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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mercredi 22 mai 2013

- Présidence de M. Philippe Marini, président -

Modernisation de l'action publique territoriale - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis de M. Jean Germain, rapporteur pour avis, sur le projet de loi n° 465 (2012-2013) de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles dans le texte n° 581 (2012-2013) adopté par la commission des lois le 15 mai 2013.

EXAMEN DU RAPPORT

M. Philippe Marini, président. - Nous allons entendre le rapport pour avis de Jean Germain sur le projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles. Quelques remarques de procédure en introduction : nous sommes saisis de quinze articles, dont six que la commission des lois nous a délégués pour examen au fond.

Je vous rappelle que la commission des lois saisie au fond s'est réunie mercredi dernier et que, sur le rapport de René Vandierendonck, qui sera présent parmi nous ce matin, elle adopté un texte. C'est donc sur le fondement du texte de la commission des lois que nous allons travailler ce matin.

En élaborant son texte, la commission des lois a adopté sans modification cinq des six articles dont elle nous a délégué l'examen, dans l'attente de notre avis. Elle a en revanche supprimé à titre conservatoire l'un de ces articles.

Je vous propose de procéder de la manière suivante :

- nous allons ce matin entendre le rapport de Jean Germain et examiner les amendements qu'il nous propose ;

- le rapporteur participera la semaine prochaine à la réunion de la commission des lois consacrée à l'examen des amendements au texte de la commission. Il y défendra les amendements de la commission des finances, sur lesquels la commission des lois va émettre un avis.

S'agissant des articles dont l'examen nous a été délégué, il apportera à commission des lois tous les éclairages utiles sur les différents amendements extérieurs, avant que celle-ci ne donne son avis sur ces amendements.

Je constate que cette manière de procéder recueille votre assentiment. Maintenant notre rapporteur va nous dire ce que nous avons à attendre et à redouter des métropoles.

M. Jean Germain, rapporteur. - Monsieur le Président, mes chers collègues, dans le prolongement des annonces du Président de la République et des travaux des Etats généraux de la démocratie locale, organisés par le Sénat au cours de l'année 2012, le Gouvernement a souhaité lancer une réforme de l'action publique locale.

Celle-ci vise à renforcer l'efficacité de la puissance publique, qu'elle soit nationale ou locale, et à améliorer la qualité du service public, en s'appuyant sur les collectivités territoriales. Il s'agit également de clarifier l'exercice de leurs compétences et d'affirmer le fait métropolitain.

Initialement envisagée sous la forme d'un seul texte, cette réforme a été divisée, comme vous le savez, en trois projets de loi. Le premier de ces projets nous est soumis aujourd'hui.

Le deuxième projet de loi concerne « la mobilisation des régions pour la croissance et l'emploi et la promotion de l'égalité des territoires ». Il traite notamment de la répartition des compétences entre collectivités territoriales en matière de développement économique.

Enfin, le troisième texte porte sur le développement des solidarités territoriales et la démocratie locale. Il aborde notamment la question des transports et de la transition énergétique, met en place le Haut conseil des territoires et propose un renforcement de l'intégration communautaire.

Je ne reviens pas dans le détail sur l'ensemble du texte, qui sur le fond a été envoyé à la commission des lois. Notre collègue René Vandierendonck a rédigé un excellent rapport, auquel vous pourrez vous référer utilement.

Je rappelle cependant, en quelques mots, l'objet du texte.

Le titre Ier vise à clarifier les responsabilités des collectivités territoriales et de l'Etat. La clause de compétence générale des départements et des régions est rétablie. Chaque catégorie de collectivités territoriales est désignée comme chef de file pour la mise en oeuvre de plusieurs compétences nécessitant l'intervention de collectivités territoriales relevant d'une autre catégorie. Sont créées les conférences territoriales de l'action publique, instances de dialogue entre les différents niveaux de collectivités et l'État pour renforcer la coordination des politiques publiques.

Le titre II concerne l'affirmation des métropoles et vise ainsi à conforter les dynamiques urbaines.

Le premier chapitre prévoit l'achèvement de la carte intercommunale en Île-de-France et crée l'établissement public « Grand Paris Métropole ». D'autre part, il propose notamment un fonds de péréquation propre aux départements d'Île-de-France, supprimé par la commission des lois, et règle les questions de droit de propriété qui se posent dans le quartier de La Défense.

Le chapitre II crée la Métropole de Lyon, collectivité territoriale sui generis dotée à la fois des compétences d'une métropole et de celles d'un département, et qui remplace le département du Rhône sur le territoire de l'actuelle communauté urbaine de Lyon.

Le chapitre III institue la métropole d'Aix-Marseille-Provence, issue de la fusion de six établissements publics de coopération intercommunale préexistants.

Le chapitre IV renforce le régime des métropoles, et prévoit les transferts de compétences dont elles pourront bénéficier.

Le chapitre V porte diverses dispositions relatives à l'intégration métropolitaine et urbaine.

Enfin, le titre III comprend les dispositions relatives à la mise à disposition des agents de l'Etat et à la compensation des transferts de compétences de l'Etat.

Le projet de loi comprend des dispositions financières ou ayant des conséquences financières qui ont justifié que notre commission se saisisse pour avis. Cette saisine porte sur les articles 10, 12, 14, 18, 19, 20, 22, 28 quater, 28 quinquies, 29, 30, 31, 43, 44 et 55.

La commission des lois a souhaité déléguer au fond à notre commission l'examen des articles 14, 22, 29, 43, 44 et 55, exclusivement financiers.

Cette saisine pour avis porte sur différents sujets.

