Mission "Politique des territoires" et article 57 ter rattaché

MM. Pierre JARLIER et Daniel RAOUL, rapporteurs spéciaux

II. UNE RÉDUCTION DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES QUI N'ENTAME PAS LA MISE EN oeUVRE DE LA POLITIQUE DE LA VILLE

A. LES PRINCIPAUX ÉLÉMENTS EXPLIQUANT LA BAISSE DE LA DOTATION DU PROGRAMME 147

Sans tenir compte des 775 000 euros réintégrés au titre de l'ACSé par l'Assemblée nationale dans le programme 147, ce dernier bénéficierait de 455,75 millions d'euros en autorisations d'engagement et 456,92 millions d'euros en crédits de paiement pour 2015, contre respectivement 505,47 millions d'euros et 496,18 millions d'euros dans la loi de finances initiale pour 2014, 18 millions d'euros ayant entretemps été annulés par la loi n° 2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014.

Le programme 147 enregistre donc une baisse respectivement de près de 10 % pour les AE et 8 % pour les CP par rapport à 2014, qui sont principalement imputées sur l'action 2 « Revitalisation économique et emploi ». En effet, comme cela est développé plus en avant dans le rapport, l'État voit le montant de ses compensations des exonérations de charges sociales en zones franches urbaines (ZFU) continuer de se réduire du fait, d'une part, du nouveau mode de calcul depuis 2009 et, d'autre part, de la décision d'arrêter l'entrée de nouveaux entrants dans ce dispositif d'exonération. Le montant de la compensation est ainsi réduit de 22 % par rapport à 2014, année qui avait déjà prévu une enveloppe en baisse de 14,5 % comparé à 2013.

Évolution, par action, des crédits de paiement du programme

(en euros)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances de la mission « politique des territoires » du PLF 2015 et le rapport annuel de performances de la mission « Egalite des territoires, logement et ville » de la loi de règlement pour 2013

Par ailleurs, l'action 3 voit ses crédits réduits de plus de 20 % en raison du fait que, comme indiqué précédemment, l'ACSé devait être dissout au 1 ^er janvier 2015 et les ressources consacrées aux dépenses de fonctionnement courant et de personnel du CGET ont été regroupées au sein du programme 112 de la présente mission. Toutefois, comme indiqué précédemment, l'ACSé a été maintenue pour l'année 2015 par l'Assemblée nationale, à la demande du Gouvernement, afin de sécuriser la mise en oeuvre de la politique de la ville ^{24 ( * )} .

Enfin, l'action 4 « rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie » connait une baisse de 70 % de ses crédits de paiement entre 2014 et 2015, après déjà des crédits en diminution de - 31,5 % en 2014. En effet, cette action couvrait notamment en 2014 une participation exceptionnelle de l'État aux investissements sportifs de Seine-Saint-Denis pour 1,3 million d'euros.

Les 880 000 euros restant inscrits sur cette mission constituent la fraction pour 2015 réservée à l'amélioration des collèges dégradés (contre 1,6 million d'euros en crédits de paiement). L'État s'est engagé à financer à terme 19 millions d'euros pour les sept opérations retenues. En gestion, les crédits sont confiés à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.

Il convient de préciser que, s'agissant, des dépenses de personnel , le programme 147 ne compte plus que celles dédiées aux délégués du préfet, agents ayant pour fonction de coordonner l'action des services de l'État dans les quartiers de la politique de la ville, sous l'autorité du préfet de département. Les crédits s'élèvent pour 2015 à 15,2 millions d'euros, auxquels s'ajoutent 6 millions d'euros au titre du CAS « Pensions ».

B. DES DÉPENSES FISCALES DESTINÉES À FAVORISER L'ATTRACTIVITÉ DES QUARTIERS DÉFAVORISÉS ET QUI DEMEURENT IMPORTANTES

Les trois dépenses fiscales sur impôts d'État rattachées au programme 147 s'élèvent à 358 millions d'euros en prévision pour 2015, soit une hausse de 9,5 % par rapport à 2014 et plus de 18 % par rapport à 2013.

Évolution des dépenses fiscales sur impôts d'État rattachées au programme 147

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après le projet annuel de performances pour 2015

Les montants des deux principales mesures fiscales sont, en effet, prévus en hausse. Il s'agit de l'exonération plafonnée à 100 000 euros du bénéfice réalisé par les entreprises qui exercent une activité dans une zone franche urbaine (ZFU) sous certaines conditions ^{25 ( * )} , avec 200 millions d'euros en 2015 contre 165 millions d'euros en 2013 et 180 millions d'euros en 2014, et l e taux réduit de TVA pour les logements en accession sociale à la propriété dans les quartiers faisant l'objet d'une convention de rénovation urbaine , avec 90 millions d'euros en 2015 contre 70 millions d'euros en 2013 et 80 millions d'euros en 2014.

