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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPEENNES


Mardi 4 décembre 2012

- Présidence de M. Simon Sutour, président,
et de M. Jean-Louis Carrère, président de la commission des affaires étrangères,
de la défense et des forces armées -

Elargissement - Audition de M. Stefan Füle, commissaire européen à l'élargissement et à la politique européenne de voisinage sur l'élargissement de l'Union européenne

M. Jean-Louis Carrère, président de la commission des affaires étrangères et de la défense. - Monsieur le Commissaire, nous sommes très heureux de vous recevoir au Sénat. Diplomate chevronné, Européen engagé, vous étiez prédisposé, par vos fonctions antérieures de ministre chargé des affaires européennes sous présidence tchèque de l'Union, à exercer celles de Commissaire européen à l'élargissement et à la politique de voisinage.

Le parlement français va bientôt ratifier la prochaine adhésion de la Croatie. Ce sera la dernière fois que nous nous prononcerons à la majorité simple sur un élargissement de l'Union ; à l'avenir, il faudra un référendum ou un vote à la majorité des trois cinquièmes. L'adhésion de la Croatie au 1er juillet 2013 nous offre l'occasion de vous interroger, de manière plus générale, sur l'élargissement aux Balkans occidentaux. L'opinion publique, qui estime que le précédent élargissement a été trop précipité, en perçoit mal la nécessité. Comment mieux le lui expliquer ?

La perspective de l'adhésion de l'Islande ou de la Turquie pose la question des frontières de l'Union et de la force d'attraction du projet européen. À l'heure où le centre du monde se déplace vers l'Asie, c'est la consolidation de l'Europe et sa capacité à résoudre ses propres crises qui nous permettront d'échapper au déclin.

M. Simon Sutour, président de la commission des affaires européennes. - À mon tour de remercier M. Füle d'être venu exprès de Bruxelles pour cette réunion conjointe de nos deux commissions. L'élargissement, c'est l'adhésion de la Croatie, que nous nous apprêtons à ratifier, mais aussi de l'Islande, avec le problème de la pêche, du Monténégro, de la Macédoine - ou plutôt, du FYROM -, de la Turquie...

Vous êtes également en charge de la politique de voisinage. Pourriez-vous nous dire quelques mots sur l'Ukraine, notamment sur le sort de Mme Timochenko ? Quid de la Géorgie, de la Moldavie, de la Biélorussie et du déplacement du centre de gravité vers l'Asie ? Enfin, nos collègues vous interrogeront sans doute sur l'Union pour la Méditerranée, désormais présidée par M. Martin Schulz.

M. Stefan Füle, commissaire européen à l'élargissement et à la politique européenne de voisinage sur l'élargissement de l'Union européenne. - Je suis honoré de votre invitation. Malgré les défis et les incertitudes mondiales auxquels doit faire face l'Union européenne, la politique d'élargissement contribue à la paix et à la prospérité. L'Union européenne réfléchit à son avenir et doit rester ouverte à ceux qui, sur notre continent, souhaitent adhérer à ce projet démocratique commun, autour de valeurs partagées. Confrontée à des défis majeurs, l'Union européenne a tout intérêt à la stabilité politique dans la région. Les élargissements en cours relèvent d'une approche prudente, reposant sur une stricte conditionnalité et visant à maintenir une dynamique de réformes.

Notre principal objectif est de mettre l'état de droit au coeur de notre politique d'élargissement : priorité à la bonne gouvernance, aux réformes judiciaires, à la lutte contre la corruption et la criminalité organisée, ainsi qu'aux réformes de l'administration publique. Les défis sont nombreux : renforcement de la liberté d'expression, consolidation de la stabilité économique et politique, soutien à une croissance durable, coopérations régionales et relations de bon voisinage. Les problèmes bilatéraux doivent être résolus dès qu'ils se posent, afin de ne pas ralentir ou bloquer le processus d'élargissement.

La Croatie démontre combien le processus d'adhésion est porteur de transformations. Grâce à l'application d'une stricte conditionnalité, elle est arrivée bien préparée au stade final. La France a été un soutien actif et a fourni beaucoup d'expertises techniques. Le rapport de suivi complet d'octobre 2012 estime que la Croatie a progressé dans tous les domaines, notamment dans les chapitres où le degré d'alignement sur les règles de l'Union était déjà élevé. Il juge que des efforts supplémentaires sont toutefois nécessaires sur certains points, notamment la concurrence (chapitre 8), les droits judiciaires et fondamentaux (chapitre 23) et les questions de justice, liberté et sécurité (chapitre 24).

Nous avons indiqué quelles étaient les actions prioritaires sur lesquelles la Croatie devait se concentrer. Je ne doute pas que le pays sera prêt à devenir membre de l'Union au 1er juillet 2013. Les gouvernants croates, que j'ai rencontrés récemment, travaillent activement pour répondre aux demandes de la Commission européenne. Cette dernière continue à suivre la préparation de l'adhésion en Croatie et publiera son dernier rapport de suivi au printemps 2013. Nous attendons avec impatience la ratification de la France.

En Serbie, le gouvernement tient son engagement de poursuivre la trajectoire européenne. Les bonnes intentions doivent désormais être traduites dans les faits. La dynamique des réformes a été revigorée, notamment en matière d'État de droit. En ce qui concerne le Kosovo, les récentes évolutions sont encourageantes. Les rencontres entre les premiers ministres serbe et kosovar le 19 octobre puis le 7 novembre ont préparé la mise en oeuvre de l'accord de gestion intégrée des frontières ou IBM. Une troisième réunion était prévue aujourd'hui même avec Catherine Ashton à Bruxelles. Nous espérons qu'elle débouchera sur des résultats concrets. La Serbie doit appliquer tous les accords qu'elle a signés et s'engager de manière constructive pour régler les divers problèmes. Je me suis moi-même rendu à Belgrade le 11 octobre dernier ; lors de leur déplacement du 31 octobre, Mmes Ashton et Clinton ont également encouragé le gouvernement serbe à prendre ses responsabilités. Nous sommes prêts à faire rapport aux États membres quand des progrès suffisants auront été réalisés et quand les relations avec le Kosovo se seront visiblement améliorées. Les critères pour ouvrir les discussions d'adhésion ont été définis par le Conseil en 2011. La normalisation complète des relations doit advenir, pas à pas, durant les négociations.

Dans le cadre du paquet élargissement 2012, la Commission européenne a adopté une communication sur l'étude de faisabilité d'un accord de stabilisation et d'association avec le Kosovo. Le Kosovo est très désireux d'ouvrir les négociations. Cependant, nous avons posé la condition de progrès préalables dans un certain nombre de domaines clés.

La Bosnie-Herzégovine n'a que peu progressé vers les critères politiques que nous lui fixons et manque toujours de structures institutionnelles coordonnées et durables. J'ai apprécié que tous les leaders politiques se soient engagés sur la même feuille de route. Le soutien public à l'adhésion doit aller de pair avec une volonté politique forte. La coalition des six principaux partis récemment formée devrait rendre possible des progrès dans les mois à venir.

La Commission européenne a recommandé, pour la quatrième fois, l'ouverture de négociations d'adhésion avec la Macédoine qui a depuis sept ans déjà le statut de candidat. Il est temps désormais de passer au stade suivant, de consolider les réformes. Le pays s'est bien préparé et les négociations avec l'Union européenne doivent permettre de progresser sur l'état de droit, la lutte contre la criminalité organisée, les relations interethniques. Le statu quo est de moins en moins tenable, les relations de bon voisinage sont une nécessité. Les recommandations de la Commission européenne ont eu un effet catalysateur, le dialogue avec la Grèce s'est intensifié, notamment sur la question du nom. Les négociations des 19 et 20 novembre derniers, sous l'égide des Nations Unies, ont été constructives. S'agissant du problème bilatéral avec la Bulgarie, les ministères des affaires étrangères des deux pays mènent des discussions concrètes. Nous espérons des résultats positifs.

Le Monténégro a réalisé des progrès continus dans des domaines-clés. Les chapitres « droits judiciaires et fondamentaux » et « justice, liberté et sécurité » seront ouverts plus tôt que prévu. Cependant les efforts devront s'intensifier sur l'état de droit et la lutte contre la criminalité organisée et la corruption. Les examens en cours s'achèveront à l'été 2013.

En Albanie aussi les progrès ont été significatifs ces douze derniers mois, avec des accords entre les partis politiques sur le processus de réforme et des réformes substantielles dans plusieurs domaines. S'il est encore trop tôt pour proposer l'ouverture de négociations d'adhésion, nous souhaitons accorder à ce pays le statut de candidat. L'adhésion est conditionnée à des réformes parlementaire, électorale et administrative, ainsi qu'à des progrès en matière de droits fondamentaux. Il est important de maintenir l'Albanie ancrée dans une perspective européenne pour consolider sa stabilité politique.

La Turquie est un pays clé pour l'Union, de par son économie dynamique, sa situation stratégique et son rôle régional, particulièrement manifeste depuis le début de la crise syrienne. Pourtant le processus d'adhésion est aujourd'hui à l'arrêt. Nous avons mis en place un « agenda positif » pour aider la Turquie à revenir dans la course. Un premier résultat a été obtenu sur la question des visas pour les citoyens turcs, en attendant de les en dispenser complètement. Il est important de relancer les négociations, peu à peu abandonnées faute de consensus entre États membres. Une nouvelle impulsion dans les discussions aiderait la Turquie à avancer et combler ses lacunes persistantes en matière de droits fondamentaux, à commencer par la liberté d'expression. Enfin, il faudra que le pays applique pleinement le protocole additionnel à l'accord d'Ankara à tous les États membres, y compris Chypre. Sur ce dernier point, il est temps de reprendre les négociations, sous l'égide des Nations Unies. Nous sommes prêts à apporter soutien politique et conseils techniques en la matière.

L'Islande répond pleinement aux critères politiques et ses préparatifs d'adhésion sont fort avancés. Les négociations progressent dans un esprit constructif. La prochaine conférence intergouvernementale d'adhésion est prévue le 18 décembre. L'adhésion fait débat en Islande ; l'Union présentera un paquet qui permettra aux Islandais, le moment venu, de se prononcer en connaissance de cause. Nous comptons sur le soutien de la France.

Ma priorité, en prenant mes fonctions, était de tirer les leçons du passé pour que le processus d'élargissement retrouve sa crédibilité. La politique d'élargissement n'est pas crédible si les nouveaux membres doivent rester soumis à des vérifications après leur entrée dans l'Union. La Croatie est le premier pays à se voir imposer les nouvelles règles, sur la base de critères plus exigeants. Les États membres se sont vus octroyer un droit de contrôle accru, et les critères doivent désormais être adoptés à l'unanimité.

Désormais, les critères sont plus rigoureusement appliqués. Ces pays qui ont connu des régimes totalitaires pénibles ne doivent pas seulement adopter une nouvelle législation : ils doivent aussi la faire vivre et nous voulons voir des résultats concrets. La Croatie a tenu ses promesses dans la dernière étape du processus de négociation. Le rapport de suivi a créé un sursaut des autorités croates. Elles ont pris conscience qu'il restait encore des problèmes à régler. Je suis convaincu qu'elles ont la volonté et la capacité d'assumer leurs responsabilités. Le processus de suivi et de contrôle fonctionne. Il prendra fin avec l'adhésion. Je ne doute pas que la Croatie sera prête à assumer ses obligations ; j'espère pouvoir vous l'annoncer officiellement en mars prochain.

Les négociations d'adhésion pour le Monténégro ont été lancées en juin dernier. C'est le premier pays à emprunter le nouveau processus d'élargissement. Les chapitres 23 et 24 étant ceux qui traitent des valeurs et principes de l'Union, nous ne voulons pas attendre : ils seront ouverts dès l'entame du processus. Nous aurons toujours la possibilité, pendant les trois à quatre ans que dureront les négociations d'adhésion, d'introduire de nouveaux critères de référence au sein de ces deux chapitres. Les États membres auront la main : ils pourront accélérer, ralentir, voire stopper le processus si un pays candidat ne tient pas ses promesses en matière d'état de droit.

