Mission "Sécurités" - Programme "Sécurité civile"

M. Jean-Pierre Vogel, rapporteur spécial

LE PROGRAMME « SÉCURITÉ CIVILE » EN 2015

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS DU PROGRAMME : DES MOYENS QUASI-STABLES EN 2015

A. DES CRÉDITS DE PAIEMENT EN HAUSSE DE 0,6 %, MAIS NE REPRÉSENTANT QU'UNE PARTIE DES MOYENS DÉDIÉS À LA POLITIQUE DE SÉCURITÉ CIVILE

1. Une part très minoritaire des crédits consacrés à la sécurité civile

À titre liminaire, il convient de rappeler que les crédits de paiement (CP) du programme « Sécurité civile » de la mission « Sécurités » (soit 439,55 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2015) ne couvrent qu'une partie des moyens dédiés à la sécurité civile :

- s'agissant de la politique publique d'État, des crédits concourant à la politique de sécurité civile figurent au sein de quatre autres missions : « Écologie, développement et mobilité durables » (à hauteur de 363,5 millions d'euros en CP), « Santé » (11,5 millions d'euros), « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (49,3 millions d'euros) et « Administration générale et territoriale de l'État » (51,8 millions d'euros), portant le total des crédits de la politique transversale de sécurité civile à 915,7 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2015, dont seulement 48 % figurent au programme « Sécurité civile » ^{1 ( * )} ;

- le budget des services départementaux d'incendie et de secours ( SDIS ) s'élève à 4,36 milliards d'euros dans les budgets primitifs pour 2014, soit cinq fois les crédits inscrits dans le budget de l'État, répartis entre 2,49 milliards d'euros pour les départements et 1,87 milliard d'euros pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

2. Une structure par action reflétant la diversité des missions de protection des populations et de gestion de crise

Les crédits du programme « Sécurité civile » sont répartis entre quatre actions , reflétant la diversité des missions de protection des populations et de gestion de crise.

L' action n° 1 « Prévention et gestion de crises » (33,7 millions d'euros CP et 28,5 millions d'euros en autorisations d'engagement, AE, soit 7,1 % des CP du programme) comprend cinq sous-actions :

- la veille, l'alerte et la gestion interministérielle des crises ;

- le développement et le fonctionnement du réseau d'alerte - système d'alerte et d'information des populations (SAIP) ;

- la solidarité nationale, qui comprend les colonnes de renforts et les crédits d'extrême urgence ;

- la prévention opérationnelle et la protection des populations (chaînes de décontamination, véhicules de détection, d'identification et de prélèvement et soutien aux acteurs de la prévention des feux de forêts) ;

- l'activité opérationnelle (produits retardants, carburants des aéronefs...).

L' action n° 2 « Préparation et interventions spécialisées des moyens nationaux » (258,2 millions d'euros en CP et 238,2 millions d'euros en AE, soit 59,4 % des CP du programme) regroupe les moyens nationaux mis par l'État à la disposition des populations, ventilées par spécialités et domaines d'intervention :

- la préparation et l'intervention des moyens nationaux aériens, ce qui recouvre le périmètre des avions de la base aérienne de la sécurité civile (BASC) située à Marignane ;

- la préparation et l'intervention des moyens nationaux terrestres, qui retracent l'ensemble des missions des formations militaires de sécurité civile (ForMiSC) ;

- la préparation et l'intervention des moyens nationaux aériens, qui recouvrent l'activité de secours à la personne par hélicoptère en milieux difficiles ;

- la préparation et l'intervention des moyens nationaux de déminage, qui comprennent les missions de neutralisation et de destruction des engins explosifs par le bureau du déminage, la sécurisation des voyages officiels et des missions d'expertise et de formation de services spécialisés français ou étrangers ;

- la préparation et l'intervention des moyens nationaux de soutien, qui regroupent l'ensemble des moyens mis en oeuvre par les établissements de soutien opérationnel et logistique (ESOL).

