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Mission "Ecologie, développement et aménagement durables" - Budget annexe "Contrôle et exploitation aériens" et comptes spéciaux

MM. Gérard MIQUEL, François FORTASSIN, Mme Marie-Hélène des ESGAULX, rapporteurs spéciaux

VIII. LE PROGRAMME 174 « ÉNERGIE, CLIMAT ET APRÈS-MINES »

Rapporteur spécial : Gérard Miquel

A. ÉVOLUTION DES MOYENS PAR RAPPORT À 2012

1. Un programme dont le périmètre demeure hétérogène

Le programme 174 « Energie, climat et après-mines » est placé sous la responsabilité de la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC). Il se caractérise par son hétérogénéité. En effet, il est structuré autour de trois grandes priorités, dont les enjeux et les déterminants sont très différents : d'une part, le pilotage de la politique énergétique. D'autre, la gestion économique et sociale de l'après-mines. Enfin, la lutte contre le changement climatique et l'amélioration de la qualité de l'air.

Il se compose en conséquence des actions suivantes, qui pèsent d'un poids très différent du point de vue de la part des crédits du programme qu'elles représentent :

- action 1 : politique de l'énergie (0,8 % des crédits du programme) ;

- action 4 : gestion économique et sociale de l'après-mines (86,4 %) ;

- action 5 : lutte contre le changement climatique (12,5 %) ;

- action 6 : soutien (0,3 %). Celle-ci, créée en loi de finances pour 2012, a pour objet de financer les dépenses courantes de fonctionnement de la DGEC transférées en provenance du programme 217.

Les principaux opérateurs de ce programme sont l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA), l'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM) et le Centre interprofessionnel technique d'études de la pollution atmosphérique (CITEPA).

2. Une dotation globale stable, qui masque des disparités entre les actions

Le projet de loi de finances pour 2013 prévoit une dotation de 681,9 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 687,8 millions d'euros en crédits de paiement (CP), soit une hausse respective de 1,5 % et de 1,1 % par rapport à 2012. Les moyens du programme 174 s'avèrent donc relativement stables. Toutefois, cette évolution globale occulte des différences importantes entre les différentes actions du programme. Les principales évolutions associées aux crédits du programme 174 sont la réduction des dépenses de l'après-mines et l'augmentation des crédits participant à l'amélioration de la qualité de l'air.

Ainsi, les ressources dédiées à l'action 1 diminuent de 3,4 % en AE et de 1,2 % en CP par rapport à 2012, pour des montants respectifs de 5,5 et 6,4 millions d'euros. En dépenses de fonctionnement, ces crédits financeront le contrôle de la qualité des carburants, ainsi que la subvention pour charges de service public allouée à l'ANDRA (4,1 millions d'euros). S'agissant des dépenses d'intervention, les crédits abonderont le comité local d'information et de suivi (CLIS) du laboratoire souterrain de recherche de Meuse/Haute-Marne - CLIS de Bure, à hauteur de 157 500 euros, la coopération internationale dans le domaine de l'énergie et des matières premières (1,1 million d'euros) et le fonctionnement du conseil supérieur de l'énergie (240 000 euros).

De même, les moyens consacrés à l'après-mines diminuent sensiblement, à hauteur de 7 % (cf. infra).

A l'inverse, les crédits alloués à l'action 5 augmentent très fortement, passant de 29,4 millions d'euros en 2012 à 85 millions d'euros en 2013, soit une hausse de 189 % ! Celle-ci concerne notamment les moyens dédiés à l'amélioration de la qualité de l'air (cf. infra), mais s'explique surtout par l'attribution d'un complément de dotation de 50 millions d'euros pour compenser la probable insuffisance des recettes du CAS « Aide à l'acquisition de véhicules propres ». Votre rapporteur spécial note qu'il faut également associer aux moyens budgétaires portés par cette action les moyens fiscaux prévus par les articles 12 et 13 du PLF 2013 (pérennisation et durcissement du barème du malus écologique, en contrepartie de bonus renforcés pour les véhicules électriques et hybrides, et augmentation de la TGAP concernant les polluants atmosphériques).

Enfin, l'action 6 dispose de moyens stables, pour un montant de 1,9 million d'euros.

3. Une réduction du plafond d'emplois du programme

S'agissant des emplois budgétaires, le projet de loi de finances pour 2013 prévoit un plafond d'emplois de 791 ETP pour le programme 174, soit une baisse de 34 emplois par rapport à l'année 2012 (4,1 %). La baisse des effectifs concerne les services déconcentrés, comme l'indique le tableau ci-après.

