Mission "Sécurité"

M. Jean-Vincent PLACÉ, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 152 « GENDARMERIE NATIONALE »

IV. LE PROGRAMME 152 « GENDARMERIE NATIONALE »

A. LES ACTIONS DU PROGRAMME « GENDARMERIE NATIONALE »

Le tableau ci-après récapitule la part de chacune des actions au sein du programme « Gendarmerie nationale » ^{43 ( * )} . Une distinction est faite avant et après ventilation de l'action n° 4 « Commandement, ressources humaines et logistique ». Cette action comporte les moyens logistiques nécessaires au présent programme. La ventilation reprend également les crédits de pilotage et de soutien issus ou en provenance d'autres programmes.

Les crédits du programme « Gendarmerie nationale » par action

(en millions d'euros)

+ 231 millions d'euros*

* Crédits en provenance des missions :

- « Défense » :

-  programme « Préparation et emploi des forces » : 6,6 millions d'euros ;

- programme « Soutien de la politique de la défense » : 194 millions d'euros ;

- « Administration générale et territoriale de l'Etat » :

-  programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » : 25,7 millions d'euros ;

- « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » :

-  programme « Entretien des bâtiments de l'Etat » : 4,7 millions d'euros.

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012

Au total, le programme « Gendarmerie nationale » comporte 7,914 milliards d'euros en AE, soit une hausse de 2,9 %, et 7,875 milliards d'euros en CP ^{44 ( * )} , soit une progression de 1,7 % .

Au regard de cette progression, votre rapporteur spécial tient, toutefois, à rappeler que l'esprit de la LOLF amène à ne plus considérer un budget sous le seul angle de l'augmentation de ses crédits, mais surtout par le niveau de performance qu'il atteint .

B. UNE FORTE DIMINUTION DES EFFECTIFS

Le programme « Gendarmerie nationale » connaît une baisse de 1 185 ETPT de son plafond d'emploi , qui s'établira en 2012 à 95 883 ETPT .

Cette forte réduction s'explique notamment par l'impact en 2012 des schémas d'emploi pour 2011 et 2012 (- 1 033 ETPT) ainsi que par le transfert de 162 ETPT au profit du programme 107 « Administration pénitentiaire » de la mission « Justice » dans le cadre de la reprise par l'administration pénitentiaire de la mission de transfèrements judiciaires.

En outre, le présent programme contribue à un redéploiement interne au sein du plafond d'emploi du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration au profit du programme 307 « Administration territoriale » de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » à hauteur de 122 ETPT afin de doter en emplois le Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) ^{45 ( * )} et de renforcer les effectifs de l'Agence de l'outre-mer pour la mobilité (LADOM).

Par ailleurs, sans avoir d'incidence sur le plafond d'emploi, le recentrage des gendarmes sur leur coeur de métier entraînera des transformations de postes en 2012 . Ainsi, 481 postes d'officiers, de sous-officiers de gendarmerie et de gendarmes adjoints volontaires sont transformés en 258 postes d'officiers et de sous-officiers du corps de soutien technique et administratif et en 223 postes de civils.

La poursuite du plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (PAGRE) rénové fera lui aussi évoluer la répartition des personnels entre les catégories d'emplois, tout en restant sans impact sur le plafond d'emploi. En effet, suite au rapport « Police - gendarmerie : vers la parité globale au sein d'un même ministère » réalisé par un groupe de travail « intérieur - défense » entre janvier et mars 2008 ^{46 ( * )} , le PAGRE a été revu. Ainsi, le volume du corps des officiers a été redimensionné à la baisse avec 6 887 militaires (au lieu de 9 200) et le repyramidage du corps des sous-officiers a été renforcé au sommet (3 300 majors au lieu de 1 900, et 6 950 adjudants-chefs au lieu de 5 500).

Par ces modifications visant à la mise en place de « carrières types » comparables, il s'agit de permettre un même déroulement de carrière pour les sous-officiers et les officiers de gendarmerie que celui des fonctionnaires des corps actifs de la police nationale . La réalisation du PAGRE rénové devrait déboucher sur un équilibre « police-gendarmerie » en 2012, date de la mise en oeuvre complète du protocole « corps et carrières » de la police nationale.

La rénovation du PAGRE absorbera 23,2 millions d'euros en 2012.

