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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION SPECIALE SUR LA DELIMITATION DES REGIONS


Lundi 23 juin 2014

- Présidence de Mme Anne-Marie Escoffier, doyenne d'âge -

La réunion est ouverte à 17 h 10

Constitution du bureau

Mme Anne-Marie Escoffier, présidente. - Après les auditions, le 18 juin dernier par la commission des lois alors saisie de l'examen du projet de loi, des présidents de région et du ministre de l'intérieur, M. Bernard Cazeneuve, à laquelle pas moins de...

M. Jean-Pierre Sueur. - ... soixante-six...

Mme Anne-Marie Escoffier, présidente. - ... de nos collègues ont assisté, le Sénat a décidé de renvoyer à une commission spéciale l'examen du projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral. Ses 37 membres ont été désignés le 19 juin dernier. Il me revient le rare honneur de présider sa première réunion au bénéfice de l'âge.

Nous devons d'abord procéder à l'élection de son président. J'ai reçu la candidature de M. Jean-Jacques Hyest. Puisqu'il n'y en a pas d'autre, nous pouvons, si vous en convenez, nous dispenser d'un vote à bulletin secret.

M. Jean-Jacques Hyest est proclamé président.

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Je vous remercie de la confiance que vous me témoignez pour présider des travaux que je souhaite les plus constructifs possible.

Je vous propose de constituer le bureau de la commission, qui doit être composé de neuf vice-présidents et de trois secrétaires, à la proportionnelle des groupes politiques. Le nombre de candidatures étant égal au nombre de postes à pourvoir, nous pourrions considérer qu'il en est ainsi décidé.

La commission spéciale complète son bureau, qui est ainsi constitué :

Vice-présidents : MM. Philippe Kaltenbach, Jean-Pierre Sueur et René Vandierendonck (groupe socialiste), MM. François-Noël Buffet et Bruno Sido (groupe UMP), Mme Jacqueline Gourault (groupe UDI-UC), M. Christian Favier (groupe CRC), M. Jacques Mézard (groupe RDSE), M. Ronan Dantec (groupe écologiste).

Secrétaires : M. Jean Germain (groupe socialiste), MM. Eric Doligé et Dominique de Legge (groupe UMP).

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous avons reçu la candidature de M. Michel Delebarre aux fonctions de rapporteur. Je vous propose de procéder de la même manière.

M. Michel Delebarre (groupe socialiste) est désigné rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nonobstant la création d'une commission spéciale, le gouvernement a maintenu le calendrier d'examen du projet de loi en séance publique : mardi 1er juillet à 15 heures et le soir ; mercredi 2 juillet à 14 heures 30 et le soir ; jeudi 3 juillet à 9 heures 30, 16 heures 15 et le soir ; éventuellement, vendredi 4 juillet à 9 heures 30, 14 heures 30 et le soir. Cela nous impose des délais très, voire trop contraints.

Je vous propose de ne pas procéder à une nouvelle audition du ministre de l'intérieur et des présidents de région, puisque ceux-ci ont été entendus, à l'initiative de la commission des lois précédemment saisie du projet de loi, mercredi dernier au cours d'une réunion ouverte à tous les sénateurs et très suivie.

Poursuivons notre programme d'auditions demain selon le programme suivant : à 16 heures, l'Assemblée des départements de France ; à 17 heures, l'Association des maires de France ; à 18 heures, l'Assemblée des communautés de France ; à 19 heures, une table ronde réunissant des personnalités qualifiées : démographes, géographes, économistes. Cette après-midi d'auditions serait ouverte à l'ensemble des sénateurs, au public et à la presse.

Je suggère au rapporteur, comme il est d'usage dans plusieurs commissions, d'ouvrir ses auditions à tous les membres de la commission spéciale. Sont pour l'heure prévues les auditions du Comité des finances locales, des élus de la montagne, du politologue Luc Rouban, des représentants des grandes et des moyennes villes... Vous en recevrez le programme par courrier électronique.

En raison de l'ouverture des débats en séance publique mardi 1er juillet, le rapport devra être présenté jeudi 26 juin : nous pourrions nous réunir à partir de 9 heures. Il nous faut envisager d'en poursuivre l'examen l'après-midi. Comme les auditions ne seront pas achevées mardi à 17 heures, il convient de repousser le délai limite de dépôt des amendements au mercredi 25 juin à midi.

M. Jean-Pierre Sueur. - Nous serons alors nombreux en séance pour l'examen de la réforme pénale, qui n'est pas un petit texte.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Si les amendements sont nombreux, nous serons obligés de prolonger...

La Conférence des présidents a fixé le délai limite pour le dépôt des amendements de séance au mardi 1er juillet à midi. Or l'usage commande qu'une commission spéciale ne se réunisse pas le mercredi matin en même temps que les commissions permanentes. Il nous faudra par conséquent nous réunir durant les suspensions de séance jusqu'à épuisement de l'examen des amendements, à commencer par la première qui suivra le début du débat en séance publique : mardi 1er juillet, à l'issue de la séance de l'après-midi ; mercredi, en extrême fin de matinée et durant la suspension du dîner ; jeudi, durant les suspensions du déjeuner et du dîner ; éventuellement vendredi, durant les suspensions du déjeuner et du dîner.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Je n'ai pas coutume d'encombrer les débats. Attendez-vous d'ailleurs à des avis...

M. Bruno Sido. - ... concis ?

M. René Vandierendonck. - Notre commission spéciale n'est saisie que du premier volet de la réforme territoriale. Je poursuis pour la commission des lois mon travail de rapporteur sur le second volet, relatif aux compétences. Le Conseil d'Etat considère à bon droit que la sincérité du scrutin exige que l'adoption définitive de l'un soit précédée d'une lecture de l'autre devant chaque chambre.

M. Christian Favier. - L'intérêt de constituer une commission spéciale apparaît d'ailleurs plus grand pour le second volet. Ceux-ci sont toutefois liés, ce qui justifiait la création d'une commission spéciale pour le premier. Mais fera-t-on finalement de même pour le second ?

M. Gérard Larcher. - Le moment venu.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - A chaque jour suffit sa peine...

M. Jean-Pierre Sueur. - La question se posera le moment venu.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - J'ai l'expérience des lois de décentralisation de ces trente dernières années : la commission des lois en a toujours connu.

M. Jean-Pierre Sueur. - En effet, depuis 1981.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Le plus facile sera en définitive de répondre aux exigences du Conseil constitutionnel sur les vacances de postes de conseillers départementaux... Je vous remercie.

La réunion est levée à 17 h 30

Mardi 24 juin 2014

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -

La réunion est ouverte à 16 h 00

Audition de M. Claudy Lebreton, président, Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, vice-présidente, et M. René-Paul Savary, président de la commission « Économie » - Assemblée des départements de France (ADF)

La commission entend tout d'abord M. Claudy Lebreton, président, Mme Françoise Perol-Dumont, vice-présidente, et M. René-Paul Savary, président de la commission « Économie » de l'Assemblée des départements de France (ADF).

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Notre rapporteur M. Delebarre a commencé ses auditions la semaine dernière avec celle du ministre de l'intérieur et de la décentralisation et celle du président de l'Association des régions de France (ARF). Nous poursuivons aujourd'hui avec M. Claudy Lebreton, président, Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, vice-présidente, et M. René-Paul Savary, président de la commission économie de l'Assemblée des départements de France (ADF).

Notre commission spéciale est saisie, pour l'heure, uniquement du projet de délimitation des régions, non du texte relatif à la nouvelle organisation territoriale de la République. Les deux forment pourtant un tout et ont été présentés le même jour en conseil des ministres. Monsieur le président, quelle est votre analyse de ces textes ?

M. Claudy Lebreton, président de l'ADF. - Merci de nous recevoir. Il va m'être difficile de vous donner la position officielle de l'ADF sur la modification de la carte régionale puisque nous nous réunissons demain en assemblée générale ordinaire pour nous prononcer sur les deux textes.

Je peux néanmoins vous dire notre incompréhension, non pas sur la diminution du nombre de régions, mais sur les critères qui ont présidé à ce redécoupage. Les relations des régions avec l'État ne semblent pas avoir fait l'objet d'une réflexion, pas plus que les relations avec l'Europe et les autres régions d'Europe. Difficile néanmoins de comparer nos régions aux Länder allemands ou aux régions autrichiennes ou belges, ces trois États ayant une organisation fédérale. L'Espagne, quant à elle, est un État à autonomie régionale.

Nous avions été nombreux à saluer l'excellent rapport de MM. Raffarin et Krattinger sur une nouvelle organisation territoriale, qui proposait la création de huit grandes régions avec des fonctions bien déterminées, aménagement du territoire, santé, éducation, formation, action économique. Dans les regroupements envisagés par le Gouvernement, par exemple Poitou-Charentes, Limousin et Centre, je vois quels noms sont derrière, mais je ne perçois pas la cohérence. Dans plusieurs régions, comme en Bretagne, des questions identitaires sont posées - mais le passé nous enseigne qu'il faut se méfier de la revendication identitaire, qui n'est pas le simple sentiment d'appartenance à un territoire.

Le projet de loi prévoit que les assemblées régionales ne compteront pas plus de 150 membres : il faudra néanmoins veiller à ce que les départements soient représentés, puisque le deuxième texte prévoit à terme la suppression du conseil général qui, entre temps, sera devenu conseil départemental.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Sans assemblée, point de collectivité territoriale. Constitutionnellement, une circonscription administrative départementale de l'État ne pourrait être assimilée à un département.

M. Claudy Lebreton, président de l'ADF. - Nous avons rappelé au président de la République que l'on ne pourrait supprimer les départements sans passer par une révision de la Constitution. N'oublions pas non plus la décision du Conseil constitutionnel sur la Corse, qui nous préserve momentanément.

La France est diverse et sa ruralité, vivante et démographiquement dynamique. Attention à ne pas déséquilibrer la représentation, alors que le sentiment d'abandon est déjà fort dans ces espaces - voyez les récents résultats électoraux. Une assemblée régionale à 150 conseillers priverait le monde rural de représentation.

Ce projet de loi tient compte de la décision du Conseil constitutionnel pour régler le cas d'éventuels décès pour les futures élections départementales dans le cadre du binôme. Très bien. En revanche, il ne dit rien des départements de la métropole d'Île-de-France. Le Premier ministre, après le 8 avril 2014, a évoqué une accélération du calendrier de la réforme, ce qui impliquait de faire disparaître les départements beaucoup plus tôt que prévu, mais nous avons plaidé en sens contraire. Même si des transferts de compétences doivent intervenir, il faudra tout de même que quelqu'un fasse le travail.

Si de grandes régions sont formées, il sera d'autant plus nécessaire de disposer d'un niveau intermédiaire entre les collectivités locales de base et ces vastes ensembles. Dans les six pays les plus peuplés d'Europe, il y a trois niveaux. Cette réforme prévoit de renforcer les intercommunalités, mais comment leur transférer la protection maternelle et infantile (PMI) ou la protection de l'enfance, qui est la deuxième dépense des départements ? J'entends dire que le conseil général ne serait qu'un guichet pour distribuer les trois allocations individuelles de solidarité, mais c'est oublier les politiques d'insertion sociale ou professionnelle ainsi que celle en faveur des personnes âgées.

Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, vice-présidente de l'AMF. - Mes propos vont refléter en grande partie la position du groupe majoritaire de l'ADF que je préside. Nous sommes favorables à une évolution de l'architecture territoriale, si elle concourt à l'approfondissement de la décentralisation, dans l'intérêt des populations, comme ce fut le cas pour tous les textes votés depuis les années quatre-vingt.

Une fusion des régions, pourquoi pas, mais avec quels objectifs, quelles compétences et quels moyens ? Pour l'heure, les régions n'ont aucun levier fiscal et elles sont sous tutelle des dotations de l'État.

Je soutiens le Gouvernement mais je suis surprise par la manière dont les regroupements se font. Une première carte est parue dans la presse le dimanche, puis le président de la République a présenté la sienne le lundi. Il faut tenir compte de l'histoire, du vécu, des réalités territoriales, des intérêts économiques, des bassins de vie. Et l'addition de territoires en difficulté ne donnera pas une région riche, elle ne fera qu'ajouter un handicap. J'ajoute qu'une adhésion locale au projet est nécessaire : le Limousin souhaite le rattachement avec l'Aquitaine et le Poitou-Charentes, pour satisfaire son tropisme atlantique, mais pas avec le Centre.

S'il y a de grandes régions, un niveau intermédiaire est absolument nécessaire pour assurer la proximité et surtout la péréquation. Le conseil général est en effet le seul à redistribuer la richesse entre territoires riches et pauvres.

M. Jacques Mézard. - Très bien !

Mme Marie-Françoise Perol-Dumont. - J'attends beaucoup du Sénat en matière de transfert de compétences. J'espère que vous vous opposerez au détricotage des politiques de proximité. Il n'est pas très cohérent, par exemple, de transférer les transports scolaires aux vastes régions qui seront éloignées des réalités du terrain, alors que les départements disposent, à l'heure actuelle, d'antennes de proximité pour réagir rapidement. Dans certains départements ruraux, en outre, il est impensable de créer des communautés de communes à 20 000 habitants.

M. Gérard Bailly. - Exact.

Mme Marie-Françoise Perol-Dumont. - Enfin, les communautés de communes étaient jusqu'à présent le prolongement du fait communal, et non l'inverse, comme le propose ce texte. J'ai toute confiance dans la sagesse sénatoriale pour prendre en compte tous ces éléments.

M. Gérard Longuet et M. Christian Favier. - Bravo !

M. René-Paul Savary, président de la commission « Économie de l'ADF ». - Représentant des présidents de conseils généraux de la droite, du centre et des indépendants, j'approuve les propos qui viennent d'être tenus... je serai même un peu plus modéré ! Il y a quelques années, nous avions voulu un conseiller territorial en charge des actions de proximité des départements, mais exerçant aussi des compétences régionales stratégiques bien définies. La majorité actuelle l'avait combattu et propose une autre version, mais sans échelon de proximité, ce qui est une absurdité.

Dans la future région Picardie-Champagne-Ardenne, les régions sud de la Haute-Marne seront aussi proches d'Amiens que de Marseille ! Pour refaire la traverse d'un bourg ou moderniser un collège, à qui s'adressera-t-on ? La répartition des compétences n'est pas cohérente. En outre, quid des départements chefs-lieux de région qui vont passer de vingt-deux à quatorze ? Les huit départements laissés pour compte vont beaucoup perdre : Châlons-en-Champagne va se dépeupler et son économie s'étiolera.

Non, les départements ne sont pas seulement des guichets sociaux : ils ont un rôle essentiel en matière d'expertise et de mutualisation. Certains ont mené des actions soutenues, en faveur de la petite enfance par exemple. Toutes ces politiques, menées depuis vingt ou trente ans, ne sont pas transférables aux intercommunalités, car ces dernières n'y sont pas prêtes. Dans mon département rural, où la densité moyenne s'élève à 52 habitants au kilomètre carré, il faudra créer cinq ou six intercommunalités, qui deviendront cinq ou six petits départements, pour mener la politique du conseil général. La taille critique ne sera pas atteinte et je ne vois pas où l'on fera des économies. Enfin, les intercommunalités disposent rarement de la compétence sociale, or c'est bien elle qu'il faudra transférer en priorité. Les difficultés à venir sont immenses.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - J'ai écouté avec attention cette défense et illustration des départements, mais ils ne sont pas l'objet du présent projet de loi ! Je comprends que la question des compétences vous préoccupe, mais le projet de loi que nous avons à examiner ne remet pas en cause les responsabilités des départements. Le seul point concernant ces derniers concerne la possibilité, pour certains d'entre eux, frontaliers, de changer de région de rattachement.

M. René-Paul Savary. - Un texte ne va pas sans l'autre.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Le président Lebreton a cité le rapport Krattinger - Raffarin qui était favorable à la création de huit ou dix régions, à condition qu'un échelon de proximité soit maintenu.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Pour l'instant, il est toujours possible de réduire le nombre de régions.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Ce qui faciliterait l'élaboration de la carte.

M. Éric Doligé. - L'intervention de notre rapporteur démontre bien que l'on a pris les choses à l'envers, en traitant du découpage avant d'étudier les compétences. Devons-nous voter la carte en l'état, monsieur Lebreton ? Pensez-vous qu'en huit jours, nous avons le temps de redessiner une autre carte ? Pourrons-nous modifier celle qui nous est soumise afin de rattacher certains départements à une autre région ? L'intercommunalité pourra-t-elle se substituer aux départements ? Êtes-vous favorable à la suppression des départements ?

M. Bruno Retailleau. - Quoi qu'en dise notre rapporteur, ce projet de loi fait partie d'un tout et il conviendrait d'en offrir une vision d'ensemble, au lieu de saucissonner les textes. Nous verrons ce qu'en dira le Conseil constitutionnel. Monsieur Lebreton, vous vous êtes engagé à réactualiser une étude d'impact de 2009 sur les économies à attendre d'une suppression des départements. Où en est-on ?

Le transfert aux intercommunalités de la compétence sociale va émietter celle-ci. La parcellisation va à l'encontre de la mutualisation que l'on prétend nous imposer avec de grandes régions. Quelle contradiction ! Enfin, la disparition des départements vous convient-elle ?

