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Mission "Ecologie, développement et aménagement durables" - Budget annexe "Contrôle et exploitation aériens" et comptes spéciaux

MM. Gérard MIQUEL, François FORTASSIN, Mme Marie-Hélène des ESGAULX, rapporteurs spéciaux

V. LE PROGRAMME 113 « PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSITÉ »

Rapporteur spécial : Gérard Miquel

A. UNE MUTATION BIENVENUE DE LA STRUCTURE DU PROGRAMME

Le champ du programme 113 a évolué par rapport à 2012. En effet, les activités relatives à l'urbanisme et à l'aménagement relèvent désormais du ministère de l'égalité des territoires et du logement. En conséquence, les crédits correspondants, qui figuraient autrefois dans l'action 1 « Urbanisme, aménagement et sites - planification du programme 113 « Urbanisme, paysages, eau et biodiversité » ont été transférés sur le programme 135 (voir le I du présent chapitre). L'intitulé du programme a donc été revu de façon à rendre compte de son nouveau périmètre.

Cette évolution est favorable car elle contribue à renforcer la cohérence du programme 113, auparavant caractérisé par sa grande hétérogénéité.

Le programme est composé de quatre actions :

- l'action 1 « Sites, paysages, publicité », qui porte désormais sur les crédits relatifs à la politique des sites, des paysages et de la publicité ;

- l'action 2 « Logistique, formation et contentieux », qui regroupe les crédits relatifs aux activités supports dédiées au programme et ceux destinés au règlement des contentieux relatifs à l'ingénierie publique, à l'eau et à la nature ;

- l'action 7 « Gestion des milieux et biodiversité », demeure inchangée. Elle rassemble les crédits concourant à la mise en oeuvre des politiques de l'eau et de la nature ainsi qu'au soutien des opérateurs et autres organismes oeuvrant dans ces domaines (agences de l'eau, parcs nationaux, ONCFS, ONEMA...) ;

- l'action 8 « Fonds d'investissement pour la biodiversité et la restauration écologique » porte les crédits de paiement destinés à couvrir les dépenses engagées à ce titre en 2012. Pour mémoire, ce fonds a été créé le 20 octobre 2011 et repose sur quatre priorités : l'amélioration de la connaissance de la biodiversité, la restauration des milieux naturels dégradés, la restauration des continuités écologiques, le suivi des schémas régionaux de cohérence écologique (SRCE).

B. L'ÉVOLUTION DES MOYENS DU PROGRAMME PAR RAPPORT À 2012

1. Une stabilité relative des crédits de paiement

Le projet de loi de finances pour 2013 propose pour le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » une dotation de 280,5 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 279,2 millions d'euros en crédits de paiement (CP). Ce montant marque une régression de 4,4 % des autorisations d'engagement et une très légère baisse de 0,3 % des crédits de paiement par rapport à 2012.

D'après les informations transmises à votre rapporteur spécial, la baisse des AE est volontaire et s'inscrit dans une démarche visant à réduire le montant des restes à payer d'une année sur l'autre. En contrepartie, le montant des crédits de paiement restera stable sur l'ensemble du triennal 2013-2015. Ces moyens auront principalement vocation à renforcer les actions destinées à mettre la France en conformité avec ses engagements internationaux et européens en matière de biodiversité (application de la directive cadre « Stratégie pour le milieu marin » et de la directive cadre sur l'eau, renforcement du réseau Natura 2 000 notamment).

S'agissant de la mise en oeuvre des directives européennes dans le domaine de l'eau, domaine dans lequel le risque de contentieux et de condamnation financière est le plus élevé, on relève que les dixièmes programmes d'intervention des agences de l'eau (2013-2018) plafonnent les recettes des agences à 13,8 milliards d'euros19(*) pour 13,3 milliards d'euros20(*) de dépenses, niveaux qui traduisent la volonté du Gouvernement de contenir la pression fiscale liée à l'eau sur les ménages, tout en donnant aux agences les moyens d'intervenir sur les politiques prioritaires.

