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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mercredi 7 mai 2014

- Présidence de M. Philippe Marini, président -

La réunion est ouverte à 9 h 35

Accueil d'un nouveau commissaire

M. Philippe Marini, président. - Je vous annonce le retour parmi nous de Nicole Bricq (Applaudissements), qui a été officiellement désignée hier membre de notre commission des finances, au sein de laquelle elle a beaucoup oeuvré.

Contrôle de la mise en application des lois - Communication

La commission entend tout d'abord une communication de M. Philippe Marini, président, sur le contrôle de l'application des lois.

M. Philippe Marini, président. - Chaque année, les commissions permanentes doivent dresser le bilan des mesures prises par le Gouvernement pour appliquer les lois votées. Leurs contributions sont publiées en annexe du rapport établi par la commission pour l'application des lois.

Cette année, nous contrôlons à la fois l'application, au 31 mars 2014, des mesures votées entre octobre 2012 et septembre 2013, et l'application des mesures votées avant septembre 2012 mais pour lesquelles les textes réglementaires ne sont pas encore parus.

Quelques indications statistiques, pour commencer. S'agissant de la période antérieure à septembre 2012, 22 mesures d'application ont été prises sur les 58 attendues. Le fait que ces mesures aient été votées en 2011 ou avant, sous une majorité différente, explique-t-il ce peu d'empressement ? La plus ancienne des mesures non appliquées reste le régime de TVA applicable au duty free entre la métropole et l'outre-mer. Selon la direction de la législation fiscale, le décret serait à la signature du ministre...

Au cours de la période d'octobre 2012 à septembre 2013, sous revue cette année, la commission des finances a été saisie au fond de 9 lois définitivement adoptées. Ce chiffre est le même qu'en 2011-2012 ; auparavant, la moyenne était plutôt de cinq textes. Deux de ces lois étaient d'application directe : la loi organique sur la nomination du directeur général de la Banque publique d'investissement et la loi de règlement de 2012 ; 190 mesures étaient attendues, contre 118 l'année dernière. Cet écart est lié à la loi sur la séparation et la régulation des activités bancaires, qui prévoit 81 mesures d'application.

Avant 2009, la commission des finances contrôlait entre 10 et 15 % des mesures réglementaires attendues. Désormais, cette proportion est de 20 ou 30 %. Sur 190 mesures attendues, 58 % ont été prises, contre 76 % l'année dernière ; 65 des 79 mesures attendues mais non prises se rapportent à la loi bancaire, dont le taux de mise en oeuvre n'est que de 20 %. Sur 11 dispositions législatives d'origine sénatoriale nécessitant un texte d'application, seules 4 ont été mises en application. Pour les dispositions issues d'initiatives de députés, le chiffre est de 20 sur 34.

Le contrôle porte aussi sur les rapports au Parlement. S'agissant des rapports sur la mise en oeuvre des lois adoptées par le Parlement qui, depuis 2004, doivent être remis dans les six mois suivant la publication des lois, seuls 4 sur 7 l'ont été. Manque notamment celui sur la loi bancaire. On attendait en outre 21 rapports demandés par le Parlement : 10 ont été déposés, 1 est devenu sans objet et 10 sont toujours en attente.

J'en viens aux appréciations qualitatives. Citons deux décrets importants du 23 décembre 2013, pris près d'un an après le vote de la loi qui les prévoyait : le décret relatif aux modalités d'application du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi, qui fixe notamment les obligations déclaratives des entreprises, et le décret relatif à la procédure d'évaluation de l'impact socio-économique des investissements publics, qui fixe les conditions d'exercice de cette compétence par le Commissariat général à l'investissement.

L'application des lois se heurte à plusieurs sortes de difficultés. Premier exemple : une loi d'origine parlementaire que l'exécutif ne semble pas pressé de mettre en oeuvre. Ainsi, dans la loi de finances rectificative de décembre 2010, le Parlement a souhaité créer une taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) sur les sacs plastiques et plus particulièrement sur les sacs de caisse. Le Gouvernement s'abrite derrière la nécessité d'une concertation préalable avec la filière ; dans l'attente, point de taxe. Il serait plus franc de supprimer cette disposition plutôt que de la laisser subsister de manière théorique. Le prochain collectif budgétaire sera l'occasion d'interroger le Gouvernement sur ce point.

Deuxième exemple : une mesure réglementaire prise pour contourner non pas une disposition législative, mais une décision du Conseil constitutionnel. La loi de finances pour 2013 comporte un dispositif de plafonnement de l'ISF qui incluait certains revenus non réellement perçus par le contribuable, comme les intérêts capitalisés sur des plans d'épargne logement ou certains contrats d'assurance-vie. Cette mesure a été censurée par le Conseil constitutionnel, mais rétablie six mois plus tard, en juin 2013, par instruction fiscale ! Nous avons souvent constaté que dans l'esprit de l'administration financière, la hiérarchie des normes était inversée... La loi de finances pour 2014 comportait à nouveau un plafonnement des revenus ; cette mesure a été censurée à nouveau par le Conseil constitutionnel, au motif que le législateur avait méconnu l'autorité de la chose jugée par le Conseil l'année précédente.

Troisième exemple : le texte réglementaire qui crée une polémique en raison du flou des dispositions législatives. La loi de finances rectificative de décembre 2012 crée un fonds exceptionnel de soutien aux départements, comportant deux sections. La première a été répartie sans problème, selon les critères prévus par la loi ; pour la deuxième, qui avait affolé le Sénat, la loi renvoyait au décret le soin de définir les critères. Résultat : la liste des départements bénéficiaires a été contestée. En matière de finances locales, mieux vaut voter des dispositions élaborées dans la transparence, sur la base de simulations publiques.

Quatrième exemple : les rapports attendus mais publiés avec retard, voire jamais. Le jaune budgétaire sur l'application de notre réseau de conventions fiscales, attendu, avec le projet de loi de finances, en octobre 2013, n'a été remis que le 4 avril 2014 et n'explique pas pourquoi Jersey et les Bermudes ont été retirées de la liste des États et territoires non coopératifs. L'annexe au projet de loi de finances relative à la mise en oeuvre par l'administration fiscale des dispositifs anti-abus et de leur application aux filiales des entreprises françaises détenues à l'étranger, censée exister depuis 2009, n'a toujours pas été publiée. Cette date prouve qu'il s'agit d'une attitude constante de l'administration envers le Parlement, quel que soit le ministre... et prouve également que mon analyse n'a rien de partisan.

La loi du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires, principal texte examiné l'année dernière et qui mérite une analyse plus détaillée, doit donner lieu à 81 mesures d'application ; 13 ont été prises, 3 sont devenues sans objet, une mesure non prévue est intervenue. Le taux de mise en oeuvre de la loi est de 20 %. Si le Gouvernement a lancé beaucoup de concertations de place, les mesures restent à concrétiser. À ce jour, aucune mesure n'a été prise pour séparer les activités bancaires, alors que les activités à filialiser doivent être recensées à partir du 1er juillet 2014 et que la séparation doit être effective le 1er juillet 2015. Nous avions trouvé un point d'équilibre pour éviter une séparation trop brutale tout en favorisant la transparence des activités financières ; nous ne pouvons qu'être déçus que les éléments techniques de mise en oeuvre ne soient pas au rendez-vous. En revanche, les textes ont été pris rapidement pour mettre en oeuvre la procédure de résolution.

Le Parlement avait souhaité que la transparence des activités pays par pays s'applique dès 2014, avec la publication d'une partie des données de 2013. Le Gouvernement est revenu sur ce choix dans une ordonnance du 20 février 2014, qui transpose les dispositions de la directive CRD-4 : la transparence ne s'appliquera qu'à compter de 2015...