L'achèvement de la carte intercommunale francilienne tout d'abord. L'article 10 prévoit la couverture intégrale par des EPCI à fiscalité propre de l'ensemble des départements de la petite couronne francilienne, qui n'étaient pas concernés par la loi de réforme des collectivités territoriales de 2010. Le projet prévoyait que ces EPCI regroupent au moins 300 000 habitants : la commission des lois a abaissé ce seuil à 200 000.

Le projet prévoyait également un seuil minimum de 200 000 habitants pour les EPCI de la grande couronne inclus dans le périmètre de l'aire urbaine de Paris. Cette condition a également été supprimée par la commission des lois.

L'achèvement de la carte intercommunale en Île-de-France va entraîner une hausse de la dotation d'intercommunalité, comme cela a été le cas pour l'achèvement de la carte intercommunale dans le reste de la France. On peut évaluer cette hausse à 75 millions d'euros, lissée sur les années 2015 et 2016.

S'agissant de la péréquation, l'achèvement de la carte intercommunale en Île-de-France pourrait avoir un impact sur le fonds de solidarité des communes de la région d'Île-de-France (FSRIF). En tout état de cause, celui-ci serait limité. Quant aux conséquences sur le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), elles n'ont pu être évaluées, du fait du trop grand nombre d'inconnues pesant sur la future carte intercommunale.

Ensuite, l'article 12 du projet de loi crée un établissement public, dénommé « Grand Paris Métropole », comprenant la ville de Paris et « les établissements publics de l'unité urbaine de Paris ».

Cet établissement public « élabore un projet métropolitain » et « met en oeuvre des actions de coopération dans les domaines de compétences de ses membres ». Il peut également mettre en oeuvre « des opérations d'aménagement d'intérêt métropolitain » et, dans ce but, demander à l'Etat de bénéficier de certaines de ses compétences. Enfin, il peut se voir déléguer par l'Etat l'attribution des aides à la pierre et la gestion de tout ou partie du contingent préfectoral de logements sociaux.

S'agissant de son financement, il est prévu que l'établissement public disposera « des ressources que lui attribuent ses membres, d'une dotation de fonctionnement et d'un fonds d'investissement métropolitain, conformément aux dispositions qui seront fixées par une loi de finances ».

Le Gouvernement n'a pu me présenter une évaluation du montant à financer, dans la mesure où l'estimation des conséquences financières de la constitution de cette structure suppose un travail d'évaluation des charges et une connaissance de l'étendue des compétences exercées.

En ce qui concerne les contributions des membres, elles devraient être fixées dans le statut de Grand Paris Métropole.

S'agissant de la dotation de fonctionnement, le directeur général des collectivités locales m'a assuré qu'elle n'était pas assimilable à la dotation globale de fonctionnement, dans la mesure où Grand Paris Métropole ne sera pas un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, mais relèvera de la catégorie des syndicats mixtes. Cette dotation ne sera donc pas une dotation d'intercommunalité et n'entraînera pas une augmentation de la dotation d'intercommunalité de l'ensemble des EPCI. Cette dotation n'entrera pas non plus dans le périmètre de l'enveloppe normée.

Enfin, il est prévu que la Métropole de Paris bénéficie d'un fonds d'investissement métropolitain. Le Gouvernement n'a pu m'indiquer précisément l'objet de ce fonds et ses modalités de financement. Il pourrait s'agir d'un fonds financé localement, par les collectivités concernées, mais il n'est pas exclu qu'il soit, au moins en partie, financé par l'Etat.

M. Philippe Dallier. - Allez hop !

M. Roger Karoutchi. - Avec quel argent ?

M. Jean Germain, rapporteur. - Sur cet article, je vous propose un amendement précisant que les modalités selon lesquelles ses membres attribuent à Grand Paris Métropole des ressources sont déterminées par son statut et que le fonds métropolitain vise à financer des investissements d'intérêt métropolitain.

L'article 14 du projet de loi proposait la création d'un fonds de péréquation propre aux départements de la région d'Île-de-France, doté de 60 millions d'euros.

Le calcul des prélèvements et des contributions devait se faire en fonction d'un indice synthétique comprenant, pour 15 % le potentiel financier par habitant, pour 55 % le revenu moyen par habitant, pour 20 % la proportion de bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) et pour 10 % la proportion de bénéficiaires des aides personnalisées au logement (APL).

La commission des lois a délégué au fond à notre commission l'examen de cet article. Néanmoins, « à titre conservatoire et afin de marquer sa nette opposition aux modalités du fonds », elle a supprimé l'article 14.

M. Francis Delattre. - Elle a raison !

M. Jean Germain, rapporteur. - Pour ma part, je considère que le principe d'une péréquation propre à l'Île-de-France se justifie, du fait des grandes inégalités qui y règnent. Mais les modalités proposées par le Gouvernement n'étaient pas acceptables. Le déséquilibre entre critères de ressources (15 %) et de charges (85 %) conduisaient à ce qu'un seul département bénéficie de près des trois quarts des versements du fonds.

M. Francis Delattre. - Un hold-up !

M. Jean Germain, rapporteur. - J'estime par ailleurs que l'examen de cette question pourrait utilement être reporté en loi de finances, ce qui permettra de connaître les résultats du groupe de travail Etat-Départements sur le financement des allocations de solidarité, et de faire en sorte qu'une véritable concertation entre les départements concernés ait lieu.

Je vous propose donc de souscrire à la suppression de cet article.

Les articles 18 et 19, pour lesquels notre commission s'est saisie pour avis, visent à régler les conséquences des relations conflictuelles entre deux établissements publics compétents sur le site de La Défense : il s'agit de l'Etablissement public d'aménagement de La Défense Seine Arche (EPAD) et de l'Etablissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense (EPGD).

