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Mission "Ecologie, développement et aménagement durables" - Budget annexe "Contrôle et exploitation aériens" et comptes spéciaux

MM. Gérard MIQUEL, François FORTASSIN, Mme Marie-Hélène des ESGAULX, rapporteurs spéciaux

VII. LE PROGRAMME 181 « PRÉVENTION DES RISQUES »

Rapporteur spécial : Gérard Miquel

A. UN PROGRAMME STRUCTURÉ AUTOUR DE QUATRE PRIORITÉS

Le programme 181 « Prévention des risques » se caractérise par un champ très vaste et transversal. Il est structuré autour de quatre priorités, correspondant à ses différentes actions :

- la prévention des risques technologiques et des pollutions industrielles (action 1), qui couvre la lutte contre les pollutions émises par les installations industrielles et agricoles, la mise en oeuvre des plans de prévention des risques technologiques (PPRT) et du plan national santé environnement (PNSE 2), la prévention du bruit et les mesures de réduction de la production des déchets et de développement de leur valorisation :

- la prévention des risques naturels et hydrauliques (action 10), qui vise à adapter les territoires aux aléas naturels en réduisant leur vulnérabilité. Ce travail passe notamment par l'amélioration de la connaissance des risques, la prise en compte du risque dans l'aménagement du territoire, le contrôle des ouvrages, la préparation à la gestion des crises, l'élaboration de différents outils de prévention (PPRN28(*), PAPI29(*)...) et les retours d'expérience ;

- la sûreté nucléaire et la radioprotection (action 9), assurée, au nom de l'Etat, par l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN), dont le rôle est de protéger les travailleurs, les patients, le public et l'environnement des risques liés aux activités nucléaires et d'informer le public ;

- la prévention des risques liés aux anciens sites miniers (action 11), à travers la réalisation de travaux de mise en sécurité, d'indemnisations et d'expropriations sur les sites dangereux.

Le programme est particulièrement contraint par l'accroissement des exigences communautaires dans ces différents domaines. Il est placé sous la responsabilité du directeur général de la prévention des risques du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie. Les principaux opérateurs concourant à la réalisation de ses priorités sont l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), GEODERIS30(*) et l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS).

B. UNE RÉDUCTION GLOBALE DES MOYENS DU PROGRAMME PAR RAPPORT À 2012

1. Une importante réduction globale des crédits du programme

Le projet de loi de finances pour 2013 propose pour le programme 181 « Prévention des risques » une dotation de 370,1 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 284,9 millions d'euros en crédits de paiement (CP). Ce montant marque une forte régression des AE comme des crédits de paiement par rapport à 2012 (respectivement - 9,9 % et - 6,9 %).

Toutefois, cette évolution globale masque des tendances contrastées selon les différentes actions du programme (cf. infra).

Par ailleurs, 5,4 millions d'euros de fonds de concours et d'attributions de produits sont attendus, destinés, entre autres, à abonder le plan Loire Grandeur Nature.

2. Un plafond d'emplois en légère baisse

S'agissant des emplois budgétaires, le projet de loi de finances pour 2013 prévoit un plafond d'emplois de 3 199 ETPT pour le programme 18131(*), hors effectifs de l'ASN budgétés directement sur le programme 181 (cf. infra), soit une baisse de 10 emplois par rapport à l'année 2012. Le tableau ci-dessous présente l'évolution et la répartition des emplois entre les différentes actions (hors ASN) entre 2012 et 2013 :

Évolution et répartition des emplois entre les différentes actions du programme 181

Actions

ETPT 2012

ETPT 2013

Action 1

1 960

1 956

Action 10

1 214

1 208

Action 11

35

35

Total (hors ASN)

3 209

3 199

Source : projet annuel de performances pour 2013

En ce qui concerne les opérateurs32(*), le plafond d'emplois passe de 1 545 en 2012 à 1 524 en 2013 (- 21 ETP), soit une régression de 1,4 %, inférieure à la moyenne de 2,5 % prévue pour l'ensemble des opérateurs du ministère. La réduction des postes se répartit ainsi :

- moins 15 ETP pour l'ADEME (952 contre 967 en 2012) ;

- moins 6 ETP pour l'INERIS (572 contre 578 en 2012).

Par ailleurs, les emplois hors plafond de l'ADEME resteront stables, à hauteur de 287 ETP, tandis que ceux de l'INERIS diminueront de 8 ETP.

C. UNE ÉVOLUTION CONTRASTÉE DES DOTATIONS SELON LES TYPES DE RISQUES

1. La prévention des risques technologiques et des pollutions : une évolution des crédits marquée par le rythme de mise en oeuvre des PPRT

L'action 1 (62,8 % des crédits du programme) disposera de 232,4 millions d'euros en AE (-6,3 % par rapport à 2012) et de 143,1 millions d'euros en CP (+ 0,1 %).

