MM. Pierre JARLIER et Daniel RAOUL, rapporteurs spéciaux
III. UNE POLITIQUE DONT LES MOYENS DÉPASSENT LARGEMENT LE CADRE BUDGÉTAIRE
A. LA POLITIQUE DE RÉNOVATION URBAINE : QUEL FINANCEMENT POUR LES DEUX PROGRAMMES NATIONAUX MENÉS PAR L'ANRU ?
1. La poursuite du PNRU et le lancement du NPNRU
La rénovation urbaine des quartiers constitue un élément essentiel de la politique de la ville. Depuis la loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, elle se traduit principalement par le programme national de rénovation urbaine (PNRU), mis en oeuvre par l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), établissement public à caractère industriel et commercial.
Doté de 12 milliards d'euros, le PNRU rencontre un large succès et votre rapporteur spécial se félicite des résultats concrets des opérations menées par l'ANRU dans ce cadre .
Selon les chiffres fournis par le secrétariat d'État chargé de la politique de la ville, le PNRU est désormais engagé à 87 % au 30 juin 2014 et le montant cumulé des dépenses d'intervention atteint 7,1 milliards d'euros, soit 68 % des engagements. 63 % des opérations programmées ont été livrées à la fin de l'année 2012.
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État d'avancement du PNRU Au 30 juin 2014, 397 projets de rénovation urbaine ont fait l'objet de conventions signées. Ils concernent 490 zones urbaines sensibles ou zones assimilées au titre de l'article 6 de la loi n° 2003-170 du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, 3,8 millions d'habitants et un montant estimé d'investissement de 45 milliards d'euros, dont 11,7 milliards d'euros de subventions de l'ANRU. Ces projets portent sur la reconstitution de 141 000 logements sociaux, la réhabilitation de 331 000 logements sociaux, la démolition de 148 000 logements sociaux, la résidentialisation de 354 000 logements ainsi que le financement d'aménagements, d'équipements, de requalification d'habitat privé dégradé en quartiers anciens, de changement d'usage, de l'ingénierie. |
Source : réponse au questionnaire budgétaire
Comme indiqué précédemment 28 ( * ) , la loi précitée du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine a prolongé de deux ans le PNRU. Le terme de ses engagements est donc porté de fin 2013 à fin 2015.
Pour autant, d'après les informations communiquées à votre rapporteur, malgré cette prorogation, 0,5 à 1 milliard d'euros ne seront vraisemblablement pas engagés sur l'enveloppe initiale de 12 milliards d'euros à la fin de l'année 2015. Cela s'explique principalement par le fait que certains projets enregistrent d'importants retards et par les redéploiements constatés lorsque certaines opérations sont soldées.
Dans le cadre de son enquête demandée par la commission des finances du Sénat, au titre de l'article 58-2° de la LOLF, sur la gestion de l'ANRU 29 ( * ) , la Cour des comptes a d'ailleurs recommandé que l'enveloppe de 12 milliards d'euros ne soit pas sanctuarisée et que, sauf exceptions, les marges de manoeuvres rendues disponibles ne soient pas réutilisées.
S'agissant du NPNRU engagé pour la période 2014-2024, il ne devrait, en tout état de cause, pas ou peu entrainer de dépenses au cours de l'année 2015 . En 2016 et 2017, seules des dépenses d'études devraient être engagées et les décaissements devraient devenir plus importants à compter de 2018.
2. La nécessité de garantir un financement à la hauteur des décaissements attendus
a) Les modalités de financement encore en discussion
Le financement de l'ANRU pour les opérations de rénovation urbaine, est désormais intégralement assuré par des crédits extrabudgétaires . Ses principales ressources sont donc :
- la contribution de l'Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL) - Action logement ;
- la dotation de 30 millions d'euros par an de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) prévue à l'article L. 452-1 du code de la construction et de l'habitation ;
- les affectations issues du fonds de péréquation de l'article L. 452-1-1 du code de la construction et de l'habitation. Celui-ci est alimenté par la CGLLS et la surtaxe sur les plus-values de cession immobilière de plus de 50 000 euros. Le montant de la contribution de ce fonds est arrêté chaque année par une commission qui décide de son affectation.