Pour finir, une disposition iconoclaste : la loi bancaire prévoit un transfert aux mécanismes successeurs du fonds de développement pour l'Irak des avoirs détenus par l'ancien régime irakien sur le territoire français. Les projets de décret et d'arrêtés ont été rédigés mais n'ont pas été publiés en raison de l'arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) du 26 novembre 2013 condamnant la Suisse pour avoir appliqué les résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies imposant aux États membres de geler les avoirs financiers sortis d'Irak par les responsables de l'ancien régime et de les transférer à un fonds mis en place par le Gouvernement irakien. La Cour considère en effet que la Suisse a violé le droit à un procès équitable résultant de l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme. L'affaire a été portée par la Suisse devant la Grande chambre de la CEDH. On comprend que les autorités françaises attendent la décision définitive avant de prendre les mesures d'application. Il faut être un jurisconsulte de haut vol - avec des honoraires proportionnés - pour percer les mystères de l'entrelacs des dispositions conventionnelles multilatérales et de leur enchevêtrement avec les droits nationaux !

M. François Marc, rapporteur général. - Je n'ai rien à ajouter. Vous donnez des précisions fort utiles sur les suites réservées à notre oeuvre législative. Certains chiffres, certains délais, inquiètent. Je m'étonnerai auprès du Gouvernement que le taux de réussite du palais du Luxembourg soit à ce point inférieur à celui du palais Bourbon. Nous avions demandé une mise en oeuvre rapide de la loi bancaire : j'attirerai l'attention du Gouvernement sur cette exigence.

M. Éric Bocquet. - L'ordonnance du 20 février 2014 supprime-t-elle la publication des activités pays par pays ? Pouvez-vous apporter des précisions ?

M. Philippe Marini, président. - L'article 7 de la loi bancaire, qui institue une obligation de publication des activités dans chaque État, doit être précisé par décret. Dans la version adoptée par le Parlement, l'article L. 511-45 du code monétaire et financier fixe les modalités de cette transparence pour les établissements de crédit et les entreprises d'investissement : à « compter de l'exercice 2013 et pour publication à partir de 2014 », ces entités devaient publier, pays par pays, le nom des implantations et la nature des activités, le produit net bancaire et le chiffre d'affaires, ainsi que les effectifs en équivalent temps plein.

L'ordonnance du 20 février 2014 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière financière - prise sur le fondement de la loi du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises - a supprimé cette disposition. Ainsi, la publication des activités pays par pays n'interviendra qu'en 2015, au titre de l'exercice 2014 ; on peut supposer qu'elle se fera selon les modalités prévues. Cette réécriture de l'article L. 511-45 ne correspond pas à l'intention exprimée par le législateur lors de l'examen de la loi bancaire. Ce report d'un an a pu sembler opportun, mais il ne découle pas d'une obligation communautaire.

M. Edmond Hervé. - Je partage vos appréciations. Le retard dans la séparation des activités bancaires est très grave car il met en cause la crédibilité de l'initiative parlementaire et des normes législatives que nous votons. On sait comment de tels retards sont perçus par l'opinion...

Lors de la loi de finances pour 2012, nous avions marqué notre intérêt pour la révision des valeurs locatives. Et voilà qu'à l'été 2013, Bercy publie un communiqué victorieux annonçant... la révision des valeurs locatives ! Je m'interroge sur le respect de nos orientations et de nos décisions sur ce sujet très sensible.

M. François Marc, rapporteur général. - Le principe de la révision des valeurs locatives avait en effet été validé, à l'initiative de la commission des finances du Sénat, mais il a fallu attendre l'exercice 2013 pour que les modalités de mise en oeuvre soient définies. Les services de Bercy, qui n'étaient pas convaincus du bien-fondé de cette réforme en 2012, ont progressivement changé de discours, l'administration fiscale allant jusqu'à reprendre à son compte l'exigence manifestée par le Parlement. Je reconnais qu'elle aurait pu souligner l'apport du Sénat...

M. Edmond Hervé. - Le qualificatif de « victorieux » était ironique...

Mme Nicole Bricq. - Merci de votre accueil. Quelles conséquences tirons-nous de la non-application de la séparation des activités bancaires ? Il serait intéressant d'étudier l'impact de cette loi sur l'activité bancaire au moment où les banques changent de modèle économique. Avec les nouvelles exigences de fonds propres, les banques auront du mal à financer l'économie. Il serait également utile de dresser un tableau comparant les modèles en vigueur aux États-Unis, au Royaume-Uni et dans l'Union européenne.

M. Philippe Marini, président. - Suggestion pertinente ! Le rapport pourrait être nourri de quelques indications comparatives. Nous pourrons interroger le Gouvernement en séance publique à la première occasion. Enfin, nous pourrions organiser une audition publique, avant l'été, avec les représentants de la profession bancaire, ainsi que le directeur général du Trésor. Un panel avec des universitaires et des personnalités indépendantes serait l'occasion de glaner des informations et de comparer les différents régimes. Nous pourrions réinviter les personnes que nous avions entendues lors de la préparation de la loi.

Le cheminement réglementaire suit son cours : un projet de décret portant application du titre 1er a été examiné par le comité consultatif de la législation et de la règlementation financière le 20 février dernier ; il devrait être publié prochainement, avec un ou plusieurs arrêtés. En tout état de cause, on peut se demander s'il sera opérationnel au 1er juillet 2014.

M. Francis Delattre. - Je partage la position d'Edmond Hervé sur l'indispensable révision des bases fiscales et je regrette le « coup de mou » du rapporteur général sur ce sujet.

En 2007, j'avais fait adopter à l'unanimité, à l'Assemblée nationale, une législation sur les sacs plastiques. Aujourd'hui, 80 % des plastiques de supermarché pourraient être remplacés par des plastiques biodégradables, en amidon de maïs ou de pomme de terre. Les collectivités locales, en charge du recyclage, sont au bout de la chaîne. La grande distribution a tout fait pour bloquer la proposition de loi, maltraitée au Sénat. Le projet a été repris par des collègues de gauche, mais tout le monde était contre nous, à commencer par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME).

Les films d'origine fossile étaient fabriqués sur le site du Puy-en-Velay, qui emploie 5 000 salariés. On pourrait très bien travailler à partir de produits provenant du Nord ou de la Beauce plutôt que d'Arabie Saoudite.

Les sacs biodégradables, de plus en plus utilisés par des pharmaciens, les magasins bios ou les syndicats de collecte des ordures ménagères, représentent 5 à 6 % du marché ; il faudrait atteindre 10 % pour être concurrentiels. Or, on fait tout pour l'empêcher. Pourtant, les films plastiques fossiles sont un poison pour la planète ! Le compost est difficilement utilisable : les agriculteurs retrouvent des bouts de films plastiques déchiquetés dans leurs champs. L'interdiction des sacs en supermarché aura été un joli coup publicitaire pour la grande distribution, qui a supprimé une dépense et vend désormais des cabas plus difficiles à éliminer, fabriqués non plus en Haute-Loire mais en Asie du sud-est, dont la couleur verte est obtenue avec des résidus de métaux lourds : bravo pour l'environnement ! Belle réussite ! Sur un tel sujet, nous devons pouvoir nous mettre d'accord.

M. Philippe Marini, président. - Les sacs plastiques ne sont pas de droite ou de gauche !

M. Francis Delattre. - C'est une question de bon sens. Les collectivités territoriales sont concernées au premier chef. Pourquoi laisser les groupes de pression freiner toute évolution ?

M. Philippe Marini, président. - Merci de montrer l'intérêt de cumuler responsabilité locale et mandat parlementaire ! Peut-être un travail complémentaire pourra-t-il un jour être mené sur cette question. Les entreprises de transformation, qui sont source d'emplois, ont intérêt à éviter des charges supplémentaires ; les collectivités territoriales, en charge du tri et de l'élimination, ont intérêt à éliminer les films plastiques. Il faudra aborder le sujet lors du prochain texte budgétaire.

M. François Marc, rapporteur général. - Je laisserai Gérard Miquel, notre rapporteur spécial sur l'écologie, nous éclairer sur la guerre des cabas.

M. Francis Delattre. - C'est aussi la guerre du littoral breton !

M. François Marc, rapporteur général. - Je n'accuse pas de « coup de mou » sur la révision des valeurs locatives. L'Association des maires de France a souhaité reporter après les élections municipales la mise en place des commissions départementales chargées de définir le zonage et les coefficients, d'où un léger retard. S'agissant des valeurs locatives des locaux d'habitation, une expérimentation dans quatre départements, dont Paris, devrait être annoncée par le secrétaire d'État chargé du budget dans les prochains jours.