Cette évolution a deux explications principales :

- d'une part, la baisse des subventions pour charges de service public octroyées aux différents opérateurs concourant à la mise en oeuvre du programme, notamment celle de l'ADEME, qui régresse de 9,6 millions d'euros (- 25 %) ;

- d'autre part, les économies dégagées sur les dépenses de fonctionnement, conformément aux objectifs fixés par le Gouvernement.

Par ailleurs, les crédits de prévention des risques ont été adaptés pour tenir compte de la montée en puissance des PPRT33(*). Pour mémoire, 418 PPRT doivent être réalisés. Au 30 juin 2012, 406 étaient prescrits (97 %) et 182 approuvés (45 %).

Ainsi, les crédits de paiement relatifs aux mesures foncières liées à ces plans (dépenses d'intervention) augmentent de 10 millions d'euros, à hauteur de 34 millions d'euros, en raison de l'avancement attendu de leur approbation et de leur mise en oeuvre. Les AE correspondantes sont quant à elles en baisse de 5,1 millions d'euros.

S'agissant des dépenses de fonctionnement liées à l'élaboration des PPRT, les AE passent de 12 millions à 9,8 millions d'euros, et les CP de 12 millions à 10,6 millions d'euros. Au total, seront dédiés en 2013 133,4 millions d'euros en AE et 44,6 millions d'euros en CP.

2. La prévention des risques naturels : une forte réduction des crédits, qui s'explique en partie par une débudgétisation

L'action 10 (11,5 % des crédits du programme) disposera de 42,6 millions d'euros en AE et de 41,7 millions d'euros en CP, soit une régression de l'ordre de 30 %.

Celle-ci s'explique par les mesures d'économies réalisées sur cette action ainsi que par une débudgétisation. En effet, l'article 64 du projet de loi de finances pour 2013 propose la prise en charge, par le Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), de plusieurs actions34(*), à hauteur de 15 millions d'euros en 2013 puis de 40 millions d'euros en 2014.

3. La sûreté nucléaire : des moyens stabilisés

L'action 9 (14,4 % des crédits du programme) finance l'Autorité de sûreté nucléaire (fonctionnement et personnel). Celle-ci bénéficiera d'une dotation de 53,3 millions d'euros en AE (- 8,2 % par rapport à 2012) et de 58,3 millions d'euros en CP (+ 0,4 % par rapport à 2012).

Ces moyens demeurent à un niveau élevé après la hausse consécutive à l'accident de Fukushima. Ils doivent permettre à l'Autorité de poursuivre ses missions complémentaires « post-Fukushima » dans des conditions satisfaisantes.

La baisse des AE s'explique par la fin du financement de l'opération immobilière de l'ASN réalisée en 201235(*).

Dans le détail, les crédits de fonctionnement seront de 11,8 millions d'euros (AE) et de 16,8 millions d'euros (CP). Ils prennent en compte l'opération immobilière de regroupement de l'ensemble de ses services, sa mission d'information du public, ses dépenses informatique, ses besoins en études et expertises, le fonctionnement de ses divisions territoriales, la formation de ses agents et son fonctionnement opérationnel. Les crédits pour les dépenses d'investissement et d'intervention sont marginaux.

S'agissant des effectifs, l'ASN disposera d'un nombre stable d'ETP (363 au lieu de 361 en 2012), pour un montant de 31,7 millions d'euros. Les deux effectifs supplémentaires résultent d'un transfert en provenance du programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables » de la mission « Recherche et enseignement supérieur ». Il convient de noter que le montant total des crédits du titre 2 s'élève à 39,8 millions d'euros. L'écart s'explique par le remboursement des conventions de mise à disposition d'agents auprès de l'ASN, notamment en provenance de l'IRSN, du CEA et de l'ANDRA. A ce titre, le nombre d'emplois d'opérateurs de l'Etat mis à disposition auprès de l'Autorité devrait être supérieur à 120, estimation qui intègre notamment le renfort intervenu en 2012 (22 emplois de l'IRSN) au titre des évaluations complémentaires de sûreté prévues à la suite de l'accident de Fukushima.

4. La gestion de l'après-mines : des moyens en légère baisse

L'action 11 (11,3 % des crédits du programme) disposera de 41,8 millions d'euros en AE=CP, soit une réduction de 3 % par rapport à l'an dernier. La majorité des crédits relèvent de dépenses de fonctionnement et abondent les subventions pour charges de service public de GEODERIS et du département de prévention et sécurité minière (DPSM), créé en 2006 au sein du BRGM, pour assurer pour le compte de l'Etat les missions d'après-mine technique (surveillance, prévention et sécurité des sites miniers).