Du point de vue de la nature des dotations, 136 millions d'euros de crédits de paiement relèvent de subventions pour charges de services publics versés aux opérateurs du programme.

a) La répartition des crédits entre les différentes actions

Dans le détail, les crédits de paiement sont ainsi ventilés entre les quatre actions du programme :

- action 1 : 6,4 millions d'euros ;

- action 2 : 3,8 millions d'euros ;

- action 7 : 266,9 millions d'euros. Par ailleurs, des fonds de concours et attributions de paiement sont attendus à hauteur de 7,1 millions d'euros en AE et de 6,5 millions d'euros en CP ;

- action 8 : 2,1 millions d'euros, qui abonderont notamment des opérations initiées en 2012 portant sur la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques dans les espaces agricoles et forestiers, la restauration de milieux naturels dégradés, l'amélioration de la transparence écologique des infrastructures de transport et des espaces urbains et péri-urbains, et la restauration des sites dégradés.

b) Certaines sous-actions connaissent une évolution sensible de leur dotation par rapport à 2012

Si les crédits sont globalement stables à périmètre constant, certaines sous-actions relevant de l'action 7 en particulier, connaissent une évolution sensible de leur dotation par rapport à 2012, comme l'indique le tableau ci-dessous.

Évolution des dotations du programme 113 entre 2012 et 2013

(en millions d'euros)

Actions

Sous-actions

LFI 2012

PLF 2013

Évolution 2012-2013

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Action 1 - Sites, paysages, publicité

Sites, paysages, publicité

6,85

6,85

6,40

6,40

-0,45

-0,45

Action 2 - Logistique, formation, contentieux

Fonctionnement courant et logistique

0,50

0,50

0,40

0,40

-0,10

-0,10

Contentieux de l'ingénierie, de l'eau et de la biodiversité

3,70

3,70

3,40

3,40

-0,30

-0,30

Action 7 - Gestion des milieux et biodiversité

Milieux et espaces marins

35,58

35,29

33,15

32,00

-2,43

-3,29

Mesures territoriales dans le domaine de l'eau

18,90

17,82

14,30

14,90

-3,87

-2,19

TVB - Espaces protégés

118,15

118,12

115,81

113,85

-2,34

-4,27

Natura 2000

27,82

23,21

29,95

29,14

2,13

5,93

Connaissance et préservation de la biodiversité

78,89

71,64

74,51

74,41

-4,38

2,77

Sécurité d'approvisionnement des matières premières

1,98

1,89

1,83

1,83

-0,15

-0,06

Action 8 - Fonds d'investissement pour la biodiversité et la restauration écologique (FIBRE)

Connaissance des écosystèmes

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

Remise en bon état des écosystèmes

0,00

0,00

0,00

2,11

NS21(*)

NS

Total

292,37

279,02

280,48

279,18

-11,89

0,15

Source : réponses au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux

Les crédits du programme dédiés aux milieux et espaces marins enregistrent une baisse en volume de 2,4 millions d'euros en AE et 2,3 millions d'euros en CP, qui s'explique par la réduction des subventions pour charges de service public accordées aux opérateurs, ainsi que par un effort de maîtrise des dépenses de fonctionnement.

S'agissant des interventions directes de l'Etat dans le domaine de l'eau, la régression des crédits s'explique par une débudgétisation, permise par la sollicitation accrue des agences de l'eau, à travers, notamment, le transfert à celles-ci et à l'ONEMA de la gestion des dispositifs relatifs à la connaissance22(*) et aux outils de police.

En ce qui concerne la trame verte et bleue et les autres espaces protégés, la réduction des crédits observée résulte de la diminution des moyens accordés aux opérateurs, notamment les parcs nationaux, au travers de leur subvention pour charges de service public (- 3,2 % par rapport à 2012). En revanche, le niveau des ressources dédiées aux parcs naturels régionaux et aux réserves naturelles est globalement conservé.

S'agissant de Natura 2 000, le coût des dispositifs associés augmentera d'environ 2 millions d'euros en AE et 6 millions d'euros en CP, en raison de la croissance attendue du nombre de documents d'objectifs (DOCOB) mis en oeuvre, et du rythme de budgétisation des contrats Natura 2 00023(*).

Enfin, au regard de la connaissance et de la préservation de la biodiversité, on constate une évolution inverse des AE (en baisse) et des CP (en hausse). L'évolution des AE s'explique par un infléchissement dans la mise en oeuvre de la stratégie nationale pour la biodiversité (SNB), à travers l'extinction progressive de quelques dispositifs, et celle des CP par le rattrapage des AE engagées au cours des années précédentes.

2. Une réduction du plafond d'emplois par rapport à 2012

S'agissant des emplois budgétaires, le projet de loi de finances pour 2013 prévoit un plafond de 3 144 ETPT pour le programme 113, soit une baisse de 81 emplois par rapport à l'année 2012. Les ETPT sont ainsi répartis entre les différentes actions du programme : près de 10 % pour l'action 1, 20 % pour l'action 2 et 70 % pour l'action 7.