La question qui nous intéresse est celle de la répartition, entre les deux établissements, des frais de remise en état des biens : ils sont actuellement à la charge de l'EPAD qui ne dégage pourtant de recettes qu'au titre de ses activités d'aménageur. Le projet actuel prévoit de transférer cette charge financière sur les trois collectivités qui financent l'EPGD.

Les conséquences financières de ces deux articles n'ayant pas été explicitées, je vous proposerai un amendement prévoyant la remise d'un rapport au Parlement l'informant des coûts réels de remises en état du site de La Défense.

Venons-en maintenant aux métropoles de droit commun dont le régime est adapté par l'article 31.

La création des métropoles augmentera la dotation d'intercommunalité dans la mesure où des communautés d'agglomération deviendront des métropoles et bénéficieront de dotations par habitant plus élevées.

La DGCL estime ce coût à 36 millions d'euros en prenant en compte les seuils prévus initialement par le projet de loi, c'est-à-dire en supposant que les communautés d'agglomération concernées deviennent métropoles. Ce coût pèsera sur la dotation de compensation de la DGF des EPCI.

La commission des lois a augmenté le seuil démographique à partir duquel un EPCI peut devenir métropole (désormais fixé à 450 000 habitants dans une aire urbaine de 750 000 habitants), ce qui diminue le nombre d'agglomérations éligibles. Elle a également assoupli les conditions exigées pour devenir une communauté urbaine.

Néanmoins, l'introduction de ces nouvelles dispositions ne modifierait pas l'impact financier précédemment estimé, dès lors que les communautés d'agglomération décideraient de devenir métropoles ou communautés urbaines, dans la mesure où leurs dotations d'intercommunalités respectives sont désormais calculées de la même façon.

S'agissant de la création de la Métropole de Lyon, notre commission s'est saisie de cinq articles, dont deux - qui sont de portée technique - lui ont été délégués au fond. L'analyse générale de l'article 20 a été faite par le rapporteur de la commission des lois saisie au fond. Je me limiterai donc aux seuls aspects financiers de la création de la Métropole de Lyon.

Il s'agit d'une collectivité territoriale à statut particulier qui remplace la communauté urbaine de Lyon et, sur le territoire de cette dernière, le département du Rhône. Il en résulte la réduction du périmètre du département du Rhône. Cette nouvelle collectivité territoriale verra le jour le 1er janvier 2015, et non plus le 1er avril 2015, comme prévu initialement.

La création de la Métropole de Lyon rend nécessaire l'adaptation des règles fiscales et financières afin qu'elle bénéficie à la fois des ressources d'un EPCI à fiscalité propre, de type métropole, et des ressources d'un département.

Néanmoins, les recettes et dépenses relatives aux compétences départementales exercées par la Métropole de Lyon seront identifiées dans un budget annexe, pour lui permettre de participer, au titre de ses seules recettes et dépenses départementales, aux mécanismes de péréquation départementaux.

La création de la Métropole de Lyon n'entraînera pas de coûts supplémentaires au titre de la dotation d'intercommunalité, dans la mesure où elle bénéficie déjà du régime des communautés urbaines.

La création de cette nouvelle collectivité nécessite néanmoins un certain nombre d'ajustements techniques, et c'est pourquoi l'article 29, délégué au fond à la commission des finances, prévoit que le Gouvernement est habilité à déterminer par voie d'ordonnance, pour la Métropole de Lyon, les règles financières, fiscales et budgétaires applicables.

En effet, les modalités de répartition de certaines dotations ou impositions départementales entre les deux collectivités ne sont pas fixées par le présent projet de loi. Du fait de cette absence de répartition précise des recettes, il est techniquement impossible de calculer les potentiels fiscal et financier des deux nouvelles collectivités.

Aussi, la DGCL n'a pu fournir aucune simulation, ni hypothèses de travail sur les effets de la création de cette nouvelle collectivité sur les mécanismes de péréquation départementaux.

Enfin, l'article 20 prévoit les modalités d'évaluation et de compensation des transferts de charges entre la Métropole de Lyon et le département du Rhône. Ces compensations visent à assurer à la fois la neutralité budgétaire des transferts, et à éviter tout risque de tutelle d'une collectivité sur l'autre.

Plusieurs amendements vous seront proposés, notamment pour faire apparaître clairement certaines recettes de la Métropole de Lyon, et pour adapter les dispositions initialement prévues à la nouvelle date de création de la Métropole décidée par la commission des lois.

L'article 22, délégué au fond à la commission des finances, modifie le code général des impôts : il s'agit d'adaptations techniques permettant à la nouvelle collectivité de bénéficier des impositions de type intercommunal et départemental. Le régime des métropoles s'applique à la Métropole de Lyon s'agissant des impositions intercommunales, et elle bénéficiera des impositions et droits d'enregistrement, au titre de ses compétences départementales.

La commission des lois a adopté un article additionnel - l'article 28 quater - qui, prévoit que les règles de compensation des transferts de compétences entre les communes et la Métropole de Lyon correspondent aux règles de droit commun régissant les transferts entre des communes et un EPCI. De plus, la commission des lois adopté un article additionnel qui a déplacé et modifié une disposition figurant initialement à l'article 20 : il s'agit de l'article 28 quinquies. J'ai analysé ces deux articles et, par cohérence, un amendement sur chacun de ces articles vous sera proposé pour adapter ces dispositions à la création de la Métropole de Lyon désormais prévue le 1er janvier 2015.

L'article 29 autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures législatives rendues nécessaires par la création de la Métropole de Lyon. L'ordonnance devra préciser les règles, notamment en matière de finances et de fiscalité locales, s'appliquant à la Métropole de Lyon. Il est prévu qu'elle fixe en particulier les modalités de partage de diverses dotations (dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP), garantie individuelle des ressources, etc), ainsi que les modalités de calcul des potentiels fiscal et financier de la Métropole.

