Mission "Sécurité civile"

M. Dominique de LEGGE, rapporteur spécial

III. LE PROGRAMME 128 « COORDINATION DES MOYENS DE SECOURS »

Le 11 mars 2011, un très violent séisme d'une magnitude de 9,1 sur l'échelle ouverte de Richter s'est produit au Japon . Il a généré un puissant tsunami transocéanique causant plus de 10 000 morts et 16 000 disparus. L'infrastructure du pays a été lourdement impactée, en particulier deux centrales nucléaires de production d'électricité, nécessitant l'évacuation de la population des alentours.

Un détachement post-séisme de la sécurité civile française a été envoyé sur les lieux de la catastrophe. Il était composé de modules d'intervention spécialisés en sauvetage-déblaiement, de cadres experts radiologiques et de communicants. Ces professionnels ont démontré leur efficacité en matière de recherche de victimes, mais aussi d'assistance à personnes.

Cette catastrophe a confirmé l'importance des objectifs du programme « Coordination des moyens de secours » à savoir, notamment :

- la mise en oeuvre du Centre national d'alerte aux tsunamis (CENALT) par le commissariat à l'énergie atomique (CEA) dans le cadre d'une convention interministérielle, qui devrait devenir opérationnelle en 2012 ;

- la capacité d'identification et de réaction aux risques nucléaires radiologiques, biologiques, chimiques et explosifs (NRBC-E) , dont le renforcement se traduira par l'acquisition d'un deuxième véhicule d'identification et de prélèvement pour le risque biologique et l'augmentation du nombre de chaînes de décontamination. L'année 2012 verra également la montée en puissance du centre de formation commun civilo-militaire en matière NRBC-E ;

- le système d'alerte et d'information de la population (SAIP) qui devrait prendre le relai du réseau national d'alerte en 2012.

A. UNE AUGMENTATION DE 5 % DES CRÉDITS DE PAIEMENT (CP), MAIS UNE DIMINUTION DE 22,4 % DES AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT (AE)

Le présent programme disposera, en 2012, de 155,3 millions d'euros en AE, en diminution de 22,4 % par rapport à la loi de finances pour 2011, et de 178,4 millions en CP, soit une augmentation de 5 %.

L'évolution des crédits des actions du programme entre 2011 et 2012

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012

L'action n° 1 « Préparation et gestion des crises » connaît à la fois une baisse très importante en AE (- 84,1 %) et une forte augmentation en CP (+ 89,7 %)

Cette augmentation des CP est pour une large part imputable à la hausse des dépenses d'investissement qui passent de 3,2 millions d'euros à 11,9 millions. Ces dépenses couvrent le projet de modernisation de l'alerte aux populations (9,85 millions d'euros) , le programme pluriannuel d'équipement en moyens d'intervention contre le terrorisme nucléaire, radiologique, biologique, chimique et explosif (NRBC-E) (1,82 million d'euros) et les dépenses d'investissement de la réserve nationale (230 000 euros) ^{11 ( * )} .

L'essentiel des moyens du programme (145,8 millions d'euros, soit 85,3 % des CP du programme) est, comme l'année précédente, concentré sur l'action n° 2 « Coordination des acteurs de la sécurité civile » , et en particulier, au sein de cette action, sur les dépenses d'intervention (pensions, FAI des SDIS, BSPP, Protection civile, ENSOSP, associations concourant à la mission de la sécurité civile), qui représentent 117,3 millions d'euros en CP .

Au sein de ces dépenses d'intervention, celles à destination des collectivités territoriales (FAI des SDIS, BSPP et protection civile) s'élèvent à 98,8 millions d'euros, soit 84,2 % de l'ensemble des CP de l'action.