En ce qui concerne les opérateurs, le plafond d'emplois passe de 5 620 en 2012 à 5 483 en 2013, soit une régression de 2,4 % (- 137 ETP). La réduction des postes se répartit entre quatre opérateurs majeurs :

- les agences de l'eau, à hauteur de 61 ETP ;

- l'office national de la chasse et de la faune sauvage, à hauteur de 47 ETP ;

- l'office national de l'eau et des milieux aquatiques, à hauteur de 8 ETP ;

- les Parcs nationaux, à hauteur de 22 ETP. Néanmoins, la baisse des emplois sous plafond des parcs nationaux est largement compensée par une hausse très significative des emplois hors plafond, qui passent de 5 à 33 (+ 28 ETP).

Par ailleurs, le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (CELRL) bénéficie d'un traitement de faveur au regard des autres opérateurs principaux du programme 113. En effet, son plafond d'ETP restera constant, à hauteur de 120, et le nombre d'emplois hors plafond augmentera de deux. Cette évolution favorable est justifiée par le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie par « le renforcement du rôle du Conservatoire en outre-mer, sur les zones humides et le domaine public maritime dans le cadre du nouveau contrat d'objectifs 2012-2014 ».

De surcroît, il faut souligner le maintien des effectifs de l'Agence des aires marines protégées (121 ETP), qui constitue un minimum pour l'application de la directive cadre « Stratégie pour le milieu marin » et la création des nouveaux parcs naturels.

C. L'ONCFS : UNE GESTION PRÉOCCUPANTE

En application de l'article R. 135-1 du code des juridictions financières, la Cour des comptes a contrôlé les comptes et la gestion de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) pour les exercices 2004 à 2011. Les conclusions de ce référé24(*) s'avèrent particulièrement critiques.

1. Présentation de l'opérateur

L'ONCFS est un établissement public à caractère administratif, régi par les articles L. 421-1 et R. 221-8 à 23 du code de l'environnement, placé sous la double tutelle des ministres chargés de l'écologie et de l'agriculture, doté de trois missions principales :

- la surveillance générale des territoires ruraux, agricoles et forestiers, et la police de l'environnement et de la chasse ;

- les études, recherches et expérimentations sur la faune sauvage et ses habitats ;

- le conseil et l'appui aux pouvoirs publics, aux propriétaires, aux aménageurs et aux gestionnaires.

L'ONCFS bénéficie de ressources budgétaires et de trois ressources fiscales : les redevances cynégétiques, le droit de timbre pour la validation du permis de chasser, et le droit d'examen pour le permis de chasser.

Un contrat d'objectifs et de performance (COP) a été signé pour la période 2012-2014 entre l'opérateur et ses tutelles le 13 février dernier - après adoption par son Conseil d'administration -, dont les axes stratégiques sont les suivants :

- contribuer à la sauvegarde de la biodiversité ;

- améliorer la connaissance pour une expertise solide en matière de faune sauvage ;

- conforter la chasse comme élément essentiel de gestion durable de la nature et des territoires ;

- poursuivre la modernisation de l'ONCFS dans un objectif de plus grande efficacité.

2. Un référé particulièrement critique de la Cour des comptes

La Cour des comptes a émis des critiques sévères sur les comptes et la gestion de l'ONCFS, dans quatre domaines spécifiques. Tout d'abord, elle déplore une évolution budgétaire préoccupante, constatant que les redevances cynégétiques se sont taries tandis que la subvention pour charges de service public inscrite sur le programme 113 augmentait dans des proportions conséquentes, passant de 0,33 million d'euros en 2004 à 39,2 millions d'euros en 2012, « situation exceptionnelle parmi tous les opérateurs de l'Etat ». Pourtant, cette évolution n'était pas justifiée par une évolution des activités de l'ONCFS et le coût de ses missions d'intérêt général, qui est resté stable.

En réalité, la forte progression de la dotation budgétaire s'explique par la multiplication des contentieux avec les fédérations de chasse, la hausse significative des dépenses de personnel et la régression du produit des redevances cynégétiques, concomitante à la réduction constante du nombre de chasseurs.

La Cour rappelle donc l'impératif de maîtrise des dépenses dans un contexte budgétaire particulièrement contraint.