Un amendement vous sera proposé, qui précise que le financement de tout organisme institué par la loi en conséquence de la création de la Métropole de Lyon sera pris en charge exclusivement par les deux collectivités concernées.

L'article 30 prévoit la création de la métropole d'Aix-Marseille-Provence, issue de la fusion de six EPCI existants.

S'agissant des aspects fiscaux et financiers, une dotation d'intercommunalité dérogatoire et incitative est prévue la première année. En effet, il s'agit d'appliquer le régime des fusions tel qu'il était en vigueur avant la loi de finances pour 2013 : la première année de sa création, la dotation d'intercommunalité serait donc calculée en fonction de la population, et de la dotation d'intercommunalité par habitant la plus élevée par habitant perçue l'année précédente parmi les EPCI préexistants.

L'année de la création de la métropole d'Aix-Marseille-Provence, la fusion de quatre communautés d'agglomération, d'un syndicat d'agglomération nouvelle et d'une communauté urbaine entraînera un surcoût de 34 millions d'euros sur la DGF des EPCI.

L'article 43 adapte les dispositions relatives à la dotation d'intercommunalité pour tirer les conséquences de la création des métropoles de droit commun et de la métropole d'Aix-Marseille-Provence. Je vous propose d'adopter sur cet article un amendement de précision.

L'article 44 habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour prendre les mesures techniques « propres à compléter et préciser les règles budgétaires, financières, fiscales et comptables ».

Enfin, l'article 55 prévoit les modalités de la compensation financière des transferts de compétences à titre définitif inscrits dans la présente loi, selon une méthode désormais éprouvée.

Au terme de cet aperçu de l'ensemble des articles, je souhaiterais récapituler l'ensemble des conséquences financières de ce projet de loi.

Celui-ci va peser à la hausse sur la dotation d'intercommunalité du fait de l'achèvement de la carte intercommunale en Île-de-France, de la création des métropoles et de l'assouplissement des conditions permettant la création des communautés urbaines. Mais il s'inscrit aussi dans un mouvement déjà engagé et je partirai donc de l'année 2013.

Le coût de l'achèvement de la carte intercommunale hors petite couronne parisienne est estimé à 70 millions d'euros en 2013 et 100 millions d'euros en 2014.

Sur 2015 l'intercommunalité en petite couronne d'Île-de-France...

M. Francis Delattre. - La grande couronne a disparu ?

M. Philippe Dallier. - Elle est déjà couverte par l'obligation de l'intercommunalité.

M. Philippe Marini, président. - Laissons finir le rapporteur.

M. Jean Germain, rapporteur. - ... et les nouvelles métropoles devraient respectivement coûter 37,5 et 18 millions d'euros soit un surcoût total de 55,5 millions d'euros. En 2016, nous aurions encore 37,5 millions d'euros pour l'intercommunalité en Île-de-France, 34 millions d'euros pour la métropole d'Aix-Marseille-Provence et 18 millions d'euros pour les métropoles de droit commun.

Soit, au final, un surcoût de 145 millions d'euros, réparti sur les années 2015 et 2016.

Le choix est donc simple : on peut penser que dans le contexte de la baisse des dotations de l'Etat aux collectivités, celles-ci ne devraient pas avoir à assumer le coût de cette réforme, et qu'il devrait être pris en charge par l'Etat.

En même temps, peut-on accepter ce raisonnement quand on doit baisser les dépenses de l'Etat ?

Je pense, pour ma part, que la création des métropoles doit se faire à coût constant.

M. Philippe Marini, président. - Merci beaucoup à notre rapporteur pour ce travail de clarification et sa présentation du fonctionnement financier de toutes ces institutions et de leurs conséquences en termes de finances locales. Au-delà il nous faudra, en séance publique, nous exprimer sur le principe même de cette réforme, selon que nous sommes favorables ou non à la plus grande intégration de ces collectivités métropolitaines, du jugement que nous formulons sur leur effet quant à l'éloignement par rapport au citoyen et à la concentration des pouvoirs. Mais ici, en commission, nous nous concentrons sur les aspects techniques et financiers de ce texte. Je souhaite la bienvenue au rapporteur au fond qui vient de nous rejoindre.

M. François Marc, rapporteur général. - Notre rapporteur a posé les bonnes questions et je le remercie pour avoir présenté une analyse objective de la situation. Je pense que nombreux sont nos collègues à souhaiter s'exprimer.

M. René Vandierendonck, rapporteur de la commission des lois, saisie au fond. - Je vous prie d'excuser mon arrivée tardive mais je rapportais devant la commission des lois les dispositions d'accélération des procédures de recours dans le domaine de l'urbanisme. La commission des finances est saisie de sujets très importants. Comme rapporteur de la commission des lois, je me suis inspiré, finalement, d'un propos que tenait récemment notre collègue Jean-Pierre Raffarin, président de la mission d'information sur l'avenir de l'organisation décentralisée de la République, qui évoquait une « pensée du Sénat » sur ces sujets. Quoi de mieux que de revenir au titre du rapport sénatorial de juin 2009 qui parlait de « faire confiance à l'intelligence territoriale » ! Les deux décisions majeures de la commission des lois, sur les domaines dont vous êtes saisis, sont la limitation du nombre de métropoles - sinon, on aurait hurlé de rire à Bruxelles - et la suppression à titre conservatoire de l'article 14 créant un fonds de péréquation entre les départements d'Île-de-France. Cet article était délégué au fond à votre commission mais je ne peux pas éviter l'expression de mes collègues de la commission des lois et elle n'était pas hémiplégique ! L'inscription par le département de la Seine-Saint-Denis de sommes issues de ce fond sur son budget, avant le vote du Parlement, a été une provocation supplémentaire. Il reste à la commission des finances à engager un travail sur l'objectivation des critères de répartition des ressources de ce fonds et je lui fais une confiance absolue pour bien les choisir !