Nous voulons tirer les leçons du passé, présenter un élargissement crédible, des résultats crédibles, même s'il y a beaucoup à faire dans nos propres pays. Merci de m'avoir invité : il est précieux de pouvoir se parler directement.

M. Jacques Gautier. - Merci, monsieur le commissaire, pour cette présentation précise et complète. Vous avez évoqué le rapport de suivi sur la Croatie et confirmé la date du 1er juillet 2013. Quel bilan tirez-vous du processus de suivi et de contrôle ? En êtes-vous satisfait ? Quid du litige bancaire entre la Croatie et la Slovénie ? Enfin, au 1er juillet, la Croatie aura douze députés et un commissaire, mais aucun portefeuille ne se libère avant le 31 octobre 2014... Allez-vous couper un portefeuille en deux et, si oui, lequel ?

M. Stefan Füle. - Je suis très satisfait du rapport de suivi, qui est extrêmement complet. Après le rapport complet, le suivi est actualisé tous les six mois, en priorité sur les chapitres 8, 23 et 24, les plus importants. Les États membres participent en envoyant leurs experts sur place.

Les problèmes entre la Croatie et la Bosnie-Herzégovine sont réels. La semaine dernière à Zagreb, j'ai rappelé au Premier ministre que nous attendions la ratification de l'accord frontalier entre les deux pays. Nous étions préoccupés par le retard pris par la Bosnie-Herzégovine pour préparer le déplacement de la frontière extérieure de l'Union - qui entraîne des problèmes difficiles et coûteux en matière de commerce, de sécurité ou de santé. Nous avons donc organisé en octobre dernier une réunion entre les cinq commissaires concernés, le Premier ministre et le ministre des affaires étrangères bosniaques pour traiter des problèmes liés à la gestion de la frontière. Au 1er juillet, la frontière ne sera plus considérée par la Bosnie-Herzégovine comme un défi, mais comme une opportunité. Les réunions trilatérales se poursuivent : le 19 décembre à Bruxelles, puis à nouveau en février.

La Croatie a aujourd'hui le statut d'observateur au Parlement européen et une délégation croate participe déjà aux délibérations du Conseil. Le traité prévoit que l'on augmente le nombre de commissaires pour tenir compte d'une nouvelle adhésion ; la Croatie aura donc son commissaire, à moins que les États membres n'en décident autrement.

M. Christian Poncelet. - Le traité énonce quatre critères pour l'adhésion à l'Union. Ainsi, le pays candidat doit être capable de faire face aux forces du marché et à la pression concurrentielle au sein de l'Union. Estimez-vous que tel est le cas de tous les pays membres, et des pays qui envisagent d'adhérer ? La situation actuelle est préoccupante sur le plan économique.

M. Stefan Füle. - La concurrence est en effet l'un des problèmes de l'Union européenne. Nous essayons de renforcer la gouvernance économique dans l'Union ; les politiques menées visent à soutenir la croissance et l'emploi. La question de la concurrence mérite d'être abordée de manière précise et chiffrée. Nous estimons que la Croatie est capable de répondre à cette concurrence dans le marché intérieur, malgré certaines lacunes structurelles, dont la faiblesse des investissements étrangers. Avec mon collègue Olli Rehn, nous avons adressé aux autorités croates une lettre les incitant à s'attaquer aux réformes structurelles.

M. Jean Arthuis. - Merci aux présidents Carrère et Sutour d'avoir élargi cette audition aux sénateurs qui n'ont pas la chance d'être membre de la commission des affaires étrangères ou de la commission des affaires européennes. Merci à M. le commissaire pour ses précieuses indications.

L'élargissement répond au souhait de voir nos valeurs partagées au sein d'une même entité économique, mais l'Union européenne est aujourd'hui le maillon faible de la croissance mondiale. La concurrence interne pose d'évidents problèmes. La Commission européenne a-t-elle les moyens d'exercer ses prérogatives de contrôle ? Chypre, qui est membre de l'Union depuis 2004 et de la zone euro depuis 2008, vient de solliciter l'assistance financière de l'Union. Les deux tiers de son produit intérieur brut sont constitués, comme au Luxembourg, de revenus financiers. Où en est le contrôle prudentiel des banques chypriotes ? Combien cela va-t-il coûter à la communauté ? En cas de sinistre, comme en Grèce, ce n'est pas l'Union européenne qui règle la note, mais les budgets nationaux, via des prêts bilatéraux ou l'abondement du mécanisme européen de stabilité...

Avant d'élargir l'Europe, soyons sûrs que la Commission européenne exerce effectivement ses prérogatives de surveillance et de contrôle prudentiel, sans lesquels on court le risque d'un chaos généralisé. J'ai le sentiment que l'on ne sait pas très bien ce qui se passe à Chypre, alors que les engagements des banques chypriotes représentent sept à huit fois le PIB national. Quelles seront les conséquences pour nos finances publiques ?

M. Stefan Füle. - Je comprends votre préoccupation, mais le sujet ne relève pas vraiment de la politique d'élargissement. Ce n'est pas moi qui vais trancher le débat sur la crédibilité de la zone euro. Les manquements de certains États membres qui ne peuvent plus répondre aux critères sont très fâcheux. Les échecs systémiques de la zone euro ont donné l'impression que chaque banque peut prêter de la même manière, sur la même base, quelle que soit sa nationalité. Or faute de mécanisme de coordination des politiques économiques et fiscales européennes, il n'y a pas de moyen pour protéger ces banques contre les effets ciblés du marché financier.

Lors de la présentation du rapport de suivi en octobre dernier, j'ai souligné que notre priorité était de nous attaquer de manière proactive aux problèmes monétaires, en particulier dans les Balkans, afin que ces problèmes ne soient pas importés dans le reste de l'Union.

Les pays candidats doivent, bien sûr, respecter l'acquis communautaire mais aussi se préparer d'emblée à remplir leurs futures obligations d'États membres de l'Union économique et monétaire. La semaine dernière, la Commission, lors de la présentation du projet de renforcement de l'UEM, a beaucoup insisté sur ce point.

M. Michel Billout. - Lors d'une mission, il y a deux mois, j'ai rencontré le représentant spécial de l'Union européenne en Bosnie-Herzégovine, M. Peter Sorensen. À l'entendre, les principaux responsables politiques du pays ne parviennent pas à s'accorder sur la réforme constitutionnelle prévue par les accords de Dayton et qui doit assurer le respect de la Convention européenne des droits de l'homme. Or l'Europe en a fait un préalable à l'ouverture des négociations d'adhésion. De quels moyens disposons-nous pour obtenir une avancée constitutionnelle, fût-ce a minima, en Bosnie-Herzégovine ? Compte tenu de la paralysie actuelle, ne faudrait-il pas imposer une date butoir au-delà de laquelle la perspective d'adhésion, indispensable de mon point de vue, serait déclarée remise en question ?

M. Stefan Füle. - Je comprends votre scepticisme : la plupart des élites politiques de ce pays vivent encore dans le passé. Cela dit, je ne vois qu'une solution pour sortir de cette impasse : travailler à rapprocher la Bosnie-Herzégovine de l'Europe, s'appuyer sur les changements qui interviennent çà et là en attendant la réforme constitutionnelle qui viendra un jour ou l'autre. Sur la question des droits de l'homme, j'en suis d'accord, il y a urgence.

Quels sont les outils à notre disposition ? Pour combattre la lassitude, nous devions faire oeuvre de créativité. D'où l'ouverture d'un dialogue à haut niveau avec les représentants des partis politiques et des autorités de Bosnie-Herzégovine. Lors de la première réunion en juin dernier à Bruxelles, nous avons expliqué en quoi consistait une demande d'adhésion crédible pour l'Union européenne. Les participants ont accepté une feuille de route détaillant des objectifs à atteindre avant la fin de l'année. Autrement dit, plus l'Europe implique un futur candidat, plus elle dispose d'outils pour influencer son développement et l'aider à avancer. Une deuxième réunion a eu lieu à Sarajevo la semaine dernière pour établir un bilan : le premier objectif fixé dans la feuille de route de juin est manqué.

Le secrétaire général du Conseil de l'Europe a suggéré la méthode suivante : lorsque la Bosnie-Herzégovine présentera un projet de révision constitutionnelle concret à son parlement, l'Union européenne prendra des dispositions pour l'entrée en vigueur de l'accord de stabilisation et d'association ; si ce dernier porte ses fruits, Sarajevo pourra alors présenter une demande d'adhésion crédible.

Entre-temps, nous avons travaillé à la mise en place d'un mécanisme de coordination entre les différents niveaux de pouvoir en Bosnie-Herzégovine. Ce mécanisme, je veux le souligner, ne retire pas une once de pouvoir à nos interlocuteurs. L'idée est qu'ils parlent d'une seule voix sur les questions européennes.

En tout cas, depuis la réorganisation de la coalition au pouvoir, on observe une nouvelle dynamique : nos interlocuteurs nous ont eux-mêmes demandé un nouveau délai, le mois de février ou de mars de l'année prochaine, pour commencer à appliquer la feuille de route. Ils en ont effectivement besoin. L'Europe, vous le voyez, progresse en Bosnie-Herzégovine.

M. Aymeri de Montesquiou. - Monsieur le commissaire, n'y voyez pas de la provocation mais ne pensez-vous pas, pour dire les choses avec un peu de rugosité, que mieux vous accomplirez votre travail, plus vous affaiblirez l'Europe ? Les négociations ressemblent à s'y méprendre à une campagne d'évangélisation aux droits de l'homme quand notre intérêt est d'intégrer des pays qui apportent à l'Europe un surcroît de puissance économique et diplomatique. Que peut bien signifier l'élargissement quand l'Union n'a pas de politique commune de défense, de l'énergie et de diplomatie européenne ? Comment peut-on évoquer l'adhésion de la Turquie quand ce pays occupe un État membre, fait reculer la laïcité et maltraite extraordinairement les Kurdes ? Au fond, quel est la finalité de l'élargissement : une Europe plus forte avec la Bosnie-Herzégovine ou une Bosnie-Herzégovine plus forte avec l'Europe ? N'inversons pas l'objectif !

M. Stefan Füle. - Le processus d'adhésion est très rigoureux : un pays qui respectera les chapitres 23 et 24 de l'acquis communautaire n'affaiblira pas l'Europe, je vous le garantis.

L'adhésion de la Turquie ? J'aurais presque pu signer votre déclaration à condition d'ajouter que l'Union doit être un modèle à suivre. Donnons à la Turquie la possibilité de remplir ses obligations. Quoi qu'il en soit, tous les États membres auront leur mot à dire. Quid de notre capacité d'absorption ? L'entrée de la Pologne a-t-elle diminué l'Europe ? Non ! Celle de la République tchèque ? Non plus. Certains membres n'auraient pas intérêt à l'élargissement ? Je ne le crois pas, l'Union y gagne dans sa globalité. D'après les projections démographiques, la population européenne passera de 500 millions aujourd'hui à 250 millions dans dix ans. Dans le même temps, un pays comme l'Égypte, qui compte déjà 80 millions d'habitants, va voir sa population fortement augmenter. Notre intérêt est de transformer notre voisinage par l'élargissement en lui faisant adopter nos principes et nos valeurs. Dans un monde de plus en plus globalisé, la taille restera un critère primordial, un facteur d'influence.

Suis-je trop ambitieux ? Voyez : la France et l'Allemagne se sentent dorénavant suffisamment en sécurité pour envisager l'élargissement que la Grande-Bretagne soutient. Dans l'histoire de la construction européenne, élargissement et intégration sont toujours allés de pair ; l'un n'est jamais allé sans l'autre.

Soyons prudents dans l'analyse de la crise : ses origines sont à chercher dans nos propres erreurs, et non dans l'élargissement. Au contraire, celui-ci entraîne toujours un approfondissement de l'intégration.

M. Marcel-Pierre Cléach. - Je comptais vous interroger sur la Bosnie-Herzégovine. Vous avez répondu avec détermination à M. Billout, je n'y reviens pas. En revanche, vous sembliez moins optimiste concernant la Macédoine. En effet, on y trouve de la corruption, des atteintes à la liberté de la presse et une forte criminalité. Peut-on espérer une évolution de ce pays à court terme ?

