Mission "Sécurité civile"

M. Dominique de LEGGE, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. LA MISSION

A. UN PÉRIMÉTRE INCHANGÉ

Aucun changement majeur de l'architecture de la mission n'est opéré dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012 . Celle-ci reste composée de deux programmes : le programme 161 « Intervention des services opérationnels » (ISO), qui rassemble les moyens propres de l'Etat en matière de sécurité civile, et le programme 128 « Coordination des moyens de secours » (CMS), dont l'objectif est de coordonner les acteurs nationaux et locaux de la sécurité civile.

Ainsi, la mission est-elle centrée autour de la protection des populations et de la mise en oeuvre des moyens nécessaires à la gestion des crises relevant de sa responsabilité. Elle distingue les services assurant la coordination générale du dispositif de secours (programme « Coordination des moyens de secours ») et les services à vocation opérationnelle (programme « Intervention des services opérationnels »).

Pour autant, il convient de souligner, une fois encore ^{1 ( * )} , le caractère très artificiel de la séparation entre ces deux programmes. Cette analyse s'était d'ailleurs vue confirmée lors du vote de la loi de finances pour 2010 par la décision de transférer tous les emplois du programme « Coordination des moyens de secours » sur le programme « Intervention des services opérationnels ».

Par ailleurs, le périmètre budgétaire de la mission reste particulièrement étroit : le montant total des crédits s'élève à seulement 448,4 millions d'euros, ce qui réduit d'autant la souplesse de gestion de ces crédits.

Cette étroitesse de champ d'action se révèle d'autant plus préjudiciable qu'au-delà de la mission « Sécurité civile » huit autres programmes participent à la politique de l'Etat en matière de sécurité civile. Ces programmes sont répartis sur quatre missions : « Ecologie, développement et aménagement durables » (pour 450,1 millions d'euros), « Santé » (pour 21,3 millions d'euros), « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » (pour 40,9 millions d'euros) et « Administration générale et territoriale de l'Etat » (pour 46,2 millions d'euros) ^{2 ( * )} .

Au total, en 2011, 56,2 % des dépenses budgétaires de l'Etat consacrées à la sécurité civile relevait d'autres missions que de la mission « Sécurité civile » .

B. L'APPLICATION DE LA RÉVISION GÉNÉRALE DES POLITIQUES PUBLIQUES (RGPP)

1. L'optimisation de l'organisation et du fonctionnement de la direction de la sécurité civile : la création de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises

Au sein de la mission « Sécurité civile », la RGPP a fixé un objectif d'optimisation de l'organisation et du fonctionnement de la direction de la sécurité civile (DSC). Cet objectif s'est traduit, le 7 septembre 2011, par la création de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) .

Cette direction générale résulte de la réorganisation des services de l'ancienne DSC, de la suppression de la direction de la prospective et de la planification de sécurité nationale (DPPSN) et de la création d'un service du haut fonctionnaire de défense. La nouvelle répartition des compétences place sous une autorité commune et dans un site unique les fonctions de planification , de gestion de crise et d' intervention opérationnelle , dans une logique de métier.

Cette réforme s'accompagne d'une évolution des effectifs . Au total, deux directeurs et six sous-directeurs composaient l'encadrement supérieur de la DSC et de la DPPSN. La réforme a conduit à désigner un directeur général, un chef de service et cinq sous-directeurs pour assurer les missions de la nouvelle organisation. Des emplois ont été redéployés et trois postes de chargés de mission supprimés.

Les crédits de personnel de la DGSCGC sont portés par l'action n° 5 « Pilotage de la politique de sécurité civile » du programme « Intervention des services opérationnels ». Ils s'élèvent à 18 millions d'euros pour 2012 (pour un plafond d'emplois fixé pour l'action à 291 ETPT, contre 293 ETPT en 2011), contre 17,8 millions d'euros en 2011.

La mutualisation des fonctions de soutien se poursuivra en 2012 avec le transfert de la fonction immobilière de la DGSCGC à la direction de l'évaluation, de la performance, des affaires financières et immobilières (DEPAFI) du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales.