Par ailleurs, il convient de noter que la Caisse des dépôts et consignations participe chaque année à hauteur de 30 millions d'euros au fonctionnement de l'ANRU.
La contribution de l'UESL-Action logement constitue l'essentiel du financement du PNRU et elle a été fixée à 800 millions d'euros pour 2013 et 900 millions d'euros pour 2014, conformément à la lettre d'engagement mutuel signée le 12 novembre 2012 entre l'État et l'UESL-Action logement, complétée par une lettre adressée par le Premier ministre Jean-Marc Ayrault à Pierre Guillon le 14 juin 2013.
Pour rappel, cette lettre fixait, pour la période 2013-2015, le montant de la participation de l'UESL-Action logement aux politiques publiques du logement à 1,2 milliard d'euros par an. Elle devait se répartir ainsi :
- année 2013 : 800 millions d'euros au titre de la rénovation urbaine et 400 millions d'euros pour le fonds national d'aide au logement (FNAL) ;
- année 2014 : 900 millions d'euros pour la rénovation urbaine et 300 millions d'euros pour le FNAL ;
- année 2015 : 1 050 millions d'euros pour la rénovation urbaine et 150 millions d'euros pour le FNAL.
Ensuite, les montants de la contribution d'Action logement devaient représenter respectivement 45 %, 35 % et 25 % de la collecte brute entre 2016 et 2018, tout en étant plafonnés à 900 millions d'euros, 700 millions d'euros et 500 millions d'euros. Ce dernier montant devait constituer le niveau stable du prélèvement à compter de 2018 et la participation de l'UESL-Action logement au financement du FNAL devait s'achever dès 2016.
Toutefois, en vertu de l'article 123 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR), une convention pluriannuelle doit désormais être conclue pour la période 2015-2019 entre l'État et l'UESL-Action logement (codifié à l'article L. 313-3 du code de la construction et de l'habitation).
Actuellement en cours de négociation depuis le printemps, cette convention devrait maintenir le principe d'une contribution d'1,2 milliard d'euros d'Action logement aux politiques publiques du logement en 2015. En revanche, l'enveloppe d'1,05 milliard d'euros pour le financement du PNRU et du NPNRU devrait être remise en cause .
En effet, l'article 53 du projet de loi de finances pour 2015 rattaché à la mission « Égalité des territoires et logement » prévoit de maintenir à 300 millions d'euros le montant de la contribution d'Action logement au financement des aides personnelles au logement .
En outre, il a été indiqué à votre rapporteur spécial au cours de ses auditions que 50 millions d'euros devraient être employés à la sécurisation du financement de l'Agence nationale pour l'habitat (ANAH) .
Ces 200 millions d'euros supplémentaires demandés à Action logement par rapport aux prévisions initiales devraient, par conséquent, se déduire de l'enveloppe attribuée à l'ANRU qui s'établirait alors à 850 millions d'euros .
Le contenu de la convention pluriannuelle devrait être arrêté avant la fin du mois de novembre 2014.
Tout en comprenant la nécessité d'assurer le financement du FNAL et de l'ANAH ainsi que les raisons ayant guidé le choix de prélever sur la contribution d'Action logement, votre rapporteur spécial s'interroge sur la soutenabilité financière de l'ANRU et ses capacités à couvrir les décaissements attendus au titre du PNRU .
b) Quelles conséquences pour l'ANRU ?
Déjà, lors de l'examen de la loi précitée de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, notre collègue Jean Germain, alors rapporteur pour avis de ce texte au nom de la commission des finances 30 ( * ) , avait mis en évidence les difficultés susceptibles d'être rencontrées quant à la soutenabilité financière de l'ANRU . Compte tenu de l'état prévisionnel des recettes et des dépenses pour 2014, le niveau de trésorerie de l'ANRU devait ainsi se situer autour de 207 millions d'euros. À compter de 2015, il tombait même à 140 millions d'euros selon les estimations de l'ANRU pour se tarir durablement à compter de 2016.