L' action n° 3 « Soutien aux acteurs de la sécurité civile » (144,4 millions d'euros en CP et 131 millions d'euros en AE, soit 32,7 % des CP du programme) est formée de trois sous-actions retraçant :

- les aides de l'État aux acteurs de la sécurité civile, notamment la participation de l'État aux dépenses des services d'incendie de la ville de Paris (brigade de sapeurs-pompiers de Paris, BSPP) ;

- le développement et le fonctionnement du réseau des transmissions via l'infrastructure nationale partagée des transmissions (INPT) et le programme d'adaptation nationale des transmissions aux risques et aux secours (ANTARES) ;

- la participation de l'État aux pensions, aux prestations rattachées et aux indemnités versées aux sapeurs-pompiers volontaires.

L' action n° 4 « Fonctionnement, soutien et logistique » (3,3 millions d'euros en CP et en AE, soit 0,8 % des CP du programme) comprend les fonctions de soutien général du programme :

- les services d'état-major (bureau du cabinet, mission des relations internationales, pôle communication et pôle santé) ;

- l'inspection de la défense et de la sécurité civiles (IDSC).

Dans le présent projet de loi de finances, les crédits du programme « Sécurité civile » s'élèvent à 439,6 millions d'euros en CP et 401 millions d'euros en AE , en hausse de 0,6 % en CP et en baisse de 31,9 % en AE par rapport à la loi de finances initiale pour 2014.

Les crédits du programme « Sécurité civile » par action

* Hors fonds de concours (FDC) et attribution de produits (ADP)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2015

3. Les évolutions des crédits du programme proposés en 2015 : une légère hausse des crédits de paiement (+ 0,6 %), un net repli des autorisations d'engagement (- 31,9 %)

Dans le projet de loi de finances pour 2015, les CP (439,55 millions d'euros) sont en très légère augmentation (+ 0,6 %) par rapport à 2014 (436,89 millions d'euros). Cette évolution traduit la progression des dépenses de personnel , analysée ci-après, la baisse des dépenses de fonctionnement de titre 3 (de 126,4 millions d'euros en 2014 à 121,5 millions d'euros, soit un recul de 4,9 millions d'euros et de 3,9 %) étant pratiquement équivalente à l'augmentation des dépenses d'investissement en CP de titre 5 (de 37,7 millions d'euros à 42,5 millions d'euros, soit une hausse de 4,8 millions d'euros et de 12,8 %).

L'évolution des dépenses de fonctionnement reflète principalement celle de la maintenance de la flotte d'actions et d'hélicoptères, qui correspond à la mise en oeuvre de marchés pluriannuels : en 2015, les dépenses inscrites à ce titre sont en baisse de 4 millions d'euros en CP par rapport à 2014 (de 69,6 millions à 65,6 millions d'euros). A contrario les dépenses de carburant ont été réévaluées de 2 millions d'euros pour tenir compte du niveau effectif de dépenses constaté les années précédentes.

Les crédits de paiement pour les opérations d'investissement traduisent la poursuite de projets pluriannuels, dont les principaux sont :

- le programme ANTARES (Adaptation nationale des transmissions aux risques et aux secours), analysé ci-après (17,8 millions d'euros en CP) ;

- la réalisation de travaux immobiliers pour les sites délocalisés des moyens nationaux (8,5 millions d'euros en CP), dont une dotation de 1,1 million d'euros en CP pour le déménagement de la base d'avions de la sécurité civile (BASC) vers Nîmes ;

- la modernisation et l'acquisition d'équipements terrestres pour les moyens nationaux (5,8 millions d'euros en CP), correspondant au renouvellement par la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) de sa flotte d'engins d'attaque et de ravitailleurs, d'engins de travaux publics dédiés à la lutte contre les feux de forêts, et à la dotation d'une capacité de reconnaissance en profondeur ; par ailleurs, au titre du déminage, des crédits sont destinés à l'acquisition de nouveaux matériels pour la lutte contre le terrorisme et le renouvellement de certains véhicules d'intervention.