M. Jacques Mézard. - Que pensez-vous de la demande de certains départements de changer de région ? Les présidents de conseils généraux doivent-ils pouvoir donner leur avis ? En dépit du respect que j'ai pour notre rapporteur, c'est une imposture de prétendre, comme il le fait, que ces deux textes n'ont rien à voir l'un avec l'autre. Êtes-vous favorable, monsieur Lebreton, au report des élections départementales ? Si les deux textes ne sont pas liés, pourquoi ces modifications de calendrier électoral ? Enfin, que pensez-vous de la dévitalisation, puis de la suppression des conseils généraux ?

M. Gérard Le Cam. - Les deux textes forment un tout mais quel objectif poursuivent-ils ? Souhaite-t-on aller vers un État fédéral afin de transférer la dette de l'État aux collectivités ? Avec ces deux projets de loi, les régions et les intercommunalités vont accroître considérablement leurs pouvoirs. Cette politique va à l'encontre de la décentralisation voulue dans les années quatre-vingt. Le rapport de force vertical n'est pas démocratique et ce n'est pas par une telle réforme que l'on va rapprocher le citoyen de la politique.

M. Gérard Longuet. - La décision du Conseil constitutionnel est-elle une référence pertinente, au regard de la singularité des territoires ? L'élu local représente, c'est sa spécificité, des habitants et un territoire : les 150 élus prévus par la loi comme effectif maximum des futurs conseils régionaux suffiront-ils ?

M. Philippe Bas. - Cette réforme représente une vraie rupture. Jusqu'à présent, toutes les lois relatives aux collectivités ont renforcé à la fois la décentralisation et la mutualisation grâce à l'intercommunalité. Ne sommes-nous pas en train d'assister à une recentralisation des compétences de proximité exercées par les départements en faveur d'hyper-régions ? Et à une démutualisation, du fait de la disparition programmée des départements, en faveur des intercommunalités ? Qu'attendez-vous, monsieur Lebreton, et qu'attend l'ADF, pour entrer en résistance ?

M. Benoît Huré. - La façon dont ce débat s'engage me choque, d'autant qu'il n'y a pas d'urgence. Étonnez-vous, après, du désintérêt de nos concitoyens pour la chose publique ! Il serait plus honnête et responsable de redéfinir les compétences, les moyens et les complémentarités des collectivités, avant de songer à redécouper les régions. La France parlera-t-elle d'une seule voix demain à Bruxelles, ou bien les présidents de région pourront-ils également dire leur mot ? En tant que parlementaires, nous devons trancher ces questions fondamentales qui engagent l'avenir de notre pays et de l'Europe. Les parlementaires ont le devoir d'exiger un travail sérieux, sans lequel ils seront discrédités.

M. Ronan Dantec. - Le projet de loi Lebranchu ne prévoit pas la disparition du département, celui-ci conserve l'action sociale et l'accès aux services publics. Il n'est pas question explicitement de disparition à l'horizon 2020. À cet égard, le futur est incertain.

Les régions sont renforcées dans leur fonction de planification et développement économiques. La réforme interdit-elle aux départements une nouvelle légitimité ? Entre les petites intercommunalités et les grandes régions, il y a un espace à investir... Les départements ne devraient-ils pas être, eux aussi, redécoupés pour coller à la réalité des territoires ? Cette loi a pour but de préciser les compétences des uns et des autres, non de supprimer les départements.

M. Philippe Adnot. - Il fallait une réforme, nous a-t-on dit, pour réaliser des économies. Où les trouvera-t-on ? Y en aura-t-il ? La Cour des comptes va-t-elle produire un rapport sur cette question ? Je suis persuadé que les surcoûts vont être colossaux, ainsi que les calculs de l'ADF le laisse penser. En Champagne-Ardenne, la région impose aux communautés de communes, si elles veulent bénéficier du fonds européen de développement régional (Feder) de créer une nouvelle strate.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Le pays !

M. Philippe Adnot. - Non ! Elle nous demande de créer des pôles d'équilibre territorial et rural (PETR) ! Une telle demande est inconstitutionnelle car des aides ne peuvent être conditionnées à de nouvelles obligations posées par une autre catégorie de collectivités. Pourtant, c'est ce qu'exige le président de notre région, si bien que nous devons embaucher de nouveaux fonctionnaires. Alors que l'on nous demande de diminuer le nombre de strates, certains s'ingénient à en créer de nouvelles.

Je m'élève contre l'idée absurde que des intercommunalités de 20 000 habitants pourraient remplacer les départements. Qui, demain, s'occupera de la montée en débit ? Les intercommunalités pourront-elles rassembler les 60 millions d'euros que chaque département investit à la demande de l'État ? L'équilibre des territoires passe par les départements.

Alors que l'on nous dit qu'il faut accroître la taille des régions, le Nord-Pas-de-Calais en reste à deux départements, au moment même où la métropole lilloise va se constituer. Il y a là une anomalie criante. À l'évidence, le Nord-Pas-de-Calais doit être rattaché à la Picardie.

Va-t-on estimer sérieusement le coût de cette réforme, au lieu de laisser de prétendus spécialistes clamer à longueur de journée qu'elle fera économiser 30 milliards d'euros ? Si les pompiers sont renationalisés, il faudra prévoir des généraux pour commander les colonels des départements. Belle économie ! J'aurais aimé voir le président de l'ADF plus combatif. Qu'il nous défende ! Demain, avec ce texte, les territoires ruraux n'auront plus ni défenseurs, ni aménageurs. Ce texte est un mensonge, sur les économies à attendre, et même sur l'avenir des territoires. Il doit être vigoureusement combattu.

M. Georges Labazée. - J'ai eu la chance d'être membre de la commission des lois de l'Assemblée nationale en 1981, lors des débats sur la décentralisation. Trente-trois ans plus tard, j'entends les mêmes arguments. D'une certaine manière, cela me rassure : j'en déduis que nous pourrons tout de même progresser. L'histoire ne bégaie pas, mais elle se répète !

M. Claudy Lebreton. - M. Bas m'a invité à entrer en résistance. Faut-il prendre le maquis ?

M. Gérard Longuet. - Nous avons assez avec le maquis administratif !

M. Claudy Lebreton. - Dans ma propre famille politique, je ne reçois pas seulement des louanges ou des soutiens, car je suis un homme libre. Nous bouleversons une organisation territoriale qui existe depuis des décennies. Ne rien faire serait une erreur, mais il faut réfléchir aux meilleures modalités pour renforcer la démocratie locale. Cette réforme intervient dans les pires conditions économiques et sociales. Si, comme en 1981, elle avait été présentée dans les cent premiers jours de la mandature, les choses auraient été plus simples. Avec le retard accumulé, les groupes de pression se sont mis en marche, le compromis est devenu plus difficile à atteindre - même si des avancées ont d'ores et déjà été enregistrées.

Les deux volets de la réforme sont liés. Je suis même allé plus loin que certains d'entre vous, en liant réforme de l'État et Europe - la tribune du président de la République ne comportait que deux lignes à ce sujet, pourtant essentiel. La confiance des Français à l'égard de leur administration territoriale atteint 84 %, alors qu'elle n'est que de 52 % vis-à-vis de l'administration d'État. Nous avons fait la preuve de notre efficience sur le terrain, même si certains nous font encore des procès d'intention parfaitement injustes.

J'ai donné mon point de vue sur la carte des régions. Les conclusions du rapport Krattinger-Raffarin étaient excellentes. L'ADF ne peut toutefois proposer d'amendements : ce droit n'appartient qu'aux parlementaires. D'aucuns proposent que l'on modifie la carte pour donner à certains départements en bordure de région la possibilité d'en rejoindre une autre. Ce serait parfois cohérent, comme pour les deux départements de Charente, plus proches de la Gironde que de la grande région centrale, ou l'Oise, davantage dans l'orbite parisienne que picarde, comme le souligne M. Yves Rome. Le lien entre Loire-Atlantique et Bretagne prête aussi à débat. Or on n'a pas demandé leur avis aux collectivités territoriales. Un découpage plus précis s'impose.

M. Mézard me demande si j'approuve le report des élections départementales. On a d'abord cru qu'il n'y aurait plus d'élections, puisque la suppression des départements devait intervenir au 1er janvier 2016. Nous nous réjouissons qu'elles se tiennent finalement en décembre 2015, mais sommes hostiles à tout transfert de compétences des départements vers d'autres collectivités territoriales. Prenez les collèges : ce sont d'abord des établissements publics de proximité, plus proches des écoles primaires et maternelles, tandis que les lycées sont plus proches de l'enseignement supérieur. Nous nous opposons en tout cas à la dévitalisation des départements.

Sur les aspects financiers : j'ai été le premier à demander publiquement au président de la République et au Premier ministre de commander à la Cour des comptes, dont la crédibilité est unanimement reconnue, une étude chiffrée des économies de dépenses escomptées. L'Élysée et Matignon m'ont dit leur accord, mais nous attendons toujours. L'ADF avait publié une telle étude en 2009 : nous avons demandé au cabinet qui l'a réalisée de l'actualiser, mais la meilleure solution reste de solliciter les magistrats de la rue Cambon, afin de faire taire les nombreux médias qui propagent des contre-vérités parfois insupportables sur ce sujet.

La France est le seul pays d'Europe à avoir refusé les fusions de collectivités. Avant le dernier élargissement de l'Union européenne, la moitié d'entre elles se trouvaient en France - nos 36 000 communes représentent désormais près de 40 % du total. L'invention de l'intercommunalité visait à remédier à cet émiettement, en évitant la création d'un niveau supplémentaire. La loi sur les métropoles n'a créé qu'une seule nouvelle collectivité : la métropole de Lyon. Certains parlementaires proposeront d'en créer de nouvelles... Le découpage du territoire au gré des volontés des uns et des autres est une méthode choquante. Ancien président du Comité des régions, je suis acquis au principe de subsidiarité. Je suis également favorable au principe de spécificité : les caractéristiques démographiques, économiques, sociales des différentes régions exigent que l'on procède différemment, par exemple en Ile-de-France et en Rhône-Alpes.

Le rapport Balladur prédisait « l'évaporation des communes et des départements », et voyait dans la communauté de communes « la commune du XXIème siècle ». Les intercommunalités sont aujourd'hui de trois types : communauté urbaine, communauté d'agglomération et communauté de communes. La loi Mapam du 27 janvier 2014 entendait conférer aux métropoles les compétences des départements. Le président de l'Association des communautés urbaines n'y est toutefois pas favorable, car les communautés urbaines sont spécialisées sur la formation supérieure, les enjeux économiques et stratégiques, et les départements, eux, sur la politique sociale. Or il ne peut y avoir une action sociale des villes et une action sociale des campagnes. Je ne plaide pas pour autant pour une parfaite homogénéité, car elle serait contraire à la liberté politique locale inhérente à la décentralisation.

Monsieur Longuet, l'équilibre entre les hommes et les espaces est un exercice difficile. Voyez le débat sur le mode de scrutin cantonal : certains plaidaient ici pour un écart de population de plus ou moins 30 % entre cantons d'un même département, et non de 20 %. Dans les futures régions, il faudra trouver le meilleur équilibre entre les espaces, sans oublier qu'un espace vit, ses habitants bougent.

Monsieur Doligé, si j'étais pour la suppression des départements, que ferais-je à la tête de l'ADF ? Je crois beaucoup à cette collectivité de proximité. Ce serait la première fois que l'on supprimerait une collectivité dont les représentants sont élus au suffrage universel...

Monsieur Dantec, la France n'est pas un État fédéral, mais un État unitaire décentralisé, ainsi qu'en dispose la Constitution depuis 2003. Je ne voudrais pas que l'on substitue à un État jacobin des régions qui deviendraient à leur tour de petits États jacobins.

C'est la première fois qu'une loi de décentralisation ne transfère aucune compétence de l'État en faveur des collectivités territoriales. J'y vois un texte de clarification plus que de décentralisation. J'aurais voulu que l'on discute enseignement supérieur, santé, double autorité du préfet et du président de région sur le service public de l'emploi... De nombreux sujets ne sont pas abordés, comme si nous avions peur des collectivités territoriales, de leurs élus et de leur administration. Or nous ne nous en sortirons que si nous décentralisons davantage. La France est au dix-septième rang au sein de l'Union européenne en matière de décentralisation, loin derrière les autres États les plus peuplés. Autrement dit : nous sommes les derniers de la classe. Nos choix sur cette question conditionneront la lutte contre le chômage, le développement de nos territoires et des entreprises.

Mme Marie-Françoise Perol-Dumont. - Vous avez fait référence à la cassure entre la classe politique et la population. Toute réforme qui éloignerait davantage les élus de leurs concitoyens nuirait à la République et à la démocratie. Mode de scrutin sénatorial mis à part, deux modes de scrutin confèrent une légitimité directe : ceux, uninominaux directs, utilisés pour l'élection des députés et des conseillers généraux. J'y vois une richesse démocratique.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous vous remercions.

Audition de M. Pierre Jarlier, sénateur, vice-président - Association des maires de France (AMF)

La commission entend ensuite M. Pierre Jarlier, sénateur, vice-président de l'Association des maires de France (AMF).

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous accueillons à présent M. Pierre Jarlier, sénateur, vice-président de l'Association des maires de France (AMF).

M. Pierre Jarlier, sénateur, vice-président de l'Association des maires de France (AMF). - Veuillez excuser M. Jacques Pélissard, président de l'AMF, qui n'a pu se libérer à temps. Le bureau de l'AMF se prononcera sur ce texte dans quelques jours seulement. Je vous livrerai donc de simples réflexions personnelles.

Nous aurions aimé avoir une vision plus globale du projet incluant compétences, moyens, modes de représentation, avant d'examiner les aspects électoraux. Bref, un grand texte fondateur avant les dispositions opérationnelles. Ce manque de visibilité à long terme, cette absence d'écriture précise de la future organisation territoriale, suscitent l'inquiétude de nombreux élus.

La réforme territoriale est indispensable mais indissociable d'une réforme de l'État et de la présence de l'État sur nos territoires. S'agissant des régions, la question de leur taille importe moins à nos yeux que celle de leurs compétences et de leurs moyens. L'organisation prime le découpage.

Sur la clarification de la carte régionale, notre position n'est pas arrêtée. Les rapports parlementaires convergent : de grandes régions sont indispensables pour égaler les collectivités de nos voisins européens. La méthode de découpage pose toutefois problème. Le choix est certes difficile, mais un débat préalable dans chaque territoire eût été opportun. Le redécoupage fait en outre planer deux risques : l'éloignement des citoyens et la représentation d'un nombre accru d'habitants par un nombre réduit d'élus.

La clarification des compétences n'est certes pas l'objet du premier volet de la réforme. Un mot toutefois. Prenez l'aménagement du territoire : aujourd'hui, les communes élaborent avec les départements des projets territoriaux, en suivant les critères qu'ils fixent et les attentes qu'ils expriment ; puis elles réitèrent ce travail avec les critères et les attentes des régions, au risque de l'incohérence. Nous aurions besoin d'un interlocuteur unique. De même pour le transport scolaire, que le département délègue aux intercommunalités, gestionnaires de proximité : sécurité, circuits, suivi des familles...

M. Bruno Sido. - Pas du tout !

M. Pierre Jarlier. - Cela se passe souvent ainsi.

M. Jacques Mézard. - Non !

M. Pierre Jarlier. - Le conseil général décide en principe des tarifs, mais certaines intercommunalités prennent parfois la décision d'appliquer un tarif unique, par souci d'attractivité. Alors, elles sont contraintes de rembourser le trop-perçu aux familles. Des clarifications seraient bienvenues, quitte à remettre en cause les pratiques actuelles.

Deuxième problème : la représentation. En Auvergne, le Cantal dispose de cinq élus sur quarante-sept. Avec ce texte, il n'en aurait plus que trois, dans le meilleur des cas. La représentation en zone rurale serait bien plus affaiblie qu'en zone urbaine. Les maires s'inquiètent. Ils ne sont pas opposés à l'idée de rejoindre une grande région, car cela relève d'un choix stratégique, qui est une autre affaire. Mais ils voient d'un mauvais oeil la perte de proximité et de représentativité dans les régions rurales.

Première proposition pour y remédier : faire coïncider le nombre d'élus et le nombre de candidats. Cela aurait une incidence assez faible, en faisant passer le nombre maximal de conseillers régionaux de 150 à 176. Au plan national, nous passerions de 1 611 à 1 805 conseillers régionaux. La loi portant création du conseiller territorial fixait leur nombre à 3 480... Nous en restons loin, tout en améliorant la représentation des territoires. Si nous procédions ainsi, il faudrait également introduire un scrutin départemental, pour éviter de créer une variable d'ajustement en fonction des scores régionaux.

Seconde adaptation possible : assurer un seuil minimum d'élus par département, deux ou trois en fonction des impératifs constitutionnels. Il faudrait, dans cette hypothèse, également revenir à un scrutin départemental. Les maires sont très attachés au fait d'être représentés par des conseillers en nombre suffisant.

Troisième sujet : celui de la proximité. La commune est le premier échelon de la démocratie locale ; toute réforme en matière de démocratie de proximité doit s'organiser à partir du bloc communal. Celui-ci doit certes évoluer, non vers la supracommunalité, mais vers des communes et des intercommunalités plus fortes. Le président Pélissard avait d'ailleurs déposé une proposition de loi destinée à encourager la création de communes nouvelles. Nous regrettons que ce texte n'ait pas été débattu, et espérons qu'il sera intégré dans le second volet de la réforme. En zone rurale, il est des communes dont le faible nombre d'habitants ne leur permet plus d'assurer leurs charges quotidiennes. Par solidarité, certaines se sont donc regroupées. Ces rapprochements doivent rester volontaires, car les mariages forcés ne fonctionnent pas : la loi Marcellin l'a démontré. Le nouveau modèle que nous défendons vise à créer des entités plus fortes capables d'assumer leur compétence générale - à laquelle nous sommes tous très attachés. Nous associons à nos propositions les incitations nécessaires et prévoyons une gouvernance de transition.