Selon les informations reçues par votre rapporteur spécial, le niveau de décaissements attendus devrait finalement être plus bas qu'imaginé en 2014, sans dépasser 1 milliard d'euros alors qu'1,1 milliard d'euros était initialement indiqué dans l'état prévisionnel des recettes et des dépenses pour 2014.
S'il est permis de penser que la trésorerie de l'ANRU à fin 2014 devrait, du fait de ces plus faibles décaissements, s'avérer légèrement supérieure à ce qui était prévu il y a quelques mois (aux alentours de 330 millions d'euros estimés), son niveau pourrait atteindre seulement 100 à 150 millions d'euros à la fin de l'année 2015.
Lors de son audition par votre rapporteur spécial, Pierre Sallenave, directeur général de l'ANRU, a indiqué que, si 150 millions d'euros constituait un niveau de trésorerie convenable, il serait, en revanche, difficilement soutenable de descendre en-deçà de 100 millions d'euros .
En conséquence, il conviendra de rester très vigilant sur la suite des négociations et les modalités de financement des deux programmes nationaux dédiés au renouvellement urbain finalement retenues. Outre que l'enveloppe attribuée à ce titre pourrait être trop basse pour assurer un niveau de trésorerie satisfaisant pour le bon fonctionnement de l'ANRU, la participation de l'UESL aux politiques du logement se justifie davantage au titre de la rénovation urbaine, véritable investissement dans les quartiers et le logement, que pour assurer le financement des dépenses de guichet que constituent les aides au logement.
600 millions d'euros de soldes resteraient par ailleurs non réclamés sur certaines opérations et pourraient dès lors être demandés à tout moment 31 ( * ) . Ces sommes sont susceptibles d'alourdir considérablement le niveau des décaissements au cours des prochaines années.
Il faut souhaiter que la situation financière de l'ANRU n'altèrera pas trop, ni la bonne mise en oeuvre des opérations de renouvellement urbain , utiles à nos quartiers et, plus largement, à notre activité économique, ni le lancement effectif du NPNRU .
Les opérations du PNRU correspondent, au 1 er octobre 2014, à 46,39 milliards d'euros pour 11,59 milliards d'euros de « subventions ANRU » , et le Gouvernement espérait, lors de l'examen de la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, un effet de levier de 1 à 4 avec le NPNRU, soit des projets à hauteur de 20 milliards d'euros pour 5 milliards d'euros de subventions.
Enfin, dans le cadre du NPNRU, la pratique des avances faites aux maîtres d'ouvrage pourraient être remise en cause . Le Gouvernement suivrait ainsi une recommandation de la Cour des comptes qui, dans l'enquête précitée demandée par votre commission des finances, avait préconisé de mettre un terme à ce système dans la mesure où ces avances peuvent :
- servir à d'autres opérations chez le maître d'ouvrage ;
- rester longtemps « gelées » chez le maître d'ouvrage ;
- désinciter les maîtres d'ouvrage à demander le solde des opérations.
Rejoignant la position développée par notre collègue Jacques Chiron dans son rapport à la suite de la remise de ce rapport 32 ( * ) , votre rapporteur spécial craint que la fin des avances ne puisse contribuer à freiner l'engagement des collectivités territoriales dans les opérations de rénovation urbaine de leurs quartiers, d'autant qu'elles connaîtront par ailleurs des baisses importantes de leurs dotations. Il espère donc qu'une solution pourra être trouvée afin de pallier les difficultés du système d'avances mis en place dans le cadre du PNRU sans pour autant qu'il soit complètement remis en cause . Jacques Chiron avec d'ailleurs suggéré dans son rapport un meilleur calibrage de ces avances et une réflexion sur l'opportunité de leur versement à l'occasion de chaque opération.