Répartition et évolution des personnels oeuvrant
à la mise en oeuvre du programme 174

 

2012

2013

Administration centrale

220

223

Services déconcentrés

605

568

Services à l'étranger

0

0

Autre

0

0

Total

825

791

Source : réponses au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux

En ce qui concerne les opérateurs, le plafond d'emplois passe de 500 en 2012 à 496 en 2013, soit une régression de 0,8 % (- 4 ETP). La réduction des postes ne concerne que l'ANGDM.

A l'inverse, l'ANDRA bénéficie d'un plafond d'emplois stable à hauteur de 320 ETP, et de 39 emplois hors plafond supplémentaires par rapport à 2012. Cette évolution est liée à la montée en puissance du projet de centre de stockage en couche géologique profonde (Cigéo), dont le financement est assuré par une taxe prélevée sur Edf, le Commissariat à l'énergie atomique (CEA) et AREVA.

4. Des dépenses fiscales dont le  montant diminue substantiellement

Vos rapporteurs spéciaux saluent la baisse des dépenses fiscales principales sur impôts d'Etat rattachées au programme 174. En effet, alors que leur montant était de 2,4 milliards d'euros en 2011 et de 1,5 milliards d'euros encore en 2012, le chiffrage pour 2013 anticipe un coût de 1 milliard d'euros, soit une régression de 58 % en deux ans. Cette tendance favorable s'explique principalement par l'évolution du coût associé au crédit d'impôt pour dépenses d'équipements de l'habitation principale en faveur des économies d'énergie et du développement durable (CIDD), passé de 2 milliards d'euros en 2011 à 1,1 milliard en 2012 et 650 millions d'euros en 2013.

En revanche, le montant des autres dépenses fiscales du programme demeure stable. L'exonération de taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel des ménages et des réseaux pèsera encore ainsi pour 253 millions d'euros dans le budget de l'Etat.

B. UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE MARQUÉE PAR DEUX MOUVEMENTS DE SENS CONTRAIRE

L'exécution budgétaire 2012 a été marquée par deux mouvements de sens contraire. D'une part, un prélèvement de 40 millions a été opéré sur la réserve de précaution ainsi que 34,9 millions d'euros de crédits du programme 174, destinés à permettre l'ouverture, dès le début de l'année 2012, du compte d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition de véhicules propres ». Ces mouvements de crédits ont permis le subventionnement de l'Agence de service et de paiement qui, par convention avec l'Etat, gère le dispositif du « Bonus-Malus ». Les crédits prélevés doivent être rétablis en fin d'année. Cette restitution constitue un enjeu important pour le programme, susceptible de créer des difficultés de fin de gestion s'il n'est pas effectué avant la fin de l'année.

A l'inverse, votre rapporteur spécial relève avec satisfaction que l'Etat a entièrement remboursé ses dettes vis-à-vis de la Caisse autonome sociale de la sécurité sociale dans les mines (CANSSM), dont la situation tendue avait appelé de sa part, l'an dernier, une vigilance particulière. La situation de l'organisme a été assainie en 2012.

C. LA GESTION DE L'APRÈS-MINES : DES DÉPENSES DE PRESTATION QUI POURSUIVENT LEUR RÉDUCTION

Les crédits liés à la gestion de l'après-mines connaissent une évolution sensible par rapport à l'an dernier. La dotation affectée à l'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM) diminue fortement en raison de la décroissance naturelle du nombre de ses ayants droit. Les anciens mineurs étant de moins en moins nombreux, les crédits d'intervention diminuent régulièrement d'année en année.

La dotation du programme 174 pour l'après-mines s'élève ainsi à 589,4 millions d'euros en AE et de 594,4 millions d'euros en CP, dont la majeure partie abondera l'ANGDM (513,4 millions d'euros, contre 566,1 millions d'euros en 2012, soit une régression de près de 10 %).

Les dépenses d'intervention de l'opérateur sont évaluées à 539,2 millions d'euros en 2013, financées par la dotation budgétaire ainsi que par 25,8 millions d'euros de ressources propres. La baisse des dépenses d'intervention de l'AGDM s'accompagne parallèlement d'une réduction de ses moyens de fonctionnement (de 16,2 millions d'euros l'an dernier à 14,9 millions d'euros en 2013).