Le développement local s'organise autour de l'intercommunalité. Ce niveau doit être renforcé. La question du seuil se pose. Tenons compte de la diversité de nos territoires. Tous n'ont pas la même densité de population. Certaines communautés, pour arriver à 15 000 ou 20 000 habitants, devraient rassembler 80 ou 90 communes... La récente décision du Conseil constitutionnel sur la représentativité des communes au sein des intercommunalités remet d'ailleurs en cause de nombreuses fusions. Nous voulons des intercommunalités fortes, capables de contractualiser leurs projets de développement avec les régions.

Dissocions les départements, créés par l'État, et les conseils généraux, collectivités territoriales.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Une collectivité territoriale requiert un territoire, des compétences et une assemblée élue. Vous pourrez dire ce que vous voulez, le département est constitutionnellement constitué comme la région et la commune. Supprimer le département exigerait une révision constitutionnelle.

M. Pierre Jarlier. - Ce n'est pas ce que je m'apprête à proposer.

Dans les départements ruraux, la taille des intercommunalités ne sera jamais suffisante pour mener des politiques de développement efficaces et pour relayer les compétences attribuées aux niveaux supérieurs. Cette entité départementale serait une évolution de l'actuel conseil général.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Un établissement public ?

M. Pierre Jarlier. - L'échelon départemental est indispensable : pourraient s'y retrouver des représentants des intercommunalités et les représentants de l'État - qui dit vouloir renforcer sa présence à ce niveau - afin de mettre en oeuvre des partenariats efficaces. J'y vois une façon de rassurer les élus, qui voient s'éloigner les centres de décision. Il n'y aurait pas suppression mais rénovation.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Certains parlent d'évaporation.

M. Pierre Jarlier. - Quatrième problème : la subsidiarité. Les maires y sont très attachés. On parle fréquemment de schémas régionaux d'aménagement du territoire. Ce sont en effet des éléments importants. Encore faut-il que ce schéma soit constitué avec l'apport du bloc local, dans une logique de co-construction susceptible de faciliter son acceptation. Il y aurait ensuite une déclinaison dans les schémas de cohérence territoriaux et les plans locaux d'urbanisme communaux et intercommunaux. Ce maillage de la planification améliorerait considérablement la conduite de l'aménagement du territoire. Cela suppose de développer tous les outils d'ingénierie territoriale à l'échelle pertinente, et sous la maîtrise du bloc local, qui assume, en liaison avec l'ensemble de ses partenaires, les compétences d'aménagement.

Dernier volet : la solidarité. La perspective de grandes régions suscite des inquiétudes. Celles-ci sont indispensables, mais doivent s'accompagner d'une politique juste vis-à-vis des territoires les plus faibles et les plus fragiles. Nous nous sommes battus, en Auvergne, pour que notre région reste une région intermédiaire. À ce titre, elle a reçu 1,15 milliard d'euros de fonds structurels en 2007-2013, et en recevra 1,5 milliard pour la période 2014-2020. La fusion avec Rhône-Alpes nous priverait de cette ressource. Il faudra compenser ce manque de moyens par une politique de solidarité plus forte.

Même si nous bénéficions de cette solidarité, la baisse des dotations et les contraintes budgétaires des communes et des intercommunalités inciteront à une réforme de la dotation globale de fonctionnement. Au moyen d'indicateurs de solidarité, celle-ci devra être rendue plus juste et éviter le creusement des écarts de richesse.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Merci de votre intervention. Vos propos sur le transport scolaire ont suscité de vives réactions parmi nos collègues. En Ile-de-France, la loi d'orientation sur les transports intérieurs (LOTI) a confié cette compétence à la région. Celle-ci, incapable de gérer le transport scolaire depuis Paris, s'est empressée d'en transférer la gestion aux départements ! C'est une pratique courante. N'ouvrons pas le débat sur ce point de détail.

Mme Jacqueline Gourault. - J'ai failli intervenir plusieurs fois en entendant le président de l'Assemblée des départements de France, M. Lebreton : dire que les intercommunalités ne font pas de politique sociale est faux !

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Certes, mais ce n'est pas leur mission.

Mme Jacqueline Gourault. - Mon département subdélègue aux centres intercommunaux d'action sociale la mise en place de telles actions. Distinguons détention d'une compétence et mise en oeuvre de celle-ci. Ce n'est pas toujours absurde de procéder ainsi. Les départements ont trop souvent tendance à ignorer l'intercommunalité, qui s'est développée depuis plus de vingt ans.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Les compétences sont conférées par la loi, mais leur exercice peut très bien être délégué : cela ne veut pas dire que leurs titulaires - les départements en l'occurrence - s'en dessaisissent. Certaines ne sont jamais déléguées, comme l'adoption, ou l'aide à l'enfance, qui est l'une des plus anciennes prérogatives des assemblées départementales. Les délégations devraient d'ailleurs être moins encadrées : que les gens fassent ce qu'ils ont envie de faire ! Laissons de la liberté aux gestionnaires de terrain ! En France, on se demande toujours, non pas ce que l'on peut faire, mais ce que l'on a le droit de faire. C'est toute la différence avec les États modernes dans leur décentralisation.

M. Éric Doligé. - À écouter notre collègue, j'ai le sentiment que les départements sont déjà morts. La nouvelle carte ne concerne que les régions. J'ai lu que M. Pélissard avait donné à l'Élysée son feu vert à ce que l'on transfère les compétences des départements soit aux communes et aux intercommunalités, soit aux régions. La position de l'AMF est claire : vous l'avez confirmée.

Votre description de l'organisation départementale en a choqué plusieurs d'entre nous, car elle ne correspond pas à la réalité. Luttons contre cette tendance à regarder les choses à travers nos propres lunettes : Mme Lebranchu aborde la question en fonction de sa connaissance de la Bretagne, vous du Cantal...

Donner plus aux intercommunalités fortes, recréer un département à partir d'intercommunalités lorsqu'elles sont faibles, vider celui-ci de son sens : si telle est la position de l'AMF, elle m'inquiète. La proposition de loi du président Pélissard est au centre du raisonnement. Dans votre esprit, les départements ont-ils encore une place dans la nouvelle carte des régions, ou votons-nous tout de suite pour les supprimer ? Ne pouvons-nous rebâtir la carte en modifiant les frontières des régions ou en incorporant des départements périphériques dans d'autres régions ?

M. Jean-Jacques Hyest, président. - On peut ne pas être d'accord avec l'AMF. Que chacun se borne à poser de brèves questions, car nous avons encore de nombreuses auditions.

M. Rémy Pointereau. - Vous auriez aimé une vision globale de la réforme plutôt qu'un saucissonnage : nous sommes d'accord sur ce point. Vous redoutez l'éloignement des détenteurs du pouvoir décisionnel de leurs administrés, mais vous approuvez l'agrandissement des régions : elles seront peut-être plus fortes, mais n'auront pas plus de moyens. Je doute qu'elles aient demain davantage de pouvoir. Quelle est la position de l'AMF sur les conseils généraux ? Vous semblez favorable à la suppression des départements. Vous êtes pour l'agrandissement des intercommunalités. Mais il faut être clair : approuvez-vous la suppression, à terme, des communes ?

Je fais partie, en tant que président de l'association des maires du Cher, du conseil d'administration de l'AMF ; elle ne m'a pourtant jamais consulté sur ces données et je suis surpris de la position exprimée par M. Jarlier. Je voudrais savoir si l'AMF est globalement favorable à la réforme territoriale telle qu'elle est ici présentée.

M. François Grosdidier. - En tant que sénateur et président de la fédération des maires de la Moselle, qui ne compte pas moins de 730 communes, je suis surpris des expressions que j'entends : je voudrais savoir si ce sont celles de notre collègue Jarlier ou celles de l'AMF.

Je constate surtout que certains sujets ne sont pas évoqués : nous vous auditionnons à propos du premier texte, mais c'est le premier jalon d'une réforme, annoncée par le Premier ministre, qui consacre l'affaiblissement des communes au profit de l'intercommunalité et la disparition des départements au profit de très grandes régions. Toute une dimension de proximité disparaît et ce, au détriment de nos administrés, qui y sont très attachés, mais aussi des maires. Ceux des petites communes, en particulier, ne sont pas toujours outillés pour traiter les gros dossiers, et seront bien plus éloignés des grandes régions qu'ils ne le sont aujourd'hui des départements. Je voudrais connaître la position de l'AMF sur ce premier point.

L'AMF s'est-elle inquiétée, à l'échelle nationale, de ce qu'apportent aux communes l'État, notamment à travers la dotation d'équipement des territoires ruraux, les régions et les départements ? Qu'adviendra-t-il de l'aide à l'investissement dans cette nouvelle architecture territoriale qui éloigne considérablement les financeurs potentiels des communes ? Je m'étonne que nous n'ayons pas reçu plus de précisions sur ces questions.

M. Jacques Mézard. - Pierre Jarlier disait que l'AMF n'avait pas débattu. Je me réjouis, quant à moi, que nous ayons combattu la création du Haut conseil des territoires, qui aurait été une belle foire d'empoigne entre les représentants des associations nationales d'élus locaux.

Quels sont, pour l'AMF, les avantages de fusionner les régions pour en créer de très grandes ? Cet éloignement aura des conséquences durablement catastrophiques.

M. Benoît Huré. - Monsieur Jarlier, comment voyez-vous demain la mise en oeuvre de la péréquation ? Les écarts de richesse entre les collectivités se sont considérablement accrus. La péréquation verticale mise en oeuvre par l'État limite les fractures territoriales, mais elle est insuffisante ; or la péréquation horizontale au sein des départements est plus compliquée, et je ne crois pas à la générosité spontanée des communes riches envers les pauvres. Mise en oeuvre par la région, la solidarité serait-elle plus forte ? Chez moi, chaque fois que la région accompagne le développement économique d'un territoire, le conseil général y contribue aussi... pour un montant quatre fois supérieur. C'est pourquoi nous devrions discuter sur des chiffres, non sur nos ressentis, variables d'un territoire à l'autre. Je doute qu'une région encore plus éloignée fasse mieux que les régions actuelles.

M. Bruno Sido. - Nous sommes la plupart du temps hors sujet : les seules véritables questions que pose ce texte ont été formulées par M. Mézard et par le rapporteur, qui nous a demandé notre avis sur le nombre de délégués par département et sur leur mode d'élection. Quant à l'AMF, la seule chose à lui demander est : quel est, pour les communes, l'avantage de plus grandes régions ?

M. Pierre Jarlier. - Je n'ai jamais parlé, monsieur Doligé, de suppression des départements. La question que nous nous posons est celle de la représentation dans les structures de proximité telles que le département. La répartition actuelle des cantons dans la nouvelle carte intercommunale est flottante, et les nouveaux cantons flotteront plus encore. L'interlocuteur actuel du président du conseil général ou du conseil régional, en matière d'appui au développement, c'est le président de l'intercommunalité. Comment pourrons-nous organiser demain, à l'échelle départementale, une fédération des intercommunalités qui soit l'interlocuteur des régions ? C'était là tout mon propos.

Les communes doivent conserver leur souveraineté, monsieur Pointereau ; c'est pour cela qu'elles doivent pouvoir s'agrandir, afin de rester des interlocuteurs efficaces dans des intercommunalités qui vont croître. Le dernier congrès de l'AMF a pris une résolution en faveur de communes plus fortes, dans des intercommunalités puissantes. Sur cette base, le président M. Jacques Pelissard a préparé la proposition de loi déposée récemment à l'Assemblée nationale. Nous ne voulons pas d'une intercommunalité qui se substituerait à la commune, mais une fédération de communes puissantes qui constitueraient une intercommunalité puissante. Nous avons fait le choix de l'intercommunal...

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Sinon, pourquoi adhérer à l'AMF...

M. Pierre Jarlier. - Nous n'avons pas d'avis d'opportunité, monsieur Mézard, sur la taille des régions. Cette question compte moins que celle des compétences et des moyens. Les départements ont de moins en moins de moyens pour aider les communes et assurer la péréquation. Qu'en sera-t-il demain, lorsque leurs dotations baisseront de 28 milliards d'euros sur trois ans ? S'il convient de préserver ce soutien des départements, il faut aussi se tourner vers les régions : si elles sont de tailles suffisantes, elles pourront mener à bien cette politique de solidarité. L'AMF demande enfin qu'avant de légiférer sur des sujets aussi importants que des transferts de compétences, on procède à des études d'impact pour chacune des collectivités concernées.

Audition de M. Loïc Cauret, vice-président chargé du développement économique et de l'emploi, président de Lamballe Communauté, Mme Estelle Grelier, vice-présidente chargée des affaires européennes, députée de Seine-Maritime, et M. Marc Fesneau, membre du conseil d'orientation, président de la communauté de communes de Beauce et Forêt - Assemblée des communautés de France (AdCF)

Puis la commission entend M. Loïc Cauret, vice-président chargé du développement économique et de l'emploi, président de Lamballe Communauté, et M. Marc Fesneau, membre du conseil d'orientation, président de la communauté de communes de Beauce et Forêt - Assemblée des communautés de France (AdCF).

M. Jean-Jacques Hyest, président. - La commission spéciale s'occupe essentiellement de la délimitation des régions ainsi que du calendrier des élections régionales et départementales, qui font l'objet du premier projet de loi ; seuls des esprits curieux pourraient voir un rapport entre celui-ci et le second texte, consacré aux compétences des collectivités...

M. Loïc Cauret, vice-président chargé du développement économique et de l'emploi, président de Lamballe Communauté. - La Bretagne, à laquelle appartient la communauté que je représente, a suivi attentivement ces débats. Si l'AdCF n'a pas vocation à prendre position sur tous les sujets liés à la réorganisation territoriale, elle est intéressée par les effets que celle-ci ne manquera pas d'avoir sur notre territoire. L'AdCF compte environ 1 200 adhérents, qui n'entendent pas entrer dans une course à la taille.

Les régions exerçant un rôle majeur dans l'aménagement du territoire et dans les stratégies économiques qu'il suppose, notre intérêt va à la qualité de la coproduction des intercommunalités et des régions en matière de compétences économiques. Nous souhaitons du législateur qu'il instaure les conditions d'un dialogue fécond des communautés avec l'espace régional : si les régions sont trop grandes, le contrat de plan État-région (CPER) et les schémas régionaux ne seront pas établis de la même manière ; la proximité en sera affectée. Nous sommes très réservés sur la perspective d'une course à la taille conçue comme garante d'efficacité et d'efficience, y compris financière.

Mieux vaut que l'espace régional, qui est celui des stratégies, corresponde le plus possible aux bassins de vie et d'emploi, de façon à ce que les contacts entre les organisations territoriales inférieures se fassent dans de bonnes conditions. Des rapprochements ou des fusions entre régions sont envisageables, mais nous doutons qu'une règle absolue puisse s'appliquer à tout le territoire.

Mon collègue M. Marc Fesneau est favorable à une région allant de Brive-la-Gaillarde à Dreux, tandis que la Bretagne se limiterait à quatre départements. Quelle est l'organisation la plus efficiente ? La République n'est pas une et indivisible sous le rapport de cette réforme : différentes méthodes sont possibles pour choisir la taille des régions, en tenant compte en premier lieu de la volonté des élus locaux de travailler ensemble.

Le démembrement des régions, en revanche, ne nous paraît pas être à l'ordre du jour, tout au moins à ce stade : c'est une boîte de Pandore qu'il serait dangereux d'ouvrir. Privilégions plutôt la qualité du dialogue infrarégional, à tous les échelons. Le vrai débat portera sur les questions de savoir qui organise le territoire et comment les opérateurs doivent intervenir dans son aménagement.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Les communautés de communes, d'agglomération, les communautés urbaines et, demain, les métropoles auront forcément les compétences économiques de terrain et celles d'aménagement du territoire. Il doit donc y avoir un dialogue entre les communautés et les régions.

M. Marc Fesneau, membre du conseil d'orientation de l'Assemblée des communautés de France, président de la communauté de communes de Beauce et Forêt. - On raisonne toujours, lorsque l'on veut réformer les collectivités territoriales, en termes de nombre et de taille des communes, des intercommunalités ou des régions, autrement dit en termes de mailles. Est-ce le meilleur moyen d'accroître l'efficacité de l'action publique locale ?

On voit mal en quoi la carte des régions qui nous est présentée reposerait sur une stratégie d'aménagement du territoire de l'État. Par quelles considérations a-t-elle été déterminée ? Celle de la démographie, du PIB, de l'histoire ? Certains regroupements sont compréhensibles, notamment en Normandie ; d'autres beaucoup moins, comme la grande région Poitou-Charentes-Centre-Limousin.

Quels seront, dans tout cela, la place et le rôle de l'État ? Comment s'organisera-t-il à l'échelle, immense, d'une telle région ? Comment un tel ensemble sera-t-il gouverné ? Quelle coopération pourra-t-il y avoir entre ses composantes ?

Si l'AdCF a toujours défendu l'idée que les conseils généraux et les conseils régionaux avaient vocation à travailler ensemble, voire à fusionner, le département n'en reste pas moins un échelon pertinent pour la proximité de l'action.