Recommandations de la Cour des comptes dans le cadre de
l'enquête réalisée
en vertu de l'article 58-2 de la
LOLF
sur l'Agence nationale pour la rénovation urbaine
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n° 1 |
Préserver la capacité de l'ANRU à intervenir sur son coeur de métier en limitant l'attribution à l'agence de nouvelles missions qui en seraient trop éloignées |
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n° 2 |
Subordonner toute décision de développer une activité d'interventions en fonds propres à une évaluation préalable approfondie des risques encourus par l'agence et de l'efficience comparée du recours à d'autres acteurs |
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n° 3 |
Alléger la composition du conseil d'administration et démultiplier son action par des groupes de travail thématiques |
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n° 4 |
Elaborer sans tarder un contrat d'objectifs et de performance entre l'État et l'ANRU, prenant pleinement en compte le contexte nouveau du NPNRU et du PIA 2 et ses conséquences sur le fonctionnement de l'agence |
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n° 5 |
S'assurer, par un examen approfondi de la couverture des quartiers prioritaires par le PNRU et le NPNRU, du traitement des sites connaissant les dysfonctionnements les plus importants |
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n° 6 |
Mieux cibler, pour en limiter le montant au strict nécessaire, le recours aux prestations intellectuelles externes |
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n° 7 |
Simplifier, dans la perspective du NPNRU, les règles d'intervention de l'ANRU, par l'adoption d'un règlement unique d'intervention et d'une charte de fonctionnement interne |
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n° 8 |
Prévoir dans le futur règlement du NPNRU un temps de gestation des projets comportant une étude systématique préalable au conventionnement |
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n° 9 |
Mettre à plat le système d'information (informatique et procédural) afin, notamment, de resserrer la chaîne d'information entre les acteurs de la gestion des opérations et de répondre aux besoins de traçabilité des interventions |
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n° 10 |
Éviter, sauf exception (crédits indispensables pour achever une opération), de réutiliser pour le PNRU les marges de manoeuvre tirées des économies réalisées sur ce programme |
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n° 11 |
Supprimer le système des avances pour les nouvelles conventions NPNRU |
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n° 12 |
Instaurer un dispositif de « dégagement d'office » pour les soldes non réclamés à l'issue d'un certain délai, pour les nouvelles conventions |
B. VERS UNE PLUS GRANDE MOBILISATION DES CRÉDITS DE DROIT COMMUN
Les crédits consacrés à la politique de la ville au sein du programme 147 sont bien loin d'être suffisants pour mener des actions efficaces dans ces quartiers. L'utilisation des crédits de droit commun des autres ministères s'avère donc indispensable et l'article 1 er de la loi précitée du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine a même consacré le principe de leur mobilisation prioritaire . Les « instruments » propres à la politique de la ville doivent être uniquement mis en oeuvre « lorsque la nature des difficultés le nécessite » .
Cette territorialisation des politiques de droit commun se concrétise notamment par l'utilisation d'outils ou de méthodes tels que le « panorama analytique des politiques de l'État » auquel ont recours les délégués du préfet.
Surtout, le recensement des contributions de chaque programme budgétaire à la politique de la ville s'effectue dans le cadre du document de politique transversale « Ville », annexé chaque année au projet de loi de finances.
D'après ce document, 34 programmes participeraient ainsi à la politique de la ville en 2015, contre 35 en 2014, 32 en 2013, 31 en 2012.
Seuls 25 de ces programmes mentionnés fournissent une évaluation chiffrée des moyens consacrés à la politique de la ville, qui équivaut à 4,37 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 4,43 milliards d'euros en crédits de paiement d'après le document de politique transversale pour 2015. Ce montant est identique à celui de 2014 (4,3 milliards d'euros).
Toutefois , cette évaluation s'avère incomplète , compte tenu de l'absence de chiffrage pour chacun des programmes. Elle est, en outre, perfectible puisque les méthodes de renseignements peuvent être différentes selon les ministères et que les données ne sont pas toujours territorialisées, ou alors elles le sont en retenant des quartiers qui ne recoupent pas exactement ceux de la politique de la ville. Déjà en 2007, la Cour des comptes avaient mis en évidence les difficultés à évaluer la territorialisation des crédits des ministères dans les résultats de son enquête, demandée par votre commission des finances du Sénat au titre de l'article 58-2° de la LOLF, sur les crédits d'intervention de la politique de la ville 33 ( * ) .