La principale dépense d'intervention est constituée par la contribution de l'État au financement de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris, en diminution de 0,4 million d'euros entre 2014 et 2015 (de 80,5 millions à 80,1 millions d'euros).

Les CP proposés dans le présent projet de loi de finances sont en nette hausse (+ 7 millions d'euros) par rapport à l'exécution 2013 (432,5 millions d'euros), mais l'année 2013 avait été marquée par une sous-consommation des crédits d'investissement : les CP consommés au titre des crédits d'investissement se sont élevés à 15,8 millions d'euros, alors que 43,2 millions d'euros avaient été prévus en LFI, ne représentant qu'une consommation de 36,6 % des crédits. Cette sous-consommation des CP avait concerné tout particulièrement le projet ANTARES (1,9 million d'euros consommés en CP pour une prévision de 13,9 millions d'euros), ce qui conduit à relativiser la hausse des crédits proposés au titre d'ANTARES par rapport aux montants inscrits en loi de finances initiale pour 2013 et 2014 (en hausse de plus de 3 millions d'euros chaque année par rapport à 2012) : il s'agit en partie de la compensation de retards dans les opérations d'investissement, lesquelles ont constitué une variable d'ajustement en cours d'exercice pour respecter les plafonds de dépenses.

Les AE sont, quant à elles, en net recul (- 31,9 %), de 588,53 millions d'euros à 401,02 millions d'euros : l'inscription de 167 millions d'euros d'AE en loi de finances initiale pour 2014 pour la passation du nouveau marché de maintien en conditions opérationnelles (MCO) des avions a entraîné de manière mécanique une diminution des autorisations d'engagement pour l'année 2015 . Les autorisations d'engagement prévues au titre des prestations sur commande pour le MCO des avions sont évaluées à 6,5 millions d'euros pour l'exercice 2015.

Par rapport à l'exécution 2013 (417,4 millions d'euros), les AE sont également en recul, à hauteur de 16,4 millions d'euros.

4. Une augmentation de la masse salariale à périmètre constant (+ 3,3 % hors pensions), sous l'effet de mesures diverses qui mériteraient d'être mieux analysées et connues

Le plafond d'emplois du programme s'élève à 2 404 emplois équivalents temps plein travaillés (ETPT) dans le projet de loi de finances pour 2015, en diminution de 36 ETPT par rapport au plafond d'emplois 2014 sous l'effet d'une baisse de 11 ETPT au titre des transferts et de la suppression de 25 ETPT dans le schéma d'emploi pour 2015 . La diminution proposée du plafond d'emplois est un peu plus forte que les années précédentes : les plafonds d'emplois pour 2012, 2013 et 2014 avaient diminué, respectivement, de 23 ETPT, 24 ETPT et 25 ETPT, hors transferts et modifications de périmètre.

Les crédits de personnel demandés pour 2015 s'élèvent à 166,61 millions d'euros en AE et en CP, en hausse de plus de 3,7 millions d'euros par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2014 (162,86 millions d'euros) en AE et CP, ce qui traduit essentiellement la correction d'une sous-budgétisation chronique des dépenses de personnel de la mission par rapport à l'exécution ^{2 ( * )} , résultant d'une mauvaise évaluation du glissement vieillesse technicité depuis 2012 : en fin de gestion 2012 et 2013, des ouvertures de crédits par décret d'avance et le dégel de la réserve de précaution avaient porté sur des montants s'étant élevés à 2,47 millions d'euros en 2012 et 3,6 millions d'euros en 2013. Il est regrettable que cette modification, bienvenue, n'apparaisse pas explicitement dans les documents budgétaires.