M. Roger Karoutchi. - J'ai participé, il y a quelques mois, à une réunion de constitutionnalistes autour du ministre des relations avec le Parlement, Alain Vidalies. Ils étaient plus indulgents que nous envers les ministres qui tardent à publier les décrets, estimant que les textes de loi sont de plus en plus nombreux, de plus en plus bavards, et exigent un nombre croissant de textes d'application, à l'heure où l'on demande au Gouvernement de réduire la voilure. Les ministres ne font pas preuve de mauvaise volonté, ils n'ont pas de raison de freiner la publication des décrets - sauf cas particulier, comme les textes sur le médicament, bloqués par Bruxelles. Il faudrait des textes moins bavards, respectant strictement le domaine de la loi...

M. Philippe Marini, président. - En effet. La responsabilité est largement partagée entre l'exécutif et le Parlement, dont la pauvre petite initiative est très encadrée... Combien de fois devons-nous négocier un amendement avec l'administration, qui exige que l'on renvoie à un texte d'application loin d'être toujours indispensable ? Le Conseil d'État, dans son rôle de conseil du Gouvernement, apprécie que les textes lui reviennent : c'est donc lui aussi une machine à commander des décrets, qu'il examine ensuite à loisir...

Nous devrions nous montrer plus exigeants en matière de légistique, et nous attacher à proposer plus systématiquement des rédactions d'application directe. Si chaque commission s'y astreint, nous pourrions faire évoluer les pratiques. Trop de décrets d'application peuvent tuer la loi, trop de technocratie nuit à la mise en oeuvre des mesures. Quant à la superposition de l'ordre communautaire à l'ordre national, c'est un autre sujet. Nos libertés s'amenuisent chaque jour davantage...

La commission donne acte de sa communication à M. Philippe Marini, président, et en autorise la publication.

Comptes bancaires inactifs et contrats d'assurance-vie en déshérence -Examen des amendements au texte de la commission

La commission procède ensuite à l'examen des amendements au texte de la commission n° 472 (2013-2014) sur la proposition de loi n° 385 (2013-2014) de M. Christian Eckert, relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d'assurance vie en déshérence.

M. François Marc, rapporteur général. - Les avoirs en déshérence, longtemps sous-estimés, représenteraient environ 5 milliards d'euros, tant pour l'assurance-vie que pour les comptes bancaires. Cette situation a été source d'abus de la part des professionnels, qui avaient intérêt à conserver ces avoirs. La compagnie Cardif a d'ailleurs été récemment condamnée par l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) à une amende de 10 millions d'euros, ce qui donne une idée du préjudice subi par les épargnants. Cette proposition de loi organise un dispositif plus clair et plus exigeant : elle précise le caractère inactif du compte, prévoit le versement à la Caisse des dépôts et consignations au bout d'une dizaine d'années et le transfert à l'État, en application de la prescription trentenaire, dans des délais satisfaisants. Notons qu'il y a 20 000 centenaires en France, mais 674 000 comptes détenus par des personnes centenaires !

M. Philippe Marini, président. - On ne peut que s'en réjouir ! Plus on est riche, plus on prolonge son existence...

M. François Marc, rapporteur général. - Cela doit être régulé et réglementé. La commission des finances a adopté 51 amendements qui renforcent les capacités des assureurs à retrouver les bénéficiaires, élargissent le dispositif à différents types d'avoirs, et font bénéficier l'ensemble des contrats d'assurance vie du taux minimum de revalorisation post mortem. Nous avons également pris en compte la situation des coffres-forts en déshérence.

- Présidence de Mme Fabienne Keller, vice-présidente -

EXAMEN DES AMENDEMENTS DU RAPPORTEUR

Article 1er

L'amendement rédactionnel n° FINC 1 est adopté, ainsi que les amendements rédactionnels nos FINC 2 et FINC 3.

Article 4

L'amendement rédactionnel n° FINC 4 est adopté, de même que les amendements rédactionnels nos FINC 5 et FINC 6.

M. François Marc, rapporteur général. - Il n'y a pas lieu de laisser trois mois à l'assureur pour verser les fonds à la Caisse des dépôts et consignations à l'issue du délai de dix ans, ni de prévoir une procédure spécifique de liquidation des unités de compte. D'où mon amendement n° FINC 7.

L'amendement n° FINC 7 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° FINC 26 est adopté, de même que l'amendement n° FINC 8.

Article 5

M. François Marc, rapporteur général. - L'amendement n° FINC 25 est de cohérence avec l'article 4 de la proposition de loi. De même pour l'amendement n° FINC 9.

L'amendement n° FINC 25 est adopté, de même que l'amendement n° FINC 9.

L'amendement rédactionnel n° FINC 10 est adopté, de même que l'amendement rédactionnel n° FINC 11.

M. François Marc, rapporteur général. - L'amendement n° FINC 12 est de cohérence avec l'article 4.

L'amendement n° FINC 12 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° FINC 13 est adopté, de même que les amendements rédactionnels nos FINC 14 et FINC 15.

Mme Fabienne Keller, présidente. - Que sont les « membres participants » ?

M. François Marc, rapporteur général. - Il s'agit des adhérents à une mutuelle.

L'amendement rédactionnel n° FINC 17 est adopté, ainsi que les amendements rédactionnels nos 34, 18 et 19.

Article 12

M. François Marc, rapporteur général. - L'amendement n° FINC 20 prévoit une procédure de liquidation des titres déposés sur des comptes inactifs avant transfert à l'État et précise les modalités de liquidation.

M. Francis Delattre. - Toutes ces dispositions et ces améliorations sont opportunes. Reste que la liquidation doit se faire selon les termes du contrat, en incluant la rémunération qui aurait dû être perçue aux termes de ses stipulations.

M. François Marc, rapporteur général. - La liquidation se fait à la valeur de marché à un instant donné.

M. Francis Delattre. - Il n'y a pas que la valeur de marché : certains contrats contiennent des stipulations particulières.

M. François Marc, rapporteur général. - Si le contrat comprend des clauses spécifiques, elles trouvent bien sûr à s'appliquer.

L'amendement n° FINC 20 est adopté.

M. François Marc, rapporteur général. - L'amendement n° FINC 29 fixe à six mois le délai à l'issue duquel les établissements de crédit sont autorisés à ouvrir leur stock de coffres-forts en déshérence.

L'amendement n° FINC 29 est adopté.

L'amendement de précision rédactionnelle n° FINC 21 est adopté, de même que l'amendement de précision rédactionnelle n° FINC 22.

M. François Marc, rapporteur général. - L'amendement n° FINC 23 renvoie au pouvoir réglementaire la précision des modalités d'application des dispositions transitoires applicables au stock des comptes inactifs et contrats d'assurance-vie en déshérence, par souci de parallélisme avec les articles précédents. Il s'agit d'organiser au mieux la transmission des sommes à la Caisse des dépôts et consignations. Rien n'empêchera bien sûr le Gouvernement de prendre un décret unique pour l'ensemble de la proposition de loi.

L'amendement n° FINC 23 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° FINC 24 est adopté.

EXAMEN DES AMENDEMENTS EXTÉRIEURS

Article 1er

M. François Marc, rapporteur général. - L'amendement n° 1 rectifié a déjà reçu un avis défavorable en commission. Je le maintiens. Nous en débattrons en séance le cas échéant.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 1 rectifié.

M. François Marc, rapporteur général. - Avis défavorable au n° 32, qui restreint la définition de l'inactivité d'un compte, limitant par conséquent le caractère protecteur de la proposition de loi.

M. Éric Bocquet. - Nous en reparlerons en séance.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 32.

M. François Marc, rapporteur général. - Avis défavorable au n° 2 rectifié, déjà examiné.

Mme Fabienne Keller, présidente. - L'épargne salariale n'est-elle pas prise en compte dans la proposition de loi ?

M. François Marc, rapporteur général. - Elle est couverte par d'autres textes protecteurs. Le ministre pourra, si vous l'interrogez, vous le confirmer en séance.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 2 rectifié.

M. François Marc, rapporteur général. - Le n° 3 rectifié est également satisfait.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 3 rectifié.