M. Philippe Marini, président. - Merci pour votre franc parler. La parole est à nos collègues qui poseront pour certains des questions propres à leurs aires métropolitaines et pour d'autres, des questions vues de l'extérieur ...

M. Roger Karoutchi. - Je parle en tant que sénateur des Hauts-de-Seine et président de la commission des finances de la Région Île-de-France. Ce texte est un projet inédit de recentralisation, confus, touffu et imprécis, qui n'était pas demandé par les élus. On crée une usine à gaz coûteuse qui ne règle rien. La commission des lois a recentré « Grand Paris Métropole » sur le logement, mais on laisse les transports à la Région, comme si les deux sujets n'étaient pas liés. L'incohérence est aussi dans le financement. L'article 14 a été supprimé mais qui financera le Fonds d'investissement métropolitain ? L'Etat va-t-il trouver de l'argent ou se retourner vers les collectivités d'Île-de-France ? Quant au système de péréquation, il devient bien trop compliqué dans cette région. Je n'ai pas toujours été d'accord avec Philippe Dallier...

M. Philippe Dallier. - Je m'en souviens

M. Roger Karoutchi. - ... mais au moins sa proposition de 2008 avait une logique. Là, le Gouvernement n'a rien voulu trancher. On désosse la Région, on crée une structure non financée, on rajoute des financements qui n'existent pas. Ce texte n'est même pas amendable. Il faut le renvoyer en commission pour le réécrire intégralement. Sinon l'opinion publique n'y verra qu'une couche supplémentaire dans le mille-feuille.

M. Francis Delattre. - Moi qui suis le sénateur nobody...

M. Philippe Marini, président. - from nowhere ...

M. Francis Delattre. - ... puisque le rapporteur fait disparaître la grande couronne, je dois dire que ce texte est vraiment un grand projet typique de l'administration française ! La région Île-de-France a été créée en 1976. Depuis lors, la grande couronne a toujours été la perdante. Le noyau dur de la Région, Paris, décide de tout et nous étions toujours les derniers servis. On m'appelait le sénateur des « petits gris », ces vieux trains.... Nous n'avons même pas, dans mon département, une classe préparatoire aux grandes écoles. Je ne comprends toujours pas pourquoi on a supprimé, dans les années 80, l'agence foncière et technique de la Région parisienne qui était adossée à un compte spécial. Depuis, nous avons toujours eu un problème de pénurie foncière.

Quant à nos nouvelles agglomérations, elles ont besoin de moyens, comme les collectivités de la Province, même si nous sommes structurellement organisées de manière différente. Ce texte n'est pas suffisamment étudié, il aboutira à ce que la grande couronne sera appelée à suppléer des carences, notamment dans le domaine du logement.

M. Philippe Dallier. - Prenons garde à ne pas jeter le bébé avec l'eau du bain. La métropolisation est un fait ; il faut l'organiser. L'Île-de-France représente 30 % du PIB national et cette région est une locomotive pour l'ensemble du pays.

On a trois variantes dans ce texte : un modèle lyonnais plutôt consensuel, un modèle marseillais qui est discuté, et pour la métropole parisienne, une absence de choix.

L'alternative est pourtant simple : d'un côté il y a la proposition que je faisais en 2008, celle d'une fusion entre les quatre départements de Paris et de la petite couronne, dans un premier temps, pour créer une nouvelle entité, puis dans un second temps, le partage des compétences entre ces trois niveaux, région, nouvelle collectivité et communes qui, je le rappelle, compte tenu de leur taille moyenne - 50 000 habitants - ont toutes la capacité à délivrer les services de proximité. On ne prend rien à personne, on résout les problèmes de péréquation et on crée une collectivité de 7 millions d'habitants dans une région qui en compte 12, ce qui est possible. L'autre solution est d'aller vers la régionalisation, mais le problème, aujourd'hui, c'est le conflit entre la mairie de Paris et la Région Île-de-France.

Le gouvernement a choisi la pire des solutions : créer une nouvelle structure sur un périmètre qui englobe 10 millions d'habitants sur 12. Bref, on complexifie encore ! Mais ce n'est pas de la recentralisation, c'est plutôt de l'émiettement des responsabilités.

En ce qui concerne le coût de ces propositions, je pense que le chiffrage présenté par notre rapporteur ne tenait pas compte du coût de l'intercommunalité en grande couronne ni du coût de fonctionnement de Grand Paris Métropole. Je pense que la solution que je préconise c'est le modèle le plus facile, le moins cher et celui qui est intrinsèquement péréquateur.

M. René Vandierendonck, rapporteur de la commission des lois, saisie au fond. - Très bien !

M. Philippe Dallier. - J'ai, enfin une forte inquiétude qu'avec le modèle qui nous est proposé, on en reprenne encore pour vingt ans avant une vraie amélioration de la gouvernance en Île-de-France.

M. Philippe Marini, président. - Le modèle que vous défendez est effectivement intéressant d'autant plus qu'il crée de lui-même une péréquation. De plus, il me souvient que les majorités étaient subtiles dans le département de la Seine ...

M. Edmond Hervé. - Je remercie le rapporteur pour toutes les précisions qu'il nous a apportées. Il faut tenir compte de la longue histoire des territoires comme Marseille ou Paris. Je suis favorable aux métropoles qui sont les partenaires incontournables des communes, mais leur création ne doit pas avoir d'impact sur les finances de l'Etat ni sur celles des autres collectivités. Il faut qu'elles s'assument, comme la Métropole de Lyon.

