Projet de loi de finances pour 2015 - notes de présentation

Mme Teura Iriti et M. Georges Patient, rapporteurs spéciaux

IV. DES CRÉDITS NE REPRÉSENTANT QU'UNE PARTIE DE L'EFFORT EN FAVEUR DES OUTRE-MER

A. LA DÉFISCALISATION, PRINCIPAL OUTIL DE LA POLITIQUE ULTRAMARINE DE L'ÉTAT

1. Une dépense fiscale s'élevant à près de 4 milliards d'euros en 2015

Il convient tout d'abord de rappeler que le périmètre de la mission « Outre-mer » ne couvre qu'une partie du total de la dépense en faveur des territoires ultramarins.

Les dispositifs de défiscalisation représentent ainsi plus de 3,8 milliards d'euros (cf. tableau ci-après) et constituent, à ce titre, le principal outil de la politique de l'État en faveur des outre-mer.

Cependant, ainsi que le précisaient nos collègues Eric Doligé et Serge Larcher dans un rapport de 2013 ^{2

(

*
)} , cette dépense fiscale est essentiellement mobilisée dans les départements d'outre-mer et cet écart semble se creuser. Ils relevaient ainsi qu'en 2012, six fois plus d'agréments ont été accordés dans les DOM que dans les COM, ainsi que le montre le tableau ci-dessous.

Évolution du nombre d'agréments et du montant d'investissements agréés
par territoire (2009-2012)

Source : bureau des agréments et rescrits

L'effort fiscal en faveur de l'outre-mer connaît une hausse en 2015 par rapport à la loi de finances pour 2014 d'environ 45 millions d'euros.

Vos rapporteurs spéciaux regrettent toutefois que, pour la troisième année consécutive, le Gouvernement n'ait pas été en mesure de présenter un chiffrage du montant prévisionnel de la dépense en faveur du logement social. Cette absence est regrettable dans la mesure où le coût de ce dispositif représentait près de 300 millions d'euros en 2013.

Le coût des principales dépenses fiscales rattachées à la mission « Outre-mer »

(en millions d'euros)

Dispositif	Base légale	Impôt concerné	Chiffrage pour 2013	Chiffrage pour 2014	Chiffrage pour 2015
Taux de TVA minoré	Art. 296 du code général des impôts (CGI)	TVA	1 160	1 270	1 290
Défiscalisation des investissements productifs	Art. 199 undecies B du CGI	IR	377	310	nc
Défiscalisation des investissements en matière de logement	Art. 199 undecies A et 199 undecies D du CGI	IR	277	220	157
Défiscalisation dans le logement social	Art. 199 undecies C	IR	299	280	nc
Réduction du barème de l'impôt sur le revenu	Art. 197-I-3 du CGI	IR	325	320	330
Défiscalisation des investissements productifs	Art. 217 undecies et 217 duodecies du CGI	IS	180	175	nc
Exonération de certains produits et matières premières ainsi que des produits pétroliers	Art. 295 du CGI	TVA	185	180	180
TVA dite « non perçue récupérable »	Art. 295 A du CGI	TVA	100	100	100
Exclusion du champ d'application de la TIPP	Art. 267 du code des douanes	TICPE	740	750	828
Crédit d'impôt pour les investissements productifs	Art. 244 quater W du CGI	IR et IS	-	-	nc
Crédit d'impôt pour les investissements dans le logement social	Art. 244 quater X du CGI	IS	-	-	nc
Autres dépenses fiscales rattachées à la mission			215	217	217
Total (en estimant constants, en 2015, le coût des dispositifs non chiffrés)			3 858	3 822	3 867

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2015

2. Les dispositifs de défiscalisation ont fait l'objet de réformes nombreuses et importantes

Les principales modifications apportées aux dispositifs fiscaux spécifiques
à l'outre-mer depuis 2009