La CANSSM et la Caisse nationale de retraite des industries électriques et gazières (CNIEG) connaissent également une décroissance de leurs ayants-droit. Leurs crédits d'intervention seront donc respectivement de 28,1 millions d'euros (contre 30,1 millions d'euros en 2012) et de 12,9 millions d'euros contre 14,3 millions d'euros en 2012).

Par ailleurs, les Mines de Potasse d'Alsace (MPDA) disposeront de 19 millions d'euros en AE et de 17,3 millions d'euros en CP, dotation en forte hausse qui doit permettre les travaux de dépollution des quatre concessions minières de Stocamine37(*), tandis que le Fonds d'industrialisation des bassins miniers (FIBM) bénéficiera, conformément aux engagements prévus, d'une dotation de 1 million d'euros en AE et de 7 millions d'euros en CP.

D. LES ACTIONS MENÉES POUR AMÉLIORER LA QUALITÉ DE L'AIR

1. Des moyens renforcés pour améliorer la qualité de l'air ...

La seconde dotation du programme 174 à connaître une évolution sensible de ses crédits par rapport à 2012 concerne la politique du changement climatique. En effet, le Gouvernement a décidé d'attribuer des moyens plus conséquents pour l'amélioration de la qualité de l'air.

La politique publique visant à améliorer la qualité de l'air et à lutter contre le changement climatique bénéficie d'une mesure nouvelle de 5 millions d'euros, rendue possible par les marges de manoeuvre dégagées sur la gestion de l'après-mines (cf. supra). Ainsi, le budget dédié à la politique de l'air passera de 28,2 millions d'euros en 2012 à 33,4 millions d'euros en 2013, soit une hausse de 18,4 %. L'essentiel des moyens dédiés à la lutte contre le changement climatique (35,4 millions d'euros) oeuvrera donc en faveur de cette politique particulière.

2. ... qui se justifient par le caractère problématique de la situation actuelle

La situation actuelle relative à la qualité de l'air est peu satisfaisante à deux égards. D'une part, la France ne respecte pas les objectifs imposés par les directives européennes en la matière, ce qui l'expose à des contentieux avec risque de sanction financière à la clé. Elle a ainsi été assignée en 2011 par la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) pour non-respect des valeurs limites relatives aux particules fines dans 15 zones.

Si notre pays ne parvient pas à convaincre la Commission européenne qu'elle a mis en oeuvre toutes les mesures pour respecter les valeurs limites imposées par la directive, elle s'exposera à un deuxième manquement et devra payer une amende de l'ordre de 11 millions d'euros et des astreintes journalières de l'ordre de 240 000 euros par jour tant que la situation perdurera, soit près de 100 millions d'euros la première année puis 85 millions d'euros les années suivantes.

Par ailleurs, un contentieux se profile du fait du non respect des valeurs limites de dioxyde d'azote (NO2).

D'autre part, le dépassement des normes autorisées pour les différents polluants atmosphériques est susceptible d'avoir à long terme des conséquences graves sur la santé publique comme sur l'environnement.

3. Des efforts budgétaires tournés vers la réduction des émissions de polluants atmosphériques et la surveillance de la qualité de l'air

Les efforts budgétaires porteront sur la réduction des émissions des polluants atmosphériques et la surveillance de la qualité de l'air. Les crédits ont vocation à :

- renforcer le soutien aux Associations agréées de la surveillance de la qualité de l'air (AASQA) à hauteur de 19,3 millions d'euros et aux Laboratoire central de surveillance de la qualité de l'air38(*) (LCSQA) à hauteur de 5,9 millions d'euros ;

- augmenter la subvention du Centre interprofessionnel technique d'étude de la pollution atmosphérique (CITEPA) pour la réalisation des inventaires annuels de polluants atmosphériques, qui correspondent à des exigences internationales (1,6 million d'euros) ;

- soutenir l'application des mesures décidées pour la prévention et la réduction de la pollution atmosphérique (mise en oeuvre des plans de protection de l'atmosphère notamment), et le renforcement de la surveillance de la qualité de l'air (5 millions d'euros) ;

- financer la réalisation de mesures dans le domaine du changement climatique39(*) et de l'efficacité énergétique, le suivi de la gestion des actifs carbone et des marchés du carbone (2,6 millions d'euros).

4. Le renforcement des moyens budgétaires ne suffit pas et appelle également des mesures pour améliorer la gouvernance du système de surveillance

La Cour des comptes a procédé, entre mars et décembre 2011, à un contrôle relatif au dispositif de surveillance de la qualité de l'air, qui a porté sur la période 2007 à 2010 dans quatre régions40(*).