Il est question de porter de 5 000 à 20 000 habitants le seuil de constitution d'une communauté de communes ; or les territoires montagneux ne sont pas les seuls à présenter de faibles densités de population : c'est également le cas, par exemple, de la Creuse ou de l'Indre. Cela posera à terme la question de la maille communale.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - La question de la carte en soulève en effet bien d'autres, liées à l'éloignement, au rôle des regroupements de communes, à celui des départements... Les débats sur la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales avaient conduit, au Sénat du moins, à un consensus sur la taille des intercommunalités ; nous avions tenu compte, dans la détermination de leur taille, des problèmes des montagnes.

Les commissions départementales de coopération intercommunale (CDCI) viennent de terminer leurs travaux ; les préfets se sont acquittés de leur tâche, le plus souvent en bonne harmonie avec les élus, et l'on vient leur annoncer que tout est à reprendre. Que pense l'Assemblée des communautés de France de cette situation ? Le passage de 5000 à 20 000 habitants n'est-il pas précipité ? Il n'y aura, dans certains départements, que trois ou quatre intercommunalités... Ne vaudrait-il pas mieux laisser une certaine souplesse ?

M. Philippe Adnot. - Mon département n'a aucun problème avec ses intercommunalités, qui sont de tailles très différentes. L'AdCF serait-elle prête à soutenir la démarche de parlementaires qui proposeraient des amendements pour résister à l'injonction unilatérale de passer à un minimum de 20 000 habitants en milieu rural comme urbain ?

Que pensez-vous du passage du second texte qui prévoit, en dépit de l'objectif déclaré de réduction des dépenses, d'accorder davantage de dotation globale de fonctionnement aux intercommunalités qui assumeraient plus de onze compétences ?

M. Loïc Cauret. - Nous nous sommes penchés sur la carte intercommunale : si l'on adopte le seuil de 20 000 habitants, 1 500 communautés, soit les trois quarts d'entre elles, n'y parviendront pas.

On a procédé, entre 2013 et 2014, à près de 300 fusions ; il faudra en faire de nouvelles, alors que la nouvelle configuration se met tout juste en place : il a fallu réorganiser les équipes de fonctionnaires territoriaux, muter certains d'entre eux, réorganiser les gouvernances par des accords locaux... La sagesse serait plutôt de commencer par régler les problèmes subsistants : certaines intercommunalités de 5 200 ou 5 300 habitants ne sont guère viables... Reprenons le travail des CDCI pour repérer ces difficultés et les régler, plutôt que d'imposer un seuil obligatoire à l'ensemble de la France. La densité des territoires n'est pas la même partout, il ne peut donc y avoir de règle générale.

Soyons pragmatiques : nous sommes dans un mouvement d'organisation, qui verra de nouvelles fusions. On discute notamment de la fin de la prise en charge par l'État de l'inscription des permis de construire : elle nécessitera de l'ingénierie dans les territoires. N'oublions pas le travail entre communautés sur celui du département, auquel on peut justement adosser des fonctions d'ingénierie : les centres de gestion s'occupent des ressources humaines au niveau du département - je suis président de l'un d'eux, dans les Côtes-d'Armor. Il reste également des syndicats, dont les compétences et les moyens doivent être discutés.

Au-delà des considérations quantitatives, il convient de tenir compte de la qualité du travail effectué par les collectivités ainsi que de leur propension à assumer des compétences et à servir la population sur des bassins.

Se posera ensuite la question d'une nouvelle gouvernance et d'une nouvelle coordination des collectivités entre elles. Les conférences départementales des intercommunalités peuvent avoir un rôle dans l'organisation du territoire. La mutualisation et la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences sont des priorités absolues. Inspirons-nous du modèle de l'agriculture, qui a inventé les coopératives : les compétences sont regroupées dans les groupements agricoles d'exploitation en commun (GAEC), la mutualisation est assurée par les coopératives d'utilisation de matériel agricole (CUMA), où chacun paye sa part. Or ces coopératives n'hésitent pas à fusionner et à chercher des ressources communes.

M. Marc Fesneau. - Un seuil à 20 000 habitants imposé ex abrupto dans tous les territoires entraînerait des dysfonctionnements. L'AdCF souhaite que l'on parvienne à la stabilité indispensable à la mise en oeuvre de l'action publique. Si les périmètres et la répartition des compétences changent constamment, notre capacité d'action sur les territoires en sera annihilée.

Il n'est pas démontré que big is beautiful : des petites communautés intégrées fonctionnent très bien. Le seuil ne fera pas à lui seul le degré de mutualisation et d'efficacité de l'action publique.

Il importe de mobiliser, dans les dispositifs législatifs, des outils favorisant les coopérations entre intercommunalités. Nous travaillons, à l'échelle de mon territoire, à une entente associant trois communautés de communes pour l'urbanisme, l'assainissement de l'eau, l'assistance technique fournie par l'État aux collectivités pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (ATESAT)... Nous répondrons ainsi aux besoins nouveaux résultant du désengagement de l'État ou de l'évolution des populations, sans nous engager systématiquement dans des fusions qui conduisent parfois à des appauvrissements.

M. Jacques Mézard. - Je suis frappé par des contradictions dans votre exposé : vous réprouvez la course à la taille, vous préconisez que les collectivités s'organisent en fonction des bassins, mais vous ne voulez pas de démembrement des régions. Elles sont pourtant bien loin, aujourd'hui, de correspondre à des bassins de vie.

Les deux textes du gouvernement sont évidemment liés mais n'ont, au-delà de leurs nombreuses contradictions, qu'une cohérence véritable : la suppression des conseils généraux, en commençant par leur dévitalisation. Elle nécessitera forcément de grandes intercommunalités, en petit nombre, auxquelles seront déléguées des compétences. Je ne vois pas donc pas la logique de votre démonstration.

M. Loïc Cauret. - Les années 2015 et 2016 seront difficiles pour les collectivités. Quel besoin y a-t-il donc d'ouvrir des chantiers qui nécessiteront davantage d'argent public, qui sera de surcroît de l'argent perdu ?

Il est possible, selon les endroits, de créer de grandes intercommunalités ; cela ne signifie pas qu'en dehors des agglomérations, il n'y ait pas de vie. L'important est la manière dont des intercommunalités peuvent travailler ensemble dans un espace donné, comme celui du département. La question de leur taille se pose lorsqu'il s'agit pour elles d'assumer des compétences, par exemple celle de l'action sociale...

M. Jean-Jacques Hyest, président. - ... qui ne se limite pas à l'allocation personnalisée d'autonomie, à l'allocation pour adulte handicapé, ou au revenu de solidarité active. Les départements s'occupent aussi, depuis des années, de l'enfance ou des personnes âgées et assurent ainsi l'égalité des chances de tous leurs habitants.

M. Gérard Le Cam. - La contractualisation entre les EPCI et les régions via les pays se trouvera modifiée par la disparition des départements, et surtout par la modification des pays qui risquent d'être remplacés par les pôles d'équilibre territoriaux et ruraux. Cela vous posera-t-il un problème ? M. Pierre Jarlier parlait de communes fortes dans des intercommunalités fortes : êtes-vous d'accord avec cette conception ? Enfin, êtes-vous favorables à des conseils des présidents d'EPCI, qui se substitueraient à terme à nos conseillers départementaux ?

M. Marc Fesneau. - Dans certains territoires, les pays résultent d'une construction historique, dans d'autres, uniquement du processus de contractualisation de proximité. Y a-t-il lieu, dans le second cas, de maintenir ces structures ? Il me semble que non, notamment en région Centre. Le dernier mot doit alors revenir au conseil régional, en tant que financeur.

Lorsque les pays accueillent autre chose qu'une stricte contractualisation, il convient d'en faire des espaces plus souples, favorisant les échanges entre exécutifs, non simplement des machines administratives qui s'inventent à elles-mêmes des fonctionnalités pour continuer d'exister.

On ne construit pas de projet de territoires avec des communes affaiblies, M. Pierre Jarlier avait raison sur ce point.

Dès lors que serait acté le principe de la disparition des départements et que le maillage de proximité serait l'intercommunalité, nous défendrions la création de conseils des présidents d'EPCI.

Quant à nos supposées incohérences, nous nous efforçons tout à la fois d'envisager des perspectives de long terme, et de répondre au souci des élus : le mouvement brownien permanent sur la taille minimale des intercommunalités est incompatible avec l'efficacité de l'action publique dans la durée.

L'entente que nous mettons en oeuvre n'est pas un échelon, mais une structure très souple, qui ne lève pas d'impôt.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Selon la Constitution, seules les communes, les départements et les régions sont des collectivités territoriales. Une telle entité requiert que soient réunis un territoire, des compétences et une assemblée élue. Toute modification du régime des collectivités locales ne pourrait résulter que d'une révision constitutionnelle, comme celle que nous avons votée en 2003 pour créer l'échelon régional en conférant aux régions la dignité suprême de collectivités territoriales.

Audition de M. Daniel Béhar, géographe, professeur à l'Institut d'urbanisme de Paris, M. Gérard-François Dumont, recteur, professeur à l'Université de Paris-Sorbonne (Paris IV), M. Hervé Le Bras, directeur d'études à l'École des hautes études en sciences sociales, M. Patrick Le Lidec, chargé de recherche au CNRS, M. Jacques Lévy, professeur de géographie et d'aménagement de l'espace à l'École polytechnique fédérale de Lausanne, M. Romain Pasquier, directeur de recherche au CNRS, M. Philippe Subra, professeur des universités, Université Paris 8-Vincennes-Saint-Denis, et M. Martin Vanier, professeur en géographie et aménagement à l'Université Joseph Fourier (Grenoble I)

La commission entend enfin, autour d'une table ronde, M. Daniel Béhar, géographe, professeur à l'Institut d'urbanisme de Paris, M. Gérard-François Dumont, recteur, professeur à l'Université de Paris-Sorbonne (Paris IV), M. Hervé Le Bras, directeur d'études à l'École des hautes études en sciences sociales, M. Patrick Le Lidec, chargé de recherche au CNRS, M. Jacques Lévy, professeur de géographie et d'aménagement de l'espace à l'École polytechnique fédérale de Lausanne, M. Romain Pasquier, directeur de recherche au CNRS, M. Philippe Subra, professeur des universités, Université Paris 8-Vincennes-Saint-Denis, et M. Martin Vanier, professeur en géographie et aménagement à l'Université Joseph Fourier (Grenoble I).

M. Jean-Jacques Hyest, président. - J'ai le plaisir d'accueillir plusieurs éminents géographes, démographes et sociologues. Leur point de vue de spécialistes ne pourra que nous éclairer, que ce soit en géographie, en aménagement du territoire ou sur l'évolution historique des régions. Il sera intéressant de savoir ce qu'ils pensent de la pertinence des nouvelles régions proposées par le projet de loi.

M. Patrick Le Lidec, chargé de recherche au CNRS. - La réforme territoriale est nécessaire, cela fait consensus, mais sous quelle forme ?

Elle doit tout d'abord approfondir la décentralisation. En 1982, le législateur n'a pas choisi ; il a mis en place une vraie-fausse décentralisation car, en refusant de hiérarchiser les niveaux - trois en théorie, quatre en réalité -, le législateur a mis en place un système de cogestion entre l'État et les collectivités plutôt qu'une véritable politique publique de décentralisation. La réforme propose de choisir. Le dispositif attribue une autorité à un échelon, contribuant ainsi à la mise en ordre du système territorial. Il ouvre aussi la possibilité de déléguer la gestion à un ou plusieurs autres niveaux, renforçant ainsi la cohérence du système sans enfreindre le principe de non-tutelle d'une collectivité sur une autre.

Le deuxième enjeu de la réforme est budgétaire. En constituant de grands ensembles, on diminuerait les coûts induits par un émiettement de l'autorité - coûts fixes et coûts de coordination, appelés aussi coûts de transaction dans la terminologie de l'économie industrielle. La carte soumise au débat propose surtout de s'affranchir des micro-régions - bi ou tri-départementales - en les regroupant, plutôt que d'en constituer de très grandes. Une macro-région fait exception, celle qui regroupe Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon, à mon avis trop grande, sauf si le projet consiste à pérenniser l'échelon des assemblées départementales dans les macro-régions et à favoriser une fusion verticale avec les conseils généraux dans les régions de petite taille - le Nord-Pas-de-Calais ou la Bretagne, par exemple.

Le troisième enjeu de la réforme est d'adapter la carte territoriale aux évolutions de la société. À l'ère de la mobilité, on ne mesure plus les distances en journées de cheval, sauf à avoir des micro-territoires qui ne correspondent pas aux aires de déplacements quotidiens de la population. En proposant d'agrandir la taille des régions dans une limite raisonnable - celle de la métropole rayonnant sur son arrière-pays, comme le préconise la loi Mapam du 27 janvier 2014 - la réforme serait une opportunité de réorganiser les fonctions de redistribution à une échelle élargie : c'est là son quatrième enjeu. Toutes les études montrent que plus on accroît la taille des circonscriptions fiscales, plus on résorbe les inégalités qu'elles recèlent. L'échelle du département est désormais bien trop réduite pour que les fonctions de solidarité s'y exercent de manière efficace. Elle doit être élargie, et cela d'autant plus que l'enjeu n'est plus strictement national, mais européen.

Aucun redécoupage ne peut satisfaire tout le monde. Ceux de 1790 et de 1956 ont donné lieu à de vives protestations. Redécouper la carte impacte forcément la hiérarchie des villes ; il y aura toujours des gagnants et des perdants. Personne ne souhaite être relégué aux périphéries, mais tout le monde ne peut pas être au centre. Quitte à se marier, autant faire un beau mariage, avec un territoire riche, sur de bonnes bases fiscales. Mais alors, tout le monde souhaitera être rattaché à l'Île-de-France, et la décentralisation ne se fera pas. Construire une carte autour de l'aire de rayonnement des métropoles pose forcément un problème d'accommodement des restes. Il faut alors dessiner des régions autour de chefs-lieux appelés à devenir des métropoles - Tours, par exemple, à une échelle de trente ou quarante ans. Enfin, l'histoire fait son oeuvre. La littérature du XIXème siècle critique largement le découpage artificiel des départements. Les populations l'ont pourtant adopté, comme elles ont adopté le redécoupage de 1964. Certains mouvements culturels défendent même le 9-3, territoire improbable qui a acquis une identité. Les institutions créent les identités, et pas l'inverse.

M. Philippe Subra, professeur à l'Université Paris 8. - Le fantasme français d'un redécoupage territorial idéal relève d'un esprit très cartésien. Il justifie les multiples projets qui se sont succédé depuis la fin du XVIIIème siècle. C'est un jeu intellectuel qui ne prête pas à conséquence. Il n'y a pas de redécoupage idéal, car les régions ont toutes des fonctions diverses - du point de vue économique, de la mise en oeuvre des politiques publiques, de la construction identitaire ou du jeu politique. Ces fonctions ne coïncident pas. Un bon découpage en termes de cohésion identitaire n'aura pas forcément beaucoup d'efficacité économique ou politique. On ne peut viser que le meilleur ou le moins mauvais des découpages. Le pragmatisme est de mise, invitant selon les cas à privilégier un aspect sur un autre. Néanmoins, l'identité, trop négligée dans le projet du gouvernement, reste un facteur de développement économique. La liaison entre les entreprises, les grandes écoles, les universités et les élus locaux créent des dynamiques territoriales fortes qu'il importe de ne pas casser.

La constante référence au modèle allemand n'est pas justifiée. Les Länder sont de taille très variable, issus d'un découpage opéré au lendemain de la guerre pour organiser l'occupation du territoire allemand. La France ne peut pas s'identifier à un modèle fédéral qui ne correspond ni à son histoire, ni au projet proposé. La comparaison montre néanmoins la force de frappe financière des Länder, le budget d'un Land représentant huit fois celui d'une région française. Pour avoir la même puissance de frappe, il faudrait n'avoir que deux régions en France ! Enfin, le modèle allemand a ses défauts. Le grand investissement d'intérêt fédéral et national de l'aéroport de Berlin-Brandebourg est une faillite qui fait scandale. Hambourg, dont la ville Land ne couvre que 40 % de l'agglomération, a dû négocier pendant trois ans un traité d'État avec les deux Länder voisins pour mettre en place une instance de gestion à l'échelle de l'aire urbaine.

En évitant la création de méga-régions - grand Est, grand Ouest ou grand Sud-Ouest - le redécoupage qui nous est proposé favorise la réactivité et le dynamisme économique des territoires. Un autre écueil serait de mettre en place une lecture du territoire national sans racine, sans affect, ni réalité identitaire pour la population. Les résultats des récentes élections européennes indiquent une demande de proximité de l'État, de nation et de référence identitaire, tout en révélant le rejet d'une Union européenne perçue comme lointaine et technocratique. La réforme aurait un coût politique terrible si elle donnait l'occasion au Front national de s'emparer de ce thème.

Je partage les critiques qui visent la grande région Centre-Limousin-Poitou-Charentes, un vrai patchwork ! Le travail parlementaire doit contribuer à redessiner la carte en supprimant cette région sans organisation, ni identité. Le principe qui consiste à marier les régions sans toucher à leur territoire est source d'incohérences. Il faut toucher à la région Picardie ; l'Oise qui est une très grande banlieue, doit rentrer dans la région Île-de-France ; la Somme et l'Aisne doivent être réparties autrement, plutôt en direction de Champagne-Ardennes. Le précédent grand redécoupage, celui des départements, qui a révolutionné la carte de France, a pris six mois de débats au cours desquels des délégations venues des petites villes venaient expliquer leurs besoins et leurs souhaits. Ce découpage a prouvé sa pertinence. Il a généré des identités. Il a peut-être fait son temps, mais il a joué son rôle.