Une nouvelle dépense fiscale sur impôt d'État devrait être rattachée à la mission, compte tenu de l'article 7 du projet de loi de finances pour 2015 qui prévoit l'application du taux réduit de TVA à 5,5 % pour les opérations d'accession sociale à la propriété réalisées dans l'ensemble des quartiers prioritaires de la politique de la ville . Le coût de cette mesure, dont le champ d'application est plus étendu que celle actuellement applicable aux seuls quartiers en zone ANRU, est estimé par le Gouvernement à 10 millions d'euros en 2015, 35 millions d'euros en 2016, 70 millions d'euros en 2017 et 105 millions d'euros à compter de 2018.

Les dépenses fiscales sur impôts locaux et prises en charge par l'État paraissent, quant à elles, en forte baisse (de 109 millions d'euros en 2013 à 13 millions d'euros en 2015). Toutefois, il convient de souligner que cette évolution s'explique quasi exclusivement par le fait que l'abattement de 30 % pour la taxe foncière sur les propriétés bâties applicable à la construction de logements sociaux dans les zones urbaines sensibles (ZUS), devenues quartiers prioritaires de la politique de la ville, n'est prévu que jusqu'au 31 décembre 2014.

En effet, l'article 83 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 n'a prolongé l'application de cet abattement que jusqu'à la fin de l'année 2014, en attendant l'entrée en vigueur de la nouvelle politique de la ville issue de la loi précitée de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

À l'article 42 ter du projet de loi de finances pour 2015, l'Assemblée nationale a prolongé cet abattement pour 2015, et l'a étendu de 2016 à 2020 aux constructions de logements sociaux situés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, à condition que les bailleurs sociaux aient signé un contrat de ville. Le dispositif proposé précise également qu'en contrepartie de l'abattement consenti, les organismes doivent transmettre chaque année, aux signataires des contrats de ville, les documents justifiant « du montant et du suivi des actions entreprises [...] pour l'amélioration des conditions de vie des habitants ».

Enfin, il convient de signaler que l'article 22 du projet de loi de finances rectificative pour 2014 présenté au Conseil des ministres du 12 novembre 2014 prévoit le prolongement de l'exonération du bénéfice réalisé par les entreprises en zones franches urbaines (ZFU), sous de nouvelles conditions ^{26 ( * )} .

C. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS

1. La « sanctuarisation » des crédits d'intervention de la politique de la ville

Hormis la baisse des crédits consacrés à la compensation des exonérations de charges sociales dans les ZFU et les ZRU et de ceux dédiés au fonctionnement courant et aux rémunérations des personnels du CGET, l'enveloppe budgétaire consacrée aux actions menées dans le cadre de la politique de la ville est maintenue à son niveau de 2014, soit 338 millions d'euros . D'après le Secrétariat d'État en charge de la ville, ces crédits devraient d'ailleurs être pérennisés durant le triennal 2015-2017 .

Ainsi, les actions territorialisées et autres dispositifs spécifiques de la politique de la ville regroupés au sein de l'action 1 du programme 147 conservent des crédits proches de ceux obtenus en 2014.

Actions territorialisées et autres dispositifs spécifiques
de la politique de la ville (action 01)

(en millions d'euros)

Aux 332,4 millions d'euros de l'action 1, s'ajoutent également 5,2 millions d'euros au titre de crédits d'intervention de l'action 3 « stratégie, ressources et innovation » (4 millions d'euros pour les actions d'animation des services de l'État ainsi que les audits, les études et l'évaluation des programmes menés par le CGET et 1,2 million d'euros pour la formation et l'accompagnement des acteurs de la politique de la ville).

Prioritaires parmi les actions territorialisées, les actions consacrées à l'emploi et au développement économique voient leurs crédits augmenter de 5 % par rapport à 2014. 3,5 millions d'euros restent consacrés aux écoles de la deuxième chance qui ont enregistré en 2013 un taux de sortie de 58 % de leurs élèves en formation qualifiante ou en emploi. 5 000 des 13 500 élèves accueillis cette même année étaient issus des quartiers de la politique de la ville.

