Mission "Conseil et contrôle de l'Etat"

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

• La mission « Conseil et contrôle de l'État » comporte quatre programmes de poids très inégaux : si la justice administrative représente 60,2 % du total de la mission , le programme 340 « Haut Conseil des finances publiques » , créé en 2013, ne représente que 0,1 % des crédits de la mission.

• Les délais de jugement des juridictions administratives ont atteint un niveau satisfaisant. En particulier, les choix stratégiques opérés depuis le rattachement de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) au programme consacré aux juridictions administratives (modernisation et renforcement des effectifs) semblent être récompensés . Ses délais de jugement reculent et le taux d'annulation de ses décisions diminue .

• La réforme des juridictions financières a été menée à son terme. Son coût sur 2015 est faible (0,27 million d'euros). Son coût total a été réévalué à la baisse (6,78 millions d'euros sur la période 2012-2016).

• La démarche volontariste d'économies et de valorisation du patrimoine mise en oeuvre par le Conseil économique social et environnemental (CESE) se traduit par une bonne maîtrise de ses crédits. Il conviendra d'être néanmoins attentif à l'impact du renouvellement de 2015 sur l'équilibre de la caisse de retraites du Conseil.

• Votre rapporteur spécial vous propose d' adopter sans modification les crédits proposés pour la mission.

PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION

A. UNE MISSION CARACTÉRISÉE PAR UNE FORTE RIGIDITÉ DES CRÉDITS

Depuis la création de la mission, aucun amendement de modification des crédits n'a été adopté. Deux facteurs principaux expliquent cette absence de souplesse dans le pilotage de la mission.

1. Des crédits pour l'essentiel dévolus aux dépenses de personnel

La mission « Conseil et contrôle de l'État » bénéficie de 637 millions d'euros de crédits de paiement (CP) ^{1 ( * )} , dont 84,4 % ^{2 ( * )} de dépenses de personnel (titre 2).

Cette spécificité a pour conséquence une forte rigidité des dépenses, contraintes par le plafond d'emplois.

2. Une stricte indépendance des programmes

La présente mission se caractérise par l'indépendance institutionnelle des programmes qui la composent . Chaque programme correspond à une institution et non à la mise en oeuvre d'une politique publique (ce qui explique d'ailleurs les difficultés rencontrées à élaborer des indicateurs permettant de mesurer leur performance).

En outre, cette caractéristique emporte des conséquences sur l'exercice, par les assemblées, de leur droit d'amendement : puisque tout amendement abondant les crédits d'un programme doit être « gagé » par une réduction des crédits d'un ou plusieurs autres programmes de la mission, une telle initiative pourrait être interprétée comme une atteinte à l'institution qui subirait la réduction de ses crédits.

3. Des règles d'exécution budgétaire dérogatoires

La présente mission bénéficie d'un contrôle financier allégé et de règles d'exécution budgétaire dérogatoires en raison des spécificités des institutions qui la composent. À titre d'exemple l'accord préalable du président du CESE est nécessaire pour toute mise en réserve de crédits concernant cette institution, tandis que, depuis la création de la mission, les crédits ouverts à la Cour des comptes et au Conseil d'État ne font pas l'objet d'une mise en réserve ^{3 ( * )} .

Enfin, l'article 40 du projet de loi de finances pour 2015 autorise les trois principaux programmes de la présente mission à déroger au plafond de reports de crédits de 3 % des crédits initiaux, fixé par l'article 15 de la LOLF, afin de faciliter le pilotage de leurs travaux immobiliers.

B. UNE MISSION COMPOSÉE DE PROGRAMMES DE POIDS INÉGAUX

La mission « Conseil et contrôle de l'État » est aussi caractérisée par l'hétérogénéité de ses quatre programmes du point de vue de leur montant.

1. La justice administrative représente plus de 60 % des crédits de la mission

Les crédits affectés au programme « Conseil d'État et autres juridictions administratives » représentent 60,2 % des crédits de la mission, ceux de la Cour des comptes et des autres juridictions financières 33,7 %, tandis que ceux attribués au Conseil économique, social et environnemental (CESE) n'atteignent que 6 % du total. Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), quant à lui, ne représente qu'une très faible part de ces crédits (0,1 %).

* Hors fonds de concours et attributions de produits
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 201 5

2. Un quatrième programme à la marge des critères de la LOLF

La loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques a créé le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) qui fait l'objet d'un programme spécifique.

Si l'article 7 de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) prévoit qu'un programme « regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation », le choix du positionnement du HCFP au sein de la présente mission apparaît cohérent.

Cependant, eu égard, d'une part, aux faibles montants des crédits dévolus au programme (0,82 million d'euros pour 2015), structurés selon un schéma mono-action , et, d'autre part, à la mesure de la performance assortie d'un seul objectif , mesuré par un seul indicateur (qui enregistre des performances peu susceptibles d'évolution), le programme « HCFP » peut être considéré comme marginal au vu des critères définis par la LOLF.

C. LA TRAJECTOIRE TRIENNALE 2015-2017

Les plafonds alloués à la présente mission par l'article 13 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, hors contribution directe au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », sont fixés à 0,5 milliard d'euros en 2015 (plafond identique à celui fixé par la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017).

Dépassement et respect de la programmation pluriannuelle

(en milliards d'euros)

*Hors contribution de l'État au CAS « Pensions »

Source : commission des finances, d'après les données issues des rapports annuels de performances 2012 et 2013 de la mission « Conseil et contrôle de l'État » et du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 et 2019

La demande de crédits pour la mission en 2015, s'établit à 637 millions d'euros , dont 137,5 millions d'euros au titre de la contribution d'équilibre au CAS « Pensions » (88,2 millions d'euros pour le programme 165, 2,4 millions d'euros pour le programme 126, 46,8 millions d'euros pour le programme 164 et 0,09 million d'euros pour le programme 340).

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* ¹ Y compris fonds de concours attendus.

* ² Programme 165 : 83,1 % ; programme 126 : 85,2 % ; programme 164 : 86,7 % ; programme 340 : 44,9 %.

* ³ Dérogation notifiée par courrier du Premier ministre en date du 25 mai 2005.