M. Hervé Le Bras, directeur d'études à l'École des hautes études en sciences sociales. - La nécessité d'une redéfinition des compétences fait consensus. Le redécoupage est une conséquence de cette redéfinition, car le dispositif vise à transférer aux régions la compétence économique au sens large. Quels critères adopter pour ce redécoupage ? Deux arguments ont présidé à l'élaboration du projet de loi : donner une taille européenne à nos régions et bâtir des stratégies territoriales.

En fait, nos régions sont déjà de taille européenne. Sur les seize régions allemandes, huit sont moins peuplées que la plus petite région française continentale, le Limousin. L'argument de la taille n'est donc pas recevable. Il était utopique de vouloir des départements carrés de dix-huit lieues de côté ; il l'est tout autant de vouloir des régions de tailles égales. Quant aux stratégies territoriales, on oublie trop vite que certaines régions
- Midi-Pyrénées, Languedoc-Roussillon ou Pays de la Loire - ont souvent été très audacieuses dans leurs projets.

Il est un peu archaïque de penser le redécoupage en termes de frontières. La loi Mapam du 27 janvier 2014 a consacré l'existence de douze métropoles. C'est autour d'elles qu'il faudrait construire les régions. Sur la carte proposée, certaines régions comptent deux métropoles, d'autres une seule, d'autres aucune. L'intérêt économique d'une région réside dans la cohérence de son réseau urbain. La région Pays-de-la-Loire est un bon exemple, qui bénéficie d'une hiérarchie urbaine extraordinairement cohérente, avec deux grandes villes, Nantes et Angers, et un réseau de villes plus petites, Chateaubriand ou Saumur, en passant par Cholet. On peut concevoir une alliance entre la Haute et la Basse-Normandie et une autre entre la Bourgogne et la Franche-Comté. Cependant, l'addition de deux régions faibles ne suffit pas à faire une région forte. Les autres regroupements sont beaucoup moins justifiés. L'alliance entre Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon reste un grand mystère. Montpellier est tourné vers l'agronomie et la biologie, quand Toulouse se spécialise dans le développement aérien et spatial. Aurait-on eu le même découpage du vivant de Georges Frêches ?

Avec la Picardie-Champagne-Ardenne, on aborde le traitement des résidus. Quel rapport établir entre le plateau de Langres et la baie de Somme ? Les deux capitales sont Châlons-sur-Marne et Amiens. Il faudrait leur préférer Reims... et y construire un hôtel régional à 80 millions d'euros ! Quant à la région Centre-Limousin-Poitou-Charentes, c'est la voiture balai ! Je regrette que Clermont-Ferrand ait été laissée de côté, car c'est la seule grande ville sur un immense espace, avant Lyon, Paris ou Bordeaux. Certes, la ville n'a pas la taille d'une métropole, mais il est dangereux de négliger tout le centre de la France. Une étude intéressante a été menée, il y a cinq ans, par le groupe « Esprit public » sur le coût et les gains du regroupement des deux Normandie. Elle montre qu'il faudrait huit ans pour que le regroupement produise un bénéfice représentant 0,4 % du budget de la région !

Les départements favorisent la mixité sociale, par leur taille. Dans leurs chefs-lieux, on trouve les revenus médians les plus élevés, la plus forte proportion de cadres et de professions intermédiaires, les plus diplômés. Plus on s'en éloigne, plus ces critères baissent. Aux marges, c'est l'atonie. J'ai mené une étude sur la répartition des établissements hébergeant des personnes âgées dépendantes (EHPAD) par commune : les résultats correspondent à la carte des départements. En gardant les départements, on conservera la mixité sociale. Les intercommunalités ne le permettent pas, qui sont riches pour certaines, pauvres pour d'autres. La région est le facteur d'éloignement le plus fort. Les départements ont modelé un espace social ; c'est pour cela qu'il faut les défendre, plus que pour des raisons économiques.

Je suis très hostile à l'ajout d'un cinquième département à la région Bretagne. D'abord, il faudrait choisir entre Rennes et Nantes ; ensuite, les questions d'identité appartiennent souvent au passé ; enfin, la Bretagne est un pays très différent : la ligne allant de Vannes à Saint Brieuc sépare la basse Bretagne du pays Gallo. Je ne crois pas qu'il soit bon d'encourager la défense d'une identité bretonne. La France a la chance de ne pas être confrontée à des revendications régionalistes graves, comme en Flandre, en Catalogne, en Ecosse ou même en Vénétie. La révolution de 1789 était marquée par l'esprit des Lumières ; elle voulait aussi faire table rase des divisions du passé... et l'a très habilement fait.

M. Jacques Lévy, professeur de géographie et d'aménagement de l'espace à l'École polytechnique fédérale de Lausanne. - Nous assistons à la mise en mouvement des territoires et à la levée des deux malédictions qui ont pesé sur l'architecture des territoires en France.

Celle de la Troisième République, tout d'abord, qui a congelé le projet révolutionnaire dynamique et fédéral. Le 14 juillet, c'est la prise de la Bastille mais aussi la fête de la fédération... L'idée d'une France fédérale n'est pas scandaleuse. L'alliance entre les notables ruraux et l'État central y a pourtant mis fin, en fabriquant la machine des départements qui s'est transformé, au fil de l'urbanisation, en système fiscal - un véritable racket des campagnes par les villes. En constituant un espace de gouvernements urbains à travers les intercommunalités, la réforme crée un archipel de villes plus ou moins importantes où est concentrée la plus grande partie de la production et de l'industrie créative. Organiser l'espace français autour de ces villes donne à chacun la possibilité d'accéder à ces ressources. La loi de décentralisation de 1982 est une seconde malédiction car, en modernisant l'architecture du territoire français, elle a renforcé des niveaux qui n'avaient plus lieu d'être. En faisant les mauvais choix, le législateur a accumulé les problèmes et les handicaps : aujourd'hui, il est encore plus difficile de réformer qu'hier !

Notre pays n'est plus rural, mais urbain. Nous sommes entrés dans l'ère des métropoles et de la mobilité. La métropole s'entend comme une ressource que le citoyen peut avoir à sa disposition. La région est un espace biographique, c'est-à-dire qu'elle offre à chacun un éventail d'opportunités pour réaliser des projets. Elle est un point d'équilibre entre des ressources objectives - en gros, les métropoles - et des ressources subjectives, les identités, qui ne sont pas forcément figées et ne doivent pas être mythifiées : la Normandie, oui, mais les Caennais n'ont pas forcément envie d'être avec les Rouennais ou les Havrais... Beaucoup de métropoles sont des fantasmes de technocrates : Tours et Orléans, Rennes et Nantes, Metz et Nancy... Il ne suffit pas que des villes soient proches pour que ça marche, d'autant que ces villes voisines sont souvent rivales ab initio : ville épiscopale et ville seigneuriale ou monarchique.

La taille n'est pas un critère. Les technocrates français sont les seuls à croire qu'il faut qu'une université soit grande pour réussir : les universités les mieux classées sont toutes les plus petites que la plus petite des universités françaises ! C'est pareil pour les régions.

La taille n'est pas forcément gage de réussite. L'Alsace, qui est une petite région, réussit très bien toute seule. La fusion est un cadeau à la Lorraine ! Le Nord-Pas-de-Calais fonctionne bien. La Corse a beaucoup d'identité et peu de métropole. Elle fonctionne aussi sans qu'on ait besoin d'opérer une fusion. Nous ne sommes pas dans un jeu de construction et il faut éviter toute précipitation.

Puisque c'est un changement de civilisation qui s'annonce, il aurait été judicieux d'engager un grand débat national, à l'abri des intérêts particuliers des élus. On aurait pu, par exemple, mettre en place un Haut Conseil des territoires où aucun élu n'aurait siégé. Il n'aurait pas eu de pouvoir décisionnel, sa seule mission étant de faire un état des lieux de la société.

Si l'on respecte une logique de taille et d'importance et si l'on part des métropoles, l'Île-de-France, qui est une aire urbaine, dispose d'un réseau de transports et d'un marché de l'emploi devrait cesser d'être une région pour devenir la métropole de la région de Paris étendue au Bassin parisien. Elle bénéficierait alors d'un poids équivalent au Land Rhénanie-du-Nord-Westphalie.

Gérard-François Dumont, Recteur, professeur à l'Université de Paris IV Sorbonne. - Nous célébrons le centenaire de l'assassinat de Jean Jaurès qui disait qu'il faut « aller à l'idéal et comprendre le réel ». Le projet de loi poursuit deux idéaux : trouver une taille critique sur le plan géographique, démographique et économique et faire des économies. Ces idéaux sont-ils fondés sur la compréhension du réel ?

Géographiquement, l'Alsace est la plus petite région française continentale. Les autres pays européens comptent beaucoup de régions aux dimensions moins importantes que celles de l'Alsace. L'Italie en compte au moins trois auxquelles s'ajoutent le Trentin et le Haut Adige, provinces autonomes équivalentes à des régions. La petite taille des régions n'est pas un handicap, elle est sans corrélation avec le taux de chômage et les résultats économiques. Les régions Midi-Pyrénées et Rhône-Alpes sont les plus vastes régions françaises. Elles dépassent en superficie la Belgique, le Luxembourg, la Suisse et le Danemark. Les vingt-et-une régions de la France continentale ont une superficie moyenne supérieure à celle des Länder.

Sur le plan démographique, le Limousin est la région la moins peuplée de France, avec 742 000 habitants. Cette densité n'est pas faible à l'échelle européenne, puisque certaines régions d'Italie, d'Espagne, d'Allemagne ou des cantons suisses sont encore moins peuplés. La population moyenne des vingt-et-une régions françaises est de 3 millions d'habitants, ce qui est supérieur à la moyenne des régions d'Italie, et inférieur à celle des Länder. Il faut néanmoins préciser que l'histoire démographique de l'Allemagne n'est pas celle de la France, dont le taux de fécondité a commencé à baisser à la fin du XVIIIème siècle, soit un siècle avant l'Allemagne. La population moyenne des régions de France est supérieure à celle des communautés autonomes d'Espagne et des régions polonaises. Aux États-Unis, vingt États sur cinquante ont une population inférieure à 3 millions d'habitants.

Le projet de loi vise à créer des ensembles plus homogènes en termes de populations. Il considère donc qu'une fourchette large entre la région la plus peuplée et la moins peuplée est un facteur de handicap en termes d'attractivité des territoires. La politique centralisatrice de la France, des temps monarchiques jusqu'à aujourd'hui, pourrait laisser penser que la France est hétérogène. Avec l'Angleterre, la France est le seul pays européen à avoir une région-monde, à savoir l'Île-de-France. Cette idée d'une hétérogénéité des régions de France est pourtant fausse. Le rapport des populations entre les vingt-et-une régions actuelles est de 1 à 16. L'Île-de-France mise à part, le rapport tombe de 1 à 8. Ces rapports sont beaucoup plus élevés dans les autres pays européens, de 1 à 27 en Allemagne, de 1 à 26 en Espagne, de 1 à 76 en Italie, et de 1 à 66 aux États-Unis. Les régions françaises ne présentent donc pas une hétérogénéité particulièrement prononcée en matière de densité de population. Les résultats sont les mêmes en ce qui concerne leur taille. Le rapport entre la plus petite et la plus grande région est de 1 à 5 en France ; il est de 1 à 174 en Allemagne, de 1 à 19 en Espagne continentale, de 1 à 8 en Italie. L'idéal d'homogénéisation porté par le projet de loi ne correspond pas à une bonne compréhension du réel.

D'un point de vue économique, le projet de loi indique que si l'on fusionne un certain nombre de régions, on obtient une plus grande homogénéité en termes de PIB par habitant et par région. C'est une évidence : dès lors que le nombre des territoires diminue, les écarts baissent ! Les chiffres d'ailleurs ne sont guère fiables car le calcul du PIB par région soulève de grosses difficultés d'ordre méthodologique.

Les régions fusionnées disposeront d'un budget supérieur. Certes ! Mais la réforme de 1982 a été une réussite car les budgets des régions étaient surtout des budgets d'investissement, ce qui est gage d'efficacité. Est-il structurant pour les territoires de confier aux régions l'entretien de la robinetterie des collèges ?

En conclusion, chercher la « taille critique » revient à chercher à atteindre un optimum régional qui n'existe pas, faute de corrélation entre la taille, l'économie, la richesse. La Pologne n'a pas réduit son nombre de régions. Quant à l'Espagne, il faut aussi évoquer la loi de 2012. De plus, le renforcement des régions est entendu comme renforcement du niveau régional par rapport aux autres collectivités, non face à l'État. Il ne s'agit pas d'une amorce de fédéralisme.

Les fusions seront-elles sources d'économies ? Dans un premier temps, elles s'accompagneront de coûts directs inévitables dus aux déménagements, à l'aménagement des locaux, à la mise en place d'outils informatiques communs, etc. Surtout, elles auront des effets négatifs externes : le temps passé à discuter des modalités des fusions, du choix de la capitale, de l'emplacement des services sera autant de temps perdu pour définir des stratégies de développement, définir les politiques d'emploi ou renforcer les indispensables coopérations entre régions ! Pour que les fusions réussissent, il faut des synergies entre les anciennes capitales régionales. Or, en train, il faut 2 heures 26 pour aller d'Amiens à Reims, 2 heures 07 d'Orléans à Limoges, 2 heures 08 de Toulouse à Montpellier, 2 heures 25 de Clermont-Ferrand à Lyon. Notre pays manque des infrastructures ferroviaires pour développer les synergies et les réseaux.

Les fusions entraîneront aussi des coûts directs permanents : le mieux-disant l'emportera toujours, avec des coûts plus élevés en matière sociale, pour l'entretien des lycées, la création d'antennes supplémentaires dans les territoires, etc. L'expérience montre que les coûts croissent avec la taille.

Enfin, un mot sur l'identité : le développement présuppose que les personnes s'identifient avec leur territoire.

Le diagnostic des réformes antérieures n'a pas été fait. On n'améliore pas un puzzle en changeant le nombre de pièces. Les réformes de fond, fiscale notamment, dans le sens d'une véritable décentralisation, n'ont pas été lancées. Mais comme le disait le poète Pierre Seghers, « l'impossible, c'est ce qui demande du temps ».

M. Martin Vanier, professeur en géographie et aménagement à l'Université Joseph Fourier (Grenoble I). - Cette carte est un leurre. On joue au puzzle alors que les enjeux essentiels sont ailleurs ! Cette réforme a deux générations de retard. M. Jean-Marie Miossec a montré, dans son très beau livre Géohistoire de la régionalisation en France, que la réforme régionale est un sujet qui a suscité de nombreuses propositions de réformes depuis un siècle. Ce texte n'est plus du tout d'actualité : dans une société en réseau, la cohérence et la pertinence ne coïncident pas avec les périmètres définis. Les opérateurs de réseaux, qu'ils soient publics ou privés, ont mis la main sur les biens communs, comme les réseaux numériques, environnementaux ou de transport, et leur gouvernance est complexe.

Je n'ai pas grand-chose à dire sur la carte : elle est destinée à occuper le débat public. De ce point de vue, l'objectif politique est parfaitement atteint. Du point de vue scientifique en revanche, il s'agit d'une comédie, signe d'un retour en arrière dans la compréhension des mécanismes à l'oeuvre : « Il faut que tout change pour que rien ne change ». La question fiscale n'est pas traitée, ni celle du contrat démocratique, à repenser de façon post-territoriale, ni celle de la maîtrise des réseaux. Mais nous adorons discuter sans fin de la composition de l'équipe de France de football et de la carte des régions...

La réussite de la réforme n'est pas affaire de taille critique, de fusions, de cohérence ; elle dépend plutôt de la mise en place des outils qui permettent aux territoires, à tous les échelons, de coopérer, nouer des alliances, travailler en réseaux, exercer des compétences partagées, éventuellement dans des cadres transfrontaliers. La fusion pour constituer de grandes firmes, c'est le siècle passé. L'avenir est aux réseaux et aux clusters. Mieux vaut changer les règles que la carte !

M. Daniel Béhar, géographe, professeur à l'Institut d'Urbanisme de Paris. -Je m'intéresserai aux conséquences liées à la création de grandes régions sur l'action publique. Depuis la décentralisation, les régions, à l'image de la Bretagne, se sont constituées comme des nations, des espaces politiques fondés sur un sentiment d'identité. Elles ont toutes fabriqué des patriotismes régionaux, ce qui complique parfois l'action publique. Peut-on, en effet, discerner une économie des Pays-de-la-Loire ? Je distingue une économie du Grand-Ouest, une économie du Choletais ou une économie de la Vendée, mais pas celle des Pays-de-la-Loire !

Les régions étaient de petites nations ; en accroissant leur taille, la réforme va les étatiser. La suppression de la clause de compétence générale renforcera encore le processus. Elles deviendront des instances de fabrication des politiques publiques. Les contrats de plan État-région (CPER) ont toujours constitué un instrument de sous-traitance des politiques publiques au service de l'État. Désormais, les régions étatisées devront contribuer davantage à la conception des politiques publiques, à l'image des pactes conclus entre l'État fédéral allemand et les Länder. Il conviendra aussi de renforcer les coopérations interrégionales. Par exemple, le Grand-Est, collaboration entre l'Alsace, la Lorraine, la Bourgogne et la Franche-Comté, fait sens au regard du système productif.