Parmi les dispositifs les plus importants en termes de crédits budgétaires engagés, le programme de réussite éducative et le programme adulte relais sont reconduits quasiment à l'identique.

Le dispositif expérimental des emplois francs , qui constituait un dispositif d'incitation pour l'emploi des jeunes âgés de 16 à 30 ans dans les zones urbaines sensibles a, quant à lui, été arrêté .

Les emplois francs pouvaient être créés par des entreprises du secteur marchand qui, pour chaque recrutement d'un jeune habitant des ZUS en contrat à durée indéterminée et à temps complet recevait une aide forfaitaire de 5 000 euros, versée en deux fois, par Pole emploi. Les jeunes devaient être résidents de ZUS depuis au moins six mois et être en recherche d'emploi depuis au moins 12 mois au cours des 18 derniers mois.

Cette expérimentation lancée depuis 2013 sur dix agglomérations avait depuis été étendue à 33 sites avec un objectif de 10 000 emplois francs. Or, selon les chiffres du Commissariat général à l'égalité des territoires, seuls 280 emplois francs ont été signés en 2014, loin des 5 000 contrats attendus.

D'après le secrétariat d'État en charge de la ville, cet arrêt des emplois francs constituerait une économie de 11 millions d'euros pour 2015. Votre rapporteur spécial se félicite du choix fait par le ministère de ne conserver que les dispositifs qui font la preuve de leur efficacité. Il espère toutefois que d'autres mesures pourront être prises pour favoriser l'emploi des jeunes des quartiers de la politique de la ville qui sont particulièrement touchés par le chômage . Pour rappel, d'après les chiffres de l'Observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS), le taux de chômage en ZUS est en permanence près de deux fois et demie supérieur à la moyenne nationale et celui des jeunes s'établissait à près de 45 % en 2012 (contre 23,1 % dans les unités urbaines environnantes).

Patrick Kanner, ministre de la ville, de la jeunesse et des sports a annoncé que de nouvelles initiatives seraient effectivement mises en oeuvre en relation avec Pôle emploi et notamment dans le cadre de la mobilisation des crédits de droit commun.

2. Un nouveau cadre : la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine

La politique de la ville connaît un nouveau souffle avec l'adoption de la loi précitée du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine. Les crédits du programme 147 seront ainsi consommés dans le cadre d'une nouvelle géographie prioritaire et selon de nouvelles modalités de mise en oeuvre.

La nouvelle géographie prioritaire s'avère plus resserrée qu'auparavant et se substitue aux précédents zonages qui s'étaient multipliés. Ainsi, 1 300 nouveaux quartiers prioritaires de la politique de la ville vont remplacer les 751 zones urbaines sensibles (ZUS), 416 zones de redynamisation urbaine (ZRU) et 2 492 quartiers ciblés par des contrats urbains de cohésion sociale (CUCS).

En retenant un critère unique , le revenu des habitants, et la technique du « carroyage » consistant à diviser le territoire national en carreaux de 200 mètres de côté, le Gouvernement a identifié les 1 300 « zones statistiques » susceptibles de devenir les quartiers prioritaires de la métropole, une fois que l'État et les collectivités territoriales auront déterminé leurs contours. D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, le décret fixant la liste devrait paraître en novembre, deux tiers des périmètres étant d'ores et déjà validés.

C'est donc dans ces quartiers que les crédits de la politique de la ville auront vocation à être consommés, dans le cadre de nouveaux contrats de ville conclus à l'échelle intercommunale, en remplacement des CUCS.

Ces contrats de ville constitueront le cadre de l'ensemble des actions réalisées au titre de la politique de la ville, qu'elles soient financées par des crédits spécifiques ou des crédits de droit commun, voire qu'elles mobilisent des fonds européens structurels et d'investissement.

Le secrétariat d'État en charge de la politique de la ville espère que l'essentiel des contrats de ville sera signé en juin 2015, la circulaire du Premier ministre relative à l'élaboration des contrats de ville de nouvelle génération ayant été publiée le 15 octobre dernier.

Un nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) est également lancé pour la période 2014-2024, avec 5 milliards d'euros de subventions. Les 200 « quartiers ANRU » devant bénéficier de ce programme devraient être prochainement annoncés dans un conseil d'administration exceptionnel de l'ANRU.

Ils sont retenus dans la mesure où ils présentent les « dysfonctionnements urbains les plus importants ».

Votre rapporteur spécial se félicite de ces évolutions et espère que les calendriers seront tenus.