M. André Gattolin. - Autre pays des Balkans occidentaux : la Serbie, candidate depuis trois ans. En mai dernier, un président de la république d'inspiration très nationaliste y a été élu. Ce pays, et c'est son droit, n'est pas membre de l'Otan ; en revanche, il a signé un accord de partenariat stratégique avec la Russie, entre autres sur l'énergie. Le nouveau gouvernement serbe est également très entouré d'experts chinois. Qu'en est-il de son autonomie politique dans ces circonstances ? La Serbie ne doit pas servir de cheval de Troie à des grandes puissances étrangères qui veulent un accès plus facile au grand marché européen.

Mme Colette Mélot. - En 2010, la commission des affaires européennes m'avait chargée de suivre l'ouverture des négociations d'adhésion avec l'Islande. Je suis également membre du groupe parlementaire d'amitié France-Pays du Nord. Le négociateur en chef de l'Union européenne m'avait fait part de son optimisme. Quatre points restaient toutefois litigieux : la protection de l'environnement, en particulier la chasse à la baleine, l'agriculture, la pêche et l'entrée dans l'UEM. Pensez-vous pouvoir les dépasser ? Concernant la pêche, les eaux très poissonneuses de l'Islande représentent une formidable opportunité pour les pêcheurs européens et, en particulier, français. Une victoire des conservateurs aux élections législatives de 2013 modifiera-t-elle la perspective européenne de l'Islande ou existe-t-il un consensus national sur l'entrée dans l'Union ?

M. Jean-Yves Leconte. - Ne pas travailler à l'élargissement serait une abnégation des valeurs européennes. Nous aurions connu les mêmes problèmes de gouvernance dans les frontières européennes de 1981, ceux-ci étaient en germe avant les élargissements. Malheureusement, quelle que soit la qualité technique de votre travail, ils engendrent beaucoup de scepticisme, et les menaces que les responsables de Hongrie et de Roumanie font peser sur la démocratie n'arrangent rien. L'élargissement, comme l'école, mérite une grande refondation.

M. Bernard Piras. - Un renforcement des critères d'adhésion, pourquoi pas ? Mais quand la Hongrie, membre de l'Union depuis des années, ne respecte pas la liberté de la presse et certaines libertés économiques, l'Europe se montre très frileuse...

M. Stefan Füle. - Souvenez-vous : il y a quelques années, on parlait, non pas de la Hongrie, mais de l'Autriche. Le résultat des élections représentait un cauchemar pour l'Europe qui y réagit par une décision que je qualifierai de nucléaire. Ce ne sont ni les Slovaques, ni les Tchèques, ni les Hongrois qui créent des difficultés au sein de l'Union ; disons-le clairement même si vous avez soulevé un point important. L'adhésion suppose de remplir des critères, un processus qui fait l'objet de contrôles. Une fois le pays devenu État membre, il existe encore des garanties : si la Hongrie ne respecte pas l'acquis communautaire, par exemple sur l'indépendance de la Banque centrale, l'Europe lancera une procédure contre elle et le pays comparaîtra devant les juges. Pour autant, nous avons tiré les leçons de ces dernières années : plus l'on est précis sur le respect des critères d'adhésion durant l'élargissement, plus l'on est efficace. Un acte de candidature ne représente-t-il pas le gage le plus sûr qu'un pays puisse donner ?

Ma priorité, lorsque je suis arrivé à la Commission européenne, était la crédibilité de la démarche. L'an dernier, j'ai mis l'accent sur le pouvoir transformateur de l'élargissement. Voyez la Croatie : depuis son acte de candidature en 2003, le pays a totalement changé ! Cette année, j'ai mis l'État de droit au centre de la démarche d'adhésion.

Du reste, le changement ne procède pas d'un coup de baguette magique, il se mesure à des effets concrets, à l'implication du pays. Prenons l'Islande : dix chapitres ont été clos plus rapidement que prévu. Ce pays est déjà membre de l'espace Schengen et de l'espace économique européen. Evidemment, cela ne signifie pas qu'il n'y ait plus de problème. La majorité des Islandais était pour continuer l'adhésion il y a six mois, ce n'est plus le cas aujourd'hui. Peut-être observera-t-on un changement d'attitude après les élections. Nous pouvons trouver un compromis ménageant les spécificités de l'Islande dans le respect de l'acquis communautaire, j'en suis persuadé. La pêche ? Il y a deux ou trois ans, des maquereaux sont apparus dans les eaux islandaises ; un jour, ils se déplaceront ailleurs. Les Islandais ont aussi intérêt à une pêche durable. Moi, je leur tiens toujours le même discours : donnez-vous la possibilité de négocier un « paquet » pour qu'on puisse avancer.

La Serbie ? Des relations diplomatiques avec des pays tiers comme la Russie ou la Chine ne sont en rien contradictoires avec l'entrée dans l'Union européenne. Nous formulerons des exigences concrètes, y compris en matière de politique de sécurité. Le pays devra donner des preuves tangibles de son engagement pour que la Commission recommande son adhésion aux États membres.

Sans ignorer les difficultés, veillons à ne pas envoyer un signal négatif à cette région où la réconciliation demeure fragile. Je n'apprécie guère les discours de l'actuel président serbe, surtout ceux du temps où il dirigeait son parti. Reste qu'il a, contrairement à son prédécesseur, remis sur les rails la coopération régionale. Ce qui aura des conséquences sur le Kosovo. Notre aide est nécessaire, mais cela n'exclut ni la franchise ni la fermeté.

La Macédoine ? Après des années de négociations, laisser ce pays multiethnique à la porte de l'Union européenne et de l'Otan serait prendre le risque de voir, tôt ou tard, les relations se tendre entre populations. Les trois réunions que nous avons tenues avec ce pays cette année ont été concluantes. L'agenda européen, et non plus le programme nationaliste, est au coeur du débat public. Une loi contre la diffamation et les discriminations a été adoptée. La dernière fois, le Premier ministre a reconnu l'importance d'entretenir de bonnes relations de voisinage et de mener une réforme politique. Mis bout à bout, ces avancées forment un climat favorable aux négociations. Les négociations progresseront si nous parvenons à trouver dès le début une solution aux principales difficultés. Dans le cas contraire, la discussion s'arrêtera. Je suis confiant : notre intérêt à tous est de progresser.

Je soulignerai, pour finir, notre volonté de respecter les intérêts propres de chaque État membre. Il n'est pas question, pour la Commission, de prendre une décision qui irait à leur encontre. Nous le dirons clairement au Conseil européen.

M. Simon Sutour, président. - Merci. J'avais parlé au début de l'audition de « notre commissaire » ; le possessif était amplement justifié. Nous avons peu parlé de la politique de voisinage avec les pays de l'Est et de la Méditerranée, ce sera peut-être l'occasion d'une nouvelle rencontre.

M. Jean-Louis Carrère. - Merci pour votre disponibilité.

Jeudi 6 décembre 2012

- Présidence de M. Simon Sutour, président -

Questions sociales - L'Union européenne et les Roms - Rapport d'information, proposition de résolution européenne et projet d'avis politique de M. Michel Billout

M. Simon Sutour, président. - Michel Billout s'est livré à un travail particulièrement approfondi sur l'intégration des Roms en Europe. Il s'est notamment rendu dans les pays concernés et nous propose d'adopter une proposition de résolution ainsi qu'un avis politique.

M. Michel Billout. - Lorsque la Commission européenne a proposé, en avril 2011, un cadre européen pour l'intégration des Roms et enjoint les États membres de soumettre leurs propres stratégies nationales dans ce domaine, j'ai demandé à être chargé d'un rapport sur la situation des Roms en Europe. Les événements de l'été 2010 en France ont donné à cette question une grande actualité tant en France qu'au sein de l'Union européenne.

La Commission européenne formulera des recommandations au printemps prochain, tandis que le Gouvernement français réfléchit lui aussi à la possibilité d'adopter en 2013 de nouvelles mesures. Nous avons donc l'occasion de prendre position, très en amont, dans ce débat et d'espérer peser sur les décisions qui seront prises. Pendant six mois, j'ai auditionné une quarantaine de personnes aux profils très divers, du ministre au simple citoyen, et me suis rendu en Roumanie, en Bulgarie, en Hongrie, en Albanie et en Bosnie-Herzégovine.

Selon les estimations, incertaines car fondées sur le principe déclaratif, 10 à 12 millions de Roms vivraient aujourd'hui en Europe, dont environ 8 millions sur le territoire de l'Union européenne. Ils sont présents, bien qu'à des degrés divers, dans la grande majorité des États membres, à l'exception de Malte, sous l'effet des migrations qui sont intervenues au cours des derniers siècles. Celles-ci, contrairement à une croyance répandue, ne sont pas le fait d'un supposé nomadisme, mais ont été dictées à la fois par les persécutions dont ils étaient victimes, et par des motifs économiques. Ainsi la très grande majorité des Roms sont sédentaires et n'ont pas bougé de leurs pays respectifs depuis plusieurs siècles.

Il n'en demeure pas moins que les populations roms rencontrent aujourd'hui de graves difficultés d'insertion. Elles souffrent de discriminations multiples dans l'accès à l'éducation, à l'emploi, au logement, aux soins de santé, etc. Ces discriminations procèdent bien souvent d'un fort anti-tsiganisme, exacerbé par plusieurs médias et mouvements d'extrême-droite qui y trouvent un sujet porteur pour étendre leur influence. Dans les faits, il apparaît que ce sentiment anti-Roms est surtout lié à une profonde méconnaissance de ces populations ainsi qu'à bon nombre de préjugés qui circulent à leur sujet et qui les associent au nomadisme, à la criminalité ou à une prétendue asocialité. La transformation économique de l'Europe centrale, avec un taux de chômage supérieur parfois à 90 %, constitue un choc qui a amplifié les migrations ces dernières années.

Le Conseil de l'Europe, depuis les années 1970, et l'Union européenne, plus récemment, ont pris diverses initiatives afin de combattre les préjugés et faciliter l'intégration des Roms. Mais c'est surtout avec les événements de l'été 2010 que la question est devenue un sujet d'actualité européen. Sans doute cela est-il dû à l'image de la France comme patrie des droits de l'Homme, car des incidents autrement plus graves s'étaient produits auparavant en Hongrie. Les expulsions de campements ont mis en lumière le refus et, parallèlement, les difficultés des États à intégrer ces populations, sans compter les conséquences négatives qu'elles ont eues pour l'image de l'Europe dans le monde. Le Conseil de l'Europe a alors décidé de renouveler son approche et, de son côté, l'Union européenne a demandé aux États membres d'élaborer des stratégies nationales d'intégration des Roms sur la base d'un cadre européen prédéfini. Le rapport présente les stratégies de la Bulgarie, de la Hongrie et de la Roumanie, ainsi que celles de la France, de l'Espagne et de l'Italie. Force est de constater qu'elles sont de valeur inégale. Certaines se réduisent à un catalogue d'actions déjà existantes, pas toujours efficaces. Seules quelques-unes prévoient les budgets appropriés pour financer les mesures annoncées. Mais, comme le souligne la Commission européenne, elles ont le mérite d'exister. Reste à les mettre effectivement en oeuvre.

Le temps est venu de passer à la vitesse supérieure. Il en va non seulement de l'avenir de ces populations, mais également de la crédibilité de notre continent dont les valeurs sont fondées sur la démocratie, les droits de l'Homme et l'État de droit. Or le manque de coordination entre les initiatives existantes, ainsi que l'approche prioritairement sécuritaire retenue dans certains États, ont considérablement nui à leur efficacité. C'est pourquoi il convient de mieux définir les responsabilités de chaque échelon - européen, national, local - et de renforcer la coordination des politiques.

Mes recommandations portent sur l'intégration des Roms migrants et non sur celle des Gens du voyage. Ces deux catégories de populations sont souvent confondues, à tort. Les Gens du voyage sont, pour la plupart, des nationaux, tandis que les Roms sont, bien souvent, des migrants. En outre, ils ne partagent pas toujours le même mode de vie, le nomadisme étant principalement l'apanage des Gens du voyage, même s'ils ont tendance à se sédentariser. En ce qui les concerne, deux propositions de loi ont été déposées pour améliorer leur situation : l'une au Sénat par M. Hérisson, dont je partage les positions, et l'autre à l'Assemblée nationale, par un certain Jean-Marc Ayrault.