A périmètre constant , ainsi que l'a indiqué votre rapporteur spécial supra , le programme « Gendarmerie nationale » enregistrera l'année prochaine une baisse de 1 466 ETPT .

Au total, le présent programme enregistre une augmentation modérée de ses dépenses de personnel en 2012 : + 2,5 % pour un montant total de 6,657 milliards d'euros.

Cette augmentation trouve une grande part de son explication dans la progression des contributions aux charges de pensions : 2,982 milliards d'euros en 2012 au lieu de 2,817 milliards d'euros en 2011 (+ 5,8 %) . Cette enveloppe comprend, en 2012, 2,96 milliards d'euros pour les personnels militaires et 21,3 millions d'euros pour les personnels civils.

C. DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT  « SANCTUARISÉES »

Après le coup d'arrêt dans les dépenses de fonctionnement du programme en 2011 (- 2%) ^{47 ( * )} , l'exercice enregistre une très légère hausse de ces dépenses, les CP passant de 1,055 milliard d'euros en 2011 à 1,062 milliard d'euros en 2012 (+ 0,6 %).

Depuis 2010, le projet annuel de performances (PAP) distingue, au sein des dépenses de fonctionnement (titre 3), les dépenses de fonctionnement courant (dites « titre 3 FC ») et les dépenses hors fonctionnement courant (dites « titre 3 HFC ») . Ces dépenses hors fonctionnement courant correspondent en fait à des investissements budgétés en titre 3 : le maintien en condition opérationnelle des systèmes d'information et de communication et des hélicoptères, les terminaux informatiques, l'habillement, l'armement, les matériels de protection, les munitions, les matériels techniques et divers, le mobilier, la maintenance courante immobilière ainsi que les véhicules de brigade et de police « route ».

Dans un contexte de réduction des crédits et afin de préserver la continuité du service ainsi que la performance des unités, le choix a, à nouveau, été fait de « sanctuariser » les dépenses de fonctionnement courant (« titre 3 FC ») au détriment des investissements (dont les dépenses dites « titre 3 HFC »).

Dès lors, les dotations de fonctionnement courant s'élèvent (après transferts et changements de périmètres) à 964,4 millions d'euros .

L'évolution des ces dotations est marquée par une hausse des loyers , qui relèvent eux aussi du fonctionnement courant (« titre 3 FC ») et pour lesquels une hausse mécanique a dû être intégrée : leur dotation passe de 435,6 millions d'euros en 2011 à 441 millions d'euros en 2012. Cette augmentation est inéluctable en raison de l'évolution des indices immobiliers et des livraisons de casernes, construites en majorité dans le cadre de baux emphytéotiques administratifs (BEA). L'optimisation de l'occupation des logements, la réduction du plafond d'emploi et les transformations de postes ne compensent que partiellement l'augmentation des indices de revalorisation ainsi que la livraison de nouveaux casernements locatifs.

D'une manière plus générale, les dépenses de fonctionnement recouvrent les systèmes d'information et de communication, le fonctionnement courant lié à l'homme, la mobilité, l'équipement individuel et l'immobilier.

S'agissant des systèmes d'information et de communication , un budget de 60,4 millions d'euros en CP est réservé. Cette enveloppe recouvre tant le fonctionnement courant (38,1 millions d'euros) que le maintien en condition opérationnelle (18,3 millions d'euros).

Le fonctionnement courant « lié à l'homme » se voit consacrer 228,8 millions d'euros en CP. Il renvoie aux dépenses liées à l'alimentation, à la formation, à la documentation, aux relations publiques, aux fournitures de bureau, aux changements de résidence, aux transports et aux déplacements, ainsi qu'à la correspondance.

Les dépenses dites de « mobilité » correspondent à la consommation de carburant, à l'entretien du matériel et au maintien en condition opérationnelle des hélicoptères. Leur budget est de 130,1 millions d'euros en CP.

L'équipement individuel (habillement, achats et locations de matériels, achat de munitions, de tenues de l'homme et de petits matériels non immobilisables) repose sur un budget de 67,7 millions d'euros en CP.

En matière d' immobilier , une enveloppe totale de 574,6 millions d'euros est arrêtée afin de couvrir les dépenses de loyers, les loyers budgétaires, l'entretien courant et les dépenses d'énergie. Ce poste de dépense présente une grande importance pour le programme car le logement du personnel en caserne conditionne le fonctionnement du service .