La Cour a conclu que le dispositif de surveillance de la qualité de l'air est original et techniquement performant. Les acteurs locaux et nationaux ont assumé leur rôle en la matière. Toutefois, la multiplicité des acteurs rend parfois la coordination et le pilotage d'ensemble délicats.

Elle a donc formulé les recommandations suivantes, qui portent principalement sur la question de la gouvernance du système :

- améliorer la stratégie, la coordination des acteurs et le pilotage d'ensemble ;

- poursuivre l'implication du Conseil national de l'air à la définition de la politique de l'air ;

- rationaliser la politique d'agrément des AASQA, en établissant un référentiel ;

- assurer un suivi plus rigoureux de l'ensemble des crédits destinés à la politique de l'air ;

- conforter la position du LCSQA qui joue un rôle déterminant dans le dispositif ;

- finaliser les bases de données de la qualité de l'air et développer la modélisation de haute précision ;

- tendre à la mutualisation des moyens techniques des AASQA et maîtriser l'évolution de leurs charges.

La DGEC comme les AASQA ont manifesté leur volonté d'effectuer les efforts nécessaires pour améliorer le fonctionnement global du dispositif de la qualité de l'air.

Les principales observations de votre rapporteur spécial sur le programme 174 « Energie, climat et après-mines »

1) Le programme 174 se caractérise par l'hétérogénéité de son périmètre. En effet, il regroupe les crédits dévolus au pilotage de la politique énergétique, à la gestion économique et sociale de l'après-mines, et à la lutte contre le changement climatique.

2) Le projet de loi de finances pour 2013 prévoit une réduction du plafond d'emplois de 34 ETP par rapport à 2012, et une dotation globale de 687,8 millions d'euros en CP, soit une légère hausse de 1,1 %. Cependant, l'évolution des crédits associés aux différentes actions du programme est contrastée.

3) En effet, les ressources allouées à la politique de l'énergie sont relativement stables, tandis que les crédits attribués à la lutte contre le changement climatique et à l'amélioration de la qualité de l'air bénéficieront de 5 millions d'euros supplémentaires. Il convient également d'associer à ces crédits budgétaires les moyens fiscaux prévus par les articles 12 et 13 du projet de loi de finances pour 2013 (pérennisation et durcissement du barème du malus écologique, en contrepartie de bonus renforcés pour les véhicules électriques et hybrides, et augmentation de la TGAP concernant sur les polluants atmosphériques).

4) Le renforcement des moyens pour l'amélioration de la qualité de l'air est opportun, alors que la France a été assignée devant la Cour de justice européenne au regard du non-respect des valeurs limites relatives aux particules fines et qu'il risque d'en être de même rapidement en ce qui concerne les valeurs limite de dioxyde d'azote. Le renforcement des moyens budgétaires ne saurait toutefois être suffisant, et nécessite également des mesures pour simplifier la gouvernance du système de surveillance français de qualité de l'air, dont les acteurs sont performants mais pas assez coordonnés.

5) A l'inverse, les moyens consacrés à l'après-mines régressent de 7 %. Cette évolution s'explique par la décroissance naturelle du nombre des ayants-droit concernés. Seules les Mines de Potasse d'Alsace verront leur dotation augmenter, afin de financer d'importants travaux de dépollution.

6) En ce qui concerne l'exécution budgétaire 2012, on relève deux mouvements de sens contraire. D'une part, un prélèvement de 35 millions d'euros a été opéré sur les crédits du programme pour permettre l'ouverture, dès le début de l'année, du compte d'affectation spéciale « Aides à l'acquisition des véhicules propres ». Cette restitution constitue un enjeu important, susceptible de créer des difficultés de fin de gestion s'il n'est pas opéré avant la fin de l'année.

7) A l'inverse, votre rapporteur spécial relève avec satisfaction le remboursement de la dette de l'Etat vis-à-vis de la CANSSM.


* 37 Filiale des MPDA.

* 38 Il s'agit d'un organisme national chargé d'apporter un appui technique et scientifique aux AASQA.

* 39 Effet de serre, fonctionnement de l'Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique.

* 40 Rapport d'observations définitives du 23 juillet 2012. Le contrôle a concerné notamment le bureau de la qualité de l'air de la DGEC, ainsi que quatre AASQA dans quatre régions (l'ASPA en Alsace, AIRPARIF en Ile-de-France, ATMO Nord-Pas-de-Calais dans le Nord-Pas-de-Calais, et les associations de la région Rhône-Alpes (COPARLY, ASCOPARG).