M. François Marc, rapporteur général. - L'amendement n° 40 oblige les banques à rechercher les ayants droit. J'y suis défavorable. À la différence des contrats d'assurance, les bénéficiaires éventuels en cas de décès ne sont pas stipulés. L'établissement bancaire n'a d'obligation de restitution qu'envers le titulaire du compte. L'obligation ainsi faite aux banques serait difficile à mettre en oeuvre et dépourvue de lien avec l'objet du contrat de dépôt. Celle faite aux notaires de consulter le fichier national des comptes bancaires suffit.

M. Francis Delattre. - Nous partageons cet avis. Le renforcement des pouvoirs des notaires au moyen du Ficoba et du répertoire national d'identification des personnes physiques va dans le bon sens.

Mme Fabienne Keller, présidente. - Comment s'assurer que la banque a procédé à toutes les diligences utiles pour recueillir les informations relatives au titulaire du compte ?

M. Francis Delattre. - S'il est mort...

Mme Fabienne Keller, présidente. - Oui, mais ses ayants droit reçoivent les informations qui lui sont destinées. Or, les erreurs dans les fichiers bancaires sont fréquentes.

M. Philippe Dallier. - Les ayants droit peuvent être d'arrière-cousins éloignés géographiquement... Imposer aux banques de les retrouver, c'est aller un peu loin. Les collectivités territoriales confrontées au problème de biens sans maître connaissent bien la difficulté d'une telle recherche.

M. François Marc, rapporteur général. - Les nouvelles obligations introduites par la proposition de loi suffisent : recherche des défunts dans le répertoire national des personnes physiques, information systématique des titulaires, transfert des fonds à la Caisse des dépôts et consignations, plafonnement des frais d'inactivité, publication du nombre de comptes concernés et des montants associés...

M. Yann Gaillard. - Autant recruter des détectives pour retrouver les ayants droit !

M. Francis Delattre. - Ce texte est équilibré. La consultation des deux fichiers règlera 99,9 % des problèmes.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 40.

M. François Marc, rapporteur général. - Même avis sur le n° 4 rectifié et le n° 20.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 4 rectifié, ainsi qu'à l'amendement n° 20.

M. François Marc, rapporteur général. - Avis favorable à l'amendement n° 14 d'Hervé Maurey sous réserve de l'adoption du sous-amendement n° FINC 31 : l'envoi d'un courrier recommandé n'est pas nécessaire à ce stade de la procédure, dès lors qu'il ne s'agit que de constater l'inactivité d'un compte, et non pas de transférer les fonds.

Le sous-amendement n° FINC 31 est adopté.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 14 ainsi sous-amendé.

M. François Marc, rapporteur général. - L'amendement n° 29 d'Hervé Maurey assure l'information des ayants droit des défunts détenteurs d'un compte ou d'un coffre-fort considéré comme inactif. Avis favorable sous réserve de l'adoption préalable du sous-amendement n° FINC 30, qui précise que ne seraient concernés que les ayants droit connus de l'établissement.

Le sous-amendement n° FINC 30 est adopté.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 29 ainsi sous-amendé.

M. François Marc, rapporteur général. - Le n° 23 n'a pas sa place dans la loi : le ministre nous précisera les mesures de publicité qu'il envisage de prendre par décret. Avis défavorable à défaut d'un retrait.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 23 et, à défaut, y sera défavorable.

M. François Marc, rapporteur général. - Les amendements nos 33 et 13 rectifié interdisent le prélèvement de frais sur un compte inactif. Avis défavorable : la gestion d'un compte, même inactif, a un coût. De plus, la proposition de loi limite le doublement de ces frais : d'une part, ils sont plafonnés et d'autre part, ils sont rendus impossibles après que les fonds ont été transférés à la Caisse des dépôts et consignations.

M. Éric Bocquet. - Nous avons peut-être une vision marxiste du monde, mais ce mécanisme crée de l'actif à partir de l'inactif. Notre amendement entendait faire en sorte qu'aucun frais ne soit prélevé sur un compte qui ne fonctionne pas, ce qui semble évident.

M. François Marc, rapporteur général. - Selon la même philosophie, tout travail mérite salaire.

M. Éric Bocquet. - Sauf qu'un inactif ne travaille pas !

Mme Fabienne Keller, présidente. - Un compte inactif ne connaît certes pas de mouvements, mais il travaille au sens où il conserve les fonds.

M. François Marc, rapporteur général. - De plus, l'établissement est tenu de chercher à prendre contact avec le titulaire.

Mme Fabienne Keller, présidente. - Est-ce contrôlé ?

M. François Marc, rapporteur général. - L'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) s'investit de plus en plus dans le contrôle du respect de ces obligations.

M. Éric Bocquet. - Nous défendrons cet amendement en séance.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 33, ainsi qu'à l'amendement n° 13 rectifié.

M. François Marc, rapporteur général. - Les amendements nos 41 et 5 rectifié subordonnent le transfert de fonds à la Caisse des dépôts et consignations à une recherche effective des ayants droit. Avis défavorable : ne restreignons pas l'application de cette disposition.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 41, ainsi qu'à l'amendement n° 5 rectifié.

M. François Marc, rapporteur général. - L'amendement n° 7 rectifié a déjà reçu un avis défavorable en commission.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 7 rectifié.

M. François Marc, rapporteur général. - Avis favorable à l'amendement n° 15, qui apporte une précision utile sur les moyens d'information des épargnants.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 15.

M. François Marc, rapporteur général. - Avis défavorable au n° 6 rectifié, déjà examiné, de même qu'au n° 8 rectifié.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 6 rectifié, ainsi qu'à l'amendement n° 8 rectifié.

M. François Marc, rapporteur général. - Avis défavorable à l'amendement n° 21 : l'obligation de rechercher les titulaires des coffres-forts inactifs ne peut s'appliquer aux banques.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 21.

M. François Marc, rapporteur général. - Il n'est pas nécessaire que l'information régulière du titulaire au cours de la période d'inactivité du coffre-fort se fasse par courrier recommandé : avis favorable à l'amendement n° 16 sous réserve de l'adoption du sous-amendement n° FINC 32.

Le sous-amendement n° FINC 32 est adopté.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 16 ainsi sous-amendé.

M. François Marc, rapporteur général. - L'amendement n° 31, qui précise le devoir d'information des banques relativement aux coffres-forts inactifs, n'a pas sa place dans la loi. Le ministre précisera en séance les modalités de publicité qui seront instaurées par décret.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 31 et, à défaut, y sera défavorable.

M. François Marc, rapporteur général. - L'amendement n° 11 rectifié est satisfait.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 11 rectifié.

Article 4

M. François Marc, rapporteur général. - L'amendement n° 10 rectifié, qui peut avoir des effets pervers, a déjà reçu un avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 10 rectifié.

M. François Marc, rapporteur général. - L'amendement n° 24 soumet les démarches des assureurs - nombre de recherches, encours des contrats concernés... - à une obligation de publicité. L'intérêt de cette proposition est limité. Avis de sagesse.

M. Francis Delattre. - D'accord sur le fond, mais c'est du domaine réglementaire.

La commission émet un avis de sagesse sur l'amendement n° 24.

M. François Marc, rapporteur général. - L'amendement n° 27 ressortit au domaine réglementaire.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 27 et, à défaut, y sera défavorable.

M. François Marc, rapporteur général. - Avis défavorable au n° 9 rectifié à nouveau.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 9 rectifié.

M. François Marc, rapporteur général. - Je ne vois pas l'intérêt de l'amendement n° 34, qui supprime le délai de quinze jours dont dispose l'assureur informé du décès de son client pour demander l'ensemble des pièces nécessaires au paiement. Attention à ne pas détricoter le dispositif. Qu'attend-on d'un assureur prévenu le vendredi soir, ou une veille de 15 août ?

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 34.

M. François Marc, rapporteur général. - L'amendement n° 12 rectifié a déjà reçu un avis défavorable en commission.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 12 rectifié.

M. François Marc, rapporteur général. - L'amendement n° 42, qui impose aux assureurs de poursuivre les recherches après le transfert des fonds à la Caisse des dépôts et consignations, déséquilibre le texte et pose un problème juridique : avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 42.