Votre rapporteur spécial rappelle que, dans le cadre de la LOPSI 1, le fonctionnement courant avait été privilégié au détriment de l'investissement. Un tel arbitrage résultait, notamment, de la nécessité d'apurer, sur la période de programmation 2003-2007, un stock de dettes relatives au paiement des loyers pour les casernes , le poids de ce poste de dépense s'étant par ailleurs trouvé mécaniquement alourdi par la dynamique à la hausse des prix de l'immobilier au cours des dernières années.

Le budget de la gendarmerie pour 2012 relève d'une même logique en privilégiant le fonctionnement courant (« titre 3 FC ») au détriment des investissements .

Votre rapporteur spécial s'inquiète de cette tendance de fond consistant à privilégier le court terme sur une réflexion de plus long terme .

D. LA POURSUITE DE LA BAISSE DE L'EFFORT D'INVESTISSEMENT

1. Une enveloppe totale de 249,2 millions d'euros, en retrait de 4,9 % par rapport à 2011

En préambule de l'analyse de l'évolution des crédits d'investissement du présent programme, votre rapporteur spécial veut déplorer les changements de convention opérés au sein de ce programme en 2010 en matière d'affectation comptable des dépenses ( cf. supra , la distinction entre les dépenses de fonctionnement courant dites « titre 3 FC » et les dépenses hors fonctionnement courant dites « titre 3 HFC »). En effet, ces modifications nuisent à la bonne lisibilité de la trajectoire budgétaire du programme dans le temps. Par ailleurs, en tendant à assimiler des dépenses de fonctionnement (hors fonctionnement courant) à de l'effort d'investissement, ils induisent un fort risque de confusion et d'altération de la sincérité du budget de ce programme .

Le titre 5 censé retracer l'ensemble des dépenses d'investissement chute de 23,9 % en CP , en passant de 160,8 millions d'euros en 2011 à 122,3 millions d'euros en 2013. En revanche, les AE enregistrent un redémarrage, avec 161,9 millions d'euros (contre 114 millions d'euros en 2011).

Le périmètre du titre 5 comprend les gros équipements et les moyens mobiles divers (véhicules lourds, véhicules de transport, hélicoptères, motocyclettes, moyens nautiques...), les programmes relatifs aux systèmes d'information et de communication (dont la vidéosurveillance en LOPPSI 2) et les opérations immobilières domaniales.

Pour autant, la seule analyse de ce titre 5 ne permet pas de rendre compte avec pertinence de la totalité de l'effort d'investissement réalisé au sein du programme. Les dépenses hors fonctionnement courant dites « titre 3 HFC » ainsi que les dépenses relevant du titre 6 (dépenses d'intervention) doivent également être considérées pour donner une image fidèle de cet effort.

Les crédits alloués aux dépenses hors fonctionnement courant dites « titre 3 HFC » se montent à 115 millions d'euros en 2012 (contre 82 millions d'euros en 2011).

Les crédits de titre 6 relatifs aux dépenses d'intervention sont destinés à subventionner les collectivités territoriales finançant la construction de casernes locatives ^{48 ( * )} . Ils s'élèvent à 15,3 millions d'euros en AE et 11,9 millions d'euros en CP pour 2012. Restant dans la continuité de celle de 2011, l'enveloppe en AE devrait permettre de maintenir les opérations locatives à un rythme dynamique, intervenant en contrepoint du fléchissement notable sur les mises en chantier domaniales.

Au total, la dotation en CP consacrée à l'ensemble de l'effort d'investissement (titre 5 auquel s'ajoutent les dépenses dites « titre 3 HFC » et le titre 6) s'élève à 249,2 millions d'euros et se situe donc en retrait de celle prévue pour 2011 (- 4,9 %) .

2. Les principaux programmes d'investissement

Parmi les principaux postes de dépenses d'investissement en 2012, les systèmes d'information et de communication se voient accorder une dotation de 9,4 millions d'euros en CP.

Les dépenses dites de « mobilité » absorbent, quant à elles, 15,7 millions d'euros de CP. En 2011, la gendarmerie nationale a commandé trois nouveaux hélicoptères EC135 afin de compléter son parc de cinquante six appareils (composante « surveillance - intervention » de la flotte de la gendarmerie). Les deux premiers hélicoptères, qui seront livrés à la fin de l'année 2012, permettront notamment à la gendarmerie de redéployer en outre-mer des moyens aériens suite au retrait des forces armées.