En revanche, alors qu'elle était initialement annoncée dans le projet de loi de finances pour 2015, la nouvelle dotation « politique de la ville » (DPV), ayant vocation à remplacer la dotation de développement urbain (DDU), devrait finalement être élaborée pour 2016 . L'article 58 du projet de loi de finances pour 2015 procède d'ores et déjà au changement de nom de la dotation et fait référence aux contrats de ville pour son application, sans en modifier les conditions d'attribution.

L'ANRU dispose également de deux nouvelles compétences, à savoir :

- en matière de coopération internationale , participer à des actions dans le domaine du renouvellement urbain ;

- faire du co-investissement, par des prises de participation dans des entreprises concourant au renouvellement urbain. Dans ce cadre, l'ANRU doit intervenir pour le compte de l'État, dans le cadre du deuxième programme d'investissement d'avenir (action « Diversification des fonctions dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville »).

Le projet de convention entre l'Etat et l'ANRU vient d'être transmis à votre commission des finances.

Tout en appelant à la mise en place d'un dispositif permettant de s'assurer que l'ANRU agit en investisseur éclairé, votre rapporteur spécial est favorable à cette nouvelle compétence qui devrait permettre de favoriser l'implantation d'entreprises dans ces quartiers.

Il convient de noter que la création du Commissariat général à l'égalité des territoires a permis de faire des économies sur son fonctionnement. Ainsi, selon les informations collectées auprès du Gouvernement, les crédits de fonctionnement du CGET devraient être en baisse de 2 % comparé à celui des trois structures qu'il remplace (DATAR, ACSé et SG-CIV), équivalant à 800 000 euros.

3. Quel nouveau dispositif pour remplacer les ZFU ?

Compte tenu de la substitution des quartiers prioritaires de la politique de la ville aux anciens zonages existant jusqu'à présent, la question de l'avenir des avantage fiscaux et sociaux attachés aux zones franches urbaines se pose depuis l'entrée en vigueur de la loi précitée du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine. En effet, si cette loi a mis en extinction les zones de revitalisation urbaine (ZRU), elle n'a, en revanche, pas scellé le sort des ZFU dont le dispositif et les avantages ont été prolongés jusqu'au 31 décembre 2014 par l'article 157 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012. Une nouvelle disposition législative est donc indispensable pour les maintenir.

Le Gouvernement a saisi le Conseil économique, social et environnemental (CESE) afin d'évaluer l'utilité de ces ZFU auxquelles sont notamment rattachés plusieurs avantages fiscaux (exonérations d'impôts sur les bénéfices) et sociaux (exonérations de charges sociales).

Rendu le 15 janvier 2014, cet avis du CESE suggère la mise en place d'un « dispositif ZFU refondé » ^{27 ( * )} . Suite à ces travaux et aux conclusions du rapport d'information rendu en mai 2013 par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale sur les ZFU, le Gouvernement a prévu, à l'article 22 du projet de loi de finances rectificative pour 2014 présenté au Conseil des ministres le 12 novembre 2014, le prolongement jusqu'en 2020 de l'exonération d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les société du bénéfice réalisé par les entreprises en l'encadrant davantage afin notamment d'en réduire l'effet d'aubaine . Ainsi, il est notamment prévu de :

-  plafonner le bénéfice exonéré à 50 000 euros par période de douze mois et non plus à 100 000 euros ;

- réduire à huit ans la durée de l'exonération, avec un taux plein sur les cinq premières années puis un taux dégressif pour les 3 années suivantes (60 % pour la première année, 40 % pour la deuxième année, 20 % pour la troisième année) ;

- conditionner le bénéfice de l'exonération à la signature d'un contrat de ville pour la création d'activité à compter du 1 ^er janvier 2016.

Votre rapporteur spécial considère qu'il est effectivement souhaitable que des dispositions permettent de rendre ces quartiers attractifs d'un point de vue économique, afin d'y créer des emplois ainsi qu'une forme de mixité fonctionnelle , tout en s'assurant de leur efficacité compte tenu du coût engendré pour l'État et en évitant l'effet d'aubaine .

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* ²⁴ Voir le commentaire de l'article 57 ter ainsi que les développements consacrés aux modifications apportées par l'Assemblée nationale dans le présent rapport.

* ²⁵ Entreprises exerçant leur activité dans une ZFU de troisième génération ou créant une activité dans une ZFU entre le 1 ^er janvier 2006 et le 31 décembre 2014.

* ²⁶ Cf. le 3 du C de la présente partie.

* ²⁷ Avis du Conseil économique, social et environnemental sur les zones franches urbaines du 15 janvier 2014.