M. François Marc, rapporteur général. - L'amendement n° 35 est satisfait dans son esprit mais, tel que rédigé, il risque de produire des effets contraires à ceux recherchés, en ne pénalisant que les établissements qui réitèrent un manquement à leurs obligations. Je vous suggère de le retirer.

M. Éric Bocquet. - Nous verrons en séance !

Mme Fabienne Keller, présidente. - Le droit existant comporte déjà un corpus de sanctions cohérent.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 35.

Article 5

M. François Marc, rapporteur général. - L'amendement n° 25 entend renforcer la transparence des démarches engagées par les mutuelles pour rechercher les bénéficiaires des contrats. Avis de sagesse.

La commission émet un avis de sagesse sur l'amendement n° 25.

M. François Marc, rapporteur général. - Demande de retrait de l'amendement n° 28, qui relève plutôt du domaine réglementaire.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 28 et, à défaut, y sera défavorable.

M. François Marc, rapporteur général. - Avis défavorable au n° 43, par cohérence avec le n° 42.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 43.

Article additionnel après l'article 5

M. François Marc, rapporteur général. - Avis favorable à l'amendement n° 38, qui renforce la protection des épargnants en plafonnant les frais facturés au cours d'une année par un assureur vie afin de mettre un terme définitif à la commercialisation de contrats à frais précomptés. J'y vois une mesure destinée à empêcher le contournement de la loi.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 38.

Article 12

M. François Marc, rapporteur général. - L'amendement n° 26 reporte de deux ans l'entrée en vigueur du dispositif transitoire. J'y vois plus d'inconvénients que d'avantages. L'entrée en vigueur du texte est prévue pour 2016, plus six mois de délai de prévenance avant le transfert des avoirs, soit deux ans en tout. N'en rajoutons pas.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 26.

M. François Marc, rapporteur général. - L'amendement n° 44 subordonne le transfert de l'essentiel du stock de comptes bancaires à la recherche préalable des ayants droit : avis défavorable, par cohérence avec l'amendement n° 40. De même pour l'amendement n° 22.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 44, ainsi qu'à l'amendement n° 22.

M. François Marc, rapporteur général. - Avis favorable à l'amendement n° 17, qui introduit une précision utile.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 17.

M. François Marc, rapporteur général. - Avis favorable à l'amendement n° 30, sous réserve de l'adoption du sous-amendement n° FINC 33, par cohérence avec le n° 29.

Le sous-amendement n° FINC 33 est adopté.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 30 ainsi sous-amendé.

M. François Marc, rapporteur général. - Avis défavorable au n° 45, par cohérence avec le n° 42.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 45.

M. François Marc, rapporteur général. - L'amendement n° 18 apporte une précision utile : avis favorable.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 18.

L'amendement n° 19 est retiré.

Article additionnel après l'article 12

M. François Marc, rapporteur général. - L'amendement n° 36 du Gouvernement fixe l'entrée en vigueur de la nouvelle durée des mesures de traitement du surendettement au 1er juillet 2015, en conséquence de la décision du Conseil constitutionnel sur la loi relative à la consommation. Cette nouvelle date pourrait toutefois poser des difficultés. Michèle André, rapporteure pour avis du projet de loi consommation au nom de notre commission, nous en dira sans doute davantage.

Mme Michèle André. - La question de la durée maximale du désendettement a été largement débattue. Le Gouvernement a raison de prévoir une nouvelle date d'entrée en vigueur, après la censure des dispositions de la loi par le Conseil constitutionnel. Je doute que nous ayons à ce jour tous les éléments d'information pour nous prononcer ; en toute hypothèse, la date de 2015 me semble un peu précoce.

M. François Marc, rapporteur général. - Avis favorable sur le principe. Nous verrons plus clair sur ce point d'ici la commission mixte paritaire.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 36.

Article 13

M. François Marc, rapporteur général. - L'amendement n° 37 procède de la même idée et tire également les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel sur la loi consommation. Par cohérence, j'y suis favorable.

M. Éric Doligé. - Les fonds transférés à la Caisse des dépôts et consignations reviennent à l'État au bout de 30 ans. Mais dans la période intermédiaire, les bénéficiaires de comptes inactifs font-ils l'objet de recherches ?

M. François Marc, rapporteur général. - Il n'y a pas d'obligation de recherche des titulaires, mais une obligation d'information sur le nombre de comptes et les montants en jeu. Ceux qui voudraient en savoir plus pourraient alors engager des démarches.

M. François Trucy. - J'apprécie le dispositif de cette proposition de loi. Mais comment s'assurer que le titulaire est bien mort ?

M. François Marc, rapporteur général. - La consultation annuelle du répertoire national des personnes physiques est rendue obligatoire.

M. François Trucy. - Faut-il le consulter soi-même ?

M. François Marc, rapporteur général. - Non, cette obligation pèse sur les banques, chaque année pendant dix ans.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

PROPOSITION DE LOI RELATIVE AUX COMPTES BANCAIRES INACTIFS ET AUX CONTRATS D'ASSURANCE-VIE EN DÉSHÉRENCE

EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION

Mercredi 7 mai 2014

CHAPITRE IER

Comptes inactifs

Article 1er 

Régime des comptes bancaires inactifs

Auteur

Avis de la commission

1 rect

M. Philippe Adnot

Défavorable

32

M. Éric Bocquet

Défavorable

2 rect

M. Philippe Adnot

Défavorable

3 rect

M. Philippe Adnot

Défavorable

40

M. Jean-François Husson

Défavorable

4 rect

M. Philippe Adnot

Défavorable

20

M. Hervé Maurey

Défavorable

14

M. Hervé Maurey

Favorable
sous réserve du s/amdt FINC 31

s/amdt FINC 31

M. François Marc

Adopté

29

M. Hervé Maurey

Favorable
sous réserve du s/amdt FINC 30

s/amdt FINC 30

M. François Marc

Adopté

23

M. Hervé Maurey

Demande de retrait

33

M. Éric Bocquet

Défavorable

13 rect

M. Jean-Vincent Placé

Défavorable

41

M. Jean-François Husson

Défavorable

5 rect

M. Philippe Adnot

Défavorable

7 rect

M. Philippe Adnot

Défavorable

15

M. Hervé Maurey

Favorable

6 rect

M. Philippe Adnot

Défavorable

8 rect

M. Philippe Adnot

Défavorable

21

M. Hervé Maurey

Défavorable

16

M. Hervé Maurey

Favorable
sous réserve du s/amdt FINC 32

s/amdt FINC 32

M. François Marc

Adopté

31

M. Hervé Maurey

Demande de retrait

11 rect

M. Philippe Adnot

Défavorable

Article 2 

Comptes inactifs ouverts auprès des prestataires de service d'investissement

Article 3

Consultation du fichier des comptes bancaires (FICOBA) dans le cadre du règlement des successions

(Suppression maintenue)

CHAPITRE II

Contrats d'assurance vie non réclamés

Article 4 

Contrats d'assurance vie non réclamés

Auteur

Avis de la commission

10 rect

M. Philippe Adnot

Défavorable

24

M. Hervé Maurey

Sagesse

27

M. Hervé Maurey

Demande de retrait

9 rect

M. Philippe Adnot

Défavorable

34

M. Éric Bocquet

Défavorable

12 rect

M. Philippe Adnot

Défavorable

42

M. Jean-François Husson

Défavorable

35

M. Éric Bocquet

Demande de retrait

Article 5

Contrats d'assurance vie non réclamés - dispositions relatives aux mutuelles

Auteur

Avis de la commission

25

M. Hervé Maurey

Sagesse

28

M. Hervé Maurey

Demande de retrait

43

M. Jean-François Husson

Défavorable

Article additionnel après l'article 5

Auteur

Avis de la commission

38

M. Philippe Marini

Favorable

Article 6

Régime fiscal des sommes restituées par la Caisse des dépôts et consignations à leurs bénéficiaires

Article 7

Extension de l'obligation de recherche des bénéficiaires aux contrats collectifs proposés par les institutions de prévoyance

CHAPITRE II BIS

Dispositions communes aux comptes inactifs
et aux contrats d'assurance vie non réclamés