Enfin, les crédits d'investissement dédiés aux dépenses immobilières s'élèvent à 158,9 millions d'euros en AE et à 96,7 millions d'euros de CP. Ils visent à couvrir :

- la construction d'ensembles immobiliers neufs réalisée soit sous procédure de financement innovant correspondant à une autorisation d'occupation temporaire (AOT) / location avec option d'achat (LOA), soit selon le mode classique de construction domaniale ;

- les travaux d'entretien des casernes existantes, revêtant la forme d'opérations lourdes de réhabilitation ou d'opérations de maintenance.

En matière de financement des opérations immobilières, votre rapporteur spécial rappelle que le financement du développement et de la modernisation du parc immobilier de la gendarmerie nationale s'appuie de manière croissante sur les partenariats public-privé (PPP) , via le recours à des opérations de type BEA ^{49 ( * )} .

Ce type de montage vise à accélérer la mise à niveau du parc immobilier en lissant les investissements , en garantissant un bon niveau de maintenance, en faisant appel aux meilleures pratiques du marché et en s'inscrivant dans une logique de développement durable par la certification « haute qualité environnementale » (HQE).

Si le BEA présente, pour la collectivité territoriale propriétaire du terrain, un intérêt financier certain (ce qui fait le succès actuel de cette formule) grâce à un meilleur étalement et à une plus grande prévisibilité de la dépense, des retards sont néanmoins à déplorer. Par ailleurs, ce mode de financement a pour conséquence un renchérissement du coût de ces opérations pour la gendarmerie (coût du capital plus élevé lié, d'une part, à la prime de risque de l'opérateur privé, et, d'autre part, à une concurrence relativement limitée sur ce type d'offre).

En outre, il convient de souligner que le parc domanial souffre d' un niveau de vétusté en décalage avec le parc des collectivités territoriales ou le parc locatif hors caserne. Le parc locatif hors caserne permet ponctuellement de pallier des situations d'insalubrité avérée, l'assainissement structurel de la situation passant par la remise à niveau du parc domanial.

E. LA MOBILISATION DE LA GENDARMERIE POUR LES MISSIONS MILITAIRES : UN SURCOÛT PRÉVISIONNEL DE 15,4 MILLIONS D'EUROS POUR LES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES (OPEX) EN 2011

L'action n° 5 relative à l'« Exercice des missions militaires » est l'une des principales spécificités du présent programme . Aux termes du PAP, elle englobe « l'ensemble des missions de nature militaire, accomplies par la gendarmerie « force armée », tant sur le territoire national qu'à l'étranger sur les théâtres d'opérations extérieures ».

Elle répond à deux objectifs :

- assurer les missions militaires de protection et de contrôle . Dans ce cadre, la gendarmerie nationale est en charge de la protection des institutions assurant la continuité de l'Etat (garde et défense des palais nationaux) ainsi que des intérêts français dans le domaine de la sécurité des installations et matériels militaires (notamment nucléaires) ;

- contribuer à l'action civile et militaire de la France à l'étranger. A cet égard, l'action de la gendarmerie nationale dans les opérations de maintien de la paix s'inscrit dans une logique de continuité au sein du dispositif mis en place par la communauté internationale. Au 1 ^er juillet 2011, la gendarmerie nationale déployait 460 militaires (contre 718 au 1 ^er juillet 2010) en opérations extérieures (OPEX), dont quatre escadrons de gendarmerie mobile (deux en Afghanistan, un au Kosovo et un en République de Côte d'Ivoire). La réduction, entre les deux dates de référence, du format projeté s'explique par un retrait progressif en Haïti.

Si le poids budgétaire de cette action reste relativement modeste au regard de l'ensemble des crédits du présent programme (163,7 millions d'euros en CP, soit 2,1 % des CP du programme) et si les effectifs concernés présentent également une taille limitée, il n'en reste pas moins que les missions hors du territoire national pèsent significativement sur la disponibilité de la gendarmerie mobile .

Le PAP pour 2012 prévoit un « nombre de jours OPEX » à 250 000 jours-gendarme (contre une réalisation pour 2009 de 195 212 et pour 2010 de 269 760, mais une prévision actualisée pour 2011 et une cible pour 2013 de 250 000).