À périmètre constant (hormis cette correction de la prévision d'exécution pour 2014), les dépenses de personnel hors pensions augmentent assez fortement, de 114,3 millions à 118,1 millions d'euros (+ 3,8 millions d'euros, soit + 3,3 %) : les économies résultant du schéma d'emploi 2015 (prévoyant la suppression de 24 postes ou ETP , emplois équivalent temps plein), à hauteur de 1 million d'euros, sont entièrement compensées par l'effet du glissement vieillesse technicité (GVT solde : + 1 million d'euros).

Les mesures statutaires (0,21 million d'euros en 2015, en hausse de 0,13 million d'euros par rapport à 2014) et les mesures générales (0,39 million d'euros, en hausse de 0,25 million d'euros par rapport à 2014) ^{3 ( * )} expliquent partiellement la hausse de la masse salariale , laquelle est due à deux facteurs plus spécifiques au programme « Sécurité civile » :

- l'indemnisation des jours de congés non pris au titre du compte épargne temps (0,35 million d'euros en 2014 et 0,61 million d'euros en 2015) ;

- un ensemble de mesures diverses (2,5 millions d'euros) , correspondant au remboursement au ministère de la défense de personnels mis à disposition, à la prévision d'exécution des indemnités de service en campagne (ISC), la prévision d'exécution de l'indemnité de départ des personnels militaires non officiers (IDPNO) et la prévision d'exécution des indemnités de secourisme et de concours ; il est regrettable que l'impact de chacun de ces facteurs ne soit pas détaillé dans le projet annuel de performances (PAP) .

Si des progrès appréciables ont ainsi été réalisés dans la prévision initiale des dépenses de personnel, les autres facteurs tendant à leur évolution dynamique mériteraient d'être mieux connus et davantage détaillés, en vue d'une pleine maîtrise de la masse salariale.

Facteurs d'évolution de la masse salariale (hors pensions) du programme 161

(en millions d'euros)

*Dont indemnisation des jours de congé non pris au titre du compte épargne temps

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances pour 2015

B. LE RESPECT DE LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE POUR LES ANNÉES 2012 À 2017

En application des dispositions de l'article 11 de la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, les crédits dédiés à la sécurité civile devaient s'établir à 0,41 milliard d'euros en 2015, hors contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions ».

Dans le présent projet de loi de finances, les CP du programme « Sécurité civile » atteignent 439,6 millions d'euros, dont 48,5 millions au titre de la contribution d'équilibre au CAS « Pensions », soit un montant hors pensions de 391,1 millions d'euros, inférieur de 19 millions d'euros au plafond fixé par la loi de programmation pour les années 2012 à 2017. Le plafond fixé par la programmation triennale pour la période 2012-2015 est donc bien respecté.

Depuis 2014, l'ancienne mission « Sécurité civile » est devenue un programme de la mission « Sécurités », dont elle ne constitue par ailleurs qu'un peu plus de 3 % des crédits. Il n'est donc pas possible de vérifier le respect de la programmation pluriannuelle par rapport aux dispositions figurant à l'article 13 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (PLPFP 2014-2019), en cours d'examen par le Parlement.

C. DISPOSITIF DE PERFORMANCE : UNE REFONTE SOUHAITABLE, MAIS QUI ROMPT DES SÉRIES STATISTIQUES ET EMPÊCHE AINSI D'APPRÉCIER TOUTES LES ÉVOLUTIONS D'UNE ANNÉE SUR L'AUTRE

1. Une refonte de la maquette du dispositif de performance bienvenue dans son principe, mais qui occulte les conséquences du vieillissement de la flotte sur la performance de l'action publique

Le présent projet de loi de finances procède à une refonte et à une simplification de la maquette du dispositif de performance : de neuf objectifs et onze indicateurs, il est proposé de passer à cinq objectifs et neuf indicateurs.

Cette démarche , détaillée dans le tableau ci-après, est bienvenue, car elle accroît la lisibilité des moyens dédiés à la politique de sécurité civile. Par ailleurs, le nombre élevé d'objectifs n'était pas justifié au regard du montant des crédits du programme , qui ne représentent qu'un peu plus de 0,1 % des dépenses du budget de l'État.