Ma première proposition porte sur la lutte contre l'anti-tsiganisme. Tous mes interlocuteurs l'ont souligné : aucune action, si bonne soit-elle, ne pourra pleinement porter ses fruits tant que les Roms continueront de souffrir d'une image fausse et dégradée au sein de nos sociétés. Ne gaspillons donc pas l'argent public sans combattre parallèlement les préjugés. Il appartient au Conseil de l'Europe, qui jouit d'une longue expérience en matière de lutte contre l'anti-tsiganisme, et dont le champ géographique de compétences, avec 47 États membres, est le plus vaste, de coordonner cette lutte.

Mes propositions suivantes concernent l'Union européenne. J'ai été surpris de constater, lors de mes déplacements, que Bruxelles avait pratiquement découvert l'existence du « problème rom » il y a cinq ans. Mais depuis 2010, la Commission a décidé de s'impliquer dans le dossier. Encourageons-la. Le prochain collège des commissaires ne sera peut-être pas aussi sensible à la question. Il faut soutenir toutes les actions qui peuvent être accomplies avant 2014 pour pérenniser et raffermir le rôle de l'Union européenne dans ce domaine. L'Union européenne est, en tout état de cause, parfaitement fondée à intervenir en raison de la dimension transfrontalière qui découle du principe de libre circulation reconnue aux personnes sur l'ensemble du territoire de l'Union.

Selon moi, trois axes d'actions se font jour. Tout d'abord, l'Union doit faciliter la coordination et le dialogue entre les États membres, en particulier entre les pays dits d'origine et les pays dits d'accueil, et accompagner l'échange de bonnes pratiques. Deuxièmement, elle doit inciter les États membres à prendre des mesures en faveur de l'intégration des Roms et surveiller les résultats qu'ils enregistrent, les éventuelles défaillances et pratiques discriminatoires. Ce rôle d'impulsion et de surveillance nécessite que la Commission développe une véritable capacité de suivi, pour s'assurer que les stratégies nationales remises par les États membres n'en restent pas au stade du simple affichage. Troisièmement, il convient que l'Union aide financièrement les États membres dans leur mise en oeuvre. Des améliorations substantielles sont nécessaires en ce qui concerne les fonds européens. Les interlocuteurs que j'ai rencontrés, qu'il s'agisse d'associations ou de collectivités, se sont tous plaints de la complexité des règles d'obtention et d'utilisation, au point que certains en viennent à renoncer à en demander le bénéfice. La situation est plus préoccupante encore dans les nouveaux États membres où, faute de capacités administratives suffisantes, ils sont dramatiquement sous-utilisés : la Roumanie, considérée comme un bon élève, ne consomme que 25 % des crédits. De plus, les obligations en matière de cofinancement paraissent bien lourdes pour les États dans une période où il leur est demandé, dans le même temps, de mettre en place des politiques d'austérité.

Aussi je propose que nous demandions à la Commission de simplifier les règles d'obtention et d'assouplir les conditions d'utilisation des fonds européens. Je propose également que nous émettions des réserves sur le souhait de la Commission de conditionner l'octroi des fonds structurels aux États membres à l'existence et à la mise en oeuvre des stratégies nationales. Si l'idée me semble tout à fait louable, elle comporte des effets pervers : cette conditionnalité risque, à terme, de porter préjudice aux projets menés en faveur des Roms, ainsi qu'à tout autre projet social éligible au bénéfice des fonds européens. Soutenons en revanche la proposition de la Commission d'affecter 20 % des ressources du Fonds social européen à l'objectif d'inclusion sociale et de lutte contre la pauvreté. Certains États membres s'y opposent au nom de la liberté dont ils souhaitent disposer dans l'affectation des fonds. Mais cela constituerait une garantie qu'un minimum d'actions en faveur des communautés marginalisées, auxquelles sont rattachés les Roms, puissent trouver un financement dans les années à venir.

Ma troisième série de propositions concerne la coordination entre les pays dits d'origine et les pays dits d'accueil des populations roms. Celle-ci est nécessaire pour deux raisons : d'une part, la montée des discours populistes dans les pays dits d'accueil, qui donnent à croire, de manière simpliste, que la faute incomberait uniquement aux pays dits d'origine ; d'autre part, les difficultés structurelles en matière économique et sociale que rencontrent plusieurs pays dits d'origine et qui empêchent le retour dans de bonnes conditions de certains Roms migrants, dont ce serait pourtant le voeu. Invitons l'Union européenne à faciliter une telle coordination et rappelons que les États peuvent, sans attendre son action, conclure des accords sur une base bilatérale. L'accord signé entre la France et la Roumanie en septembre dernier me paraît ainsi aller dans la bonne direction. En effet, il prévoit d'octroyer, à titre expérimental, à 80 familles roumaines roms rentrées de France, une aide financière pour la création d'une entreprise et une formation adaptée. C'est peu. Les responsables de l'Office français des migrations internationales (OFII) à Bucarest m'ont indiqué que d'autres expérimentions avaient eu lieu avec succès. Mais il manque des moyens financiers pour en faire davantage. L'aide de l'Union européenne à ces accords bilatéraux serait précieuse. En soutenant la mise en place d'un tel dispositif d'aide à l'insertion, nous encouragerons son développement à l'avenir.

Ma quatrième catégorie de propositions porte sur les politiques à définir et mettre en oeuvre au niveau national. Les politiques nationales doivent viser à intégrer ces populations au droit commun. La Commission a tort, me semble-t-il, lorsqu'elle plaide pour la mise en place de mesures de discrimination positive destinées aux Roms. La question n'est pas de savoir s'il s'agit d'une approche compatible avec le droit français. La reconnaissance aux Roms de droits, en tant que minorité spécifique, peut s'avérer contreproductive, encore plus dans le contexte social actuel où elle risque d'accroître le ressentiment et les préjugés à l'encontre de ces populations. En outre, l'application du droit commun aux populations roms ne dispense pas les États membres d'agir en leur faveur : il leur appartient de faire en sorte qu'ils puissent avoir accès aux dispositifs de droit commun en matière d'éducation, d'emploi, de santé ou de logement par exemple. Cela suppose de développer le nombre des médiateurs, afin de sensibiliser davantage les Roms à leurs droits, mais aussi de former les agents publics à la problématique rom ou encore d'engager une réflexion sur les questions de domiciliation. Cela suppose enfin de mieux associer les collectivités territoriales et la société civile à l'élaboration des politiques.

Je conclurai par les recommandations concernant la stratégie de la France. Les retombées au niveau européen de la politique menée par notre pays à l'égard des Roms sont telles que je ne pouvais pas éluder cette partie. D'abord, je salue l'approche du nouveau Gouvernement, plus multidimensionnelle, comme en témoigne la nomination d'un délégué interministériel chargé des questions relatives aux Roms, et plus centrée sur les droits humains, depuis la publication de la circulaire du 26 août 2012. Entre le moment où j'ai commencé mes auditions, au début du mois de mars, et celui où je les ai finies, à la fin du mois d'octobre, j'ai ressenti la volonté d'un changement de cap, même s'il tarde encore à se traduire sur le terrain avec la poursuite des expulsions.

En matière d'emploi, les dispositions transitoires qui restreignent l'accès au marché du travail des ressortissants roumains et bulgares doivent être levées. Ces mesures sont discriminatoires puisque les ressortissants de ces deux nationalités doivent, à la différence des citoyens des autres pays de l'Union, être en possession d'un titre de séjour et d'une autorisation de travail, au même titre que les ressortissants étrangers extra-européens, pour pouvoir accéder au marché du travail français. De plus ces restrictions sont inutiles puisque la liste des métiers qui leur sont accessibles a déjà été étendue à 291 métiers, soit 70 % des offres de Pôle emploi en octobre dernier, et qu'il devra être mis fin à ces dispositions, en tout état de cause, le 31 décembre 2013 au plus tard. Pourquoi compliquer encore la tâche de l'administration pendant un an avec des procédures longues ? La levée des dispositions transitoires n'a créé aucun appel d'air dans les États membres qui les ont abolies, comme l'Italie. 20 000 personnes sont concernées. Il serait plus pertinent de s'occuper des 330 000 salariés employés, sous un autre régime juridique, en sous-traitance en France.

En matière de logement, des efforts substantiels peuvent être accomplis. Le Gouvernement doit se montrer prudent avec la politique des villages d'insertion, souvent présentée comme « la » solution miracle, alors qu'elle n'est pas dénuée de risques et ne s'inscrit pas dans une logique de droit commun. Cette solution n'est acceptable que si elle est conçue comme un dispositif d'hébergement transitoire préparant l'accès au droit commun et si ces villages sont ouverts à l'ensemble des populations en situation de grande précarité, faute de quoi nous ne ferions que renforcer la logique de ségrégation. Ces villages ne doivent pas être un moyen d'isoler le « problème rom » du reste de la société. Or, l'utilisation des fonds européens en France est très largement consacrée à ces villages. Pourquoi ne pas diversifier les solutions ? Egalement, je propose de demander au Gouvernement de faciliter l'accès au logement social des populations roms en levant les discriminations dont ils sont victimes. J'ai en effet constaté, à titre personnel, que les dossiers présentés par des familles roms auprès des offices HLM se retrouvaient systématiquement au bas de la pile, quand bien même la demande était tout aussi légitime qu'une autre et le dossier tout aussi complet.

Concernant les démantèlements de campements illicites, les termes de la circulaire du 26 août 2012 doivent être scrupuleusement respectés : il ne peut être procédé à aucune expulsion sans diagnostic préalable des besoins des populations et sans que des solutions de relogement aient été proposées. Il s'agit de décence et d'humanité, tant les expulsions peuvent être traumatisantes et plonger les personnes dans des situations d'extrême précarité, entraînant même parfois des ruptures dans la scolarité et dans l'accès aux soins. En outre, le démantèlement d'un camp ne fait que déplacer le problème et le massifier. Les familles déplacées se regroupent, animées par un souci de sécurité, avec l'accord tacite, sinon l'encouragement, des forces de l'ordre. J'en ai été le témoin en Seine-et-Marne.

Enfin, je vous propose de demander la suppression de l'aide au retour pour les ressortissants d'un pays de l'Union européenne. Cette aide, de 300 euros, octroyée par l'OFII, a créé un véritable appel d'air et donne lieu à un véritable trafic car un billet de bus aller-retour pour la Roumanie ne coûte que 60 euros. Les employés de l'OFII n'ont pas le temps de vérifier que les bénéficiaires sont bien rentrés dans leur pays. Je suggère qu'une aide à l'installation économique lui soit substituée, en prévoyant un concours de fonds français, de l'Europe et des pays d'origine.

La population rom représente 8 millions de personnes, la population de l'Union européenne, 503 millions : la tâche de les intégrer ne paraît pas insurmontable. Mais, pour cela, nous devons nous y atteler véritablement et faire enfin tomber la barrière des préjugés.

M. Simon Sutour, président. - Je remercie le rapporteur pour son travail très argumenté. La proposition de résolution sera, si nous l'adoptons, envoyée à la commission des affaires sociales. L'avis politique, quant à lui, sera adressé directement à la Commission européenne.

Mlle Sophie Joissains. - Je salue le travail empreint d'humanisme du rapporteur. Elue d'Aix-en-Provence, j'ai pu constater que les difficultés ne viennent pas de l'intégration des populations en tant que telles, mais de l'économie parallèle qu'elles ont développée, sans doute pour survivre, et qui suscite peur et indignation : mendicité de femmes accompagnées de nourrissons étrangement calmes et probablement drogués, prostitution des jeunes filles, vols de métaux, etc. L'indignation est forte dans les quartiers populaires placés à proximité. Pour intégrer ces populations qui arrivent en grand nombre, par groupes de 80 ou 100 familles, il faut s'attaquer à l'économie parallèle.

En outre, pourquoi ne pas se montrer plus fermes face aux États d'origine ? Certains États font supporter aux autres le poids de leurs manquements. Ils ont une responsabilité à assumer.

