Mission "Sécurités" - Programmes "Gendarmerie nationale" et "Police nationale"

M. Philippe Dominati, rapporteur spécial

PREMIÈRE PARTIE : PRÉSENTATION GÉNÉRALE

I. PRÉSENTATION GLOBALE DES CRÉDITS : UNE HAUSSE DE 0,49 % PAR RAPPORT À 2014

A. DES CRÉDITS DE PAIEMENT EN HAUSSE DE 0,49 % TRADUISANT LA PRIORITÉ ACCORDÉE À LA SÉCURITÉ

Les crédits concourant à la politique de sécurité publique figurent dans deux des programmes de la mission « Sécurités » : le programme « Police nationale » et le programme « Gendarmerie nationale ».

Dans le projet de loi de finances pour 2015, les crédits proposés au titre de ces deux programmes s'élèvent à 17,74 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 17,76 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) , en progression de 1,13 % en AE et de 0,49 % en CP par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2014, traduisant la priorité consacrée à la sécurité au sein du budget général de l'État.

Les parts des crédits relatifs aux programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale » s'élèvent, respectivement , à 54,5 % et 45,5 % .

Les crédits des programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale »*

(en milliards d'euros)

* Hors fonds de concours et attributions de produits

Sources : rapport annuel de performances pour 2013 et projet annuel de performances pour 2015

B. UNE HAUSSE DES DÉPENSES DE PERSONNEL QUI CONSTITUENT 88 % DES CRÉDITS DE LA MISSION

Comme le montre le tableau ci-avant, les dépenses de personnel de titre 2 s'élèvent à 15,57 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2015, soit 88 % des CP et des AE des programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale ». Elles progressent de 0,27 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2014.

Cette hausse résulte notamment la poursuite des créations de postes, qui se sont élevées à 480 emplois temps plein (ETP) en 2013 (dont 288 ETP pour la police et 192 ETP pour la gendarmerie), 405 ETP en 2014 (243 ETP pour la police et 162 ETP pour la gendarmerie). Dans le projet de loi de finances pour 2015, il est proposé de créer, comme en 2014, 405 postes (dont 243 dans la police et la gendarmerie), portant le total des créations d'emplois à 1 290 ETP depuis 2013 .

Les créations de postes dans la sécurité (2012-2015)

(en ETP)

Commission des finances, d'après les documents budgétaires

Les plafonds d'emplois pour 2015 s'élèvent ainsi à 145 197 emplois équivalents temps plein travaillés (ETPT) pour la police nationale (+ 243 ETPT, à périmètre constant, par rapport à 2014) et 97 215 ETPT pour la gendarmerie nationale (+ 162 ETPT par rapport à 2014), soit au total un plafond d'emplois de 242 412 ETPT pour la police et la gendarmerie dans le présent projet de loi de finances.

Par rapport aux autres pays de l'Union européenne, la France se situe dans la moyenne : selon les données communiquées par le ministère de l'intérieur ^{1 ( * )} , le ratio de forces de sécurité par rapport à la population s'élève à 1 policier ou gendarme pour 270 habitants. La proportion des forces de sécurité est inférieure dans onze États membres de l'Union européenne (dont l'Allemagne : 1 personnel pour 320 habitants et le Royaume-Uni : 1 pour 299), et supérieure dans quatorze États membres (dont l'Italie : 1 pour 213).

La répartition des créations de postes entre la police (59,75 % du total des postes créés en 2014 et 2015) et la gendarmerie (40,25 %) est conforme à la répartition actuelle des effectifs de sécurité entre ces deux forces (59,90 % pour la police et 40,10 % pour la gendarmerie) au regard des plafonds d'emplois par programme.

Par ailleurs, des écarts croissants sont observés entre les prévisions et les exécutions du plafond d'emplois de la gendarmerie nationale : en 2012, 693 ETPT n'ont pas été consommés et cette sous-exécution a atteint 1 810 ETPT en 2013, soit 1,86 % des emplois du programme . Lors de son audition par votre rapporteur spécial, le général Denis Favier, directeur général de la gendarmerie nationale, a estimé que cette sous-exécution du plafond d'emplois devrait se reproduire en 2014 .