L'indicateur 2.1 mesure désormais la disponibilité des hélicoptères par flotte de base, pour lequel la prévision actualisée pour 2014, la prévision 2015 et la cible 2017 s'établissent toutes trois à 95 %.

Le changement d'indicateur par rapport au PAP 2014 (qui retraçait la durée moyenne de la visite programmée, c'est-à-dire la durée d'immobilisation pour des raisons de maintenance) ne permet plus d'établir des comparaisons d'une année sur l'autre , alors que l'examen des résultats 2012 et 2013 lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2014 ^{4 ( * )} et du projet de loi de règlement pour 2013 avait montré que le vieillissement de la flotte entravait la performance. Avoir modifié cet indicateur , qui était de surcroît l'un des plus représentatifs de la mission, apparaît comme une façon de « casser le thermomètre » qui n'est guère satisfaisante .

Évolution des objectifs et indicateurs de performance du programme
entre le PAP 2014 et le PAP 2015

Source : ministère de l'intérieur, réponse au questionnaire budgétaire

2. Des cibles 2017 déjà atteintes en 2015 : le reflet d'un manque d'ambition ?

Trois indicateurs (1.1, 3.1 et 4.1) sont considérés comme étant parmi les plus représentatifs de la mission « Sécurités ».

S'agissant de l'indicateur 4.1 (« Taux d'utilisation de la réserve nationale par les préfectures et les SDIS »), la prévision pour 2015 et la cible 2017 s'établissent à 50 %. Ce changement ne permet pas de comparaison avec les années antérieures, ce que l'on ne peut que déplorer. Il est par ailleurs regrettable que n'ait pas été fixé en 2017 un objectif supérieur à la prévision 2015 : sous réserve des résultats attendus, il semblerait que la cible pour 2017 soit déjà atteinte .

L'indicateur 1.1, qui mesure le pourcentage des incendies ne dépassant pas 5 hectares en été (c'est-à-dire la « saison feux ») dans les départements méditerranéens, s'est élevé à 96 % en 2013 (en progrès par rapport à 2012 : 94 %), et ce chiffre est repris à l'identique dans la prévision actualisée 2014, la prévision 2015 et la prévision 2017. Il aurait également pu être souhaitable de fixer des objectifs plus ambitieux pour 2017 , et non de considérer que les objectifs sont déjà atteints .

L'indicateur 3.1 reflète l'activité de neutralisation des engins d'explosifs par les démineurs de la sécurité civile : le taux d'évolution des stocks collectés de munitions anciennes, qui s'établissait à 27 % en 2013, passe à une prévision actualisée de - 10 % en 2014, identique à la prévision 2015 et à la cible 2017. Les résultats et les prévisions doivent cependant être interprétés avec prudence, puisque le taux d'évolution des stocks de munition peut fortement varier en fonction des conditions météorologiques et de la disponibilité des terrains de destruction militaires. Or les infrastructures militaires dédiées sont fortement sollicitées par les besoins militaires des armées.

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* ¹ Source : document de politique transversale « Sécurité civile », annexé au projet de loi de finances pour 2015.

* ² L'exécution des crédits de titre 2 s'est élevée à 164,1 millions d'euros en 2013, alors que l'autorisation donnée était de 161,3 millions d'euros (+ 1,7 %).

* ³ Les mesures générales se répartissent entre la garantie individuelle de pouvoir d'achat (GIPA) (0,07 million d'euros en 2014 et 0,32 million d'euros en 2015) et les mesures bas salaires (0,10 million d'euros en 2014 et 2015).

* ⁴ La durée moyenne s'élevait à 76 jours calendaires en 2011, 89,7 jours en 2012 et la prévision actualisée 2013 à 98 jours (contre 77 jours dans la prévision dans la PAP 2013).

* ⁵ Automatisation des Communications Radiotéléphoniques Opérationnelles de POLice. Acropol est le système de communications radio de la police nationale.