Mme Bernadette Bourzai. - Je félicite le rapporteur pour son travail exhaustif. En octobre j'ai prononcé une communication devant la commission sur l'inégalité et la non-discrimination au Conseil de l'Europe. Une réflexion est en cours.

Il ne s'agit pas de nier les réactions suscitées par la présence des Roms, comme à Marseille, mais de souligner l'urgence de trouver une solution. Je partage les préconisations du rapporteur, notamment l'idée de supprimer l'aide au retour qui se révèle contre-productive et favorise les trafics. Il faut aussi articuler les politiques françaises et européennes : la Commission européenne n'est pas parfaitement consciente de cette nécessité. L'objectif est de permettre à ces ressortissants européens de vivre où ils le souhaitent. Ils ont le droit de se déplacer, conformément à leur tradition millénaire. Quant à ceux qui se sédentarisent, ils doivent pouvoir le faire dignement. J'ai traversé en Transylvanie des villages cossus de populations sédentarisées.

M. Simon Sutour, président. - Cossu est un grand mot...

Mme Bernadette Bourzai. - Avec un certain confort en tout cas. Nous avons aussi vu des campements de roulottes autour de la route.

Je me ferai l'écho de votre travail auprès du Conseil de l'Europe.

M. André Gattolin. - Jorge Semprun disait que l'Europe actuelle était née dans les camps. Or, si l'Europe s'est employée à racheter la faute collective commise à l'égard des Juifs ou des homosexuels, rien n'a été entrepris à l'égard des Roms ou des Tsiganes.

Mon groupe politique a voté contre l'entrée de la Roumanie et de la Bulgarie dans l'Union européenne, estimant que l'intégration n'était pas simplement affaire d'économie, mais incluait aussi l'instauration d'un État de droit, ou la lutte contre la corruption et les mafias. Désormais ces pays appartiennent à l'Union et il devient urgent de trouver des solutions.

En outre, quelle est la capacité des sociétés modernes à intégrer des populations nomades ? Comment accorder des droits à des populations non stabilisées ? Cette question ne concerne pas seulement les États comme la Chine avec les Ouïghours ou les Tibétains.

Je souscris aux préconisations du rapporteur. Sans verser dans l'angélisme, ne stigmatisons pas des populations, mais recherchons plutôt les responsables des trafics. L'Europe est dépourvue des moyens pour y parvenir. Certains États en disposent, d'autres non. Il nous faut revenir à l'esprit des principes fondateurs de l'Europe et quitter une logique gestionnaire.

Attachons-nous enfin à surveiller l'action des collectivités. A Saint-Vulbas, par exemple, dans l'Ain - une commune riche puisqu'elle bénéficie de la manne de la centrale nucléaire de Bugey -, le terrain d'accueil des gens du voyage est installé près de la déchetterie, dans des conditions sanitaires déplorables. Imaginez quand la température monte au plein coeur de l'été... Résultat, il n'y a personne ! La plupart du temps, l'installation de ces terrains ne fait l'objet d'aucune concertation ; obligées d'agir, les collectivités rendent parfois inopérantes les dispositions de la loi.

M. Jean Bizet. - Je salue les principes humanistes qui inspirent le rapport de Michel Billout. La lutte contre l'anti-tsiganisme doit être soulevée devant le Conseil de l'Europe afin que les États coopèrent davantage sur ce sujet sensible, qui met en jeu le sort de populations entières.

Toutefois, je ne partage pas toutes les propositions présentées. A l'exception de la suppression de l'aide au retour, qui, effectivement, alimente les mafias, elles sont souvent teintées d'angélisme.

Je suis assez critique à l'égard des pays d'origine qui ne réalisent pas les efforts nécessaires pour intégrer ces populations dans leur pays, les considérant même parfois, de manière choquante, comme des « sous-hommes ». Mme Bourzai a évoqué les réactions brutales qui ont eu lieu, à Marseille ou ailleurs. La liberté de circulation repose sur la capacité de subvenir à ses besoins.

Ne cédons pas à l'angélisme. Ne créons pas d'appel d'air. Soyons fermes avec les pays d'origine, y compris en supprimant les fonds structurels aux pays qui ne font pas d'effort pour intégrer ces populations.

M. Richard Yung. - Le rapporteur souhaite supprimer, avec raison, l'aide au retour et lui substituer une aide à l'insertion : quelles en seraient les modalités ?

En outre, concernant les expulsions de campements roms, que faire en cas d'absence de solution de relogement appropriée, comme c'est souvent le cas ? Cela signifie-t-il qu'il ne faut pas exécuter une décision de justice ?

Enfin, quid des villages d'insertion ? A-t-on des retours d'expérience ? Pourquoi n'est-ce pas une bonne solution ?

M. Michel Billout. - Mon humanisme ? Je le revendique, mais je récuse tout angélisme. Je me suis efforcé d'aborder toutes les questions sans polémique, dans une perspective équilibrée. La criminalité existe. Il s'agit de savoir comment la combattre. Est-elle d'origine intrinsèque, voire génétique, comme peuvent l'affirmer certaines déclarations politiques hasardeuses, ou bien est-elle le produit de la précarité ?

Si nous combattons les revenus illégaux, il faut faciliter les revenus licites. Sinon, notre combat contre la criminalité restera un voeu pieux. Alors qu'au sein de l'Union européenne la liberté de circulation est liée au fait d'avoir des revenus stables et légaux, les mesures transitoires pour l'accès au travail des ressortissants roumains et bulgares ont été maintenues six ans, sans aucune étude sur l'impact des mesures. Nous avons le retour d'expérience d'autres pays : ainsi l'Espagne, après les avoir supprimées, les a rétablies à cause de la crise, davantage à des fins d'affichage politique que pour leur efficacité sur le marché de l'emploi.

Je partage certains constats de Sophie Joissains. Pourquoi les Roms s'installent-ils dans des quartiers populaires ? Je n'en ai pas vu beaucoup à Neuilly, sans doute faute de terrains... Rajouter de la misère à la difficulté n'est pas supportable et comporte un danger de radicalisation comme nous l'avons vu à Marseille. La situation peut vite tourner aux émeutes, comme en Hongrie dans les années 2008-2010. Nous ne pouvons rester inactifs, ni nous borner à dire : ce campement est illicite, il faut l'évacuer.

Attention cependant aux conclusions rapides : avant d'évacuer un campement illicite,  il faut chercher une solution de remplacement, même s'il n'est toujours possible d'en trouver une. Il arrive qu'il n'y en ait pas, mais il arrive aussi qu'on ne prenne pas la peine d'y réfléchir : en Seine-et-Marne, j'ai vu des évacuations réalisées alors qu'il existait des solutions intermédiaires de relogement provisoire dans des bâtiments publics désaffectés ; un centre hospitalier venait d'être transféré de Lagny à Jossigny et laissait vides des locaux : la préfecture n'a même pas envisagé cette solution... Mais il faut être intransigeant lorsque l'emplacement met les personnes en danger : au bord de l'autoroute, voire même sur des échangeurs, comme à Saint-Denis.

Nos mesures seront dans tous les cas d'autant mieux acceptées qu'elles feront l'objet de mesures d'accompagnement et qu'elles répondront à la diversité des situations. La réponse sécuritaire ne suffit pas : fermer un campement, c'est déplacer le problème. De toute façon, tous les gens que j'ai rencontrés sont formels : ils ne rentreront pas en Roumanie, comme les Maliens ne reviendront pas au Mali et les Sénégalais au Sénégal. Pour ces populations, le retour est un constat d'échec.

Le problème n'est pas français ; l'Europe y est en butte depuis des siècles, et la solution est d'ordre générationnel : ne cherchons pas à le résoudre en quelques années. La scolarisation dans le secondaire et le supérieur est l'enjeu le plus important ; seuls 15 % des adultes roms ont poursuivi des études secondaires, ce qui pose un gros problème d'employabilité. La Hongrie avait réussi à obtenir un très bon taux de scolarisation des enfants roms, mais il diminue car les collectivités locales vendent les écoles publiques au clergé. Les Hongrois vont dans les écoles confessionnelles, mais il faut que l'école publique demeure pour que les Tsiganes soient scolarisés.

C'est auprès des pays d'origine qu'il faut agir. Peut-on avoir une politique coercitive ? On le voit en Hongrie : quand un pays s'écarte des valeurs de l'Union, Bruxelles réagit moins fermement que lorsqu'il touche à la Banque centrale... Dans mon rapport je suggère le suivi plus que la coercition.

Fermer le robinet budgétaire, serait-ce la solution ? J'en doute, compte tenu du niveau de consommation des crédits : 10 % seulement en Roumanie. Je préfère un système d'encouragement permanent.

L'Europe née dans les camps ? C'est vrai. Mais les Roms ont un vrai déficit d'organisation politique. Le mouvement est né en 1971 : les discriminations leur ont fait prendre conscience de la nécessité de se défendre. Leur organisation est très influencée par le mouvement sioniste. En octobre dernier a été inauguré en Allemagne le premier - et le seul -monument à la mémoire des Tsiganes exterminés. Il a été réalisé par un Israélien. A Nüremberg, le sort des Tsiganes n'a pas été évoqué...

Quant à l'aide au relogement, ne rêvons pas : nous n'arrivons même pas à loger les sans domicile fixe... Faisons preuve d'un peu plus de souplesse : un camp dans la boue n'est pas dangereux et si les agents sociaux refusent de s'y rendre à cause de la boue, achetons-leur des bottes ! Il n'est pas question d'accepter l'existence durable de bidonvilles en France, mais il faut apporter des réponses nuancées selon les situations : c'est ce que dit la circulaire.

Les villages d'insertion ? L'initiative est assez récente, mais les retours d'expérience incitent à la prudence. Substituer un logement décent à un bidonville est une bonne chose, mais cette solution est réservée aux Roms, et le règlement discriminatoire : interdiction des visites, couvre-feu, insertion réalisée par le gestionnaire du camp...

Nous aurions intérêt à tout remettre à plat : il faut élargir l'accueil à tous ceux qui n'ont pas de domicile satisfaisant, et limiter le séjour dans le temps, sinon ce n'est plus de l'insertion, c'est une réserve d'Indiens.

M. Richard Yung. - Il y en a beaucoup ?

M. Michel Billout. - Pas beaucoup, mais beaucoup sont en projet. La France y consacre l'essentiel des crédits européens. Les associations refusent d'avoir recours à ces fonds, car les dossiers sont longs à monter et les fonds souvent versés deux ans après la demande.

Dans mon rapport, je préconise la création d'un organisme extérieur à la Roumanie pour gérer les fonds. Il faut trouver le moyen de mettre de l'huile dans les rouages.

Mlle Sophie Joissains. - Que pensez-vous des réactions policières face aux infractions commises ? Quel doit être l'attitude de la France ? Il est difficile de traiter différemment les citoyens, mais mettre tout le monde en prison ne sert à rien.

M. Michel Billout. - Il existe un accord de coopération policière avec la Roumanie, et nous avons en France des policiers roumains pour nous aider à démanteler les réseaux ; les Roms ne sont pas spécifiquement visés. D'après l'ambassadeur de Bosnie, la plupart des mineurs impliqués dans des vols à la tire ne sont pas roumains mais bosniens : le policier français a du mal à faire la différence entre eux.

M. André Gattolin. - Il y a aussi les Ukrainiens.

M. Michel Billout. - Ne faisons pas d'angélisme, il faut aussi protéger les populations autochtones. Mieux vaut utiliser les forces de police à combattre la criminalité qu'à déplacer les camps.

M. Jean-François Humbert. - Quelle est la différence entre l'avis politique et la proposition de résolution européenne ?

M. Simon Sutour, président. - La proposition de résolution européenne, si elle est votée, sera transmise à la commission des affaires sociales, tandis que l'avis politique est adressé directement à la Commission. Les remarques d'aspect purement national ne sont pas reprises dans l'avis politique.