B. LES GRANDS AXES DU PROGRAMME

1. Les crédits du fonds d'aide à l'investissement (FAI) des SDIS en baisse de 14 % par rapport à 2011

Instauré par l'article 129 de la loi n° 2002-1575 de finances pour 2003 en remplacement de la majoration exceptionnelle de la dotation globale d'équipement (DGE) des SDIS mise en place pour trois années, le fonds d'aide à l'investissement (FAI) des SDIS, pérennisé par l'article L. 1424-36-1 du code générale des collectivités territoriales (CGCT), est destiné à soutenir ces établissements publics dans leurs efforts d'investissement en équipements et en matériels .

Ce fonds figure dans les dépenses d'intervention de l'action n° 2 « Coordination des acteurs de la sécurité civile » du présent programme.

Au titre du FAI, 18,36 millions d'euros sont inscrits en AE et en CP dans le PLF 2012, soit une baisse de 14 % par rapport au budget de 2011 .

Pour rappel, les montants inscrits dans les précédentes lois de finances ont été les suivants :

L'évolution de la dotation du FAI

(en millions d'euros)

Source : DGSCGC

Si les AE engagées non soldées sont reportées sur l'exercice suivant, les AE affectées non engagées sont annulées. Les CP restés inutilisés font, quant à eux, l'objet d'une demande de report. Les SDIS connaissent en effet un taux d'exécution de leurs programmes d'investissement encore insuffisant , bien qu'une progression notable soit enregistrée (en 2009, 66 % des projets ont été réalisés dans l'année, contre 54 % en 2007 et 63 % en 2008). Ce niveau de taux d'exécution s'explique en partie par le faible recours aux achats de matériels « sur étagère », au profit de cahiers des charges dont la rédaction spécifique (induisant un allongement des délais de réalisation) n'est pas toujours justifiée. Ce constat est, en bonne partie, à l'origine des reports évoqués.

Lors des derniers exercices, les crédits délégués en préfecture n'ont pas été effectivement consommés par les SDIS, faute de production par ceux-ci des factures correspondantes (près d'un million d'euros en 2009). Aussi, afin de rationaliser l'utilisation des CP , ceux-ci ne sont désormais délégués aux préfectures de département qu'à leur demande expresse, accompagnée des factures produites par les SDIS ^{12 ( * )} . Votre rapporteur spécial estime nécessaire que les SDIS travaillent à améliorer le taux de consommation des crédits du FAI dans l'année où ils sont accordés.

Il relève toutefois que, selon les informations recueillies auprès de la DGSCGC, la baisse de 3 millions d'euros du FAI en 2012 s'explique uniquement par le besoin de maintenir le montant de la subvention de fonctionnement de l'ENSOSP à 4,47 millions d'euros ( Cf. infra ).

Votre rapporteur spécial regrette que la réduction du montant des crédits du FAI relève plus d'un « manque d'anticipation budgétaire » que d'une juste appréciation des besoins . En effet, la baisse des moyens consentis aux SDIS pourrait avoir mécaniquement pour conséquence une augmentation de la mise à contribution des collectivités territoriales, en particulier les départements.

Enfin, en 2010 , les crédits du FAI demandés par les sept zones de métropole étaient de 15,4 millions d'euros, dont 71 % (11 millions d'euros) ont été affectés au financement du fonctionnement, de la maintenance et du renouvellement de l'infrastructure nationale partageable des transmissions ( INPT) ANTARES ( Cf. infra ).

Une part prépondérante du FAI étant absorbée par ANTARES, votre rapporteur spécial souligne la très faible marge de manoeuvre offerte par ce fonds destiné pourtant en principe à aider tous types d'investissements des SDIS.

Pour la suite, il considère que l'achèvement du déploiement d'ANTARES à l'horizon 2013 ne devra pas se traduire par une réduction des crédits du FAI . Ce fonds pourra au contraire être utilement réorienté vers d'autres dépenses d'équipements des SDIS.