L'autre question est celle du rapport entre les régions et les villes. Depuis les années 60, le couple régions-villes est perçu comme l'instrument de la modernisation du territoire. Mais cela ne fonctionne pas ainsi. Récemment, on a confondu la notion de métropole ou de puissance urbaine avec celle de capitale régionale. Amiens métropole... Les villes s'affirment d'un point de vue socio-économique, mais entrent en concurrence avec la région. La mésentente notoire entre le président de la région Rhône-Alpes et le président du Grand Lyon en est l'illustration. Avec de plus grandes régions, le couple région-réseau métropolitain se substituera au couple région-capitale régionale. Ainsi, dans la région Auvergne-Rhône-Alpes, le président du conseil régional aura face à lui trois métropoles, si l'on inclut la région genevoise ; dans le même temps, le système métropolitain lyonnais se déploiera jusqu'à Clermont-Ferrand. La spécialisation des pouvoirs s'accroîtra et deviendra plus fine. Cette carte laisse sceptique mais elle ouvre des chantiers nouveaux, qui ne relèvent ni de la puissance, ni de la pertinence.

M. Romain Pasquier, directeur de recherche au CNRS. - Je ne parlerai pas non plus de la carte. Commencer par une carte constitue une erreur de méthode majeure...

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous sommes d'accord !

M. Romain Pasquier. - C'est la voie de la facilité : il suffit d'une loi ordinaire et cela donne l'illusion de l'autorité politique. Pourtant, cette méthode occulte d'autres sujets et crée un risque d'enlisement.

Je suis en désaccord avec Hervé Le Bras. Pourquoi vouloir à tout prix se préserver des identités ? Les identités sont multiples en France et ne sont pas exclusives. Les Bretons ne sont pas prêts à prendre d'assaut les marches de la Bretagne ! À la différence des Catalans ou des Ecossais, les Bretons, dans leur immense majorité, se sentent Français et Bretons ; à peine 1 % se sentent exclusivement Bretons. Ne jouons pas, comme M. Jacques Auxiette, à nous faire peur !

S'il faut supprimer quelque chose, c'est la région Pays-de-la-Loire. La Mayenne et la Loire-Atlantique doivent être rattachées à la Bretagne, la Sarthe et le Maine-et-Loire au Centre, tandis que la Vendée, qui forme un ensemble économique, social et territorial cohérent, doit rester toute seule : elle fait système.

J'ai exprimé mon sentiment dans mon rapport Réussir la Région au service du citoyen, de la croissance et de la République. Pour lui donner du sens, il faudrait réviser l'article 72 de la Constitution relatif à la tutelle et l'article 20 sur le pouvoir réglementaire. Inenvisageable... En tout cas, la création d'un pouvoir régional suppose des compétences et des moyens financiers. Les routes et les collèges, c'est peu pour des acteurs globaux compétitifs ! Pourquoi ne pas transférer Pôle Emploi ou l'enseignement supérieur, ou régionaliser la Banque publique d'investissements (BPI) ? Les régions doivent disposer d'un pouvoir réglementaire de plein exercice, et non limité à la définition de deux schémas qui, s'ils prennent autant de temps à élaborer que le schéma directeur de la région d'Île-de-France (SDRIF), promettent d'être compliqués ! Je suis donc dubitatif... Les ressources financières constituent un autre trou noir. Est-on prêt à attribuer une part de la TVA aux régions sur le modèle des Länder allemands ?

Les citoyens, souvent oubliés, veulent un renforcement de la démocratie régionale. Je suis partisan de la généralisation d'un parlementarisme régional, sur le modèle corse, caractérisé par la distinction entre l'assemblée et l'exécutif, celui-ci étant responsable devant celle-là, avec un décloisonnement du temps électoral. Déjà, M. Jean-Pierre Raffarin avait proposé de tenir les élections régionales à des dates différentes selon les lieux. Le débat se concentrerait sur les enjeux politiques locaux et ne serait plus un test de politique nationale. En outre, cela ouvrirait les gouvernements régionaux à des personnes issues de la société civile.

Enfin, il faut autoriser un droit à la différenciation. Je crois beaucoup à la collectivité unique : il faudrait faciliter les fusions entre conseils généraux et conseils régionaux, à carte régionale constante. Mais cela ne sera possible que pour les régions qui resteront à taille humaine, comme l'Alsace.

Ainsi, mieux aurait valu un droit à l'auto-organisation, une réforme ascendante plutôt qu'une réforme pseudo-jacobine !

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Si je comprends bien, vous nous demandez de suspendre nos travaux pendant six mois !

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Il a fallu six mois pour créer les départements ; aujourd'hui, nous travaillons dans la précipitation. Les lois s'enchaînent et sont souvent inappliquées.

Je suis hélas francilien. Je ne sais pas ce que c'est ! J'habite la grande couronne, au fin fond du canton de Château-Landon ; on ne peut négliger les identités, même récentes, autrement, les gens ne suivent pas. En revanche, on peut s'interroger sur la meilleure solution : maintien des départements de la petite couronne ? Fusion de Paris et de la petite couronne ? Et on ne peut revoir la carte régionale sans s'interroger sur l'articulation des régions et des métropoles. Quid, par exemple, des rapports entre la région Rhône-Alpes et la métropole lyonnaise ? Merci en tout cas pour vos contributions riches et stimulantes.

La séance est levée à 20 h 35

Jeudi 26 juin 2014

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -

La réunion est ouverte à 9 h 10

Examen du rapport et du texte de la commission

La commission procède à l'examen du rapport de de M. Michel Delebarre et du texte proposé par la commission pour le projet de loi n° 635 (2013-2014) relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous entendons ce matin le rapport de M. Delebarre sur le projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral. Le débat va s'engager, car certains des amendements proposés par les uns et les autres sont contradictoires.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Certains sont subtils...

M. Jean-Jacques Hyest, président. - ... et intelligents, mais les options sont très diverses. Le texte que nous examinons porte sur le regroupement des régions ; cependant, il est lié au projet de loi consacré à leurs compétences, qui suscite plus de préoccupations et interfère dans la présente discussion.

Bien qu'il s'agisse d'une procédure accélérée, le Gouvernement s'est engagé à ce qu'il y ait deux lectures.

La parole est au rapporteur.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - « Aller à l'idéal et comprendre le réel », cette phrase de Jean Jaurès, qui nous a été rappelée avant-hier, guidera, j'en suis sûr, les travaux de notre commission spéciale. Nous partageons un constat commun : le statu quo territorial n'est plus possible. Nos structures territoriales ont fait entrer le pays dans la modernité. Soyons fiers de nos départements, créés il y a plus de deux siècles, dont l'action améliore la vie quotidienne de tous, conforte la solidarité, favorise le développement. N'ayons pas honte de nos régions qui, en matière économique, formation professionnelle, enseignement supérieur, nous aident à traverser la crise actuelle. Les politiques publiques de proximité des communes et des intercommunalités concourent au bien-être général. Mais à l'aube du XXIème siècle, nous devons franchir une nouvelle étape et préparer la France de demain. Notre monde a changé, nous devons moderniser nos structures afin de les renforcer.

J'ai cherché, comme René Vandierendonck sur la loi Mapam du 27 janvier 2014, à m'approprier la doctrine de notre Haute Assemblée sur l'avenir des collectivités territoriales. J'ai constaté, en lisant le rapport Raffarin-Krattinger, que le présent projet de loi s'en inspire largement. Le Sénat est parfois taxé de conservatisme et d'immobilisme : qu'un gouvernement soucieux de modernisation s'inspire de nos travaux me rassure !

Je ne résiste pas au plaisir de vous en lire quelques passages. « Plusieurs personnes entendues par votre mission d'information ont regretté la taille des régions qu'ils estiment mal adaptée aux enjeux de concurrence territoriale. La mission plaide pour la constitution de régions fortes, ce qui passe par la diminution du nombre des régions actuelles, via la fusion de certaines d'entre elles, capables de conduire des politiques d'investissement préparant les territoires aux enjeux stratégiques de demain. Les nouvelles entités seront forcément plus hétérogènes mais constitueront aussi des communautés d'intérêt stratégiques ». Cette nouvelle carte régionale devait, selon les auteurs, aller de pair avec « un nouvel avenir pour le département », chargé de la « cohésion des intercommunalités rurales et de l'accès de tous les citoyens à l'expression démocratique ». Les conclusions ont été adoptées à la quasi-unanimité des membres de la mission. Plusieurs d'entre vous ont participé à ces travaux...

Un mot sur les économies que la réforme pourrait engendrer. Les annonces ont suscité bien des réactions. Le secrétaire d'État chargé de la réforme territoriale, André Vallini, a avancé le chiffre de 10 à 25 milliards d'euros pour l'ensemble de la réforme et non sur le seul texte qui nous est soumis aujourd'hui. Celui-ci ne donnera lieu qu'à des économies d'échelles très modestes, qui seront peut-être même compensées par l'augmentation des coûts de personnel, si les fusions se font par un alignement à la hausse de leurs conditions de rémunération.

M. Philippe Kaltenbach. - Vous rassurez le personnel.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - La réforme se justifie moins par cet enjeu financier que par l'objectif de bâtir des « régions de taille européenne ». Les comparaisons le montrent : en effet, les régions françaises sont en moyenne moins denses que leurs voisines européennes, leur poids économique plus faible. La comparaison avec l'Allemagne est éloquente : son PIB régional moyen est, en valeur absolue, deux fois plus élevé que le nôtre. Le regroupement de nos régions les placera dans le haut du classement en termes de population et de superficie, et rapprochera leur poids économique de celui des Länder.

Ce texte nécessitera des ajustements dans les dotations, les fonds de péréquation et la fiscalité, questions renvoyées à une loi de finances, choix opportun puisqu'il est nécessaire d'avoir fixé les compétences des régions avant de déterminer leurs ressources.

Le projet de loi comprend quatre volets : nouvelle carte régionale, nombre des conseillers régionaux, règlement des dispositions relatives aux vacances de siège de conseiller départemental censurées par le Conseil constitutionnel, report des prochaines élections régionales et départementales.

L'article 1er dessine la carte des nouvelles quatorze régions issues de la fusion des régions existantes. Elle repose sur le principe de non-démembrement des régions existantes : aucun département ne peut être séparé de sa région actuelle, les régions étant fusionnées par bloc. Six régions conservent leur périmètre : Aquitaine, Bretagne, Île-de-France, Nord-Pas-de-Calais, Pays-de-la-Loire, Provence-Alpes-Côte-d'Azur. Les quinze autres font l'objet de regroupements avec, pour une minorité d'entre elles, des difficultés : le Poitou-Charentes et le Limousin devraient rejoindre la région Centre mais des revendications se font entendre pour un rattachement à l'Aquitaine ; les Pays-de-la-Loire souhaitent être rattachés à la Bretagne, alors que des élus réclament une fusion de leur collectivité avec la région Centre pour former la région Val-de-Loire ; il a enfin été proposé que la Picardie et la Champagne-Ardenne soient fusionnées avec le Nord-Pas-de-Calais ou avec la Normandie.

L'article 2 prévoit la fixation provisoire du chef-lieu des nouvelles régions par décret pris avant le 31 décembre 2015. Le choix des nouvelles capitales régionales s'effectuerait après consultation du conseil municipal de la commune retenue pour être le siège du nouveau conseil régional, et des conseils régionaux inclus dans la nouvelle région. Dans un deuxième temps, le chef-lieu serait définitivement fixé par un décret en Conseil d'État pris avant le 1er juillet 2016. L'article 3 abroge certaines dispositions rendues inutiles par la nouvelle carte, en particulier la possibilité de fusionner deux régions, tandis que l'article 4 fixe au 1er janvier 2016 la date d'entrée en vigueur de la nouvelle carte.

Le deuxième volet du texte concerne les ajustements pour les élections régionales. Il ne modifie aucunement le mode de scrutin pour l'élection des conseillers régionaux, tel qu'il résulte de la loi du 11 avril 2003. Les conseillers régionaux restent élus par région avec une obligation de présentation de candidatures par section départementale - c'est l'objet de l'article 5. Seul le nombre de conseillers régionaux et de candidats est modifié, pour prendre en compte la nouvelle carte régionale, selon deux règles : l'effectif des conseils régionaux résulterait de l'addition de ceux des anciens conseils régionaux, avec un plafonnement à 150 membres. L'Île-de-France et l'Auvergne-Rhône-Alpes perdraient respectivement 59 et 54 élus. Le nombre de candidatures par département serait actualisé en fonction du dernier recensement de population. Pour assurer un siège à chaque département, ce qui n'est totalement pas garanti par le mode de scrutin existant, il est prévu que si un département n'obtenait pas de conseiller régional après la répartition des sièges, la liste arrivée en tête lui en rétrocéderait un.

Cette solution diffère de celle adoptée à l'unanimité par le Sénat, le 15 mai 2013, dans la discussion de la proposition de loi de M. Alain Bertrand, du groupe RDSE. Nous avions alors choisi d'assurer trois sièges par département et, surtout, d'ajouter ces élus supplémentaires à l'effectif normal. Cela évitait de prélever des élus sur une section départementale pour en satisfaire une autre, au risque de créer des dissensions inutiles entre départements. Je vous proposerai un amendement pour réaffirmer la position du Sénat.

Le troisième volet concerne le remplacement des conseillers départementaux. L'article 15 de la loi du 17 mai 2013 prévoyait qu'en cas d'impossibilité de remplacer un seul des deux sièges du binôme départemental, celui-là resterait vacant jusqu'au prochain renouvellement intégral du conseil départemental. Cette disposition a été censurée par le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 16 mai 2013, au motif qu'elle pourrait remettre en cause l'exercice de la libre administration des collectivités territoriales par des conseils élus puisqu'ainsi, plusieurs sièges pourraient rester vacants pendant toute la durée du mandat. En d'autres termes, ces vacances pourraient affecter le fonctionnement normal du conseil départemental.

L'article 9 du projet de loi prévoit en conséquence d'organiser des élections partielles en cas de vacance d'un seul siège ou des deux sièges du même canton. Lorsque l'élection partielle ne concernerait qu'un conseiller, le candidat comme son remplaçant pourraient être du même sexe ou de sexe différent de l'élu sortant. La liberté de candidature est ainsi respectée. Lorsque les deux sièges seraient vacants, l'élection partielle au scrutin binominal majoritaire devrait être organisée dans les trois mois suivant les deux vacances, lorsqu'elles seraient simultanées, et dans les trois mois suivant la dernière vacance si elles sont successives. Dans ce cas, l'élection aurait lieu dans les conditions de droit commun. L'article 10 adapte les règles du contentieux électoral aux cas des élections partielles et l'article 11 en fixe l'entrée en vigueur.

Le dernier volet concerne le report des élections et la fin des mandats. L'article 12 opère plusieurs modifications : en raison du redécoupage de la carte régionale, les élections régionales sont reportées de mars 2015 à décembre 2015 ; pour maintenir la concomitance prévue par la loi du 17 mai 2013, les élections départementales et celles en Corse, en Guyane, en Martinique et à Mayotte, seraient également reportées de mars 2015 à décembre 2015 ; le mandat des conseillers régionaux et départementaux prendrait fin en mars 2020. Tout cela reste dans les bornes fixées par la jurisprudence constitutionnelle.

Deux modifications concernent la métropole de Lyon. La première l'érige en section départementale pour l'élection des conseillers régionaux ; la seconde met fin, par anticipation, aux mandats des conseillers généraux du Rhône sur le territoire de la métropole de Lyon. Cette solution est inédite mais répond, semble-t-il, à un souhait local.

Je me suis efforcé, dans les délais très brefs qui m'étaient impartis, d'entendre l'ensemble des associations nationales d'élus et de recueillir par courrier l'avis de chacun des présidents de conseils généraux et de conseils régionaux sur ce projet de loi qui va affecter notre organisation territoriale pour plusieurs décennies.

J'ai tenté - exercice difficile - d'aller vers une carte idéale, tout en prenant en compte les réalités des territoires. La carte parfaite n'existe pas ; nos choix en satisferont certains, en mécontenteront d'autres. Mais nos travaux doivent être guidés par la recherche d'une action publique locale plus efficace, qui réponde aux attentes de nos concitoyens.

J'entends les critiques de certains d'entre vous. Certains des experts que nous avons entendus nous ont indiqué que la plupart de nos régions s'inscrivent dans la moyenne européenne, en termes de densité, de PIB, de superficie. Mais devons-nous nous contenter d'une simple moyenne ? Je crois qu'il faut chercher à nous hisser parmi les premiers.

J'entends aussi ceux qui estiment - et je suis d'accord avec eux - que la puissance est déterminée surtout par les compétences exercées et les ressources dont on dispose pour les assumer. Ce projet de loi est accompagné d'un second, portant nouvelle organisation territoriale de la République. René Vandierendonck a été nommé rapporteur de ce texte par la commission de lois ; je ne doute pas que son pragmatisme et sa connaissance du terrain nous conduiront à adopter une loi qui donnera à nos régions la puissance dont elles ont besoin. Nous travaillerons également, à l'occasion du prochain projet de loi de finances, à une réforme de la fiscalité locale.

J'ai déposé un nombre limité d'amendements afin que nous puissions avoir un débat constructif, et démontrer que nous sommes capables d'appliquer les conclusions du rapport de MM. Krattinger et Raffarin. J'attire votre attention sur deux amendements : à l'article 3, je vous proposerai d'assouplir les possibilités d'évolution des limites des régions et des départements en supprimant la condition obligatoire de référendum local.