Le plafond d'emplois de la police nationale a été dépassé en 2012 (à hauteur de 164 ETPT) et presque intégralement consommé en 2013 (la sous-exécution s'est élevée à 31 ETPT, soit 0,02 % des emplois du programme). En exécution, le plafond d'emplois 2013 de la police et de la gendarmerie nationales a ainsi atteint 237 569 ETPT (pour un plafond d'emplois de 239 410 ETPT).

Ces écarts traduisent la difficulté des gestionnaires à appréhender les comportements individuels des agents, notamment les départs en retraite (pour la gendarmerie, ces départs avaient été supérieurs aux prévisions de 22,5 % en 2013, alors qu'ils avaient été inférieurs de 23,7 % en 2012). En conséquence, de nombreuses brigades de gendarmerie sont incomplètes .

S'agissant des missions qui incombent aux forces de sécurité, l'attention de votre rapporteur spécial a été attirée, lors des auditions qu'il a conduites, sur les tâches inhérentes à la gestion des procurations , qui relèvent largement des forces de police et de gendarmerie nationales (à hauteur, respectivement, de 2,9 millions et 1,8 million de procurations en 2012, les données de l'année 2014 n'étant pas encore entièrement disponibles), ce qui a représenté 457 ETPT pour la police et 280 ETPT pour la gendarmerie, sur la base d'une durée de traitement individuelle de quinze minutes par procuration et d'une durée annuelle de travail de 1 600 heures.

C. DES ÉVOLUTIONS DE LA RÉPARTITION ENTRE LES ZONES DE POLICE ET DE GENDARMERIE  SE TRADUISANT PAR DES REDÉPLOIEMENTS D'EFFECTIFS

Depuis 2002, l'évolution des zones de police nationale (ZPN) et de gendarmerie nationale (ZGN) s'inscrit dans le cadre d'une rationalisation, pour éviter des enclaves de police en zone de gendarmerie et étendre les zones de police aux espaces urbains se situant dans la continuité des centres-villes (notamment à Bordeaux, Lille, Lyon et Marseille).

En 2013 et 2014, cinq circonscriptions sont été intégrés dans les zones de gendarmerie : Castelnaudary (Aude), Dinan (Côtes d'Armor), Romorantin-Lanthenay (Loir-et-Cher), Guebwiller (Haut-Rhin) et Persan-Beaumont (Val d'Oise). En sens inverse, 13 communes relevant de 7 circonscriptions de sécurité publique (CSP) ont été transférées en zone de police : Berriac (CSP de Carcassonne) ; Rosny-sur-Seine (CSP de Mantes-la-Jolie) ; Courdimanche, Menucourt, Puiseux-Pontoise, Boisemont, Jouy-le-Moutier, Neuville-sur-Oise et Vauréal (CSP de Cergy) ; Plérin (CSP de Saint-Brieuc) ; Cesson-Sévigné (CSP de Rennes) ; Vineuil (CSP de Blois) ; Maillot (CSP de Sens).

Ces changements de zone se sont traduits par des redéploiements d'effectifs , à hauteur de 178 ETP pour la gendarmerie (dont 114 postes provenant des unités des communes passant en zone de police, soit un solde de 64 créations de postes pour tenir compte de ces évolutions).

Pour la police nationale, la reprise de communes relevant auparavant des zones de gendarmerie s'est traduite par la création de 14 ETP, alors que 287 postes ont été redéployés dans le réseau suite aux transferts de circonscriptions en zones de gendarmerie. Les redéploiements en zone de police apparaissent donc conduire à ne renforcer qu'en partie les effectifs des commissariats dont la circonscription est ainsi étendue par rapport aux effectifs des unités de gendarmerie qui y opéraient précédemment. Votre rapporteur spécial sera attentif à ce que les évolutions de la répartition entre les zones de police et de gendarmerie ne se traduisent pas par des baisses d'effectifs .

IL convient également ces redéploiements, qui modifient le rapport des habitants aux forces de sécurité, s'opèrent en parfaite concertation avec les populations et les élus, en respectant une répartition évitant les « zones blanches » sur le territoire national.

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* ¹ Source : réponse au questionnaire budgétaire.