2. En 2012, le programme ANTARES équipera 70 % des SDIS

Le coût global du déploiement d'ANTARES pour la mission « Sécurité civile »

(en millions d'euros)

* Le coût de fonctionnement de l'INPT est estimé à 54,9 millions d'euros, dont un tiers à la charge de la mission « Sécurité civile », soit 18,3 millions d'euros. Une fraction de cette quote-part, à la charge du programme « Coordination des moyens de secours », doit être prise en charge par les SDIS (12 millions d'euros maximum), la BSPP (0,9 million d'euros) et le ministère en charge de la santé (0,6 million d'euros) conformément à l'arrêté du 10 mai 2011 portant répartition des contributions financières des services utilisateurs de l'INPT.

Source : DGSCGC

Pour 2012, le programme ANTARES absorbera 23,2 millions d'euros se décomposant de la manière suivante : 10,6 millions d'euros en investissement et 12,6 millions d'euros en fonctionnement.

Depuis 2007, une fraction additionnelle du FAI des SDIS concourt au financement de ce projet . Ce concours a été de 7,5 millions d'euros en 2009, de 4,6 millions d'euros en 2010 et de 11,5 millions d'euros en 2011 qui viennent s'ajouter à l'enveloppe initiale de 21,36  millions d'euros. Il sera de 12,16 millions d'euros en 2012 . Cette participation financière est neutre pour le FAI des SDIS, elle correspond à un échéancier de paiement d'un crédit-bail ^{13 ( * )} .

3. La poursuite de la modernisation du système d'alerte et d'information aux populations (SAIP)

Le projet de modernisation du SAIP repose sur la mise en place d'un dispositif d'alerte performant et résistant , en remplacement de l'actuel Réseau national d'alerte (RNA). Le système doit pouvoir être déclenché quel que soit le type de risque majeur (inondation, séisme).

Ainsi, le SAIP sera à terme constitué d'un réseau de 5 650 sirènes, dont 2 061 nouvelles implantations, soit 3 886 communes couvertes par ce dispositif. Outre l'alerte diffusée sur les téléphones mobiles, dont les réseaux des opérateurs permettent de toucher très largement la population, le système utilisera des moyens d'information complémentaires, tels que les 500 automates d'appels et 3 213 panneaux à messages variables urbains recensés sur le territoire national.

Une série d'appels d'offre a été lancée au premier semestre 2011, portant sur les domaines suivants : le développement d'une interface de déclenchement de l'alerte, la fourniture et la mise en réseau de sirènes, le service fourni par les opérateurs de téléphonie mobile et l'installation ainsi que le maintien en conditions opérationnelles du système. Le déploiement de l'ensemble des équipements débutera en 2012 . A ce titre, 44,7 millions d'euros ont été engagés en 2011 pour permettre le lancement des marchés et 7,95 millions d'euros sont ouverts en 2012 dans les crédits de dépenses d'investissement relatifs à l'action n° 1 « Préparation et gestion des crises ».

4. La création et la mise en fonctionnement du Centre régional d'alerte aux tsunamis pour l'Atlantique nord-est et la Méditerranée (CRATANEM)

La gouvernance du projet est assurée par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, le ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer et le commissariat à l'énergie atomique (CEA), dans le cadre d'un comité de pilotage. Le CEA assure la coordination technique du projet, de sa création à son exploitation.

Si, en 2011, des contraintes budgétaires avaient pu laisser envisager un retrait de la participation de la DGSCGC (alors DSC) à ce programme, la catastrophe qui a touché le Japon en 2011 ( Cf. supra ) a clairement démontré la nécessité de disposer un réseau d'alerte . Aussi la DGSCGC se positionne encore aujourd'hui comme un partenaire essentiel du programme CRATANEM, y compris sur le plan financier.

En 2012 , dans les crédits de dépenses d'investissement inscrits à l'action n° 1 « Préparation et gestion des crises » , 1,9 million d'euros sont destinés à la création du CRATANEM.

5. Le maintien de la subvention de l'Etat au fonctionnement de l'Ecole nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP)

L'Etat a très largement contribué à la construction de l'Ecole nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP), qui assure les formations des sapeurs-pompiers servant dans les départements. Il a en effet pris en charge 60 % des 86 millions d'euros du budget initial consacré à la création de cette école.