M. Philippe Dallier. - Bravo !

M. Edmond Hervé. - Je ne suis pas favorable aux textes qui ont des implications sur les lois de finances ultérieures. Il ne faut pas prendre de tels engagements financiers dans les lois ordinaires.

M. Jean Arthuis. - Excellent !

M. Edmond Hervé. - Je rends, enfin, hommage à Mme Lebranchu pour le travail accompli. Il est facile de critiquer, mais nous, parlementaires, nous aurions pu rédiger une proposition de loi.

M. Vincent Delahaye. - Nous ne pouvons pas accepter de texte qui engage de nouvelles dépenses. Or ce texte n'a pas chiffré le fonctionnement des métropoles. Il en est de même pour le rétablissement de la clause de compétence générale qui entrainera des conséquences financières. Nous présenterons des amendements en séance sur ce point. Je souhaite également que l'examen du dispositif de l'article 14 soit reporté en loi de finances initiale.

M. Charles Guené. - Je suis personnellement favorable aux métropoles. Je remercie le rapporteur pour avoir réalisé une étude d'impact financière mais si je compte bien, 120 millions d'intercommunalité « ordinaire » plus 145 millions d'euros de surcoût lié au projet de loi, cela fait 265 millions d'euros soit 10 % de la dotation d'intercommunalité. Compte tenu des règles de garantie des dotations qui vont bénéficier à de nombreux EPCI, la baisse pourra atteindre 20 % pour les autres... et si l'on ajoute les 7 % de réduction des dotations de l'Etat prévues pour 2014 et 2015, on risque d'atteindre une diminution de 30 % pour certains, ce qui n'est pas possible.

Dans ces conditions, je pense qu'il faut supprimer tout ce qui est exorbitant du droit commun, les incitations spécifiques, particulièrement l'article 14 et l'alinéa 28 de l'article 12.

M. Michel Berson. - Je partage l'analyse du rapporteur, le fait métropolitain est incontournable mais les dépenses induites doivent être financées par les métropoles. Sur l'article 14, je suis favorable à la création d'un fonds départemental en Île-de-France car les inégalités entre territoires y sont très fortes mais les modalités proposées par le projet étaient inacceptables.

Mme Fabienne Keller. - Je salue moi aussi le travail du rapporteur, d'autant que l'étude d'impact ne donnait aucun chiffrage. Comme d'autres, je pense que la reconnaissance du fait métropolitain est importante, mais la France est multiple et complémentaire. Pour cette raison, je regrette le saucissonnage du texte initial. Présenter l'ensemble des dispositions aurait pu apaiser le débat.

Je veux aussi parler de Strasbourg. Le projet fait une belle place à Lyon et à Marseille, mais ma métropole a quelque chose en plus : sa dimension européenne ! Je regrette l'absence de reconnaissance de la spécificité de capitale européenne dans ce projet. Il y aura des amendements pour l'intégrer.

M. Gérard Miquel. - Je partage beaucoup de conclusions de notre rapporteur et je suis très satisfait de la suppression de l'article 14. Pour la métropole Aix-Marseille-Provence, on fait revivre une ancienne règle, plus favorable, concernant les fusions, qui a été supprimée par la loi de finances pour 2013. Ce n'est pas acceptable. Comment le faire comprendre aux autres EPCI ? Pour ce qui est de la répartition des compétences, il y a actuellement un fouillis indescriptible auquel il faut mettre fin. J'approuve mes collègues quand ils disent qu'il n'est pas possible de donner de l'argent aux métropoles au détriment des autres collectivités.

M. Jean-Pierre Caffet. - Que cherchons-nous à faire ? Améliorer l'efficacité de l'action publique et régler des problèmes de gouvernance. Les deux sont indissociables. Il y a trois manières de régler les choses : la métropolisation (c'est, au final, la solution de Philippe Dallier), la régionalisation. Le gouvernement ne fait pas ces choix. Le précédent non plus ne les avait pas faits...

M. Philippe Dallier. - C'est exact !

M. Jean-Pierre Caffet. - De fait, la loi de 2010 empêchait toute évolution pour l'Île-de-France. Et la création d'une métropole, vous le savez, entrainerait irrémédiablement la disparition de la Région. Le gouvernement a donc choisi une autre démarche : améliorer les politiques publiques sans créer de métropole. De même que la politique des transports est plus efficace depuis que l'on a clarifié les relations entre la Société du Grand Paris et le STIF, la nouvelle structure améliorera la gestion du logement, sans dessaisissement des compétences communales.

M. Éric Bocquet. - La loi de 2010 a donné lieu à un débat de fond qui n'a pas été neutre pour la « bascule » du Sénat dans l'opposition. Les Etats généraux organisés en septembre 2012 étaient une excellente idée et ont suscité de grands espoirs, mais on ne retrouve pas dans ce texte, ce qu'on y avait entendu. Le projet de loi nous parait marqué par certains dogmes, montrer une vision économiste de la décentralisation. Il pèsera sur les finances des EPCI. Je regrette aussi que l'on commence par les métropoles, c'est un mauvais signe pour la ruralité et l'aménagement du territoire. Pour redonner confiance aux citoyens il faut que tout le monde ait le sentiment d'être somebody somewhere.

M. Philippe Dominati. - Depuis qu'en 1977, le maire de Paris a été institué, l'évolution institutionnelle de la capitale allait vers le droit commun. Au moins vers un droit partagé avec Lyon et Marseille. Là, on sort de la règle générale, cela me semble préoccupant pour le législateur que nous sommes. Pas plus qu'auparavant, avec l'ancienne majorité, la question de la gouvernance de l'Île-de-France n'est abordée, ni celle des ressources. Les propositions sont purement technocratiques. C'est d'autant plus regrettable que si le précédent gouvernement devait tenir compte de contraintes politiques, mairie de Paris et région, l'actuel Gouvernement a tous les pouvoirs et, en plus, semble-t-il, des places se libèrent. C'est donc un moment rare et il n'en profite même pas !