2. La mutualisation des fonctions support des flottes d'hélicoptères

La RGPP a également fixé comme objectif de mutualiser les fonctions support des flottes d'hélicoptères de la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN) et de la sécurité civile. Il en est attendu des gains de productivité dans le domaine du maintien en condition opérationnelle des hélicoptères en opérant des regroupements par type d'appareils sur deux sites :

- sur la plate-forme aérienne d'Orléans-Bricy, placée sous la responsabilité de la DGGN, pour les hélicoptères Ecureuil de la DGSCGC et de la DGGN, ainsi que les EC 135 de la DGGN ;

- sur la plate-forme de Nîmes-Garons, placée sous la responsabilité de la DGSCGC, pour tous les hélicoptères de type EC145 des deux directions.

D'ici la fin de l'année 2011 , les mesures techniques conditionnant la création effectives des deux centres communs de maintenance d'hélicoptères à Orléans et à Nîmes auront été prises.

3. L'effort de réduction des effectifs

En 2012, la mission « Sécurité civile » prévoit 23 suppressions d'emplois pour 21 départs à la retraite, ce qui représente un taux de non remplacement de 109,52 % .

Ce taux s'explique par une diminution des prévisions de départs à la retraite inscrites dans le projet annuel de performances par rapport à celles retenues lors de l'adoption de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 (qui étaient au nombre de 30).

Le plafond d'emploi de la présente mission s'élève au total à 2 464 ETPT (en baisse de 8 ETPT par rapport à 2011) et se décompose comme suit :

- 1 439 militaires (soit 48,80 % des dépenses de personnel) ;

- 414 personnels techniques (soit 22,66 % des dépenses de personnel) ;

- 133 personnels administratifs (soit 4,87 % des dépenses de personnel) ;

- 119 ouvriers d'Etat (soit 3,67 % des dépenses de personnel) ;

- 359 fonctionnaires actifs de la police nationale (soit 20 % des dépenses de personnel), dont 100 personnels appartenant aux corps des hauts fonctionnaires, corps de conception et de direction et corps de commandement, et 259 personnels relevant du corps d'encadrement et d'application (CEA).

C. UN BUDGET RESPECTANT LA PROGRAMMATION TRIENNALE 2011-2013

Le budget pour 2012 de la mission « Sécurité civile » s'inscrit dans la programmation pluriannuelle couvrant la période 2011-2013 présentée dans le tableau ci-après. Cette programmation résulte des prévisions de la loi précitée de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 .

Le tableau ci-dessous présente les plafonds (hors compte d'affectation spéciale « Pensions ») prévus par cette loi et les place en regard des plafonds prévus par le présent projet de loi de finances.

L'évolution triennale des crédits de la mission « Sécurité civile »

(hors compte d'affectation spéciale « Pensions »)

(en millions d'euros)

Source : d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012

Il ressort du rapprochement entre la programmation triennale et le présent projet de loi de finances une quasi conformité des plafonds prévus par celui-ci à la programmation arrêtée, l'écart (un million d'euros en AE et en CP) s'expliquant par des modifications de périmètre de la mission.

Par ailleurs, votre rapporteur spécial souligne que la programmation triennale se caractérise, pour les crédits hors titre 2 (dépenses de personnel), par une augmentation des CP d'environ 10 millions d'euros par an, sur trois ans . La progression des dotations est essentiellement consacrée au financement du fonctionnement de l'infrastructure nationale partagée des télécommunications (INPT) ANTARES ainsi qu'à la montée en puissance de plusieurs projets prévus dans le cadre de la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (dite « LOPPSI 2 »).

S'agissant du programme « Intervention des services opérationnels » , la LOPPSI 2 met l'accent sur les investissements de modernisation des infrastructures suivants :

- l'amplification du programme de refondation du service de déminage ;

- la mise en oeuvre des recommandations du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale avec la mise en service en Martinique, à terme, de deux hélicoptères polyvalents de sécurité civile ;

- l'acquisition de nouveaux matériels de lutte contre la menace NRBC-E.

Concernant le programme « Coordination des moyens de secours » , la LOPPSI 2 prévoit :

- le lancement des premiers travaux du SAIP ;

- la poursuite de l'acquisition de moyens de protection des populations contre les menaces de type nucléaire, radiologique, biologique, chimique et explosif (NRBC-E) : chaînes de décontamination et véhicules de détection.