S'agissant du financement du fonctionnement de l'ENSOSP, en 2010, les arbitrages rendus ont conclu à la suppression progressive de la subvention de l'Etat de 2011 à 2013. Toutefois, ces décisions ont déséquilibré la préparation budgétaire 2011 de l'école. C'est pourquoi, lors de son discours d'inauguration de l'ENSOSP le 17 mars 2011, le Président de la République a réaffirmé le statut de l'école en tant qu'établissement public national et, dans cette perspective, il a confirmé le maintien de la subvention de l'Etat en faveur de l'ENSOSP .

Le montant de la subvention de fonctionnement de l'ENSOSP s'élève, pour 2012, à 4,47  millions d'euros (contre 3,5  millions en 2011). L'ENSOSP n'étant plus, depuis 2011, considérée comme un opérateur de l'Etat, la subvention de fonctionnement apparaît désormais comme une dépense d'intervention ^{14 ( * )} .

Il convient de noter qu'un complément de 5,17 millions d'euros est attribué à l'ENSOSP au titre des dotations en fonds propres, destiné à financer le remboursement de l'emprunt contracté par l'établissement pour le financement de la construction de sa nouvelle implantation à Aix-en-Provence.

En 2010, l'école a connu un pic d'activité en dispensant au total 81 530 journées de formation ^{15 ( * )} . Toutefois, lors de son audition par votre rapporteur spécial ^{16 ( * )} , le Colonel Philippe Bodino, directeur de l'ENSOSP, a indiqué qu'en 2011 le nombre de journées de formation devrait redescendre à 77 080, avec une prévision de 74 877 pour 2012.

Dans ces conditions, votre rapporteur spécial s'interroge sur un éventuel surdimensionnement de cet outil pédagogique au regard des besoins de formation avec la tendance à la baisse des formations d'intégration des lieutenants de sapeurs-pompiers professionnels.

Un audit a été commandé par le conseil d'administration de l'ENSOSP et il sera prochainement présenté au conseil d'administration. Par ailleurs, l'Inspection générale de l'administration (IGA) a été mandatée par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales afin d'établir les perspectives envisageables en matière de gouvernance de l'établissement, de pilotage financier, d'organisation et de moyens.

Votre rapporteur spécial sera très attentif aux conclusions qui ressortiront de ces deux missions .

Il estime notamment qu'une perspective d'avenir pour l'ENSOSP pourrait consister à étendre son offre aux sous-officiers de sapeurs-pompiers , actuellement formés au niveau départemental.

C. UNE PERFORMANCE STABILISÉE

Si les actions du présent programme demeurent inchangées, le nombre d'objectifs, en revanche, diminue . Il passe de trois à deux, en raison du transfert de l'indicateur relatif à l'accidentologie des sapeurs-pompiers vers le document de politique transversale (DPT) relatif à la sécurité civile, conformément à la recommandation formulée dans le rapport précité du CIAP.

L'objectif n° 1 fait l'objet d'un nouvel intitulé : « Optimiser la coordination de la mise en oeuvre des opérations de maîtrise des feux de forêts ». Assorti de deux indicateurs, il répond à l'action n° 1 « Préparation et gestion des crises ».

Le premier indicateur correspond aux « Indices de mobilisation des colonnes de renforts prévisionnelles et curatives pendant la campagne « saison feux » » . Cet indicateur permet d'évaluer la correcte pré-affectation des effectifs et l'optimisation du déploiement des moyens sur le territoire. Il reste stable à 0,15 ^{17 ( * )} en prévision actualisée pour 2011 et en cible pour 2012 pour les colonnes prévisionnelles et à 0,05 ¹ en prévision actualisée pour 2011 et en cible pour 2012 pour les colonnes curatives.