Loi	Articles du CGI visés	Modification apportée
2009-594 du 27 mai 2009	Article 295 A du CGI	Limitation du dispositif de la TVA non perçue récupérable aux seuls biens d'investissement neufs
2010-1657 du 29 décembre 2010	Articles 199 undecies B et 217 undecies du CGI	Exclusion des installations de production d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil du champ d'application du dispositif d'aide à l'investissement productif
2010-1657 du 29 décembre 2010	Article 199 undecies B du CGI	Diminution du taux de réduction d'impôt accordé au contribuable dans le cadre de l'aide à l'investissement productif (augmentation du taux de rétrocession et diminution du montant plafond d'avantage fiscal à l'impôt sur le revenu)
2010-1657 du 29 décembre 2010	Article 199 undecies A du CGI	Diminution du taux d'avantage pour le dispositif d'aide à l'investissement dans le secteur du logement (hors social)
2010-1657 du 29 décembre 2010	Article 199 undecies D du CGI	Diminution du plafond annuel d'imputation des réductions d'impôt dans le cadre d'investissements relevant du logement (hors social), du secteur productif et du logement locatif social
2011-1977 du 28 décembre 2011	Article 217 bis du CGI	Suppression du dispositif d'abattement
2011-1977 du 28 décembre 2011	Article 199 undecies B du CGI	Diminution du taux de réduction d'impôt accordé au contribuable dans le cadre de l'aide à l'investissement productif et du montant plafond de l'avantage fiscal à l'impôt sur le revenu, sans modification du taux de rétrocession
2011-1977 du 28 décembre 2011	Article 199 undecies A du CGI	Diminution du taux d'avantage pour le dispositif d'aide à l'investissement dans le secteur du logement (hors social)
2011-1977 du 28 décembre 2011	Article 199 undecies D du CGI	Diminution du plafond annuel d'imputation des réductions d'impôt dans le cadre d'investissements relevant du logement (hors social) et du secteur productif
2012-1509 du 29 décembre 2012	article 200-0 A du CGI	Diminution du plafond global des avantages fiscaux
2013-1278 du 29 décembre 2013 (article 21)	Articles 199 undecies B, 199 undecies C, 217 undecies , 217 duodecies , 244 quater W et 244 quater X du CGI	-Suppression de la défiscalisation en matière productif pour les entreprises dont le chiffre d'affaires dépasse 20 millions d'euros et création d'un crédit d'impôt -Création d'un crédit d'impôt optionnel pour le logement social -Augmentation des taux de rétrocession (investissement productif et logement social) -Obligation de financement des logements sociaux par une subvention publique à hauteur d'une fraction minimale de 5% -Programmation pluriannuelle par territoire de la construction de logements sociaux -Restriction de l'aide fiscale dans le secteur des concessions de services publics aux seuls biens immobilisés plus de 5 ans -Encadrement des investissements de renouvellement (déduction de la base éligible de la valeur du bien remplacé) -Exclusion des véhicules soumis à la taxe sur les véhicules de sociétés non strictement indispensables à l'exploitation

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Le ministère des outre-mer a indiqué à vos rapporteurs spéciaux que les réformes intervenues sur ces différents dispositifs se sont déjà traduites par des économies significatives.

Ainsi, la suppression de la défiscalisation pour les investissements photovoltaïques ainsi que le « coup de rabot » de 10 % sur le taux de l'avantage fiscal prévus dans le loi de finances pour 2013 ont permis une économie de près de 230 millions d'euros.

De même, le bénéfice issu de la suppression de l'abattement d'un tiers sur les résultats provenant d'exploitations situées dans les départements d'outre-mer a été chiffré à 185 millions d'euros.

Enfin, la limitation du dispositif de la TVA non perçue récupérable aux seuls biens d'investissements neufs s'est traduite par une économie estimée à 60 millions d'euros.

Il convient de souligner que les dispositions de l'article 21 de la loi de finances pour 2014, qui prévoyaient notamment la création de deux nouveaux crédits d'impôt en faveur de la réalisation d'investissements dans les départements d'outre-mer dans le secteur productif (article 244 quater W du code général des impôts) et en faveur du logement social (article 244 quater X du code général des impôts) à compter du 1 ^er juillet 2014, ne sont pas encore entrées en vigueur, la Commission européenne ne s'étant pas encore prononcée sur leur conformité avec le droit communautaire. Elles n'ont, par conséquent, pas encore pu avoir d'impact budgétaire.

Vos rapporteurs spéciaux se félicitent qu'il ne soit pas prévu, en 2015, de réforme des dispositifs fiscaux en faveur de l'outre-mer ainsi que les rapporteurs spéciaux de votre commission des finances en avait émis le souhait dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2014.

En effet, pour être efficaces, ces dispositifs doivent assurer aux investisseurs une visibilité à moyen, long terme, incompatible avec la modification régulière des dispositions qui les règlementent, qu'il s'agisse de leurs critères d'exigibilité, des taux applicables ou de leur maintien même.

B. UN EFFORT BUDGÉTAIRE ET FINANCIER GLOBAL DE L'ÉTAT EN LÉGÈRE PROGRESSION

La politique transversale de l'État outre-mer est portée par 85 programmes relevant de 26 missions, auxquels s'ajoutent les prélèvements sur recettes.

Elle se décline en six axes :

- développer l'emploi, la production et l'investissement outre-mer ;

- offrir une véritable égalité des chances à la jeunesse outre-mer ;

- garantir la sécurité des citoyens outre-mer ;

- améliorer les conditions de vie des citoyens outre-mer ;

- favoriser le développement durable des territoires en partenariat avec les collectivités ;

- valoriser les atouts des outre-mer.

Comme le montre le tableau ci-après, l'effort global en faveur des outre-mer atteindra, en 2015, 14,25 milliards d'euros, soit une augmentation de 0,3 %, après une baisse de 1,2 % en 2014. L'effort budgétaire et financier de l'État, toutes missions confondues, est cependant inégalement réparti selon les collectivités.