Article 7 bis

Consultation du fichier des comptes bancaires (FICOBA) et du fichier des contrats d'assurance vie (FICOVIE) dans le cadre du règlement des successions

Article 7 ter

Contrôle de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution sur la mise en oeuvre par la Caisse des dépôts et consignations des dispositions de la présente proposition de loi

CHAPITRE III

(Suppression maintenue de la division et de l'intitulé)

Article 8

Dispositions applicables à la Caisse des dépôts et consignations

CHAPITRE IV

Dispositions transitoires et finales

Article 9

Coordination dans le code général de la propriété des personnes publiques

Article 10

Affectation des avoirs bancaires et assurantiels en déshérence

(Suppression maintenue)

Article 11

Mesures de coordination

Article 12

Dispositions applicables à la Caisse des dépôts et consignations

Auteur

Avis de la commission

26

M. Hervé Maurey

Défavorable

44

M. Jean-François Husson

Défavorable

22

M. Hervé Maurey

Défavorable

17

M. Hervé Maurey

Favorable

30

M. Hervé Maurey

Favorable
sous réserve du s/amdt FINC 33

s/amdt FINC 33

M. François Marc

Adopté

45

M. Jean-François Husson

Défavorable

18

M. Hervé Maurey

Favorable

Article additionnel après l'article 12

Auteur

Avis de la commission

36

Gouvernement

Favorable

Article 12 bis

Rapport annuel de la Caisse des dépôts et consignations

Article 13

Date d'entrée en vigueur de la proposition de loi

Auteur

Avis de la commission

37

Gouvernement

Favorable

Sécurisation des contrats de prêts structurés souscrits par les personnes morales de droit public - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission procède enfin à l'examen du rapport de M. Jean Germain, rapporteur, et à l'élaboration du texte de la commission sur le projet de loi n° 481 (2013-2014) relatif à la sécurisation des contrats de prêts structurés souscrits par les personnes morales de droit public.

Mme Fabienne Keller, présidente. - Nous examinons à présent le rapport de Jean Germain sur le projet de loi relatif aux contrats de prêts structurés souscrits par les personnes morales de droit public, pour lequel la procédure accélérée a été décidée.

M. Jean Germain, rapporteur. - Ce texte fait suite à un premier dispositif présenté en loi de finances initiale pour 2014, avant d'être censuré par le Conseil constitutionnel.

Le problème des emprunts structurés des collectivités territoriales, mais aussi des hôpitaux ou des organismes HLM, a surgi dans le débat à l'occasion de la crise financière de 2007-2008. À cette époque, les perturbations sur les marchés ont conduit à modifier l'équilibre de certains contrats de prêts ayant vu leur taux d'intérêt exploser, parfois jusqu'à 16 %.

En 2011, la commission d'enquête de l'Assemblée nationale, présidée par Claude Bartolone, avait apporté d'intéressants éclairages sur la genèse de la situation. Vous le savez, un emprunt structuré présente, dans une première phase, un taux d'intérêt bonifié puis, dans une seconde phase, un taux volatil et soumis à des variations importantes en fonction de différents indices, tels l'évolution du taux de change entre l'euro et le franc suisse. À partir des années 2000, les collectivités ont été tentées par de tels emprunts, commercialisés notamment par Dexia, mais n'en ont pas toujours mesuré le risque. Certaines ont été victimes de politiques commerciales agressives des banques.

L'explosion des taux d'intérêt a sérieusement compromis la santé financière de certaines entités publiques. Selon l'association des Acteurs publics contre les emprunts toxiques, présidée jusqu'à récemment par notre collègue Maurice Vincent, 200 à 300 collectivités sur les 5 000 ayant souscrit des emprunts structurés concentreraient l'essentiel du risque. L'encours des emprunts structurés s'élève à 7,4 milliards d'euros, dont 6,1 milliards d'euros concernent les collectivités locales, si l'on s'en tient au portefeuille détenu par Dexia et la Société de financement local (SFIL), qui en concentrent l'essentiel.

Les emprunteurs concernés ont alors cherché à négocier ou à sécuriser leurs contrats de prêt. Pour sortir des emprunts structurés, l'emprunteur doit acquitter une indemnité de remboursement anticipé (IRA), parfois très coûteuse. De ce fait, la négociation entre Dexia ou la SFIL d'un côté, et les emprunteurs de l'autre, a parfois tourné au dialogue de sourds. Les contentieux se sont multipliés, parfois parallèlement aux négociations. Le moyen le plus souvent invoqué est bien sûr le vice du consentement de l'emprunteur : la méconnaissance par la banque de ses obligations légales d'information, de mise en garde ou de conseil, pourrait fonder l'annulation du contrat. Or, de fait, les politiques commerciales conduites par les banques ont parfois conduit à minorer les risques des produits vendus.

De manière étonnante, le tribunal de grande instance (TGI) de Nanterre a retenu un tout autre moyen dans un contentieux opposant Dexia au département de Seine-Saint-Denis. Il a d'abord constaté qu'une télécopie reprenant les caractéristiques essentielles du prêt et dont la signature par l'emprunteur valait engagement irrévocable de celui-ci, était en réalité le contrat. Or, tout contrat doit faire figurer un taux effectif global (TEG), faute de quoi le juge, en vertu de la jurisprudence de la Cour de cassation, est fondé à lui substituer le taux d'intérêt légal de manière rétroactive et pour toute la durée du contrat. Le taux d'intérêt passe ainsi de 10 %, par exemple, au taux légal de 0,04 % en 2014.

Dans un jugement du 7 mars 2014, le même TGI de Nanterre a élargi sa jurisprudence aux cas où le TEG était erroné.

Le TEG était à l'origine un instrument de protection des particuliers dans le cadre du crédit à la consommation ou du crédit immobilier. En revanche, dans le cas d'un emprunt structuré, il n'apporte aucune information à l'emprunteur. Le TGI de Nanterre a donc sanctionné le non-respect d'une formalité obligatoire, alors que l'absence ou l'erreur de TEG n'a causé aucun préjudice à l'emprunteur. Ces deux décisions ont un effet potentiellement systémique sur les finances publiques : elles pourraient représenter un coût pour l'État de 17 milliards d'euros, ce qui justifie le présent projet de loi de validation.

L'essentiel des prêts souscrits par les collectivités a été commercialisé par Dexia Crédit Local et inscrit au bilan d'une de ses filiales : Dexia Municipal Agency. Celle-ci, devenue la Caisse française de financement local (CAFFIL), a été reprise par la SFIL, créée lors du sauvetage de Dexia. La SFIL porte donc désormais l'essentiel des emprunts structurés dans son bilan. L'envoi d'une télécopie de confirmation et l'absence de TEG étaient quasi-systématiques de la part de Dexia. La décision du TGI de Nanterre a ainsi conduit à une multiplication par six du nombre de contentieux. Confirmée, la jurisprudence du TGI de Nanterre occasionnerait des pertes massives pour la SFIL. La seule décision relative au département de Seine-Saint-Denis lui ferait perdre 140 millions d'euros.

Or la SFIL est possédée à 75 % par l'État et ses fonds propres s'élèvent à 1,5 milliard d'euros. La perte maximale sur les emprunts structurés est estimée à 10  milliards d'euros, à raison de 7 milliards pour la SFIL, 3 milliards pour Dexia. De tels montants nécessiteraient de recapitaliser les deux établissements. Cette recapitalisation ne mettrait pas même la SFIL à l'abri d'un risque de mise en extinction, puisque la Commission européenne n'a autorisé la création de la SFIL qu'à la condition que son modèle économique soit viable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas renflouée par l'État à intervalles réguliers. Autant dire qu'une recapitalisation de 7 milliards d'euros ne passerait probablement pas les fourches caudines de l'examen des aides d'État. Selon le Gouvernement, la mise en extinction de la SFIL coûterait 7 milliards d'euros supplémentaires. J'appelle votre attention sur la baisse de l'offre de crédit qui en résulterait pour les collectivités. La SFIL représente environ 20 % du marché du crédit aux collectivités, soit 3 milliards d'euros distribués en 2013.