Le deuxième indicateur permet d'apprécier l' « efficacité du dispositif de protection des forêts pendant la campagne « saison feux » » . Il s'accompagne de deux sous-indicateurs :

- le nombre d'hectares brûlés en fonction de l'intensité climatique pendant la campagne « saison feux » reste à 10 ^{18 ( * )} en prévision actualisée pour 2011 et en prévision pour 2012 ;

- le pourcentage des incendies ne dépassant pas cinq hectares est stabilisé à 96 %, ce qui confirme l'efficacité de ce dispositif de protection.

Un nouvel objectif n° 2 « Harmoniser les moyens des services départementaux d'incendie et de secours » est créé. Il comprend deux indicateurs.

Répondant à l'action n° 2 « Coordination des acteurs de la sécurité civile », il vise à promouvoir les orientations prioritaires de la sécurité civile par la formation des cadres , d'une part, et l'harmonisation des moyens des SDIS , d'autre part.

Le premier indicateur traduit la part de l'activité de l'ENSOSP destinée aux formations initiales et continues . Il rapporte le nombre de journées de stage (en formation initiale et en formation d'adaptation à l'emploi) au budget de fonctionnement de l'école. Ce ratio reste stable à 0,26 en prévision actualisée pour 2011 et en prévision pour 2012. Un tel indicateur ne rend toutefois compte que de manière imparfaite de la performance de l'ENSOSP, dans la mesure où son évolution dépend de facteurs indépendants de la gestion de cette école (décision d'un SDIS d'annuler une formation en dernière minute, par exemple).

Le deuxième indicateur mesure la progression de l'adhésion des SDIS au réseau numérique. Comme indiqué précédemment, et conformément au plan de montée en charge du dispositif devant conduire à un achèvement migratoire à l'horizon 2013, les collectivités locales ont équipé 65 % des sapeurs-pompiers de terminaux ANTARES en 2011 et les perspectives pour 2012 conduisent à un taux de migration de 70 %.

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* ¹¹ La réserve nationale est constituée de matériels destinés au secours et à la protection des populations. Il s'agit de matériels livrables à tout instant en tous points du territoire. Les trois établissements de soutien opérationnel et logistique disposent à cette fin de 17 000 m ³ de capacité de stockage.

* ¹² Cette mesure a été mise en oeuvre dès 2010.

* ¹³ La commande publique relative au programme ANTARES s'appuie en effet sur deux marchés dits « industriels » de conception et de déploiement, dont l'un est associé à un marché de crédit-bail permettant le lissage financier de l'opération sur neuf ans.

* ¹⁴ Le budget de l'ENSOSP en 2011 s'élève à 35,6 millions d'euros, dont 27,9 millions d'euros en charges de fonctionnement.

* ¹⁵ A cette activité s'ajoute la formation d'autres personnels dont les activités ont un lien avec la sécurité civile, ainsi que des officiers de sapeurs-pompiers étrangers.

* ¹⁶ Audition du 20 octobre 2011.

* ¹⁷ Mode de calcul. Numérateur : cumul des jours d'engagement des colonnes de renforts. Dénominateur : nombre cumulé sur l'ensemble, en « saison feux », des secteurs classés en risque très sévère. Les résultats du calcul donnent l'indice des colonnes mobilisées en fonction du danger, en distinguant les colonnes mobilisées à titre prévisionnel et curatif. Un ratio élevé par rapport aux valeurs cibles calculées montrera que le volume des moyens mobilisés dans l'un ou (et) l'autre cadre est important au regard du danger subi, ce qui conduit à se poser la question de l'efficacité du dis positif de mise en oeuvre.

* ¹⁸ Nombre d'hectares brûlés en fonction de l'intensité de l'aléa climatique pendant la campagne « saison feux ». Numérateur : nombre d'hectares brûlés dans les départements méditerranéens pendant la campagne « saison feux ». Dénominateur : nombre cumulé, sur l'ensemble de la `saison feux », des secteurs classés en risque sévère. Plus ce rapport de chiffre est réduit, meilleure est l'adéquation entre le dispositif mis en oeuvre (y compris en terme de stratégie) et le risque à couvrir.