D. L'ACTION DE L'ADEME AU TITRE DE LA POLITIQUE DES DÉCHETS

Le financement de la politique de gestion des déchets est assuré par l'ADEME, à travers la hausse progressive de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) sur le stockage et l'incinération.

L'ADEME verra sa capacité d'action maintenue sur le triennal 2013-2015, la priorité étant donnée aux actions mises en oeuvre dans le cadre du Fonds chaleur et du Plan déchets. En particulier, le montant total de la TGAP affectée à l'ADEME36(*), plafonné à 499 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2012, sera reconduit en 2013 et 2014.

Son plafond d'emplois perd 15 ETP en 2013, soit une compression de 1,5 % au lieu des 2,5 % prévus en moyenne pour les opérateurs du ministère.

L'ADEME joue un rôle important au titre de la politique des déchets, à travers le plan « déchets », outil de soutien financier aux moyens renforcés élaboré dans le prolongement du Grenelle de l'environnement. Il s'articule autour de cinq priorités :

- la prévention (soutien aux plans et programmes locaux de prévention mis en oeuvre par les collectivités locales, au compostage domestique, à la mise en place d'une tarification incitative du service déchets auprès des particuliers..) ;

- le développement des filières de responsabilité élargie du producteur, en contribuant notamment au démarrage des nouvelles filières ;

- le recyclage des déchets ;

- la valorisation des déchets organiques, avec des aides aux opérations de compostage et de méthanisation ;

- le développement d'actions de soutien et de communication auprès du grand public.

D'après les informations transmises à vos rapporteurs spéciaux, les montants engagés par l'ADEME en faveur de la politique de gestion des déchets sont passés de 57 millions d'euros en 2008 à 107 millions d'euros en 2009, 172 millions d'euros en 2010 et 235 millions d'euros en 2011, soit une multiplication par quatre depuis 2008. La majorité de ces ressources est dédiée au soutien des acteurs locaux pour des opérations de terrain.

Les principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme 181 « Prévention des risques »

1) Le programme 181 est structuré autour de quatre grandes priorités : la prévention des risques technologiques et des pollutions industrielles, la prévention des risques naturels et hydrauliques, la sûreté nucléaire et la radioprotection, et la prévention des risques liés aux anciens sites miniers. Il est particulièrement soumis aux contraintes résultant des exigences communautaires en ces différents domaines.

2) Le projet de loi de finances pour 2013 prévoit une forte réduction de ses crédits en AE comme en CP, pour un montant de 370,1 millions d'euros en AE et de 284,9 millions d'euros en CP. Malgré la baisse globale des moyens du programme, les dotations évoluent différemment selon les types de risques.

3) S'agissant des risques industriels, l'évolution des crédits est marquée par le rythme de mise en oeuvre des plans de prévention des risques technologique.

4) En ce qui concerne les risques naturels, la forte régression de la dotation est compensée par une débudgétisation. En effet, certaines missions antérieurement financés sur ces crédits seront transférés au Fonds de prévention des risques naturels majeurs.

5) La sûreté nucléaire bénéficiera de moyens stabilisés, tant en termes de crédits que de personnel, notamment pour faire face aux obligations de sécurité supplémentaires imposées à la suite de la catastrophe nucléaire de Fukushima.

6) Enfin, la sécurisation des anciens sites miniers subira une réduction modérée de ses crédits.

7) Le plafond d'emplois du programme 181 (hors ASN) est relativement préservé, avec une perte de 10 effectifs. Il en va de même s'agissant du plafond d'emplois des opérateurs, dont la réduction est inférieure à la moyenne de 2,5 % prévue pour l'ensemble du ministère.


* 28 Plans de prévention des risques naturels.

* 29 Programmes d'actions de prévention contre les inondations.

* 30 Groupement d'intérêt Public INERIS/BRGM

* 31 A raison de 1 956 ETPT pour l'action 1, 35 ETPT pour l'action 11 et 1 208 ETPT pour l'action 10.

* 32 La présente analyse se limite aux seuls opérateurs pour lesquels le programme 181 est chef de file.

* 33 Pour mémoire, ces plans ont pour objectif de résoudre les situations difficiles héritées du passé en matière d'urbanisme autour des sites à hauts risques et de maîtriser l'urbanisation future.

* 34 Sur ce point, se reporter au commentaire de l'article 64 rattaché.

* 35 L'ensemble des loyers à payer sur plusieurs années a été engagé sur 2012 en une seule fois

* 36 Ce montant se décompose ainsi : une part fixe de produits de TGAP à hauteur de 435 millions d'euros, et une part en provenance des nouvelles composantes de la TGAP créées en 2009 (incinération et particules) à hauteur de 64 millions d'euros.