec. Le texte a ensuite été adopté en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale le 12 juillet 2011, puis transmis au Sénat, qui l'a examiné ce mardi 18 octobre 2011.

Au cours de la discussion parlementaire, la portée de la réforme a été cependant considérablement limitée par l'adoption d'amendements du Gouvernement supprimant tous les articles adoptés en commission ayant trait à la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) et au régime de responsabilité des ordonnateurs et des comptables.

En outre, s'agissant de l'axe de réforme relatif à l'organisation structurelle des CRTC, si l'article 24 novodecies du projet de loi prévoyait que le siège et le ressort de ces chambres soient fixés par décret en Conseil d'Etat (et non plus par la loi) et que leur nombre ne puisse excéder vingt, la commission des lois du Sénat a considéré, le 12 octobre dernier, que cette réorganisation devait être examinée dans le cadre d'un texte ad hoc , et non au cours de la discussion d'un projet de loi dont ce n'est pas l'objet. Elle a donc adopté un amendement de suppression de cet article, présenté par notre collègue Jean-Pierre Michel.

Par ailleurs, votre rapporteur spécial rappelle que les dispositions du projet de réforme initial relatives à la certification et aux missions non juridictionnelles ont, pour leur part, été adoptées dans la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011 , qui a également introduit la prorogation du dispositif dérogatoire de recrutement complémentaire des magistrats de CRTC.

3. Quelles perspectives financières ?

Si le principe d'un changement de périmètre des CRTC semble acquis, le chiffrage précis de l'impact budgétaire de la réforme, notamment en matière immobilière, est difficile à évaluer faute de connaître l'hypothèse définitive de restructuration territoriale et surtout les lieux des sièges des futures chambres des comptes.

Le projet initial avait été chiffré par la Cour des comptes. Celle-ci estimait en effet que des économies devraient être réalisées à terme, c'est-à-dire à l'horizon de dix ans, dans la mesure où les regroupements interrégionaux devraient permettre de réduire les loyers et pourraient même conduire à revendre ou à réaffecter certaines propriétés de l'Etat. En outre, les mutualisations entraîneraient une réduction des effectifs et des surfaces nécessaires .

L'étude d'impact annexée au projet de loi de réforme des juridictions financières identifiait les postes de dépenses suivants dans le cadre de la mise en oeuvre de cette réforme : 2,5 millions d'euros au titre du recours aux expertises nécessaires aux nouvelles missions de certification et d'évaluation, 1,5 million d'euros pour la formation des personnels et 9 millions d'euros au titre des recrutements. En revanche, une économie de 4 millions d'euros était attendue d'un relèvement des seuils d'apurement des comptes des entités contrôlées par les CRTC.

Au total, en année pleine, la réforme envisagée aurait donc pu avoir un coût de 9 millions d'euros en rythme de croisière . Cependant, ce coût aurait pu être compensé par une réduction des effectifs de l'ordre d'une centaine d'ETPT au sein du programme, sur une échéance de dix ans.

E. DES PERFORMANCES STABLES

1. Le statu quo des indicateurs de performance

Le travail de réflexion est toujours en cours au sein des juridictions financières afin de perfectionner les indicateurs de performance du présent programme en fonction des modifications qu'induira la réforme. Pour l'heure, l e projet annuel de performances (PAP) pour 2012 a été élaboré à périmètre constant, c'est-à-dire hors impact de la réforme . Votre rapporteur spécial se montrera donc attentif aux futures évolutions de la mesure de la performance du programme.

2. Un niveau de performance satisfaisant

Cette année encore, il y a lieu de se féliciter qu'au regard de la diversité des finalités du présent programme, les objectifs structurant le PAP apparaissent pertinents , en couvrant la quasi-totalité du champ d'action de la Cour des comptes et des CRTC. Ces objectifs renvoient aux travaux visant à s'assurer du respect de la régularité et de la fiabilité de la gestion des comptes publics (objectif n° 1), au contrôle de la qualité de la gestion publique (objectif n° 2) et à l'information des responsables nationaux et locaux, ainsi que des citoyens (objectif n° 3). Ils se rapportent, en outre, à l'amélioration de l'efficience de la fonction « soutien » dans les juridictions financières (objectif n° 4).