D. UNE HAUSSE DES CRÉDITS DE PAIEMENT EN 2012 : + 3,1 %

Au total, la mission « Sécurité civile » s'appuiera en 2012 sur une enveloppe de 420,3 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 448,4 millions d'euros en crédits de paiement (CP) ^{3 ( * )} . Par rapport à 2011, les AE diminuent ainsi de 8,6 %, tandis que les CP augmentent de 3,1 % .

L'évolution des crédits de la mission « Sécurité civile » entre 2011 et 2012

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012

La réduction des AE s'explique essentiellement par le lancement des travaux du Système d'alerte et d'information des populations (SAIP) en 2011. Ce dispositif vise à déployer un système pouvant être déclenché lorsque surviennent tous types de risques majeurs par la mise en réseau de sirènes (Etat, collectivités locales, entreprises soumises à un plan particulier d'intervention) ^{4 ( * )} .

Ces évolutions seront détaillées, par action, infra dans les parties consacrées spécifiquement aux programmes « Intervention des services opérationnels » (partie II) et « Coordination des moyens de secours » (partie III).

E. LA QUESTION, TOUJOURS DÉLICATE, DE L'ARTICULATION AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

1. Le financement des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS)

Le budget prévisionnel des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) pour 2011 ^{5 ( * )} représente plus de dix fois celui de la mission « Sécurité civile » avec 5,5 milliards d'euros de crédits.

Cette dépense se décompose en 4,2 milliards d'euros en fonctionnement et 1,3 milliard d'euros en investissement .

Alors que le budget des SDIS avait cru de presque 20 % en 2007 et d'encore 6,1 % en 2008, il convient de souligner sa stabilité pour 2011 , un ralentissement ayant été amorcé en 2009 (+ 1,9 %) et poursuivi en 2010 (+ 1,4 %).

Les collectivités territoriales financent 96 % des dépenses de fonctionnement des SDIS . La part relative des départements dans leurs recettes de fonctionnement tend à croître pour représenter, en 2011, 2,35 milliards d'euros, soit 57 % du total (56 % en 2010). Cette contribution représente, par ailleurs, près de 5 % des dépenses totales de fonctionnement des budgets départementaux. Les contributions des communes, quant à elles, sont contenues en valeur absolue, avec une enveloppe quasi inchangée par rapport à 2010 et s'élevant à 1,77 milliard d'euros. En conséquence, leur part relative représente 43 % des recettes de fonctionnement des SDIS (44 % en 2010). Le tableau ci-dessous rappelle l'évolution de ces contributions au cours des trois derniers exercices.

Les recettes de fonctionnement des SDIS : évolution des contributions

des départements, des communes et des établissements publics intercommunaux (EPCI)

(en millions d'euros)

Source : DGSCGC

Votre rapporteur spécial souligne que la tendance à la prédominance de la part départementale dans le financement des SDIS se renforce depuis plusieurs années .

Par ailleurs, il faut rappeler que les départements, les communes et les EPCI participent également aux investissements des SDIS de manière indirecte en permettant à ces services de dégager des excédents en section de fonctionnement , ces excédents étant l'un des principaux modes de financement de la section d'investissement.

Dans ces conditions, votre rapporteur spécial estime important de pouvoir mieux cerner, dans la dynamique de la dépense des SDIS, ce qui relève des contraintes ou des transferts imposés par l'Etat et ce qui résulte de décisions prises par les conseils généraux . Il estime dès lors nécessaire que les SDIS puissent avancer sur la voie d'un contrôle de gestion fiable et précis.

2. La mesure de la performance des SDIS : les « indicateurs nationaux des services d'incendie et de secours » (INSIS)

Si les crédits des SDIS, présentés ci-dessus, ne sont pas, par définition, inscrits dans la mission « Sécurité civile », leur utilisation, ne serait-ce qu'au regard des montants en jeu, concerne au plus haut point la Représentation nationale.