Ces risques pourraient se matérialiser d'ici la fin de l'année. En effet, même si la décision de Nanterre n'est pas définitive, les règles comptables exigent dès à présent la constitution d'une provision pour litiges à hauteur des risques encourus. Les comptes semestriels de Dexia et de la SFIL seront arrêtés d'ici l'été et, en l'absence de provisions, la certification sera refusée, ce qui, pour un établissement bancaire, signifie son arrêt de mort. L'absence de provisionnement a jusqu'à présent été acceptée contre l'engagement du Gouvernement de présenter une loi de validation ôtant à la SFIL tout risque juridique et financier.

Le problème est inextricable : accepter la jurisprudence de Nanterre règlerait le problème des collectivités, mais l'État supporterait une charge disproportionnée et la SFIL risquerait de disparaître ; régler le problème de l'État par la validation législative laisserait les collectivités avec 10 milliards d'euros de prêts toxiques sur les bras, ce qui n'est guère plus satisfaisant. En réalité, le contribuable local et le contribuable national sont sur le même bateau, et l'on aurait tort de les opposer.

C'est pourquoi le pacte de confiance et de responsabilité entre l'État et les collectivités a proposé une solution équilibrée, qui permet de partager équitablement le fardeau. Elle repose, d'une part, sur la création d'un fonds destiné à soutenir les collectivités dans la « désensibilisation » de leurs emprunts. Créé en loi de finances pour 2014, ce fonds s'est vu doté de 1,5 milliard d'euros ; il permettra de financer jusqu'à 45 % des indemnités de remboursement anticipé dues par les collectivités et impliquera qu'elles renoncent au contentieux. Le pacte prévoit, d'autre part, la validation législative des contrats de prêts structurés qui seraient contestés au regard de l'absence ou de l'erreur de TEG.

Le fonds de soutien aux collectivités fait participer les banques à la résolution d'un problème qu'elles ont en partie engendré, puisque qu'elles le financeront aux deux tiers. Souvenez-vous que le précédent fonds de soutien, créé par la loi de finances rectificative pour 2012, était financé pour moitié par l'État et pour moitié par les collectivités elles-mêmes : le secteur bancaire n'était donc pas sollicité.

La validation législative n'entame pas fondamentalement les droits des collectivités territoriales : d'une part, elle écarte un risque majeur pour la survie de la SFIL. Si demain l'acteur détenteur de 20 % des parts de marché vient à nouveau à tomber, par qui les collectivités seront-elles financées ? D'autre part, la validation est parfaitement circonscrite et ne concerne que l'absence ou l'erreur de TEG. Autrement dit, elle préserve tous les moyens contentieux engageant la responsabilité de la banque pour défaut d'information et de conseil.

En début d'année, la Communauté urbaine de Lille a déjà obtenu satisfaction sur ce fondement. Il y a fort à parier que ce sera également le cas pour les plus petites des collectivités. Toutefois, une partie des produits toxiques était constituée non pas par des crédits mais par des contrats financiers d'échange de taux d'intérêt - ou swaps - non concernés par la jurisprudence de Nanterre et qui font également l'objet de contentieux. Pour ces contrats, le présent projet de loi ne change rien.

Le présent projet de loi de validation comprend trois articles. L'article 1er procède à la validation des contrats sur lesquels le TEG était omis ; l'article 2 à la validation de ceux sur lesquels le TEG était erroné. Son article 3 limite son champ d'application aux seuls emprunts structurés. Ces validations ne concernent que les contrats signés par des personnes morales de droit public. Elles ne seront valables que si l'emprunteur a été correctement informé de toutes les caractéristiques essentielles du crédit qu'il a contracté.

Ce dispositif de validation est plus circonscrit que celui proposé en loi de finances pour 2014 et finalement censuré par le Conseil constitutionnel. La validation visait alors tous les contrats de prêts signés par les personnes morales, y compris les personnes privées. Le Conseil constitutionnel avait alors jugé trop large le champ de la validation par rapport à l'objectif poursuivi - éviter les conséquences disproportionnées pour les finances publiques et la SFIL. Le présent projet de loi en tire toutes les conséquences. La jurisprudence habituelle du Conseil constitutionnel pose plusieurs autres conditions pour qu'une validation législative soit acceptée, dont l'existence d'un motif impérieux d'intérêt général. En décembre dernier, il ne s'est pas prononcé sur ce point. Le Gouvernement et le Conseil d'État estiment qu'un risque pour les finances publiques de 17 milliards d'euros et une menace d'extinction de la SFIL constituent bien un motif impérieux d'intérêt général, et c'est aussi mon analyse.

En réalité, nous ne serons fixés que lorsque le Conseil constitutionnel rendra sa décision. L'étude d'impact du projet de loi et mon rapport explicitent le mieux possible les enchaînements qui conduiraient les finances publiques à supporter une somme aussi importante que 17 milliards d'euros, soit tout de même 0,8 point de produit intérieur brut (PIB).

M. Francis Delattre. - Nous comprenons bien la gravité de la situation et les responsabilités des uns et des autres, mais notre groupe n'émettra un avis définitif sur ce texte qu'après en avoir débattu.

Mme Marie-France Beaufils. - Je remercie le rapporteur pour son exposé très précis sur ce sujet complexe. On ne peut que regretter que les décisions des banques pèsent autant sur les finances des collectivités territoriales.

Il me semblait que le fonds créé en loi de finances était alimenté pour moitié par l'État et pour moitié par les banques. Vous parlez désormais d'un financement des banques à hauteur de deux tiers. Qu'en est-il réellement ?

Les négociations sont une vraie source d'inquiétudes, notamment en raison du montant des IRA. Et la création du fonds n'a rien arrangé, puisque les banques profitent de l'intervention de la puissance publique pour durcir leur position, alors même que l'on essaye de mettre en place un système pour sortir les collectivités des difficultés dans lesquelles on les a mises. La perversité du système me soucie grandement. Que les banques assument leurs responsabilités !

M. Vincent Delahaye. - Le sujet est difficile, et les enjeux colossaux pour les banques, et derrière elles, l'État. Mon groupe prendra position en début de semaine prochaine. Nous comprenons bien que les décisions de justice ont changé la donne.

Les enjeux financiers ne sont pas totalement clairs. Vous avez dit que 200 à 300 collectivités étaient concernées et que le risque avoisinait les 7,4 milliards d'euros, dont 6,1 milliards pour les seules collectivités territoriales. Comment parvient-on au chiffre de 17 milliards d'euros de coût potentiel pour l'État ? La perte maximale est estimée à 7 milliards d'euros pour la SFIL, et 3 milliards d'euros pour Dexia, soit 10 milliards d'euros en tout. Quelle est la cohérence entre tous ces chiffres ? Le fonds financé à parité par l'État et les banques sera abondé à hauteur de 1,5 milliard d'euros : est-ce suffisant pour parer un risque global de 17 milliards d'euros ? J'ajoute que je ne suis pas favorable à ce que l'on exonère de leurs responsabilités les collectivités qui ont souscrit ces emprunts.

Mme Michèle André. - Nous sommes entre le marteau et l'enclume. La question n'est pas nouvelle : cela fait des années que nous observons les nuages s'amonceler au-dessus de nos têtes. Le rapport de Jean Germain est équilibré ; la proposition du Gouvernement tient compte de la menace potentielle que représente cette jurisprudence pour l'équilibre des finances publiques. Certaines collectivités pourront attaquer les contrats en invoquant d'autres points que l'absence de TEG. Nous suivrons l'avis du rapporteur, même si ce texte ne règle pas tout, loin s'en faut, mais on ne peut laisser nos finances publiques à ce point exposées, à l'heure où il faut faire des économies.

Mme Fabienne Keller, présidente. - Comme Vincent Delahaye, je m'interroge sur les montants. Pour un encours de 7 milliards d'euros, le risque financier porte sur 17 milliards d'euros : ces crédits étaient décidément très risqués ! Le fonds de garantie de 100 millions d'euros ne couvrirait qu'à peine 10 % des pertes, et ce sans actualisation... Cette perte de 17 milliards d'euros va-t-elle peser sur les collectivités locales, sur l'État, sur la SFIL ? Le projet de loi ne se soucie que de l'État. Laisser les collectivités seules face à leurs banquiers, sans preuve du défaut de conseil, revient à leur faire supporter seules toute la charge des crédits qu'elles ont souscrits.

