Mission "Sécurités", programme "Sécurité civile"

M. Jean-Pierre Vogel, rapporteur spécial

LE PROGAMME « SÉCURITÉ CIVILE » EN 2016

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS DU PROGRAMME

A. UNE HAUSSE MODÉRÉE DES CRÉDITS

1. Un programme qui bénéficie d'une hausse modérée de ses crédits

À périmètre constant, les crédits de paiement (CP) et les autorisations d'engagement (AE) demandés sont en hausse de respectivement 2,1 % et 3,4 % par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2015.

Évolution des autorisations d'engagement et des crédits de paiement
du programme « Sécurité civile » à périmètre constant

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les réponses au questionnaire)

La hausse des crédits de paiement (CP) et des autorisations d'engagement (AE) se concentre essentiellement sur l'action 12 « Préparation et interventions spécialisées des moyens nationaux » , qui regroupe les crédits nécessaires à la préparation opérationnelle et à l'emploi des moyens - terrestres, aériens, de déminage et de soutien - mis à disposition par l'État au quotidien ou lors de catastrophes majeures tant naturelles que technologiques.

L'écart avec l'évolution des CP et AE à périmètre courant n'est pas significatif.

Évolution des autorisations d'engagement et des crédits de paiement
du programme « Sécurité civile » à périmètre courant

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Au cours d'une seconde délibération, l'Assemblée nationale a toutefois adopté, avec l'avis favorable de la rapporteure générale, l'amendement n° 18 du Gouvernement, qui prévoit une baisse de 5 millions d'euros des CP et AE du programme hors titre 2 (dépenses de personnel) afin de contribuer au respect de la norme de dépense en valeur de l'État .

En conséquence, la hausse des autorisations d'engagement et des crédits de paiement à périmètre constant ne serait donc que de respectivement 1,92 % et 0,78 % par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2015.

2. Des crédits qui ne représentent qu'une part minoritaire des moyens consacrés à la sécurité civile

Il convient de rappeler que les crédits du programme ne représentent qu'une partie des moyens consacrés à la sécurité civile.

Au sein du budget de l'État, six autres programmes contribuent à cette politique publique :

Programmes concourant à la politique transversale « Sécurité civile »

(en millions d'euros)

Note : il s'agit des crédits de paiement prévus dans les projets annuels de performances.

Source : commission des finances du Sénat (d'après le document de politique transversale « Sécurité civile »)

Surtout , le budget des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) s'élève à 4,36 milliards d'euros pour l'année 2014 (+ 1,04 %) , soit dix fois les crédits du programme 161 « Sécurité civile ».

Les contributions des départements représentent 57 % de ce montant, contre 43 % pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

B. UNE ÉVOLUTION PARTIELLEMENT EN CONFORMITÉ AVEC LA TRAJECTOIRE PLURIANNUELLE

1. Un programme difficile à piloter sur le plan budgétaire

En dépit de l'unification de l'architecture budgétaire de la politique publique « Sécurités », ses trois composantes (publique, civile et routière) sont traitées différemment sur le plan budgétaire.

Compte tenu de leur caractère prioritaire pour le Gouvernement, les programmes « Police nationale » et « Gendarmerie » sont partiellement exonérés de l'effort de maîtrise des dépenses ^{1 ( * )} , contrairement au programme « Sécurité civile ».

Toutefois, deux facteurs peuvent rendre difficile, pour le gestionnaire, de respecter les orientations interministérielles en matière de maîtrise des dépenses.

Premièrement, les crédits du programme dépendent fortement de l'activité opérationnelle, qui est par nature imprévisible. Le programme est, par exemple, fortement sollicité en cas de catastrophe. Les crédits d'extrême urgence et les colonnes de renfort sont alors fortement mobilisés dans les premiers moments suivants la catastrophe, en attendant que les crédits des autres ministères soient débloqués.

Deuxièmement, le programme présente un niveau de dépenses rigides particulièrement élevé hors dépenses de personnel. D'après les évaluations de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC), le taux de rigidité s'élèverait à 75 % du total des dépenses hors titre 2 ^{2 ( * )} .