A l'issue du débat, la commission des affaires européennes a autorisé, à l'unanimité, la publication du rapport d'information. Elle a adopté à la majorité la proposition de résolution européenne - les commissaires membres de l'UMP et M. Alain Richard s'abstenant -, ainsi que le projet d'avis politique - M. Alain Richard s'abstenant - dans la rédaction suivante :

Proposition de résolution européenne

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des Régions « L'intégration sociale et économique des Roms en Europe » (COM (2010) 133 final),

Vu la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des Régions « Cadre de l'UE pour les stratégies nationales d'intégration des Roms pour la période allant jusqu'à 2020 » (COM (2011) 173 final),

Vu la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des Régions « Stratégies nationales d'intégration des Roms : un premier pas dans la mise en oeuvre du cadre de l'UE » (COM (2012) 226 final),

Rappelle que la majorité des États membres de l'Union européenne comptent des populations roms sur leur sol ;

Est préoccupé par la profonde méconnaissance de ces populations, la vigueur de l'anti-tsiganisme et le haut degré de discriminations à l'encontre des Roms en Europe ;

Considère que l'intégration pleine et entière de ces populations revêt un caractère d'urgence ;

Rappelle que les droits de l'homme sont au coeur des valeurs défendues par le Conseil de l'Europe et l'Union européenne ;

Salue l'implication du Conseil de l'Europe depuis plusieurs décennies sur les questions relatives aux Roms ;

Note avec satisfaction les récentes initiatives de l'Union européenne destinées à encourager l'intégration sociale et économique des Roms dans les États membres ;

Estime que la solution au défi posé par les Roms nécessite prioritairement de mieux définir les responsabilités de chacun afin de renforcer l'efficacité de politiques actuelles, aujourd'hui trop dispersées ;

Concernant le Conseil de l'Europe :

Considère que le Conseil de l'Europe, de par ses valeurs et l'étendue de son champ géographique de compétences, est le mieux placé pour prendre en charge et coordonner la lutte contre l'anti-tsiganisme en Europe ;

Souhaite que le programme ROMED de formation des médiateurs travaillant auprès des communautés roms voit sa visibilité renforcée ;

Concernant l'Union européenne :

Rappelle que les questions relatives aux Roms revêtent une dimension transfrontalière du fait du principe de la libre circulation applicable aux personnes sur le territoire de l'Union européenne ;

Demande à l'Union européenne de renforcer son action en faveur des Roms en assumant pleinement un rôle d'impulsion et de coordination des politiques nationales dans ce domaine et en contrôlant que les actions conduites par les États membres à l'égard des Roms respectent le droit de l'Union, ce qui nécessite le développement d'une véritable capacité de suivi ;

Rappelle que les fonds européens, en particulier le Fonds social européen et le Fonds européen de développement régional, peuvent permettre de financer des mesures destinées à l'intégration des Roms et demande, par conséquent, à l'Union européenne d'en simplifier les règles d'obtention et d'en assouplir les conditions d'utilisation dans un contexte marqué, pour les États membres, par de fortes contraintes budgétaires ;

S'interroge sur le souhait de la Commission de conditionner l'octroi des fonds structurels aux États membres à l'existence et à la mise en oeuvre des stratégies nationales d'intégration des Roms, en soulignant que cette conditionnalité pourrait, à terme, porter préjudice aux projets menés en faveur des Roms ;

Soutient la proposition de la Commission que 20 % des ressources du Fonds social européen soit affectées à l'objectif d'inclusion sociale, qui peut contribuer au financement des politiques d'intégration des Roms ;

Concernant la coordination entre les pays dits « d'origine » et les pays dits « d'accueil » des populations roms :

Considère qu'une meilleure coordination entre les pays « d'origine » et les pays « d'accueil » des populations roms est nécessaire, dès lors que les migrations ont souvent été motivées par les difficultés économiques et sociales, ainsi que les discriminations rencontrées par les Roms dans les pays « d'origine », empêchant encore aujourd'hui la possibilité d'un retour de ces populations ;

Estime qu'il appartient, d'une part, à l'Union européenne, de faciliter cette coordination et, d'autre part, aux États membres, de conclure des accords sur une base bilatérale ;

Souhaite que l'aide à l'insertion économique devienne un instrument privilégié des partenariats entre pays « d'origine » et pays « d'accueil », cet instrument ayant fait la preuve de son efficacité et s'inscrivant dans le cadre d'un projet de vie des bénéficiaires ;

Concernant les politiques nationales :

Rappelle que la finalité des politiques nationales d'inclusion des Roms doit être l'intégration dans le droit commun ;

Exprime des réserves à l'égard de mesures de discrimination positive uniquement destinées aux Roms, qui risqueraient d'accroître le ressentiment et les préjugés à l'encontre de ces populations ;

Recommande, en conséquence, aux États membres d'appliquer aux Roms les politiques destinées aux populations en situation de grande précarité, de mieux sensibiliser les Roms à leurs droits par le recours aux médiateurs et de former davantage les agents publics à la problématique rom ;

- Concernant la politique de la France à l'égard des Roms :

Salue la nomination d'un délégué interministériel en charge des questions relatives aux Roms et la nouvelle approche du Gouvernement français, davantage centrée sur les droits humains, retenue dans la circulaire du 26 août 2012 ;

S'inquiète de la multiplication des démantèlements de campements illicites ces derniers mois, qui renforcent la précarité à laquelle les populations roms sont confrontées ;

Rappelle que l'intégration des Roms passe prioritairement par l'emploi et le logement ;

Demande, par conséquent, au Gouvernement :

- de lever les dispositions transitoires applicables aux ressortissants roumains et bulgares concernant leur accès au marché du travail, qui apparaissent comme des restrictions inutiles, dès lors que la liste des métiers qui leur sont accessibles a déjà été étendue à 291 métiers et qu'il devra être mis fin à ces dispositions, en tout état de cause, le 31 décembre 2013 au plus tard ;

- de veiller à ne procéder aux expulsions de campements roms qu'une fois qu'un diagnostic des besoins aura été réalisé et que des solutions de relogement appropriées auront été proposées, comme le prévoit la circulaire du 26 août 2012 ;

- de se montrer prudent avec la politique des villages d'insertion qui, s'ils ne sont pas ouverts à l'ensemble des populations en situation de grande précarité, contribuent à renforcer la ségrégation des populations roms, et doivent nécessairement être conçus comme une politique transitoire préparant l'accès au droit commun ;

- de faciliter l'accès au logement social des populations roms en veillant à ce que les discriminations dont ils sont aujourd'hui victimes soient levées ;

- de supprimer l'aide au retour dont peuvent bénéficier aujourd'hui les ressortissants d'un pays de l'Union européenne, qui crée un appel d'air préjudiciable, en lui substituant l'aide à l'insertion.

Avis politique

L'INTÉGRATION DES ROMS :

UN DÉFI POUR L'UNION EUROPÉENNE ET SES ÉTATS MEMBRES

Vu la communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des Régions « L'intégration sociale et économique des Roms en Europe » (COM (2010) 133 final),

Vu la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des Régions « Cadre de l'UE pour les stratégies nationales d'intégration des Roms pour la période allant jusqu'à 2020 » (COM (2011) 173 final),

Vu la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des Régions « Stratégies nationales d'intégration des Roms : un premier pas dans la mise en oeuvre du cadre de l'UE » (COM (2012) 226 final),

La commission des affaires européennes du Sénat :

Rappelle que les Roms sont présents dans la majorité des Etats membres de l'Union européenne et que les questions relatives aux Roms revêtent une dimension transfrontalière du fait du principe de la libre circulation applicable aux personnes sur le territoire de l'Union européenne ;

Estime que la solution au défi posé par les Roms nécessite prioritairement de mieux définir les responsabilités de chacun afin de renforcer l'efficacité de politiques actuelles, aujourd'hui trop dispersées ;

Note avec satisfaction les récentes initiatives de l'Union européenne destinées à encourager l'intégration sociale et économique des Roms dans les États membres ;

Concernant le rôle de l'Union européenne à l'égard des Etats membres :

Demande à la Commission européenne de renforcer son action en faveur des Roms en assumant pleinement un rôle d'impulsion et de coordination des politiques nationales dans ce domaine et en contrôlant que les actions conduites par les États membres à l'égard des Roms respectent le droit de l'Union, ce qui nécessite le développement d'une véritable capacité de suivi ;

Exprime des réserves quant au souhait de la Commission de voir les Etats membres mettre en oeuvre des mesures de discrimination positive uniquement destinées aux Roms, dès lors que de telles mesures risqueraient d'accroître le ressentiment et les préjugés à l'encontre de ces populations ;

Souligne que la finalité des politiques nationales doit toujours rester l'intégration dans le droit commun ;

Concernant les fonds européens :

Souhaite que l'Union européenne simplifie les règles d'obtention et assouplisse les conditions d'utilisation des fonds européens mobilisables pour des projets susceptibles de bénéficier aux Roms (Fonds social européen, Fonds européen de développement régional) dans un contexte marqué, pour les États membres, par de fortes contraintes budgétaires ;

S'interroge sur le souhait de la Commission de conditionner l'octroi des fonds structurels aux États membres à l'existence et à la mise en oeuvre des stratégies nationales d'intégration des Roms, en soulignant que cette conditionnalité pourrait, à terme, porter préjudice aux projets menés en faveur des Roms ;

Soutient la proposition de la Commission que 20 % des ressources du Fonds social européen soit affectées à l'objectif d'inclusion sociale, qui peut contribuer au financement des politiques d'intégration des Roms ;

Concernant la coordination entre les pays « d'origine » et les pays « d'accueil » des populations roms :

Rappelle que les migrations ont souvent été motivées par les difficultés économiques et sociales, ainsi que les discriminations rencontrées par les Roms dans les pays « d'origine », empêchant encore aujourd'hui la possibilité d'un retour de ces populations ;

Considère dès lors que l'Union européenne devrait faciliter la coordination entre les pays « d'origine » et les pays « d'accueil » en encourageant le dialogue entre eux et en incitant à la recherche de solutions communes.

Justice et affaires intérieures - Parquet européen - Rapport d'information et proposition de résolution européenne de Mme Sophie Joissains

M. Simon Sutour, président. - Notre ancien collègue Pierre Fauchon suivait autrefois ce dossier, auquel il était favorable.

Mlle Sophie Joissains. - Cet enjeu juridique est très présent dans le cadre de la construction européenne. Il a été abordé à de nombreuses reprises : l'Assemblée nationale a voté une résolution, Mireille Delmas-Marty a constitué en 1997 un Corpus Juris minimal, et le Conseil d'Etat a rédigé un excellent rapport sur le sujet. Le traité de Lisbonne a ouvert la voie à la création d'un parquet européen et la Commission européenne tente d'accélérer le processus, qui a pris un nouvel élan en septembre dernier, notamment grâce à l'action de Robert Badinter qui multiplie les déplacements dans les Etats membres pour susciter leur adhésion au projet.

Le traité entend protéger les intérêts financiers de l'Union européenne, en particulier depuis la décision prise en 1970 de remplacer les contributions nationales des Etats membres par des ressources propres. Les obligations des Etats membres ont été précisées par la convention du 27 novembre 1995. L'office de lutte anti-fraude (OLAF) est né en 1999.

Les irrégularités sont en effet nombreuses : un pic a été atteint en 2010, où elles ont été évaluées à 600 millions d'euros par an. Les plus nombreuses (54% du total) sont réalisées dans le cadre de la politique de cohésion. Elles sont aussi celles qui ont l'impact financier le plus élevé (69% du total). Tous les cas n'étant pas détectés, le montant réel est sans doute supérieur. En outre, les montants varient selon la définition donnée aux intérêts financiers de l'Union européenne.

Seulement 7% des recommandations faites par l'OLAF donnent lieu à une enquête pénale. En outre, les définitions des infractions pénales concernées, comme le détournement de fonds ou l'abus de pouvoir, sont très différentes d'un pays à l'autre, ce qui explique que le taux de condamnation varie de 14 % à 80%.

En juillet 2012, la Commission européenne a présenté une proposition de directive définissant des infractions communes à tous les Etats membres assorties de sanctions. Sa proposition de mars 2012 privilégie la confiscation comme moyen de lutte contre la criminalité organisée.