Pourrait-on disposer d'une répartition chiffrée des 7,4 milliards d'euros d'emprunts structurés en fonction de la grille Gissler ? Plus globalement, ne faudrait-il pas piloter ce risque de 17 milliards d'euros, qui va se concrétiser au fur et à mesure ? L'ampleur du montant, qui reste aléatoire, impose un examen dans la transparence, au-delà du seul sauvetage de la SFIL. N'oublions pas que ces emprunts n'ont pas toujours été qualifiés de « toxiques » ; ils ont d'abord bénéficié aux collectivités locales pendant des années !

M. Éric Doligé. - Il faudrait retracer dans un tableau la répartition des dettes entre les différents niveaux de collectivités. Cela permettrait de voir comment la dette se répartira à terme, avec la réorganisation territoriale. En d'autres termes, à qui sera-t-elle transférée ?

Mme Fabienne Keller, présidente. - Il y a sans doute une corrélation entre la prise de risque et le niveau d'endettement.

M. Jean Germain, rapporteur. - Cette affaire entraîne la responsabilité de beaucoup de personnes. Je vous renvoie au rapport très documenté de Jean-Pierre Gorges pour la commission d'enquête de l'Assemblée nationale, présidée par Claude Bartolone. À ce moment de notre vie politique, sachant la situation financière de notre pays, il est important de rappeler que les responsabilités sont partagées entre l'État, les collectivités locales et les banques. Les effets négatifs des emprunts structurés ont commencé à être connus à partir de 2008-2009. Auparavant, ces produits faisaient baisser l'annuité de la dette : en dix ans, les collectivités ont vu le pourcentage du coût de la dette, dans la section de fonctionnement, passer de 11 % à 4 %. Les élus s'étaient habitués à ce que les emprunts coûtent moins cher. L'émission Capital y avait même consacré un reportage... Ces emprunts étaient souscrits dans des conditions parfois peu rigoureuses : l'adjoint aux finances s'en occupait avec le directeur des finances sans prévenir le directeur général ou le maire. Et pendant des années, il n'y a eu aucune remarque du contrôle de légalité ou de la comptabilité publique.

Mme Fabienne Keller, présidente. - Ni de la chambre régionale des comptes.

M. Jean Germain, rapporteur. - L'État a donc sa part de responsabilité, tout comme les banques qui ont mené une politique commerciale agressive pour pousser ces produits. À partir de 2007-2008, ces emprunts structurés deviennent moins intéressants : les swaps, qui rapportaient, se mettent à coûter, et tout se délite. Pour moi, je le redis, en tenant compte de la situation politique dans laquelle nous nous trouvons, marquée par les interrogations de nos concitoyens sur les partis politiques classiques, la responsabilité est partagée. Bien que sénateur récent, j'ai déjà vécu la mise en route de la charte Gissler, la chute de Dexia ; j'ai entendu François Baroin puis Pierre Moscovici, ainsi que le directeur du Trésor avec lequel ils ont tous deux collaboré, Ramon Fernandez, évoquer ici-même ces dangers. C'est en octobre 2011 que l'État a décidé de se porter garant de l'ensemble des engagements de Dexia, pour éviter le défaut. En disant cela, je n'accuse personne car je pense que le sujet est trop grave. Cette politique a été poursuivie, et c'est pourquoi je considère que la responsabilité est partagée.

M. Francis Delattre. - Je suis le premier à le dire.

M. Jean Germain, rapporteur. - Je le sais et mes propos ont pour objet de confirmer ce que vous avez dit. L'Union européenne a accepté la création de la SFIL qui se finance sur le marché en émettant des obligations foncières, comme le Crédit immobilier de France. Une des conditions posées était que la SFIL continue d'être une vraie banque et non un fonds de défaisance.

Certaines collectivités, estimant qu'elles ont été flouées, sont allées devant les tribunaux, arguant notamment du défaut de conseil. Selon une jurisprudence ancienne de la Cour de cassation, en matière de crédit, le TEG doit obligatoirement figurer dans le contrat : le tribunal de grande instance de Nanterre a annulé trois contrats de prêts sur cette base. Les gazettes spécialisées s'étant fait l'écho de cette décision, de nombreuses communes se sont engouffrées dans la brèche : tout le monde tente sa chance. Va-t-on désarmer les collectivités locales avec ce projet de validation ? D'un autre côté, peut-on faire courir aux finances publiques un risque de 17 milliards d'euros ? C'est un vrai dilemme. La communauté urbaine de Lille montre que l'on peut attaquer les contrats sur d'autres bases que l'absence de TEG.

Le rapport comporte un tableau récapitulant la répartition de la dette entre les différents niveaux de collectivités susceptible de répondre à l'interrogation d'Éric Doligé. Sur les IRA, en réponse à la question de Marie-France Beaufils, la SFIL a effectivement des contraintes fortes. Négocier avec le Crédit Agricole ou la Caisse d'épargne peut s'avérer plus facile.

Le fonds de soutien de 100 millions d'euros devait être abondé pour moitié par l'État et pour moitié par les banques, via une hausse de la taxe systémique. Mais il faut déduire de la part de l'État les 11,5 millions d'euros apportés par Dexia et la SFIL ; celle-ci s'élèvera donc désormais à 38,5 millions d'euros, contre 61,5 millions d'euros pour le secteur bancaire.

L'encours des emprunts structurés s'élève à 10 milliards d'euros, dont 7,4 milliards d'euros pour Dexia et la SFIL. Si la jurisprudence de Nanterre est acceptée, et que les commissaires aux comptes demandent de provisionner sur la base du taux d'intérêt légal - qui est de 0,04 % - Dexia et la SFIL devront faire face à une perte estimée à 10 milliards d'euros. Cette perte couvre à la fois le manque à gagner, y compris rétroactif, sur les intérêts, mais aussi le coût prohibitif de débouclage des options de couverture associées aux différents emprunts structurés. Dans le cadre d'une recapitalisation, ce coût serait supporté par l'État. Une mise en extinction de la SFIL renchérirait le coût de 7 milliards d'euros. On arrive ainsi à un montant total de 17 milliards d'euros.

Le fonds de 1,5 milliard d'euros est-il suffisant ? Je ne suis pas en mesure de le dire.

M. François Marc, rapporteur général. - Faute de loi de validation, le risque financier maximal pour l'État, direct et indirect, est de 17 milliards d'euros, dont 9 milliards dès la fin 2014. Cela supposerait de dégager plusieurs milliards d'euros d'économies dans le projet de loi de finances rectificative de juillet. Étant donné la situation de nos finances publiques, nous n'avons pas d'autre choix que la validation.

M. Francis Delattre. - Les commissaires UMP souscrivent assez largement ce constat et au fait que les responsabilités sont partagées autour de cette table, mais nous ne pouvons préjuger de la position du groupe. Nous en discuterons mardi, lors de sa prochaine réunion. Pour l'heure, les commissaires UMP ne prendront pas part au vote, mais sachez qu'ils sont globalement favorables à l'esprit du texte dès lors qu'on ne déresponsabilise ni l'État, ni les collectivités territoriales.

M. Michel Berson. - Très bien.

Mme Fabienne Keller, présidente. - Je salue le travail de Jean Germain sur ce sujet difficile. À titre personnel, je crains que notre inquiétude devant le déséquilibre des finances de l'État n'occulte le fait que la charge pèsera finalement sur les collectivités. Sans compter que les montants en jeu, qui dépendent des conditions de marché, peuvent encore augmenter, alors que les dotations des collectivités sont en baisse. Les collectivités qui ont souscrit ces emprunts étaient souvent déjà très endettées, à l'image du département de Seine-Saint-Denis. D'ici quelques années, certaines pourraient se retrouver dans une situation très difficile...

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 2

L'amendement rédactionnel n° 1 est adopté.

Article additionnel après l'article 3

M. Jean Germain, rapporteur. - L'amendement n° 2 demande un rapport au Parlement sur la réforme du TEG.

L'amendement n° 2 est adopté.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

La réunion est levée à 12 h 15.