Si on propose des évolutions pour les métropoles, Lyon et Marseille-Aix, pourquoi, pour Paris, faudrait-il ne rien faire ?

M. Joël Bourdin. - Bien que je craigne un peu ma voisine, la métropole francilienne, je pense que la métropolisation est une évolution naturelle. Mais elle ne doit pas être financée au détriment des communautés de communes et communautés d'agglomération. Par ailleurs les métropoles sont gourmandes, c'est la loi de la physique des masses et elles ont tendance à vouloir englober les plus petites structures.

Il faudrait également s'interroger sur l'écart de DGF par habitant entre communautés de communes et métropoles. Il est vraiment trop important, mais c'est un autre débat ...

M. François Patriat. - J'ai de vraies interrogations sur ce texte. Prenons garde que ces lois intéressent plus les élus que les citoyens. Nos objectifs sont la simplification, l'efficacité et les économies. Les retrouve-t-on dans ce texte ? Il aurait mieux valu, à mon sens, concentrer ce premier projet sur les seules métropoles et ne pas vouloir en même temps, introduire des dispositions qui concernent l'organisation des territoires. J'ai beaucoup de doutes sur les conférences territoriales de l'action publique qui créent de nouvelles tutelles. Ce n'est pas aux collectivités de dire ce qu'elles veulent faire, c'est à l'Etat de dire ce qu'elles doivent faire. Je crains que l'on organise une année à une année et demie d'immobilisme sur les territoires. Il reste, enfin, un malentendu fondamental sur la répartition des compétences économiques entre les régions et les métropoles. Il aurait fallu trancher et répartir, par exemple en attribuant le foncier et l'immobilier aux métropoles et les aides aux entreprises aux régions.

M. Éric Doligé. - Le saucissonnage du texte initial est une vraie catastrophe. Quant à la simplification, il suffit de renvoyer aux 125 acronymes de l'étude d'impact, liste qui sera sans doute complétée par ce texte. Comme toujours, on crée de nouvelles structures mais on ne supprime jamais rien et on ne finance pas ces créations. On a parlé de déclin de la ruralité, mais ce n'est pas le premier texte qui écarte la prise en compte de la ruralité et de ses 21 millions d'habitants, c'est le troisième de cette session. Il y a déjà eu le découpage des cantons et la loi sur l'élection des sénateurs.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 12

M. Jean Germain, rapporteur. - L'amendement n° 1 vise à préciser les dispositions relatives aux ressources dont disposera Grand Paris Métropole. Il clarifie ce qui ressort respectivement du statut de l'établissement public et de la loi de finances et précise que le fonds d'investissement métropolitain vise à financer des investissements d'intérêt métropolitain. La dotation de fonctionnement et le fonds d'investissement deviennent seulement des facultés, dans des conditions fixées par la loi de finances.

M. Philippe Dallier. - Puisqu'on laisse au Grand Paris Métropole le soin de définir les règles, pourquoi renvoyer à la loi de finances ?

M. Jean Germain, rapporteur. - Il y a deux ressources : les ressources des membres d'une part, mais aussi des dotations. La dotation en question, comme me l'a indiqué le directeur général des collectivités locales, est une dotation spécifique. Il conviendra donc d'en fixer les modalités en loi de finances. Cela permettra d'éviter qu'elle soit prise sur les ressources des autres collectivités.

M. Philippe Dallier. - Je ne suis pas, par principe, favorable au fonds d'investissement, car on a l'impression qu'il s'agit de donner au Grand Paris Métropole une raison d'exister en prenant de l'argent aux collectivités pour financer des projets, comme l'aménagement des berges de Seine, que la banlieue n'a pas envie de payer ! En tout état de cause, si ce fonds est financé par les communes du Grand Paris, ça ne doit pas être fixé en loi de finances, mais par les collectivités concernées elles-mêmes.

M. Roger Karoutchi. - C'est la preuve qu'il faudra un jour cesser de créer sans cesse des fonds en Ile de France, car plus personne ne s'y retrouve.

Mme Fabienne Keller. - Je me demande si cet amendement ne participe pas de la « loi bavarde » : il dit que Grand Paris Métropole « peut » créer un fonds, mais sans obligation, et prévoit que les conditions seront fixées par la loi de finances. Quel est l'intérêt ?

M. Charles Guené. - Dans le même sens que les orateurs précédents, je m'interroge sur cet amendement : on dispose qu'il y aura une dotation de fonctionnement. Certes, le rapporteur a précisé que ce sera hors de l'enveloppe normée, mais le texte n'en fait pas état.

M. Jean Germain, rapporteur. - Pour répondre aux différentes interrogations, je tiens à rappeler que l'amendement vise précisément à modifier le texte initial, qui prévoit la création obligatoire d'une dotation de fonctionnement et d'un fonds d'investissement. Cette création sera une simple faculté, dans les conditions fixées par une loi de finances. Ce n'est donc plus automatique.

M. Charles Guené. - En effet, c'est mieux, mais ça ne me satisfait pas complètement.

M. Philippe Marini, président. - Cet amendement améliore et précise par rapport au texte initial, mais on peut bien sûr rester favorable ou défavorable au principe qui figure dans cet article.

M. Gérard Miquel. - Je crains que la création d'une dotation de fonctionnement pour un syndicat mixte ne crée un précédent.

M. Jean Germain. - Ce n'est pas l'amendement qui le prévoit, mais le texte initial.

M. Jean-Pierre Caffet. - Je suggère de remplacer le terme « compétences » par le terme « actions », car Grand Paris Métropole n'a, dans la terminologie du reste du projet de loi, pas de compétences.