Comme cela avait déjà été évoqué par Jean Germain, alors rapporteur pour avis au nom de la commission des finances du Sénat lors de l'examen du projet de loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine 34 ( * ) , le Gouvernement travaillerait à améliorer la restitution de ces données , en mutualisant notamment les moyens de recensement, afin d'obtenir un document de politique transversale plus fiable.
S'agissant de l'amélioration de la mobilisation des crédits de droit commun, des conventions interministérielles ont été conclues entre le ministère en charge de la ville et les autres ministères depuis la circulaire du Premier ministre du 30 novembre 2012. Ces conventions « d'objectifs, de méthode et de moyens » doivent ainsi permettre de déterminer concrètement les actions menées en direction des quartiers prioritaires de la politique de la ville.
Selon les chiffres dont dispose votre rapporteur spécial, treize conventions ont ainsi été signées à ce jour. À celles-ci s'ajoutent également celles conclues ou en cours de négociations avec certains opérateurs, tels que Pôle emploi, la Caisse nationale des allocations familiales ou encore la Caisse des dépôts et consignations, ainsi qu'avec des associations représentant les collectivités territoriales et leurs élus (Association des régions de France, Association des départements de France, Associations des maires de France...).
Les contributions attendues dans le cadre de ces conventions font ensuite l'objet d'un suivi sous la forme d'un tableau de bord et d'une évaluation qualitative.
Ainsi, en application de la convention conclue avec Pôle emploi, des actions concrètes sont menées en faveur de l'emploi des résidents dans les quartiers prioritaires. De même, l'éducation nationale y a développé ses efforts en faveur de la scolarisation des enfants de moins de trois ans.
Enfin, en vertu de la loi précitée de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, la mobilisation des crédits de droit commun en faveur des quartiers prioritaires de la politique de la ville doit également se décliner dans le cadre de la conclusion des contrats de ville .
L'article 11 de cette loi prévoit qu'une annexe « politique de la ville » doit désormais figurer dans les budgets des établissements publics de coopération intercommunale et des communes concernées par des contrats de ville. Cette annexe doit permettre de retracer « les recettes et les dépenses correspondant aux engagements pris dans le cadre de ces contrats », en y faisant figurer « l'ensemble des actions conduites et des moyens apportés par les différentes parties au contrat, notamment les départements et les régions, en distinguant les moyens qui relèvent de la politique de la ville de ceux qui relèvent du droit commun . »
* 28 Cf. le 2° du C du II.
* 29 Rapport d'information n° 768 (Sénat, 2013-2014) de Jacques Chiron, au nom de la commission des finances, sur l'enquête de la Cour des comptes relative à l'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).
* 30 Avis n° 264 (2013-2014) de Jean Germain, au nom de la commission des finances du Sénat, sur le projet de loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.
* 31 Compte tenu du fait que les enveloppes des opérations sont généralement plus larges que les dépenses réellement constatées, Pierre Sallenave, directeur de l'ANRU, a indiqué que le montant de ces soldes non réclamés pourrait davantage se situer autour de 400 millions d'euros en réalité.
* 32 Voir le rapport précité de Jacques Chiron, au nom de la commission des finances, suite à l'enquête de la Cour des comptes sur l'ANRU.
* 33 Rapport n° 71 (2006-2007) de M. Philippe Dallier, au nom de la commission des finances du Sénat, « Politique de la ville : une efficacité entravée », sur l'enquête de la Cour des comptes relative aux crédits d'intervention de la politique de la ville.
* 34 Voir l'avis n° 264 (2013-2014) de M. Jean GERMAIN , au nom de la commission des finances du Sénat, sur le projet de loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.