Par ailleurs, la juridiction financière dénonce une gestion déficiente des tutelles comme de l'opérateur. En effet, les premières ont mal anticipé les besoins et ont parfois preuve d'un « laxisme regrettable », qui a conduit à désavouer le directeur général de l'Office. De surcroît, elle déplore les insuffisances de la tutelle sur la question de l'harmonisation des pratiques au sein des établissements employant les agents des corps de l'environnement, particulièrement en matière indemnitaire, entre l'ONEMA et l'ONCFS. En conséquence, le rapprochement des deux opérateurs engagé dans le cadre de la RGPP s'est conclu par un alignement « par le haut » de l'indemnité de sujétion et de la prime de technicité, pour un coût de 4 millions d'euros à la charge de l'ONCFS à compter de 2011.

Les responsables de l'Office ont quant à eux attribué irrégulièrement une indemnité de logement à certains de ses ingénieurs, ainsi qu'une prime de mobilité pourtant réservée aux agents des brigades mobiles d'intervention. Cette dérive est facilitée par l'absence de refonte du statut des contractuels. De plus, l'ONCFS a rémunéré dans des conditions douteuses la préparation de cours réalisés par certains de ses agents en tant que formateurs, pour un montant total supérieur à 500 000 euros. La Cour des comptes exhorte donc l'Office à mettre un terme à ces pratiques irrégulières et dispendieuses.

En ce qui concerne la masse salariale, la Cour constate une dérive à laquelle il faut impérativement mettre un terme. En effet, alors que le nombre d'agents employés par l'ONCFS est resté stable entre 2004 et 2010, autour de 1 700 personnes, les dépenses de personnel se sont accrues de 22,5 %. Cette évolution s'explique à la fois par des facteurs propres à la fonction publique, mais également par des mesures spécifiques au profit des agents appartenant aux corps de l'environnement, dont la situation contraste particulièrement avec la situation beaucoup plus précaire des agents contractuels de l'Office, facteur qui « menace la cohérence sociale de l'établissement ».

Enfin, la Cour met à jour des pratiques contestables dans la gouvernance et le fonctionnement de l'opérateur, reprochant aux pouvoirs publics d'avoir « chèrement acheté la paix sociale » à la suite des contentieux engagés par les fédérations départementales des chasseurs à la fin des années 1990. La loi du 23 février 2005 a notamment redonné aux représentants des chasseurs une majorité d'influence qui, si elle a indéniablement favorisé le règlement des contentieux précités, « conduit parfois l'ONCFS à être la victime collatérale des conflits opposant les chasseurs et les représentants des associations de protection de la nature ». Par ailleurs, l'établissement est handicapé par plusieurs faiblesses de fonctionnement, qui « appellent une réflexion d'ensemble sur les coûts et avantages de l'organisation actuelle ».

La Cour espère que l'entrée en vigueur du contrat d'objectifs 2012-2014 sera en mesure de corriger ces dysfonctionnements, « dans un contexte de raréfaction des moyens et de développement des problématiques liées à la biodiversité ».

3. Les réponses des ministres : un premier pas pour améliorer les principaux dysfonctionnements

A la suite du référé publié par la Cour des comptes, les ministres concernés ont répondu. Le ministère de l'agriculture, de façon surprenante, bien qu'il soit l'un des co-tutelles, n'a émis aucune observation. Si le ministre du budget partage l'analyse de la Cour sur la situation financière de l'Office, il indique que l'opérateur est soumis, depuis 2010, aux règles de maîtrise des dépenses et de l'emploi publics conformément à la circulaire du Premier ministre relative au pilotage stratégique des opérateurs du 26 mars 2010, précisant que « le Gouvernement entend donner plus d'effectivité à ces orientations, pour assurer la maîtrise des finances de ses opérateurs et les associer à l'effort de redressement des comptes publics » et s'engage à veiller, « en collaboration avec le ministère de tutelle et l'établissement, à ce que les chantiers conduits au sein de l'établissement tant en matière de rapprochement des rémunérations que de repyramidage des effectifs se réalisent à la stricte condition d'en maîtriser les coûts ».

La réponse de la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, autorité de tutelle, est plus substantielle. Sur l'évolution budgétaire, elle estime qu'en l'absence des dépenses liées au règlement des contentieux, il aurait été possible de retarder d'un an l'accroissement de la subvention de l'Etat, mais non d'en modifier le montant courant. En outre, le ministère a considéré qu'il convenait de maintenir la capacité d'action de l'Office, tout en réorientant ses activités en faveur de la conservation de la nature en général, cet opérateur étant le seul établissement public de l'Etat, compétent en matière de nature, disposant d'équipes de terrain sur l'ensemble du territoire national. Elle s'engage cependant à maîtriser les dépenses de l'ONCFS, indiquant que ses effectifs diminueront et que les redevances cynégétiques seront soumises au mécanisme de plafonnement des taxes affectées prévu par l'article 46 de la loi de finances pour 201225(*).