M. Jean Arthuis. - J'aimerais quant à moi que l'amendement s'en tienne à son premier alinéa, sans prévoir la possibilité de création de la dotation et du fonds d'investissement.

Mme Fabienne Keller. - Excellent !

L'amendement n° 1 est adopté.

Article 14

M. Jean Germain, rapporteur. - Je vous propose de ne pas modifier le texte de la commission des lois et donc de maintenir la suppression de cet article.

M. Philippe Marini, président. - Une très large majorité est favorable à cette position.

Article 19

M. Jean Germain, rapporteur. - En raison de l'importance économique et stratégique du quartier de La Défense, il est nécessaire que le Parlement soit informé de façon exhaustive sur le financement de la remise en état des biens, ouvrages et espaces publics situés dans le périmètre de cette opération d'intérêt national, désormais à la charge d'un établissement public financé par trois collectivités territoriales. C'est une opération d'une ampleur considérable.

M. Roger Karoutchi. - Je ne comprends pas cet amendement, car, à ma connaissance, il y a déjà un rapport annuel présenté sur les évolutions et les transformations de l'ensemble des biens mentionnés par le procès-verbal du 31 décembre 2008.

M. Jean Germain, rapporteur. - Lors des auditions que nous avons menées, cela est apparu comme un sujet important. En effet, le procès-verbal est privé d'effet par le projet de loi. Or, il y a des différences d'estimation considérables, de l'ordre de plusieurs centaines de millions d'euros. La Cour des comptes s'en est également inquiétée.

L'amendement n° 2 est adopté.

Article 20

M. Jean Germain, rapporteur. - Les amendements n° 3 et 4 sont rédactionnels.

Les amendements n° 3 et 4 sont adoptés.

M. Jean Germain, rapporteur. - Les amendements n° 5 et 6 sont des amendements de clarification. Par ailleurs, il convient de régler le problème suivant : s'agissant des compensations de transferts de compétences, la date d'entrée en vigueur doit correspondre à la date de création de la Métropole de Lyon. Or, celle-ci a été avancée au 1er janvier 2015 dans le texte de la commission des lois. C'est en ce sens que je vous soumets les amendements n° 7 et 8.

Les amendements n° 5, 6, 7 et 8 sont adoptés.

M. Jean Germain, rapporteur. - L'amendement n° 9 est un amendement de précision. Le département du Rhône devrait être, l'année de création de la Métropole de Lyon seulement contributeur aux fonds DMTO et CVAE. Il convient néanmoins de préciser qu'il pourrait, comme tout autre département, en être également bénéficiaire.

L'amendement n° 9 est adopté.

M. Jean Germain, rapporteur. - L'amendement n° 10 vise à supprimer un alinéa dont la rédaction est à la fois contradictoire et redondante.

L'amendement n° 10 est adopté.

Article 28 quater

M. Jean Germain, rapporteur. - L'amendement n° 11 est un amendement de coordination s'agissant de la date d'entrée en vigueur.

L'amendement n° 11 est adopté.

Article 28 quinquies

L'amendement n° 12, rédactionnel, est adopté.

Article 29

M. Jean Germain, rapporteur. - L'amendement n° 13 vise à s'assurer que le financement de tout établissement ou organisme institué par la loi en conséquence de la création de la Métropole de Lyon ne puisse pas reposer pas sur d'autres collectivités que la Métropole de Lyon ou le département du Rhône. Si la Métropole de Lyon doit servir d'exemple, il faut que l'on se prémunisse pour l'avenir !

L'amendement n° 13 est adopté.

Article 30

M. Jean Germain, rapporteur. - L'amendement n° 14 n'a plus d'objet, je le retire.

L'amendement n° 14 est retiré.

M. Jean Germain, rapporteur. - L'amendement n° 15 vise, pour le régime dérogatoire prévu la première année s'agissant de la dotation d'intercommunalité de la métropole d'Aix Marseille Provence, à préciser que la population à prendre en compte est la population au sens de la DGF.

M. Gérard Miquel. - Je suis gêné par le caractère dérogatoire du régime pour la première année, qui va se prolonger les années suivantes.

M. Jean Germain, rapporteur. - C'est précisément pour cela que nous vous proposons un amendement n° 19 qui permet de supprimer le caractère dérogatoire, et permet ainsi de limiter la hausse de la dotation à 15 millions d'euros environ au lieu des 34 millions d'euros estimés dans l'étude d'impact.

Les amendements n° 15 et 19 sont adoptés.

Article 31

M. Jean Germain, rapporteur. - L'amendement n° 16 est un amendement de précision : dans la mesure où une commission locale pour l'évaluation des charges et des ressources transférées est instituée, il convient de préciser qu'elle est consultée dans le cadre de l'établissement des conventions de transfert des compétences qui fixent le montant des dépenses résultant des accroissements et diminutions de charges.

L'amendement n° 16 est adopté.

Article 43

M. Jean Germain, rapporteur. - L'amendement n° 17 vise à supprimer une ambigüité de la rédaction actuelle.

L'amendement n°17 est adopté.

M. Jean Germain, rapporteur. - Enfin, l'amendement n° 18 vise à simplifier la rédaction de cet article 43.

L'amendement n° 18 est adopté.

M. Philippe Marini, président. - Je vous propose que nous formulions un avis global de la commission des finances sur les articles dont nous nous étions saisis.

Au bénéfice de ses observations et sous réserve de ses amendements, la commission des finances émet un avis favorable à l'adoption des articles dont elle s'est saisie, dans leur rédaction issue du texte de la commission des lois, et à la suppression de l'article 14.