À titre d'illustration, la lettre de cadrage du 28 avril 2015 prévoyait un montant de crédits de paiement de 117 millions d'euros - hors compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » - pour les dépenses de personnel et de 266,7 millions d'euros pour les autres dépenses. Ces montants correspondaient à une réduction de 1 % des dépenses de personnel et de 3 % des autres dépenses.

Compte tenu des deux contraintes mentionnées, la lettre-plafond du 17 juin 2015 a finalement retenu un montant de crédits de paiement significativement supérieur pour les dépenses hors titre 2 (274,9 millions d'euros, soit un écart de 8,2 millions d'euros), contre 117,2 millions d'euros pour les dépenses de personnel.

2. Une évolution des dépenses hors titre 2 qui n'est pas conforme avec la trajectoire pluriannuelle

S'agissant de la trajectoire pluriannuelle, le niveau des dépenses de personnel est conforme à la loi de programmation des finances publiques (LPFP) mais un dépassement est constaté pour les autres dépenses .

Comparaison entre les crédits demandés et les plafonds
de la programmation pluriannuelle

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les réponses du ministère de l'intérieur au questionnaire)

Le dépassement concerne essentiellement les dépenses de fonctionnement, avec un écart de 8,22 millions d'euros en AE et de 1,94 million d'euros en CP. Ce dépassement s'explique essentiellement par l'impact des nouveaux marchés de maintien en condition opérationnelle (MCO) des aéronefs ^{3 ( * )} .

Ce dépassement est partiellement compensé par le niveau des dépenses d'investissement , inférieur de 1,62 million d'euros en AE et de 4,02 millions d'euros en CP au niveau prévu par la LPFP.

Cette évolution est d'autant plus préoccupante que le programme souffre d'un sous-investissement tendanciel et d'une sous-exécution chronique des dépenses d'investissement, comme le rappelait votre rapporteur spécial à l'occasion de l'examen de la loi de règlement 2014 ^{4 ( * )} .

C. UN DISPOSITIF DE PERFORMANCE INADAPTÉ

1. Une mise en oeuvre du programme unique qui se poursuit avec une nouvelle simplification du dispositif de performance

Depuis l'exercice 2014, le programme 161 « Sécurité civile » est rattaché à la mission « Sécurités » , qui compte désormais quatre programmes.

Afin de tirer les conséquences de ce rattachement, l'architecture budgétaire de la sécurité civile a été simplifiée avec la fusion des programmes 161 « Intervention des services opérationnels » et 128 « Coordination des moyens de secours » au sein d'un programme unique, placé sous la responsabilité du directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises.

En dépit de cette fusion, le poids budgétaire du programme unique « Sécurité civile » reste modeste au sein du nouvel ensemble.

Autorisations d'engagement et crédits de paiement demandés pour 2016

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Ainsi, le programme « Sécurité civile » représente 2,2 % des AE et 2,4 % des CP demandés au sein de la mission « Sécurités » au titre de l'exercice 2016.

Compte tenu du poids relativement faible du programme au sein de la mission, le projet de loi de finances pour 2016 prévoit une nouvelle simplification du dispositif de performance.

Une première évolution a déjà eu lieu dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015 : de neuf objectifs et onze indicateurs, le dispositif de performance est passé à cinq objectifs et neuf indicateurs.

Évolution des objectifs et indicateurs de performance du programme
entre le PAP 2014 et le PAP 2015

Source : ministère de l'intérieur, réponse au questionnaire budgétaire

Une nouvelle simplification est prévue par le présent projet de loi de finances.

Le nombre d'objectifs diminue de cinq à quatre, avec la suppression de l'objectif n° 4 (« assurer la solidarité nationale à travers le maintien de la réserve nationale par les préfectures et les SDIS »).

Le nombre d'indicateurs diminue de neuf à six, avec la suppression des trois indicateurs suivants :

- l'indicateur 1.2 « rapport entre les dépenses de maintenance non programmées et les dépenses totales programmées du marché de maintenance » ;

- l'indicateur 4.1 « taux d'utilisation de la réserve nationale par les préfectures et les SDIS » ;

- l'indicateur 5.1 « coût de la journée stagiaire officier de
sapeur-pompier à l'ENSOSP ».