S'agissant de la gestion déficiente, elle nuance les observations de la Cour tout en reconnaissant qu'il « conviendra de veiller à ce que la refonte du régime indemnitaire n'entraîne pas une inflation des dépenses de rémunération ». Elle rappelle par ailleurs que le pilotage des opérateurs a été renforcé, notamment en matière de contrôles comptables et budgétaires. En ce qui concerne la rémunération des formateurs, elle a donné des instructions précises pour que soit mis un terme à ces pratiques.

Concernant la masse salariale, elle fait valoir que l'ONCFS contribuera, comme les autres opérateurs de son ministère, à l'objectif de redressement des comptes publics, à travers un effort de maîtrise de ses effectifs et de ses dépenses.

Enfin, s'agissant des pratiques de gouvernance contestables et du fonctionnement de l'ONCFS, la ministre indique que dès l'adoption du nouveau contrat d'objectifs, le directeur général a lancé une réflexion interne sur l'organisation de l'établissement et son fonctionnement. Elle s'engage à veiller « à une mise en oeuvre plus efficiente du contrat d'objectifs de l'établissement, à la maîtrise de la trajectoire de ses comptes et à la poursuite d'un dialogue stratégique au sein de ses instances de gouvernance ».

Les principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité »

1) L'évolution de la structure du programme est bienvenue. En effet, le transfert des crédits d'urbanisme sur la mission « Egalité des territoires, logement et ville » renforce sa cohérence, alors qu'il était auparavant caractérisé par une grande hétérogénéité. Le programme comporte désormais quatre actions, entièrement tournées vers la préservation de la biodiversité et des paysages.

2) Le projet de loi de finances pour 2013 propose une dotation de 280,5 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 279,2 millions d'euros en crédits de paiement (CP). Ce montant marque une régression des AE, démarche volontaire qui vise à réduire le montant des restes à payer d'une année sur l'autre. En revanche, les CP seront stables sur l'ensemble du triennal 2013-2015.

3) Ce niveau est destiné à permettre un renforcement des actions relatives à la mise en oeuvre des directives européennes dans le domaine de l'eau et de la biodiversité, y compris marine, sous peine de contentieux avec pénalités financières à la clé.

4) Certaines sous-actions du programme connaissent une régression, qui s'explique par la réduction pour charges de service public des opérateurs, un effort de maîtrise des dépenses de fonctionnement et une débudgétisation de certaines missions vers les agences de l'eau.

5) Le plafond d'emplois du programme diminue de 81 ETPT, et celui des opérateurs de 137, cette réduction s'imputant principalement sur les agences de l'eau, l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA) et les parcs nationaux. Concernant ces derniers, la baisse des emplois sous plafond est largement contrebalancée par une hausse très significative des emplois hors plafond.

6) L'ONCFS a fait l'objet d'un contrôle de la Cour des comptes, dont les conclusions, publiées en juillet 2012, s'avèrent particulièrement critiques. La juridiction financière dénonce notamment une évolution budgétaire préoccupante, une gestion déficiente des tutelles et de l'opérateur, des pratiques irrégulières et dispendieuses ainsi qu'une dérive de la masse salariale. La mise en oeuvre du nouveau contrat d'objectifs 2012-2014 doit permettre d'améliorer la plupart de ses points. Par ailleurs, le ministre du budget comme la ministre de l'écologie se sont engagés à suivre les recommandations de la Cour.


* 19 Hors part de redevances pour pollutions diffuses reversée à l'ONEMA dans le cadre du plan Ecophyto et hors contribution au budget général de l'ONEMA, un éventuel excédent en fin de programme devant être reversé au budget de l'Etat.

* 20 Hors part de redevances pour pollutions diffuses reversée à l'ONEMA dans le cadre du plan Ecophyto, hors contribution au budget général de l'ONEMA et hors primes pour épuration.

* 21 NS : non significatif

* 22 Bancarisation des données d'hydrobiologie

* 23 Plusieurs contrats passés entre 2009 et 2010 arrivent en paiement, ce qui explique le décalage entre le montant des AE et des CP.

* 24 Référé n° 64478 du 27 juillet 2012 sur la gestion de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage.

* 25 Ce que prévoit effectivement l'article 26 du projet de loi de finances pour 2013.