M. Bruno Sido. - Parfait !

M. Roger Karoutchi. - Oui.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - À l'article 6, mon amendement tend à relever l'effectif des conseils régionaux des plus grandes régions afin que les départements ruraux aient une représentation suffisante. Je vous proposerai ainsi de garantir deux sièges de conseillers régionaux à chaque département. J'ai utilisé l'ensemble des marges de manoeuvre accordées par la jurisprudence constitutionnelle pour vous proposer une représentation équitable des territoires.

M. Jacques Mézard. - Mon groupe est totalement opposé aux conclusions de ce rapport, dans lequel j'ai retrouvé des éléments de langage diffusés depuis quelques semaines. Il est regrettable que le rapport Raffarin-Krattinger soit instrumentalisé de la sorte : on brandit ce qui va dans le sens de ce projet et on oublie le reste. Ce n'est pas une méthode objective. Quant aux termes employés, je vous renvoie aux déclarations du président de la République à Dijon, à Limoges ou encore à Tulle le 19 janvier dernier.

Le recours, dans ces conditions, à la procédure accélérée pour examiner un projet de loi qui, dit le rapporteur, affectera notre organisation territoriale pour des décennies, n'est pas acceptable : peut-on concevoir que, dans un pays démocratique européen, on bâcle une telle réforme ? Qu'aurions-nous dit si cela s'était produit il y a deux ou trois ans ? Il manque en particulier dans cette procédure très accélérée une audition des présidents des associations d'élus. Quant à l'étude d'impact, elle est pour ainsi dire vide.

La méthode de découpage varie selon qu'il s'agit de la Bretagne, des Pays-de-la-Loire ou du Nord-Pas-de-Calais. Cette dernière région reste inchangée : niera-t-on que cela répond à des préoccupations électorales ? Ce texte n'a pas été préparé, ni réfléchi. On crie que tout a été dit depuis longtemps, qu'il est temps de passer à l'action. Mais avant le jour de sa sortie, nous ne savions rien de ce projet de loi. Enfin, il n'est pas bien de scinder les deux textes. Ils ont été présentés conjointement en conseil des ministres et c'est donc une imposture que de dire qu'ils sont indépendants l'un de l'autre.

Quant aux économies, les chiffres de M. Vallini le montrent assez clairement : elles sont repoussées aux calendes grecques. Vous avez eu l'objectivité de reconnaître qu'elles ne constituaient pas un argument.

Votre argument essentiel se réduit donc à demander la création de régions à taille européenne. Cela n'a aucun sens : les Länder allemands sont de dimensions comparables à celles de nos régions actuelles. On nous parle incessamment de « puissance ». Pour faire quoi, et avec quels moyens ? Là est la vraie question.

Les inconvénients sont nombreux. Finalement, on ne supprimera pas les départements, cela posant un petit problème constitutionnel... Mais sans assemblée départementale, il restera seulement des grandes régions et des intercommunalités. Imagine-t-on le transfert aux régions de la voirie départementale, des collèges, des transports scolaires ? Vous connaissez la France profonde, monsieur le rapporteur : vous allez l'achever. La préfecture de mon département sera, en train, à onze heures aller-retour de la métropole régionale. Vous sacrifiez des territoires entiers. Nous serons noyés dans une grande région. Quant au nombre de nos représentants, vous nous accordez généreusement deux sièges...Vous aurez à assumer aussi la suppression des sensibilités non majoritaires.

M. Roger Karoutchi. - Après ce réquisitoire, est-il encore utile d'intervenir pour montrer que ce projet est infondé ? J'ai toujours défendu la réalité régionale, mais on ne peut avoir de grandes régions que si l'on maintient la force de proximité du département. Ici, on veut faire l'inverse, ce qui est absurde, aberrant, dangereux. On reprochera une fois de plus au Sénat d'avoir fait preuve d'immobilisme, comme si le mouvement brownien qui s'est emparé du Gouvernement lui conférait une légitimité.

L'Île-de-France, avec 12 millions d'habitants, n'est pas touchée, mais vous mettez l'Eure-et-Loir et le Loiret avec la Corrèze : c'est d'une logique implacable ! Il est absurde de faire passer ce texte avant le second : le découpage régional doit suivre, et non précéder, la définition des compétences. Le département d'Eure-et-Loir a une logique de transports publics par rapport à l'Île-de France : 27 % de ses déplacements quotidiens vont vers l'Île-de-France ; entre l'Eure-et-Loir et la Corrèze, ils sont proches de 0 %.

Quant au développement économique, les intérêts convergents de l'Île-de-France, du Loiret, de l'Oise et de l'Eure-et-Loir représentent plus de 35 % des investissements de l'ensemble des entreprises de ces départements. Si vous cherchez la même logique économique avec la Corrèze, le résultat sera inférieur à 1 %.

En fait de grandes régions, on nous présente des monstres illusoires, sans logique ni unité économique, sans cohérence quant à leur démographie, à leurs transports, à leurs logements... Si vous tuez les régions actuelles, quelle légitimité auront les nouvelles ? Elles seront contestées en permanence. Dans une période où les hommes politiques de droite comme de gauche se voient reprocher par la population d'être coupés du terrain, vous vous apprêtez à faire preuve d'une totale méconnaissance de ses réalités.

Si vous n'ouvrez pas le dialogue, les régions demanderont leur libération de ce carcan au premier renversement politique : vous aurez fait une réforme pour quelques mois. Si les départements disparaissent et que les régions perdent leur légitimité, on en viendra finalement à une recentralisation rampante...

Quant au changement de calendrier qui repousserait les élections à décembre 2015, il ne changera rien à l'évolution des états d'esprit et des réalités régionales ou départementales. L'Île-de-France compte 12 millions d'habitants : quel sens y a-t-il à réduire ses conseillers régionaux de 209 à 150, soit à un élu pour 80 000 habitants ? Vous nous expliquiez en 2010 qu'un conseiller territorial pour 40 000 habitants était insuffisant.

Dans cette inversion des logiques entre compétences et découpage, vous tuez les régions. C'est beaucoup de bruit pour un bouleversement qui sera remis en cause sous deux ans. Je m'y oppose naturellement.

M. Bruno Sido. - Je suis d'accord avec MM. Mézard et Karoutchi : les régions imploseront. Cela dit, si l'on se met à la place du Gouvernement, il est difficile, voire impossible, d'établir une carte consensuelle. C'est pourquoi j'ai déposé trois amendements qui ressemblent aux vôtres, monsieur le rapporteur : les territoires et la population doivent pouvoir s'exprimer par un droit d'option sur les départements. Le référendum, introduit jadis par notre ancien collègue Michel Charasse pour bloquer la situation, doit être supprimé. Sans ce verrou, l'Alsace aurait réalisé son opération et cela aurait été une bonne chose. Je serai heureux de voter votre amendement, monsieur Delebarre.

M. Philippe Kaltenbach. - Le groupe socialiste est évidemment favorable au texte.

M. Philippe Dallier. - Ah oui ? Tous ses membres ?

M. Philippe Kaltenbach. - Il est étroitement lié à l'autre projet de loi, sur lequel le rapporteur, M. Vandierendonck, a commencé à travailler. Au XXIème siècle, les régions doivent être plus fortes et dotées de plus de compétences, tout le monde en convient depuis des années. La question des départements et des conseils généraux continue à faire débat, au sein de notre Haute Assemblée comme au sein du groupe socialiste. Il y aura demain de grandes agglomérations, des métropoles, des communautés de communes de 20 000 habitants. Dans les agglomérations, les départements n'ont guère d'avenir : la question est déjà réglée à Lyon, elle le sera pour Marseille et les Bouches-du-Rhône. Et, en région parisienne, il est souhaitable que les quatre départements de la petite couronne soient résorbés dans la métropole.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Rien de tout cela ne figure dans le présent texte.

M. Roger Karoutchi. - Notre collègue socialiste préfère parler d'autre chose, cela se comprend.

M. Philippe Kaltenbach. - Dans les territoires ruraux, en revanche, avec leurs petites communes et leurs bourgs, il est certain que le département joue un rôle important en matière de solidarité. Nous en tiendrons compte lors des débats sur le texte. Il faut continuer à travailler pour trouver la bonne solution. Nous aurons le temps : la question se posera en 2020. Il y aura bien des élections dans les départements en 2015. Des transferts interviendront certes en 2017, mais les fonctions de solidarité resteront aux conseils départementaux. Nous aurons donc quelques années pour réfléchir à la meilleure organisation territoriale et faire en sorte que les territoires ruraux ne se sentent pas abandonnés. Le débat sur les régions ne doit pas être pollué par un débat sur les départements. Attendons 2020. D'ici là, bien des évolutions interviendront, des propositions émergeront, l'intelligence des territoires s'exprimera.

M. Philippe Dallier. - C'est beau comme l'Antique.

M. Philippe Kaltenbach. - L'article 1er, le plus important, comprend une carte des régions qui n'est pas parfaite, mais qui est une base pour lancer le débat. Le groupe socialiste s'en est saisi et envisage des améliorations, notamment pour l'Ouest de la France : je songe à la région Centre-Limousin-Poitou-Charentes. Le groupe socialiste unanime propose un rapprochement du Limousin et du Poitou-Charentes à l'Aquitaine. Pour le reste, nous sommes ouverts aux propositions. Dans l'établissement de la carte, le Sénat doit travailler avec le souci de faire le plus d'heureux et le moins de mécontents.

Le tableau pose bien sûr quelques difficultés. Le groupe socialiste défendra l'amendement du rapporteur visant à garantir un minimum de deux conseillers régionaux par département, pour protéger la représentation des petits départements. La question des grandes régions et du nombre de conseillers régionaux ne fait pas l'objet d'une unanimité au sein du groupe. Beaucoup considèrent que l'on peut écrêter les grandes régions à 150 conseillers régionaux. Déjà, aujourd'hui, le nombre des conseillers n'est pas proportionnel au nombre d'habitants : il a été fixé, en 1984, par référence à celui des parlementaires par département, multiplié par deux. Mais le Limousin en avait obtenu 31 ; l'Île-de-France avait été maltraitée, puisqu'elle aurait dû recevoir 300 sièges et n'en n'avait pas obtenu 200. On ne nous en propose plus aujourd'hui que 150, pour 12 millions d'habitants, alors que la Bourgogne-Franche-Comté, avec trois millions d'habitants, en aurait 100. Le tableau devra à mon sens évoluer vers un lien plus étroit entre le nombre d'habitants et le nombre de conseillers.

M. Karoutchi a la mémoire courte. Ce n'est pas la première fois qu'un Gouvernement utilise l'urgence, mais le Parlement a montré qu'il savait travailler vite et bien. La carte des départements établie à la Révolution l'a été en trois mois. Le Sénat ne peut pas refuser ce débat.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Selon certains historiens, il s'est agi de six mois.

M. Ronan Dantec. - Je rends hommage à M. Delebarre pour le tour de force que représentent sa synthèse et les améliorations qu'il nous propose. Le groupe écologiste est favorable à l'ensemble des deux textes, en dépit de l'ordre dans lequel ils sont déposés par le Gouvernement. Le premier a le mérite d'affirmer qu'un couple majeur de collectivités territoriales a la capacité d'aménager la France : les régions, dotées des compétences de développement économique, et les intercommunalités dotées de celles de proximité. Cela correspond à ce que les écologistes ont toujours défendu. Soit dit en passant, je me souviens quels quolibets ont accueilli les interventions en ce sens de Mme Lipietz. Mais enfin, reconnaissons que nos idées se sont imposées en un temps record.

Ce projet présente néanmoins de nombreuses difficultés. Il faut laisser un peu de temps au temps : il n'est pas souhaitable de procéder à un découpage aussi rapide, imposé du plus haut de l'État aux territoires, sans qu'ils aient eu leur mot à dire. Non qu'ils puissent décider seuls, ne serait-ce qu'à cause des enjeux d'équilibres. Cette carte devrait notamment affronter la question des armatures urbaines équilibrées des futures régions. Je déposerai donc des amendements sur le calendrier, notamment pour que les élections régionales et départementales soient renvoyées au printemps 2016. Serait-il raisonnable d'organiser cette consultation des électeurs en décembre 2015, au moment où la France accueillera la conférence internationale sur le climat ?

M. Roger Karoutchi. - Et le père Noël !

M. Ronan Dantec. - Les territoires auraient ainsi le temps de proposer un projet partagé. Avec ces quelques semaines de délais supplémentaires, davantage de choses deviennent possibles. Pour aboutir, cette réforme doit s'appuyer sur des visions partagées et sur un processus consensuel auquel nous ne parviendrons pas sans assouplir le texte.

Le projet de loi ne supprime pas les départements. Il imagine un scénario pour demain, et nous verrons vers 2020 si les départements doivent être supprimés. En réalité, le texte est très précis sur les compétences que les départements conservent : l'action sociale, l'égalité d'accès aux services publics, une compétence partagée sur la culture et le sport. Le département a encore de l'avenir, car c'est un bon échelon d'expérimentation. J'ai déposé un amendement qui tend à promouvoir une approche plus ouverte pour envisager l'avenir : car dans certaines zones, les départements peuvent disparaître, mais ailleurs, non. Mieux vaut aussi supprimer le référendum pour procéder à des fusions.

Il manque à ce texte un volet démocratique. La question se pose de l'évolution des conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (Ceser) dans de grandes régions ; il y a celle, aussi, du scrutin direct pour les intercommunalités. Le texte ne définit pas non plus le rapport que l'État entretiendra avec les nouvelles collectivités territoriales. Quel sera le futur rôle du préfet ? N'y aura-t-il pas un renforcement de la présence de l'État ? Quelques phrases, dans le texte, me semblent bien ambiguës.

Nous devrons choisir entre deux voies : laisser le texte repartir à l'Assemblée nationale sans que le Sénat, chambre des territoires, ait dit son mot ; ou bien l'améliorer en acceptant de nous concentrer sur les points de consensus. Il serait de bonne méthode de commencer par améliorer les mécanismes, et de traiter ensuite, en deuxième lecture, la finalisation des découpages. Je crains que la discussion ne se concentre sur le second point dans les jours qui viennent.

M. Christian Favier. - Le groupe CRC n'est pas favorable à ce texte qui n'est pas la priorité du moment. Un sondage commandé par l'Assemblée des départements de France (ADF) révèle que 84 % des Français jugent la réforme territoriale peu urgente et estiment que la priorité devrait être donnée à l'emploi et à la lutte contre le chômage. Pourquoi tant de précipitation et d'incohérence ? On nous donne à examiner une carte sans que les responsabilités dévolues aux régions aient été définies. Le texte frôle dangereusement le populisme. En laissant entendre qu'il y a trop d'élus, qu'ils coûtent trop cher, que les collectivités dépensent trop d'argent, il fait le lit du vote antirépublicain, majoritaire aux dernières élections européennes. En l'état, la réforme éloignera les citoyens des lieux de décision : demain, la technocratie prendra le pas sur les assemblées d'élus.

L'un de vos soucis est comment éviter le référendum ? Pour que les choses bougent, il ne faudrait surtout pas demander leur avis à nos concitoyens... Une telle réforme exige un vrai débat public et non une étude d'impact si dérisoire que l'on se situe à la limite de la constitutionalité. Enfin, je ne vois pas en quoi le transfert de la gestion des collèges contribuera à créer une région forte. La force d'une région, c'est sa stratégie, sa capacité à investir dans la recherche, les infrastructures ou les transports.

M. Bruno Sido. - Bien sûr ! Il a raison !

M. Christian Favier. - À quoi bon la transformer en gestionnaire de proximité ? Aux 560 lycées d'Île de France, s'ajouteront les 800 collèges...

M. Jean-Jacques Hyest, président. - 1 300 collèges.

M. Christian Favier. - Et il n'y aura plus que 150 élus seulement pour siéger dans tous les conseils d'établissement. Amusez-vous à comparer le taux de présence aux conseils d'établissement des conseillers régionaux et des conseillers généraux. Demain, ce sera pire. C'est une gestion impossible. Idem pour les routes. Les voieries nationales ont déjà été transférées aux départements, qui ont mis en place des équipes pour les gérer. La région devra faire de même, cela exigera de l'argent, prendra du temps et l'on accumulera les retards d'investissement...

Je ne dis pas que nous devons rester figés dans notre organisation, mais certaines choses fonctionnent. Pourquoi ne parle-t-on pas des atouts de l'organisation actuelle ? Le département va être supprimé, cela a été dit clairement. Pourtant, c'est un échelon intermédiaire dont nous avons besoin et que l'intercommunalité ne suffira pas à remplacer. Les départements ont plus investi dans le développement numérique que les régions. Ils ont parfaitement démontré leur utilité, ils sont facteurs de modernité, d'avance et de progrès. Leur pertinence ne se limite pas aux zones rurales. Bien au contraire, les zones urbaines ont particulièrement besoin des politiques de solidarité qui s'y développent. L'Île-de-France est la région la plus riche de France et peut-être d'Europe. C'est aussi celle où les inégalités sont les plus fortes. On ne pourrait pas les corriger sans les politiques sociales d'insertion et les coopérations que les départements ont créées avec les communes. Supprimer les départements, c'est affaiblir la décentralisation et la démocratie.