Les indicateurs rattachés à ces objectifs témoignent d'un niveau de performance satisfaisant avec des résultats se maintenant ou progressant. C'est le cas, par exemple, de la réalisation des travaux des CRTC dans les délais qui a progressé de 89 % en 2009 pour atteindre 95 % depuis 2011. S'agissant de la proportion de la masse financière jugée ou certifiée par les CRTC (indicateur 1.1), celle-ci a atteint le ratio satisfaisant de 15 % à 25 % en 2011 (prévision actualisée). De même, la proportion des entités contrôlées dans l'année par rapport à l'ensemble du champ de contrôle (indicateur 2.1) enregistre des performances constantes, en respectant le même ratio de 15 % à 25 % en 2011.

Seul l'indicateur 2.3 « Contribution des juridictions financières au débat public », qui, pour l'ensemble des juridictions financières, mesure le nombre total annuel des retombées presse par rapport public voit sa performance actualisée réévaluée à 1 870 contre 2 200 en prévision initiale. Pour 2012, la prévision est de 2 060 retombées presse.

Sur cet indicateur en particulier, comme cela avait déjà été souligné lors du dernier PLF, votre rapporteur spécial souhaite formuler deux remarques. En premier lieu, s'agissant de la « forme » de l'indicateur, il serait souhaitable que les précisions méthodologiques l'accompagnant soient plus explicites sur la notion de « retombées presse » (par exemple les supports de presse pris en compte). En second lieu, et cette fois-ci sur le fond, votre rapporteur spécial considère que la médiatisation des travaux d'une institution dépend directement de la sensibilité du sujet traité, de son impact sur l'opinion publique à un moment donné et non de la qualité intrinsèque des travaux réalisés . Dans ce contexte, il apparaît difficile de prévoir une évolution de 10 % par an comme l'affiche le présent indicateur et une telle progression apparaît même délicate à interpréter.

3. La non prise en compte des missions d'assistance au Parlement

Dans le domaine des missions d'assistance au Parlement, les indicateurs n'ont toujours pas été modifiés afin de prendre en compte cette activité désormais essentielle de la Cour des comptes.

S'agissant de la réalisation dans les délais des enquêtes menées dans le cadre de l'article 58-2° de la LOLF (90 % en 2009 et 95 % en 2010), votre rapporteur spécial considère que la cible pour 2012 pourrait légitimement être fixée à 100 % et non à 95 % .

S'agissant de l'indicateur 3.1 « Activité consacrée aux missions de conseil et d'expertise », votre rapporteur spécial regrette qu'il exclue les enquêtes menées dans le cadre de l'article 58-2° de la LOLF au seul profit de l'article 58-1° de cette loi.

En effet, si les précisions méthodologiques qui accompagnent cet indicateur soulignent que les activités conduites dans le cadre dudit article 58-2° ont doublé, depuis 2005, passant de 3 % à 6 % du total du temps de travail de la Cour des comptes , votre rapporteur spécial souhaiterait voir apparaître dans cet indicateur, de manière distincte, toutes les activités d'assistance au Parlement de la part de la Cour des comptes .

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* ²⁵ L'article 14 dispose que « Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée ».

* ²⁶ L'article 15 dispose que « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».

* ²⁷ A l'heure actuelle, les CRTC sont au nombre d'une par région tant en métropole qu'outre-mer soit, respectivement, vingt-deux et cinq (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Réunion et Mayotte). Cinq chambres territoriales des comptes complètent le dispositif. Il s'agit de celles de Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie, et de trois chambres juridiquement distinctes mais constituées par les magistrats d'une autre chambre : Saint-Barthélemy et Saint-Martin (Guadeloupe, Guyane, Martinique) ainsi que Saint-Pierre et Miquelon (Ile-de-France).

* ²⁸ Somme à laquelle il convient d'ajouter 0,58 million d'euros au titre des fonds de concours.

* ²⁹ Si le projet de loi se fondait sur un scénario de six à dix chambres, le Premier président de la Cour des comptes, Didier Migaud, a indiqué devant la commission des lois de l'Assemblée nationale, le 7 juillet 2010, que les regroupements ne concerneraient que les chambres dont les effectifs sont, dès aujourd'hui, inférieurs à un seuil critique indispensable pour une bonne organisation des équipes de contrôle et des instances de délibéré. Il a estimé qu'un nombre de douze à seize chambres régionales en métropole pourrait être atteint.