D'une part, le nombre d'infractions des Etats membres concernant les fonds européens est en augmentation, et, d'autre part, la criminalité transfrontière porte une atteinte beaucoup plus directe à la souveraineté nationale.

Le renforcement de la coopération judiciaire pénale constitue un autre enjeu majeur. La convention du 29 mai 2000 et son protocole additionnel de 2001 ont renforcé les mécanismes d'entraide judiciaire. Depuis le Conseil européen de Tampere, en 1999, le principe de reconnaissance mutuelle constitue la pierre angulaire de la coopération judiciaire européenne. La principale réalisation demeure le mandat d'arrêt européen, établi en 2002, et qui connaît un succès croissant.

Cependant, l'hétérogénéité des normes d'incrimination et de sanction constitue une vraie difficulté qu'il faut lever, comme le soulignait Mme Delmas-Marty. La disparité des procédures pénales est un obstacle encore plus sensible : l'harmonisation est difficile entre des traditions juridiques latines ou anglo-saxonnes. La coopération judicaire s'est développée à travers les magistrats de liaison et le réseau judiciaire européen (RJE), créés respectivement en 1996 et en 1998, améliorant les échanges d'informations. Un système européen d'information sur les casiers judiciaires (ECRIS), a également été créé en 2009, tandis que le rôle d'Eurojust (unité de coopération judiciaire de l'Union européenne) s'affirmait. D'après sa présidente, Mme Michèle Coninsx, que nous avons reçue, sa situation a beaucoup évolué ces dix dernières années, notamment grâce à un climat de confiance qu'il importe de ne pas briser par une approche trop autoritaire : une armature générale doit suffire.

La coopération policière fonctionne très bien dans un cadre bilatéral : Europol fournit aux services répressifs des États membres des renseignements sur les phénomènes criminels, et le traité de Lisbonne, conformément à l'exigence démocratique, prévoit expressément l'association des parlements nationaux à son contrôle. Sur proposition de notre commission, le Sénat a adopté, en juin 2011, une résolution européenne soulignant que cette association devait être effective et permanente. Enfin, les équipes communes d'enquête, créées par une décision-cadre du 13 juin 2002, permettent aux autorités judiciaires et policières d'un Etat membre d'intervenir sur le territoire d'un autre Etat membre avec l'accord de cet Etat, ce qui constitue un progrès notable par rapport aux souverainetés nationales. La participation d'Europol et d'Eurojust devrait toutefois être plus systématique.

Fruit d'un compromis entre les Etats membres, la rédaction du traité de Lisbonne laisse de nombreuses questions ouvertes. La création du parquet européen peut être décidée par le Conseil à l'unanimité et l'approbation du Parlement européen. Si cette dernière est vraisemblable, l'unanimité au Conseil est improbable. L'obstacle peut cependant être contourné par une coopération renforcée entre neuf Etats membres au minimum, ce qui paraît possible.

Le Parquet européen doit être créé à partir d'Eurojust, conformément à l'article 86 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). Cette exigence pose quelques problèmes aux organismes européens, notamment l'Olaf, chargée des enquêtes administratives. A ce titre, une harmonisation entre Europol, Eurojust et l'Olaf serait la bienvenue.

Le traité précise les missions du Parquet européen. Celui-ci sera compétent pour rechercher, poursuivre et renvoyer en jugement, le cas échéant en liaison avec Europol, les auteurs et complices d'infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union. Il exercera devant les juridictions compétentes des États membres l'action publique relative à ces infractions. Cependant, les infractions concernées ne sont pas définies. Il reviendra aux règlements qui créeront le Parquet européen de les déterminer.

Très clairement, le traité se concentre en priorité sur la protection des intérêts financiers de l'Union européenne. Tel était également le choix du livre vert de 2001. Mais le Conseil européen pourra décider, simultanément ou ultérieurement, d'étendre les attributions du parquet européen à la lutte contre la criminalité grave ayant une dimension transfrontière.

Quelle démarche pouvons-nous promouvoir ?

La criminalité transfrontière fait l'objet d'une coopération judiciaire importante, mais les Etats ne souhaitant pas aller au-delà pourraient compromettre son renforcement ou la création d'un parquet européen. Une démarche progressive, consistant à se concentrer dans un premier temps sur la défense des intérêts financiers de l'Union, pour traiter par la suite la question de la criminalité transfrontière, me semble préférable.

Parallèlement, la Commission européenne proposera vraisemblablement une réforme d'Eurojust pour l'adapter à une coopération judiciaire renforcée.

Même avec un champ d'intervention limité aux intérêts financiers de l'Union, la création d'un parquet européen devrait se heurter à l'opposition de certains Etats membres, rendant inévitable le recours à une coopération renforcée. Celle-ci permettra d'évaluer le parquet européen et ouvrira la voie à l'extension de ses compétences et de son champ géographique d'intervention. Notons que le champ des compétences est lui-même soumis à interprétation et que la différence est grande entre une conception stricte ou extensive des intérêts financiers.

Les conceptions de la structure du Parquet européen et des règles applicables sont diverses. Peu de pays prônent une structure centralisée, dont l'efficacité pourrait être remise en question par la susceptibilité des Etats membres. Si elle était centralisée, la structure de ce parquet serait extrêmement lourde sur le plan financier, et nous avons besoin d'une structure légère pour que chaque Etat membre puisse y participer. Nous avons proposé à nos auditeurs une structure comportant un procureur de chaque Etat membre, élisant en son sein son président, avec une possibilité de présidence tournante, à un rythme pluriannuel pour garantir la stabilité de l'institution. En outre, des procureurs référents seraient désignés sur le territoire national.

Il paraît nécessaire de mettre en place un socle minimal de règles harmonisées au niveau européen, notamment concernant la définition des infractions et l'admissibilité des preuves. En effet, si le droit britannique encadre le régime de la preuve, le droit français privilégie la liberté de la preuve.

Les actes du Parquet européen devront faire l'objet d'un contrôle juridictionnel soit en cours de procédure soit devant la juridiction de jugement. Ses actes adoptés en amont et en sa qualité d'organe de l'Union européenne pourraient relever du contrôle d'une juridiction spécialisée de l'Union européenne dont le traité permet la création.

Cela ne sera-t-il pas trop lourd ? Ne peut-on prévoir que le renvoi en appel se fasse devant les juridictions nationales et que les actes de procédures orchestrés par le Parquet européen puissent bénéficier, en cas de recours, d'un contrôle de régularité par la Cour européenne avec une chambre spécialisée ? Ceci éviterait des lourdeurs et permettrait que des actes de procédures supranationaux soient évalués par une juridiction supranationale. La saisine serait ouverte aux Etats membres, de même qu'une capacité d'autosaisine, et pourquoi pas par les justiciables, avec sans doute un filtre.

M. Simon Sutour, président. - Le sujet présente une certaine difficulté technique mais son objet fait consensus parmi nous. Je me réjouis que le dossier avance ; il ne faut jamais désespérer ! En 2007, quand M. Haenel présidait la délégation, nous avons fait un déplacement fort instructif à La Haye pour voir comment fonctionnent Europol et Eurojust. Depuis, la situation semble avoir beaucoup évolué, et justifierait un nouveau déplacement, sous votre conduite.

M. Jean Bizet. - Ce travail est très intéressant, y compris pour les non juristes.

Mlle Sophie Joissains. - La démarche est autant philosophique que juridique.

M. Simon Sutour, président. - Nous sommes tous d'accord sur le principe, la difficulté est d'harmoniser. Votre exemple sur le droit de la preuve est parlant.

M. André Gattolin. - Comment fonctionnerait concrètement l'instruction dans un parquet européen ?

Mlle Sophie Joissains. - Plusieurs hypothèses sont possibles, mais nous n'en sommes pas encore là ! Selon nous, un tel parquet ne pourrait être que collégial avec des délégués nationaux. La coopération judicaire fonctionne bien  au sein d'Eurojust.

M. Simon Sutour, président. - Les progrès sont constants.

M. Jean Bizet. - Je ne puis qu'être d'accord avec la proposition de résolution. L'harmonisation est impérative, la criminalité ayant une longueur d'avance sur le juge... et la criminalité financière, dix bonnes longueurs ! En outre, c'est une réforme qui ne nécessite pas de modification constitutionnelle : un argument de poids par les temps qui courent.

M. Simon Sutour, président. - La proposition de résolution sera transmise à la commission des lois.

A l'issue du débat, la commission des affaires européennes a adopté, à l'unanimité, la proposition de résolution dans la rédaction suivante :

Proposition de résolution européenne

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu les articles 85 et 86 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE),

Vu la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et ses protocoles additionnels,

Vu la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne,

Vu la communication de la Commission européenne au Parlement européen et au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des Régions sur la protection des intérêts financiers de l'Union européenne par le droit pénal et les enquêtes administratives (COM (2011) 293 final) du 26 mai 2011,

Rappelle que la mise en cause des intérêts financiers de l'Union européenne et le développement de la criminalité grave transfrontalière constituent pour l'Union européenne des défis majeurs qu'elle doit combattre avec des moyens adaptés ;

Considère que la création d'un Parquet européen peut apporter une contribution essentielle à la construction d'un espace judiciaire européen, répondant aux attentes des citoyens, respectueux des droits fondamentaux et des systèmes et traditions juridiques des États membres ;

Souligne tout l'intérêt d'une démarche ambitieuse étendant, comme le permet l'article 86 du TFUE, les compétences du Parquet européen à la lutte contre la criminalité grave transfrontière, afin de promouvoir une action efficace contre cette criminalité et surmonter les entraves créées par le morcellement de l'espace judiciaire européen ;

Juge toutefois possible une démarche par étapes qui concentrerait dans un premier temps les compétences du Parquet européen sur la protection des intérêts financiers de l'Union européenne avant de les étendre à la lutte contre la criminalité grave transfrontière ; relève qu'un Parquet européen serait un instrument efficace pour assurer une meilleure protection des intérêts financiers de l'Union européenne ;

Considère qu'à défaut d'unanimité au Conseil, une coopération renforcée prenant la forme d'un Parquet européen devrait être lancée entre les États membres volontaires dans les conditions prévues par l'article 86 du TFUE ;

Estime que, dans le même temps, les compétences de l'unité de coopération EUROJUST devraient être étendues, comme le permet l'article 85 du TFUE, en lui reconnaissant en particulier le pouvoir de déclencher des enquêtes pénales ;

Est favorable à un Parquet européen de forme collégiale, désignant en son sein un président, le cas échéant avec une rotation par pays, et s'appuyant sur des délégués nationaux dans chaque État membre ;

Rappelle que, conformément à l'article 86 du TFUE, le Parquet européen sera compétent pour rechercher, poursuivre et renvoyer en jugement, les auteurs et complices d'infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union ; que les juridictions nationales des États membres demeureront compétentes pour se prononcer sur le fond ; que le Parquet européen exercera devant ces juridictions l'action publique relative à ces infractions ;

Considère que le Parquet européen devrait mener ses investigations pour l'essentiel avec le concours des services d'enquêtes nationaux ; qu'un service d'enquête européen pourrait, le cas échéant, être constitué à partir de structures existantes pour appuyer l'action des services d'enquête nationaux ;

Juge nécessaire de réaliser une harmonisation minimale des règles applicables, en particulier en matière de définition des infractions et d'admissibilité des preuves, en la complétant par une application du principe de reconnaissance mutuelle entre les États membres ;

Souligne que les règlements pris pour l'application de l'article 86 du TFUE devront respecter les stipulations de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de ses protocoles additionnels, ainsi que celles de la Charte européenne des droits fondamentaux de l'Union européenne ;

Relève que les actes du Parquet européen devront faire l'objet d'un contrôle juridictionnel soit en cours de procédure soit devant la juridiction de jugement ; estime que les actes du Parquet européen adoptés en amont et en sa qualité d'organe de l'Union européenne pourraient relever du contrôle d'une juridiction spécialisée de l'Union européenne créée sur le fondement de l'article 257 du TFUE ;

Juge nécessaire que l'action du Parquet européen, dans l'esprit de l'article 85 du TFUE, puisse faire l'objet d'un contrôle démocratique sous la forme d'une évaluation associant le Parlement européen et les parlements nationaux.