Si votre rapporteur spécial considère ce niveau comme satisfaisant, il estime toutefois que cet indicateur mesure plus une activité qu'une performance .

Il remarque, en outre, que cette activité est fortement corrélée à la conjoncture internationale et échappe donc largement au champ de décision du responsable de programme .

En particulier, en accompagnement des forces françaises présentes en Afghanistan , la gendarmerie nationale a déployé un officier et neuf sous-officiers dans le cadre du volet militaire de l'OTAN. S'agissant du volet civil de l'Union européenne (UE), elle y contribue via un officier et un sous-officier oeuvrant en tant que conseillers de la police afghane. Sous mandat de l'OTAN, la gendarmerie nationale participe également à la formation de la police afghane par l'envoi de 196 personnels.

L'opération en Afghanistan explique d'ailleurs, pour une très large part, les surcoûts prévisionnels des OPEX pour la gendarmerie nationale en 2010 . Alors que l'autorisation initiale de dépense était fixée à 15 millions d'euros (comme en 2010), un surcoût de 15,4 millions d'euros est à déplorer (contre 27,9 millions d'euros en 2010). A elle seule, l'OPEX en Afghanistan représente 7,6 millions d'euros en dépenses de personnel, 8 millions d'euros en dépenses de fonctionnement et 1,8 million d'euros en dépenses d'investissement, soit un budget total de 17,4 millions d'euros (contre 20 millions d'euros en 2010).

Ce surcoût, comme d'ailleurs l'ensemble des autres dépenses de fonctionnement et d'investissement relatives aux OPEX, est supporté par l'action n° 4 « Commandement, ressources humaines et logistique » du présent programme. L'action n° 5 « Exercice des missions militaires » ne comprend en effet que les dépenses de personnel des OPEX (y compris les primes) et son budget progresse de 16,3 % par rapport à 2011 (163,7 millions d'euros en 2012 contre 140,7 millions d'euros en 2011).

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* ⁴³ Y compris fonds de concours et attribution de produits.

* ⁴⁴ Dont 23,4 millions d'euros de fonds de concours, provenant essentiellement du produit de cessions de biens immobiliers et de « services d'ordre indemnisés », c'est-à-dire d'interventions « hors service public » facturées à des entreprises privées, notamment à l'occasion de compétitions sportives.

* ⁴⁵ Nouvel opérateur du programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », le CNAPS a été institué par l'article 31 de « LOPPSI 2 ». Il vise à mieux encadrer, en associant les professionnels, le secteur de la sécurité privée qui connaît une importante expansion. Doté d'un budget de 10,5 millions d'euros, cet établissement s'appuiera en 2012 sur un effectif total de 214 ETPT.

* ⁴⁶ Les conclusions de ce rapport ont fait l'objet d'un avis, rendu par Eric Gissler, inspecteur général des finances, et Pierre Séguin, contrôleur général des armées (mai 2008). Tout en mettant en garde contre les limites d'une telle comparaison, l'avis indique que la parité globale entre les militaires de la gendarmerie et les fonctionnaires de la police est une réalité, à partir du moment où une nouvelle grille indiciaire est mise en place dans la gendarmerie et où le plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (PAGRE) est rénové afin de proposer aux gendarmes des carrières comparables à celles rendues possibles par l'application de la réforme des  « corps et carrières » de la police nationale.

* ⁴⁷ Cf . rapport spécial n° 111 (2010-2011), tome III - annexe 27 : « Sécurité ».

* ⁴⁸ En application du décret n° 93-130 du 28 janvier 1993, une subvention d'investissement peut être accordée aux collectivités territoriales qui financent, entre autres, des opérations immobilières de construction de casernements de gendarmerie.

* ⁴⁹ La LOPSI 1 a permis à une collectivité territoriale, propriétaire d'un terrain, de conclure un BEA de 18 à 99 ans avec un investisseur privé qui construit les bâtiments nécessaires aux besoins de la gendarmerie. Au terme de ce bail, en contrepartie d'une redevance versée à l'investisseur, la collectivité devient propriétaire des immeubles, qu'elle peut sous-louer à la gendarmerie dès leur livraison, par contrat de bail classique. La collectivité ne peut alors prétendre à aucune subvention de l'Etat.