2. Une simplification problématique qui rompt la continuité statistique indispensable à l'évaluation de l'action publique

a) Une volonté de « casser le thermomètre » ?

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2015, votre rapporteur spécial avait regretté la modification de l'indicateur relatif à la durée moyenne de la visite de maintenance programmée des hélicoptères ^{5 ( * )} .

En effet, cet indicateur permettait de mesurer les conséquences du vieillissement continu de la flotte, avec des résultats systématiquement éloignés des prévisions et une durée moyenne stabilisée à un niveau structurellement élevé.

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

À compter de l'exercice 2015, cet indicateur est remplacé par un nouvel indicateur mesurant la disponibilité des hélicoptères par flotte de base, rompant ainsi la continuité statistique indispensable à l'évaluation de la performance de l'action publique.

Ce choix est d'autant plus regrettable que la simplification du dispositif de performance prévue dans le cadre du présent projet de loi de finances se traduit par la disparition d'un nouvel indicateur relatif à la maintenance de la flotte. En effet, l'indicateur 1.2 « rapport entre les dépenses de maintenance non programmées et les dépenses totales programmées du marché de maintenance » est supprimé du fait de l'entrée en vigueur du nouveau marché de MCO. D'après la DGSCGC, « la construction d'un nouvel indicateur nécessite au préalable un retour d'expérience sur les premiers mois de vie du marché ».

En matière de maintenance, les changements apportés au dispositif de performance semblent davantage répondre à une volonté de « casser le thermomètre » qu'à un besoin de simplification.

b) Une simplification difficile à suivre

Votre rapporteur spécial est également surpris du choix de supprimer l'indicateur 4.1 (« taux d'utilisation de la réserve nationale par les préfectures et les SDIS »), qui constituait pourtant l'un des trois indicateurs du programme considérés comme étant parmi les plus représentatifs de la mission « Sécurités ». Ce choix, pour lequel aucune justification n'est véritablement apportée, est d'autant plus surprenant que l'indicateur avait été modifié dans le cadre du précédent projet de loi de finances pour « mieux appréhender l'utilisation de la réserve nationale par les services territoriaux qui sont leur premier destinataire ».

À l'inverse, le sous-indicateur « nombre d'hectares brûlés en fonction de l'intensité de l'aléa climatique pendant la campagne `saison feux' » est rétabli. Le ministère de l'intérieur justifie ce choix par « l'importance de l'exploitation de l'aléa climatique dans l'organisation et la mise en oeuvre du dispositif » de protection des forêts, facteur dont la nouveauté ne paraît pas évidente.

Votre rapporteur spécial s'inquiète de ces évolutions erratiques de nature à rompre la continuité statistique indispensable à l'évaluation de l'action publique et recommande de privilégier la stabilité du dispositif de performance lors des prochains exercices.

3. Des objectifs de performance qui manquent d'ambition

Comme l'an passé, le manque d'ambition du dispositif de performance doit également être souligné.

Comparaison entre la prévision pour 2015 et la cible pour 2017
des indicateurs et sous-indicateurs du programme

(en %)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Désormais, la cible pour 2017 correspond ou est moins ambitieuse que le résultat prévu en 2015 pour six des huit indicateurs et sous-indicateurs du programme .

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* ¹ Cet effort se traduit notamment par le respect des normes « zéro valeur », « zéro volume » et une réduction du plafond d'emplois. Cf. Rapport n° 604 sur la loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2014, tome II (2014-2015), fait au nom de la commission des finances et déposé le 8 juillet 2015, p. 418.

* ² Les dépenses catégorisées comme « rigides » sont celles qui résultent d'un marché public pluriannuel en cours ou dont le niveau est fixé par un texte, sans marge de manoeuvre pour le gestionnaire (par exemple, la subvention de fonctionnement à l'École nationale supérieure des officiers sapeurs-pompiers).

* ³ Cf. paragraphe B du II du présent rapport spécial.

* ⁴ Cf. Rapport n° 604 sur la loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2014, tome II (2014-2015), fait au nom de la commission des finances et déposé le 8 juillet 2015, p. 423.

* ⁵ Rapport général n° 108 (2014-2015) de M. Jean Pierre Vogel, fait au nom de la commission des finances et déposé le 20 novembre 2014, p. 17.