Agriculture et pêche - Lutte contre le virus de Schmallenberg - Rapport d'information et projet d'avis politique de Mme Bernadette Bourzai

Mme Bernadette Bourzai. - J'ai hésité à saisir la commission, mais en approfondissant le sujet, il ne m'a pas semblé inutile de faire connaître à la commission la maladie de Schmallenberg, du nom de la localité allemande où elle a été découverte, notamment en vue de futures lois sur les maladies végétales ou animales. Apparue récemment en Europe, cette maladie d'élevage est peu connue du grand public parce qu'elle n'affecte que les ruminants. Après une phase d'inquiétude légitime, l'attention des autorités sanitaires européennes s'est relâchée parce qu'elle ne concerne, globalement, qu'un nombre limité d'élevages en Europe.

Néanmoins, l'apparition de cette maladie suscite une interrogation sur le fonctionnement des alertes sanitaires en Europe. Il y aura dans l'Union d'autres maladies émergentes et chaque expérience doit contribuer à améliorer notre réactivité. J'ai été sollicitée par un groupement professionnel d'éleveurs de Corrèze et je me suis rendu compte que la maladie de Schmallenberg pouvait être considérée comme un cas d'école dont l'Union européenne devrait tirer des leçons.

Il s'agit d'une maladie virale, se manifestant par des fièvres, des avortements spontanés ou des malformations lors des mises à bas, dont le virus dit de Schmallenberg (VSB) a été identifié en novembre 2011 en Allemagne. Selon les connaissances actuelles, le risque zoonotique, c'est à dire d'une possible transmission à l'homme, paraît exclu.

La contamination a été rapide. Après l'Allemagne, des cas ont été décelées aux Pays-Bas et en Belgique fin 2011, puis en France en janvier 2012. Aujourd'hui, douze pays de l'Union sont touchés mais dans des proportions très différentes. Au 1er septembre 2012, 6 232 élevages infectés étaient identifiés en Europe, 58 % de bovins, 40 % d'ovins et 2 % de caprins. Globalement, la maladie touche donc un très petit nombre d'élevages en Europe et l'impact est encore plus faible rapporté au nombre d'animaux.

La France est le premier pays touché par la maladie avec la moitié des cas identifiés, des élevages bovins dans deux cas sur trois. La contamination a débuté dans les départements de l'est avant que le virus ne se propage assez largement. Fin août, seuls le Finistère et la plupart des départements du sud de la France étaient encore exempts de cas identifiés.

Les conséquences directes, qui engendreraient une perte nette de production, paraissent limitées. Selon une étude menée par les professionnels français, en moyenne, 15 % des agneaux nés et 7 % des veaux nés présentent des troubles (malformations graves ou mortalité néonatale). En revanche, le virus a des conséquences indirectes plus importantes pour les pays exportateurs de bétail. L'arrivée d'un nouveau virus entraîne une suspicion sur l'état sanitaire du cheptel de l'Etat concerné. Au total, 27 Etats importateurs, hors de l'Union européenne, ont ainsi imposé des restrictions sur les échanges d'animaux d'élevage ou de matériels génétiques, sous forme d'embargo, de demandes de tests ou d'attestations. Dans quelques cas, les restrictions peuvent même porter sur les productions - le lait et la viande - voire sur d'autres espèces indemnes de toute contamination.

Ces limites sont évidemment très pénalisantes pour les pays exportateurs, en particulier la France, premier pays de l'Union exportateur de bovins vivants ; les exportateurs corréziens de broutards sont victimes de ces tracas.

La gestion publique de la maladie repose sur la distinction entre l'analyse des risques, une démarche scientifique, et la gestion des risques, qui relève des autorités administratives.

Les législations sont encadrées par les recommandations de l'Organisation internationale pour la santé animale (OIE), à laquelle les maladies émergentes doivent être notifiées. Compte tenu du ralentissement de la progression de la maladie, l'OIE a décidé, en mai 2012, de déclasser la maladie de Schmallenberg de maladie émergente en maladie endémique. Les notifications spontanées par les Etats ont, dès lors, été abandonnées.

Au niveau européen, la Commission a saisi l'autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA), chargée de l'évaluation des risques et quatre rapports ont été publiés. La mobilisation de la communauté scientifique européenne a bien fonctionné, ce qui a permis d'identifier rapidement le virus, sa gravité et les risques de contagion. La Commission a aussi demandé que les restrictions aux échanges internationaux soient supprimées et a cofinancé des projets de recherche sur le virus.

En France, la plateforme nationale de surveillance épidémiologique en santé animale s'est mobilisée. Cette instance a été créée en 2011 à partir de l'idée que la surveillance épidémiologique est la base de toute politique de prévention et de lutte contre les maladies et qu'elle suppose une bonne coordination des acteurs impliqués. Le système français reste en effet marqué par une dispersion des compétences scientifiques qui ne coopèrent pas suffisamment. Si la coopération entre services de recherche est parfois délicate, en revanche, la coopération semble avoir bien fonctionné entre entités de nature différente. C'était le but de la plateforme, qui rassemble centres de recherche, professionnels et services administratifs. Cette amélioration dans la gouvernance des crises pourrait inspirer d'autres Etats membres.

Si l'évolution de la maladie est rassurante, quelques interrogations demeurent, ce qu'il convient d'énoncer avec précaution dans notre société de médiatisation qui trouve dans ces maladies nouvelles matière à s'alimenter. La médiatisation se nourrit de sensationnel et entre en résonance avec la mémoire collective qui garde la trace des grandes épidémies mondiales, aussi faut-il faire preuve de responsabilité et ne pas surréagir ou inquiéter outre mesure.

Une nouvelle vague de contamination n'est pas à exclure. L'hypothèse la plus probable est que les animaux infectés développent des protections, des antivirus qui limitent les possibilités d'infections nouvelles. Ainsi, au nord de l'Europe, où le virus a été diffusé dès l'automne 2011, il y aura sans doute peu de cas à venir. En revanche, la progression du virus pourrait reprendre au printemps 2013 et se développer dans des régions d'élevage encore indemnes.

Mais là n'est pas ma véritable préoccupation. Tous les observateurs constatent une coïncidence géographique troublante. « Les zones où le virus a été détecté pour la première fois sont remarquablement superposables avec celles où la fièvre catarrhale ovine a fait son apparition en 2006-2007», notent les experts. Nous pouvons donc nous interroger sur la fréquence d'introduction de nouvelles maladies à partir d'une zone qui paraît assez bien identifiée, selon toute vraisemblance, une région portuaire du nord de l'Europe.

Il ne s'agit pas d'accuser tel Etat de négligence, mais il paraît légitime de s'interroger sur les facteurs de risque. Les environs de Maastricht sont des points importants d'importation de fleurs par exemple. Quelques observateurs ont pu noter que, parfois, lorsque les containers sont ouverts, des nuées d'insectes s'en échappent. « Cela n'a jamais été investigué et la Commission européenne fait la sourde oreille comme s'il s'agissait d'un sujet tabou », note un haut fonctionnaire du ministère français de l'agriculture. La zone peut aussi héberger des foires agricoles et animales... Les pistes sont ouvertes et mériteraient d'être creusées.

La réponse scientifique a été satisfaisante, mais est-ce la bonne voie ? Est-il fondé de chercher au microscope électronique des nano détails sans se soucier du contexte ?

C'est sur le plan institutionnel qu'il faut agir : il est en effet légitime de s'intéresser aux facteurs de risque qui exposent l'Europe à de nouvelles maladies animales. Il ne faut pas appréhender le VSB en termes de coût mais en termes de risques. Or, cette analyse des risques ne peut être demandée qu'au niveau européen. Certes, les Etats sont autorisés, au même titre que la Commission, à saisir l'EFSA. Mais un Etat qui prendrait une telle initiative à l'encontre d'un pays voisin serait dans une position plutôt inconfortable. C'est donc à la Commission qu'il revient d'agir. La transparence si souvent évoquée par les autorités publiques européennes ne doit pas se limiter à la communication de résultats mais doit englober la recherche des facteurs de risque.

Avoir une vision européenne revient aussi à poser le problème au niveau mondial. L'Organisation Mondiale du Commerce (OMC) soulignait récemment qu'il était important d'encourager la transparence et des réponses adéquates pour faire face aux maladies émergentes. L'analyse de risque me paraît être une réponse adéquate.

La préparation du projet de loi sur la santé animale, bien qu'elle ne soit qu'une traduction tardive de la stratégie européenne pour la santé animale de 2007, en est l'opportunité. Cet avant-projet indique que la gestion des risques doit prendre en compte l'évaluation des risques et tout autre facteur pertinent et introduit même la notion de suspicion. Une analyse des risques entre dans ce cadre.

Il y a suffisamment d'interrogations pour que je vous propose cet avis politique demandant à la Commission de saisir l'EFSA afin qu'elle conduise une analyse des risques.

M. Jean Bizet. - Je salue cet excellent rapport. Lorsque j'ai abandonné la carrière de vétérinaire, je ne connaissais pas ce virus : il n'existait pas ! Nous en verrons d'autres dans les années à venir. Je suis entièrement d'accord avec l'idée d'un avis politique. A l'époque de l'ESB, nous nous sommes aperçus que certains pays, comme la France, avaient un très bon réseau d'épidémiosurveillance, alors que d'autres étaient totalement carencés, la Grande-Bretagne notamment.

Je tiens également à souligner le remarquable travail de l'office international des épizooties. A l'occasion de nos récents débats sur un lanceur d'alerte précoce, devenu commission de déontologie, j'ai découvert l'existence en France de 1 244 agences représentant 50 milliards de frais de fonctionnement. Nous ne sommes pas allés au bout de la rationalisation, au niveau européen, de nos structures de protection de la santé et de l'environnement. Un beau sujet de travail en perspective pour notre commission ! Il doit y avoir quelques économies à réaliser sur ces 50 milliards, et sans doute une rationalisation à partir de l'autorité européenne de sécurité alimentaire. Nos agences nationales pourraient se contenter d'être des relais : quand un avis est donné dans un pays sur un aliment, il devrait être validé par les autres Etats membres. Ce qui est bon pour un Français l'est a priori pour un Allemand ou un Anglais...

M. André Gattolin. - C'est la même chose avec les médicaments !

M. Jean Bizet. - A la moindre occasion, les pays recherchant la protection de leurs consommateurs ou de leurs élevages appliquent l'accord SPS de l'OMC sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires qui leur permet de bloquer leurs frontières. Il y a toujours des relents de protectionnisme, nous l'avons vu avec la Russie qui a récemment utilisé l'accord. Soyons très vigilants, car l'onde de choc, sur le plan économique, peut être rapide et durable. C'est pourquoi je souscris pleinement à cet avis.

Mme Bernadette Bourzai. - Je me réjouis d'être soutenue par un vétérinaire !

A l'issue du débat, la commission des affaires européennes a autorisé la publication du rapport d'information et adopté le projet d'avis politique dans la rédaction suivante :

Avis politique

Vu la communication de la Commission intitulée « une nouvelle stratégie de santé animale pour l'Union européenne (2007-2013) placée sous la devise mieux vaut prévenir que guérir » (COM (2007) 539) ;

Vu les documents préparatoires à l'avant projet de proposition de règlement relatif à la santé animale (dite aussi « loi européenne de santé animale ») élaborée par la DG SANCO sous le n° SANCO/7221/2010/REV5, intitulé Draft proposal for the European Union Animal Health Law ;

Vu les données scientifiques disponibles et les différents avis de l'Autorité Européenne de Sécurité des Aliments (EFSA) sur le virus de Schmallenberg,

Considérant que les zones où le virus a été détecté pour la première fois sont remarquablement superposables avec celles où la fièvre catarrhale ovine (FCO) a fait son apparition en 2006-2007 ;

Considérant qu'il paraît légitime de s'intéresser aux facteurs de risque qui, coup sur coup, conduisent l'Europe à faire face à des maladies animales nouvelles.

La commission des affaires européennes :

Demande à la Commission européenne de saisir l'EFSA afin qu'elle conduise une analyse des risques d'introduction des maladies nouvelles dans cette zone.