Par ailleurs, si les crédits en faveur des outre-mer augmentent globalement, ceux consacrés à six collectivités connaissent une diminution tandis qu'ils augmentent pour six autres.

Évolution des autorisations d'engagement de la politique transversale « Outre-mer » (tous titres)

(en millions d'euros)

	Autorisations d'engagement			Évolution
	2013	2014	2015	2014/2013	2015/2014
Guadeloupe	2 378	2 310	2 344	- 2,9 %	1,4 %
Guyane	1 603	1 585	1 563	- 1,1 %	- 1,4 %
Martinique	2 184	2 128	2 141	- 2,5 %	0,6 %
Saint-Martin	55	53	53	- 2,8 %	- 0,6 %
Saint-Barthélemy	3	3	2	- 10,0 %	- 0,1 %
La Réunion	4 553	4 445	4 418	- 2,4 %	- 0,6 %
Mayotte	789	770	798	- 2,4 %	3,6 %
Nouvelle-Calédonie	1 187	1 240	1 214	4,4 %	- 2,1 %
Polynésie française	1 230	1 270	1 326	3,3 %	4,3 %
Wallis-et-Futuna	88	84	84	- 4,7 %	0,4 %
Saint-Pierre-et-Miquelon	79	75	78	- 4,6 %	3,7 %
TAAF	23	24	22	2,6 %	- 7,0 %
Crédits non répartis	194	212	205	9,1 %	- 3,1 %
Total	14 366	14 199	14 248	- 1,2 %	0,3 %

Source : document de politique transversale « Outre-mer » annexé au présent projet de loi de finances

Les missions « Enseignement scolaire » (33,2 %), « Outre-mer » (14,7 %), « Relations avec les collectivités territoriales (13,3 %) et « Sécurités (7,3 %) représentent plus des deux tiers de l'effort budgétaire de l'État en outre-mer (cf. graphique ci-après).

Répartition par mission de l'effort budgétaire et financier de l'État
en faveur des outre-mer

Source : document de politique transversale « Outre-mer » annexé au présent projet de loi de finances

Il convient cependant de noter que, hors dépenses de personnel, le montant des AE consacrées à l'outre-mer diminue de 0,6 % en 2015, après une diminution de 2,8 % en loi de finances pour 2014 (cf. tableau ci-après). La hausse des crédits globaux en faveur des territoires ultramarins est, par conséquent, essentiellement imputable à une hausse des dépenses de personnel qui atteindront, en 2015, 7,26 milliards d'euros (soit une augmentation de 1,2 % par rapport à la loi de finances pour 2014). Au total, les dépenses de personnel représentent près de 51 % de la dépense de l'État en faveur des outre-mer en 2015. Comme le montre le tableau ci-après, l'essentiel des effectifs est porté par la mission « Enseignement scolaire » (528 521 ETP sur 100 359 ETP, soit 58,3 %).

Les crédits de titre 6 (intervention) représentent quant à eux près de 5,7 milliards d'euros, soit environ 40 % du total des crédits en faveur des territoires ultramarins.

Évolution des autorisations d'engagement de la politique transversale « Outre-mer » inscrites en loi de finances initiale (hors titre 2)

(en millions d'euros)

	Autorisations d'engagement			Évolution
	2013	2014	2015	2014/2013	2015/2014
Guadeloupe	1 314	1 248	1 266	- 5,0 %	1,5 %
Guyane	710	680	654	- 4,3 %	- 3,8 %
Martinique	1 170	1 128	1 129	- 3,6 %	0,1 %
Saint-Martin	36	34	34	- 4,6 %	- 0,9 %
Saint-Barthélemy	0,6	0,3	0,3	- 46,1 %	- 0,1 %
La Réunion	2 581	2 474	2 420	- 4,1 %	- 2,2 %
Mayotte	333	290	311	- 12,8 %	7,1 %
Nouvelle-Calédonie	433	478	448	10,2 %	- 6,2 %
Polynésie française	418	446	481	6,7 %	7,9 %
Wallis-et-Futuna	29	27	26	- 9,3 %	- 1,4 %
Saint-Pierre-et-Miquelon	35	32	35	- 7,3 %	7,3 %
TAAF	15	16	14	5,0 %	- 9,6 %
Crédits non répartis	156	178	172	14,4 %	- 3,7 %
Total	7 231	7 031	6 990	- 2,8 %	- 0,6 %

Source : document de politique transversale « Outre-mer » annexé au présent projet de loi de finances

* ² « L'aide fiscale à l'investissement outre-mer, levier incontournable du développement », rapport d'information n° 628 (2012-2013) fait au nom de la commission des affaires économiques et de la délégation sénatoriale à l'outre-mer.