Au cours de l'année 2007 ont été mis en place au niveau national, et en association avec la direction générale des finances publiques (DGFiP), des indicateurs nationaux des services d'incendie et de secours (INSIS) . Leur objectif est d'améliorer la performance de l'ensemble des services d'incendie et de secours (y compris la brigade des sapeurs-pompiers de Paris et le bataillon des marins-pompiers de Marseille) par une évaluation pertinente et la mise en place d'une stratégie.

a) Les actions des SDIS

Les SDIS ont assuré, en 2010, plus de 4 millions d'interventions, donnée qui traduit une contraction de 1 % de leur activité par rapport à 2009. Les diminutions concernent notamment les incendies (- 2 %), les accidents de la circulation (- 5 %) et les opérations diverses (- 10 %).

Le secours à personne , avec près de 3 millions d'interventions, est pour sa part en progression (+ 2 %) et représente près de 70 % de l'activité des SDIS.

La moyenne des interventions par service départemental d'incendie et de secours est de 114 par jour (115 en 2009) avec toutefois des variations importantes de 232 interventions en moyenne pour un SDIS de première catégorie (agglomérations urbaines) à 23 pour un SDIS de cinquième catégorie (zones les plus rurales rurales). La brigade des sapeurs-pompiers de Paris (BSPP) fait en moyenne 1 295 interventions par jour sur les départements franciliens de son ressort et le bataillons des marins-pompiers de Marseille (BMPM) 291 interventions.

b) Les personnels des SDIS

L'effectif des sapeurs-pompiers approche les 250 000 dont 197 300 sapeurs-pompiers volontaires (soit 79 %) , 40 300 sapeurs-pompiers professionnels (16 %) et 12 100 militaires (BSPP, BMPM, Formations militaires de la sécurité civile).

Au sein des SDIS, les sapeurs-pompiers volontaires représentent 83 % des effectifs et les sapeurs-pompiers professionnels 17 % . Ce pourcentage de sapeurs-pompiers volontaires atteint 93 % pour les SDIS de cinquième catégorie.

Après une baisse constante du nombre de sapeurs-pompiers volontaires depuis 2000, on a assisté, en 2010, à une légère hausse (+ 0,4 %). Il est par ailleurs à noter que le nombre de SDIS qui réduisent les effectifs de sapeurs-pompiers volontaires augmente fortement : 41  contre 27  en 2009.

c) L'organisation des SDIS

Le nombre de centres d'incendie et de secours était en baisse de 1,2 % en 2010 (7 295 contre 7 381 en 2009), principalement en raison de la disparition de centres de première intervention (CPI) non intégrés aux SDIS. ^{6 ( * )}

Le potentiel opérationnel journalier se maintient (21 sapeurs-pompiers opérationnels chaque jour dans chaque département). Mais il est à noter qu'il est en diminution, principalement en journée, dans les départements les plus ruraux (8 sapeurs-pompiers opérationnels chaque jour), ce qui confirme la difficulté de faire appel aux sapeurs-pompiers volontaires aux « heures ouvrables ».

Il n'y a pas d'évolution par rapport à 2009 en ce qui concerne les régimes de garde . Les gardes de 24 heures représentent 66 % du régime contre 22 % pour les gardes de 12 heures. C'est dans les plus gros SDIS que la garde de 24 heures est la plus importante (72 %), alors qu'elle ne représente que 46 % dans les SDIS de cinquième catégorie.

En ce qui concerne ANTARES , 58 SDIS ont migré ou sont en cours de migration (45 en 2009). Le taux d'équipement en postes radio ANTARES est passé de 50 % en 2009 à 60 % ( Cf. infra ).

L'interopérabilité entre les services d'incendie et de secours et les SAMU ne progresse que lentement : seuls 31 SAMU sont raccordés ou en voie de raccordement.

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* ¹ Cf. par exemple, rapport spécial n° 111 (2010-2011) - tome III - annexe 28.

* ² Cf. document de politique transversale « Sécurité civile » annexé au projet de loi de finances pour 2011.

* ³ Y compris les CP abondant le compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions ».

* ⁴ Il sera renforcé par d'autres moyens d'alerte comme les automates d'appel, les panneaux à messages variables ou les SMS. Le système s'appuie également sur un dispositif partenarial élaboré avec les radios et les télévisions du service public.

* ⁵ Dépenses prévues pour 2011 aux budgets primitifs des SDIS.

* ⁶ Le CPI est un centre d'incendie et de secours pouvant être soit géré par la commune ou l'établissement public intercommunal (EPCI), soit intégré directement au SDIS.