Cette réforme pose en effet une vraie question démocratique : veut-on que notre pays soit géré par des technocrates, ou par des collectivités d'élus qui rendent des comptes à leurs administrés et qui se soumettent au suffrage universel ? La démocratie locale est un atout de notre pays. Même si l'heure est à l'allègement, nous devons avoir le courage politique d'affirmer que nos concitoyens ont besoin d'élus pour porter leurs attentes. Nous proposerons peu d'amendements, car nous ne sommes pas favorables au texte sur le fond. Il aurait été plus judicieux de commencer par examiner le second texte.

M. Jean-Pierre Sueur. - J'ai ressenti un certain malaise à entendre parler, au cours de nos auditions, de régions fortes. Dissipons tout malentendu : je suis pour des régions efficaces, disposant de plus de moyens et de compétences, et pour une réflexion pragmatique sur le découpage de leur périmètre. Je m'oppose en revanche à toute conception binaire divisant le territoire entre des régions et des métropoles puissantes, d'une part, des espaces interstitiels voués au second rôle, d'autre part. Ce n'est pas notre conception de l'aménagement du territoire. En dessous de la région, l'échelon départemental permet une diversification intéressante. Le modèle lyonnais peut être reproduit dans un certain nombre de métropoles. Dans les espaces ruraux et les villes moyennes, il faudra une structure appropriée. On ne pourra pas imposer partout le même modèle.

Ce n'est pas la première fois que nous sommes confrontés à un débat difficile. Le projet de loi sur la décentralisation de Mme Lebranchu a donné lieu à de vives critiques. J'y ai pris ma part. Le Sénat a travaillé et proposé des solutions qui ne figuraient pas dans le texte. Je fais le voeu qu'il en aille de même pour ce projet de loi ; qu'au-delà des critiques, le Sénat pèse de tout son poids ; qu'il apporte sa pierre à l'édifice plutôt que d'être dans une dénégation qui laisserait le champ libre à l'Assemblée nationale. La voix du Sénat mérite d'être entendue.

M. René Vandierendonck. - La suffisance du Gouvernement et les insuffisances de ses annonces pour introduire ce projet de loi sont une évidence. La tentation de se souvenir du conseiller territorial et de rappeler le sort que la minorité de l'époque lui a finalement réservé, une évidence également. Mais revenons à l'essentiel, c'est-à-dire au dialogue constructif auquel le Premier ministre nous a invités. Rien n'empêche de modifier le texte. Le Premier ministre nous a également assurés qu'une discussion sur le deuxième texte - sur les compétences - aurait lieu avant le vote définitif du premier. L'avis du Conseil d'État va dans ce sens. Il n'y aura pas d'adoption définitive du premier texte sans une lecture du deuxième texte devant les deux chambres.

La commission des lois m'a chargé de travailler sur le deuxième texte. Je m'emploie à lever l'une après l'autre toutes les menaces que le texte fait peser sur les départements. Donnons de la souplesse à cette loi, reconfigurons la carte, mais préservons la cohésion sociale et la solidarité territoriale, ces deux pôles indispensables à l'aménagement de notre territoire, pour reprendre les conclusions du rapport de MM. Raffarin et Krattinger. Nous nous sommes battus contre la création d'un Haut Conseil des territoires. Nous sommes constitutionnellement en charge de la représentation des collectivités territoriales. Pouvons-nous envoyer une copie blanche à l'Assemblée nationale ? C'est un jeu dangereux. Il y a des précédents pour le montrer.

Mme Jacqueline Gourault. - Ce projet de loi est une nouvelle étape de la réforme des collectivités territoriales. Depuis que je siège au Sénat, j'ai vu passer la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, acte II de la décentralisation, portée par M. Raffarin, alors Premier ministre, qui a fait de la région un chef de file en matière économique ; le rapport Balladur, en 2009 ; la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, qui créait le conseiller territorial, favorisant le rapprochement entre les départements et les régions. Depuis plusieurs années, quelle que soit la majorité, les réformes vont toutes dans le sens de la régionalisation. Nous n'échapperons pas à une réforme territoriale. Je m'étonne de ne plus entendre parler du millefeuille, que nous étions si nombreux à dénoncer en réclamant plus de lisibilité et de transparence. Dépolitisons cette réforme, car elle est nécessaire, même si l'exécutif actuel a manqué d'habileté, de constance et de clarté pour la présenter.

Le groupe UDI-UC a déposé un amendement qui rappelle que la réforme des collectivités territoriales est indissociable d'une réforme de la présence de l'État dans les territoires. Certes, nous sommes là dans le domaine réglementaire ; le Gouvernement doit néanmoins prendre une position claire sur le sujet. Nous considérons que la nouvelle répartition des compétences et la réforme fiscale qui va de pair sont au coeur de ce projet de loi. M. Vandierendonck vient de nous rassurer en précisant qu'une lecture du deuxième texte aurait lieu avant la fin du débat sur le premier texte. Lors de l'examen du projet de loi de 2010, nous avions souhaité de la même façon commencer par le projet de loi sur les compétences ; nous n'avons jamais eu l'occasion de l'examiner. Nous partageons l'idée que le territoire doit avoir une organisation diversifiée. La gouvernance et la démocratie sont les fondements d'une collectivité territoriale qui se porte bien. Notre groupe est ouvert à la discussion. Comme l'ont dit mes collègues. MM. Dantec et Sueur, le Sénat doit être présent sur cette réforme. Les représentants des collectivités territoriales de notre pays ne comprendraient pas son absence dans le débat.

En tant qu'élue du Loir-et-Cher et de la région Centre, je ne peux que dire mon insatisfaction sur le découpage absurde de la grande région Centre-Limousin-Poitou-Charentes. Lors de la table ronde des géographes, historiens et démographes, chacun prenait comme exemple d'absurdité le sort de notre région ; tout le monde s'est accordé à dire que ce découpage n'avait aucune justification, ni historique, ni culturelle, ni économique. J'ai grand espoir que l'on revienne dessus et j'ai déposé un amendement en ce sens. Et un autre sur la suppression du référendum. Nous espérons que le Sénat adressera un texte enrichi et amélioré à l'Assemblée nationale. Je ne partage pas l'avis de M. Dantec. N'attendons pas la deuxième lecture pour infléchir les limites des régions. Mon groupe participera donc au débat, ce qui ne présume pas de son vote final.

M. Jean Germain. - J'appartiens au groupe socialiste et me plierai à la discipline partisane. Cela n'empêche pas de penser librement. Je suis de ceux qui estiment que la réforme doit inclure des apports du Sénat : si tel n'était pas le cas, les élus, les corps intermédiaires, universitaires, chercheurs, etc. ne le comprendraient pas. La nécessité de la réforme n'est pas contestée. Mais qu'est-ce qu'une grande région ? Est-ce un grand territoire, est-ce une forte densité de population ? Plus que le découpage d'une féodalité, c'est certainement un regroupement dans un ensemble où les mêmes chances sont données à chacun. Les résultats des dernières élections nous incitent à intervenir. Si on se moque de tout cela, c'est de nous que l'on finira par se moquer. Je citerai le décret du 15 mars 1982 sur la décentralisation : « On peut gouverner de loin, mais on administre bien que de près ». Et Tocqueville, aussi : « Les institutions communales sont à la liberté ce que les écoles primaires sont à la science. Elles la mettent à la portée du public. Elles lui en font goûter l'usage paisible, en les habituant à s'en servir ».

Nous devrons forcément aborder dans notre discussion la question des finances des collectivités locales et celle de la résistance à l'impôt, sujet qui commence à être d'actualité même au niveau local. La diversité des territoires est un fait ; nous ne pouvons plus tout gérer de la même façon. Il faudra également faciliter les regroupements, en donnant de la souplesse. Pourquoi ne pas envisager des regroupements de départements ? Ceux-ci sont tout aussi inadaptés dans leur fonction géographique et humaine que les régions. Un regroupement du Loir-et-Cher et de l'Indre-et-Loire satisferait certains d'entre nous. Il ne peut pas non plus y avoir moins de conseillers régionaux que de parlementaires dans un département. Ce serait incompréhensible. Sur les départements, il serait judicieux de conserver un peu de liberté d'action : ce qui se fait à Lyon se fera certainement à Paris et à Marseille, à terme ; en revanche, dans certaines zones, la suppression du département est inenvisageable. Le Parlement a un rôle à jouer sur ces sujets. Continuons d'avancer en dépassant la pensée simpliste.

M. François-Noël Buffet. - La logique politique qui préside à ce texte est simple : création de grandes régions, suppression des départements à l'horizon 2020 et renforcement des communautés de communes. La difficulté de cette réforme tient à sa discussion en deux temps qui nuit à la cohérence d'ensemble. On sépare ainsi les deux enjeux que sont la spécialisation des compétences et la gestion réelle de la proximité.

Les présidents des conseils régionaux l'ont rappelé : la question est moins dans la taille des régions que dans leur puissance. J'ai quelques réserves sur ce point. Pour que le nouveau département du Rhône puisse vivre, la métropole lyonnaise doit lui verser entre 90 et 100 millions d'euros par an. La puissance ne fait pas tout, on ne peut se passer d'un aménagement du territoire pour créer des équilibres entre des espaces puissants, riches et générateurs de progression, et d'autres moins riches mais qui ont leur part dans l'organisation globale. J'ai également un avis réservé sur la disparition du département, qui éloignera les élus de leur territoire. Donnons-nous plus de temps sur ce texte, pour approfondir notre réflexion et compléter notre vision des choses.

M. Jean-Léonce Dupont. - A force de répéter des idées préconçues, nous les tenons pour des vérités naturelles. C'est pourtant une illusion que de croire qu'il existe une taille de région idéale en Europe. Les auditions nous l'ont montré. En Allemagne, le Land de Brême et celui de Bavière connaissent des écarts de situation importants et n'ont rien d'homogène. On énumère, pour dénoncer un millefeuille, des entités non comparables, collectivités territoriales, syndicats mixtes et associations, et l'on fait croire que la complexité vient de là. Autre idée préconçue, la taille idéale des intercommunalités serait de 20 000 habitants. En région parisienne, cela n'a pas grand sens.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Vous voulez dire dans le coeur de l'agglomération parisienne.

M. Jean-Léonce Dupont. - Oui. Dans certaines zones de montagne, ou dans les territoires ruraux de la Normandie profonde, on aura du mal à atteindre cette taille idéale. On ne peut pas appliquer la même solution à l'ensemble du territoire.

Les élus lyonnais de toutes tendances politiques ont fait preuve d'une remarquable efficacité en s'unissant pour faire aboutir le projet de la métropole. Je m'interroge néanmoins sur l'orientation stratégique qui a présidé à ce projet. Nos métropoles doivent être suffisamment efficaces et puissantes pour résister à la concurrence internationale. Ce n'est pas en leur transférant les compétences du département, et notamment le volet social, qu'on créera un gisement de développement et d'efficacité stratégique capable de les hisser à la hauteur espérée. La métropole lyonnaise s'est formée par addition plus que par simplification. Métropole ou nouveau département ? C'est difficile à dire, car le management du département du Rhône lui a été transféré, si bien que ce dernier doit recruter de nouveaux agents. Là encore, nous subissons les effets d'un zoom déformant, entre ce qui avait été annoncé et la réalité.

Dans les années qui viennent, la concurrence ne sera plus entre le département et la région, mais entre la métropole et la région. Comment la gérera-t-on ? Le texte n'en dit rien. La réforme met en place des intercommunalités de 20 000 habitants et des régions dans lesquelles les départements se fondent ou s'évaporent. Alors que nous sommes attachés aux principes de subsidiarité et de proximité, c'est l'éloignement qu'on nous propose.

Enfin, nous n'avons pas respecté la première échéance électorale départementale et régionale de mars 2014 ; nous l'avons repoussée à mars 2015 et on nous propose de la reculer encore à décembre 2015, voire à 2016. Ce n'est pas très démocratique. On propose également la suppression du recours au référendum. Enfin, on nous annonce que dans la future assemblée régionale, certains départements ne seront pratiquement pas représentés. Où est la grande avancée démocratique ?

Pour définir l'organisation la plus efficace, il serait de bonne méthode de commencer par fixer les compétences, les niveaux financiers, ce qui conduira à élaborer la meilleure architecture possible. Veillons à ne pas procéder à l'envers. L'organisation proposée parvient-elle à créer des marges de manoeuvre ? L'exemple du transport en Eure-et-Loir, qui nous a été donné à l'instant, est significatif. Rien n'est dit non plus sur les finances, alors que certaines collectivités, départementales notamment, sont dans une urgence totale pour boucler leur budget en 2014 et ne savent pas comment elles boucleront celui de 2015. On nous amuse avec la construction d'une architecture, alors que les difficultés financières s'accumulent. Seul l'État est gagnant, qui ne contractualisera avec les régions qu'après la mise en place de l'architecture définitive : c'est trois ans de financement des territoires de gagnés.

Nous devons avancer. La mutualisation et la diversité des solutions font consensus. Faciles à annoncer, elles sont difficiles à mettre en oeuvre. La mutualisation commence à se mettre en place aux niveaux communal et intercommunal. Si l'on considère que la réactivité est un gage d'efficacité, les superstructures ne sont pas une bonne solution. Elles font pourtant partie de la culture française et concentrent des jeux de pouvoir qui nous fascinent. Nous sommes d'accord pour diversifier les solutions, mais nous ne savons pas comment faire. À ce compte-là, j'ai bien peur qu'aucune réalisation concrète ne prenne forme. C'est dangereux.

M. Philippe Dallier. - L'Île-de-France est la région la plus riche d'Europe. Elle fait peur, on préfère éviter d'en traiter, sauf bien sûr lorsqu'il s'agit de faire de la péréquation. On nous a dit « 30 % du PIB, c'est déjà bien assez » avant de refermer le dossier. Je regrette que l'on n'ait pas saisi l'occasion de réfléchir sur un élargissement possible. On aurait pu poser la question de l'Oise, du Loiret, de l'Indre-et-Loire, ou celle d'un Grand Paris s'étendant jusqu'au Havre comme le proposaient initialement certains urbanistes. Le choix du périmètre de la petite couronne s'est fait par défaut, car il n'était alors pas envisageable de toucher à la région ni aux départements. En repensant la taille de la région on aurait pu faire passer les limites de la métropole derrière les villes nouvelles. Nous n'aurons hélas pas ce débat.

La mission de préfiguration qui doit, d'ici janvier 2016, éclaircir ce que la loi n'a pas réussi à aborder ne s'est pas encore réunie. Elle le fera pour la première fois le 4 juillet prochain, uniquement parce que le Gouvernement a cédé à l'oukase du syndicat Paris Métropole : celui-ci refusait de s'asseoir à la table de la mission tant que le Gouvernement ne s'engagerait pas à revoir l'article 12 de la loi Mapam et redonner une consistance juridique et fiscale aux conseils de territoire, ce que nous nous étions refusé à faire. Nous avons raté l'occasion de réfléchir aux limites de l'Île-de-France et de la métropole. C'est dommage, il aurait fallu davantage de temps pour mener une réflexion en amont.

M. Charles Guené. - Comment peut-on reprendre le rapport Raffarin-Krattinger comme fil directeur de notre réflexion, alors qu'il maintenait avec force les départements en milieu rural et qu'il envisageait la création de huit ou dix régions, plus grandes encore que celles de ce projet de loi ? Vous me pardonnerez une coquetterie personnelle : je déposerai un amendement sur l'idée d'un grand Est. Le professeur Martin Vanier a dit avec beaucoup de perspicacité que nous étions en retard d'une guerre en nous attachant aux frontières terrestres. Ce qui compte désormais, ce sont les réseaux, les échanges, les flux. Le texte est donc un leurre et une contre-mesure. Philippe Marini propose une réflexion intéressante sur une France à cinquante départements, qui contractualiseraient entre eux et se mettraient en réseau. Nous ferions ainsi de grandes économies et nous aurions une organisation territoriale plus intéressante.

M. Philippe Adnot. - Prétendre que ce redécoupage entraînera des économies budgétaires est une mystification ! Interdire les intercommunalités à moins de 20 000 habitants est absurde dans des zones où la densité est de 14 habitants au kilomètre carré. Dire qu'un conseil des intercommunalités pourrait remplacer un conseil général est faux : nous ne gérons pas des cantons, mais des politiques départementales.

Je suis pourtant favorable à des régions plus grandes, que les infrastructures actuelles imposent - mais plus les régions seront grandes et plus les départements prendront de l'importance. Je proposerai le rattachement de Champagne-Ardenne à la région Alsace et Lorraine : nous avons fait le TGV Est - dans ces cas-là, on demande un financement aux départements d'ailleurs, comme pour la rénovation de la ligne 4 de Paris à Belfort... Contrairement à ce que Jacqueline Gourault a dit, les différentes réformes territoriales ont toujours fini par renforcer les départements, et non les régions.

M. Roger Karoutchi. - Exactement ! Et cela finira ainsi encore une fois.

M. Philippe Adnot. - Les transferts des routes et des collèges créeront des surcoûts. Dessinons au Sénat une carte plus efficace que celle du Gouvernement...

M. Bruno Sido. - Ce ne sera pas difficile : on ne peut pas faire pire !

M. Philippe Adnot. - Cela n'invalide en rien notre opposition au second texte. Nous ne pouvons pas rejoindre la Picardie : nous avons financé le TGV Est, pas le TGV Nord !

M. Michel Delebarre, rapporteur. - C'est un regret ?

M. Philippe Adnot. - Le pire serait que le rapporteur finisse par recommander d'en rester à la carte du Gouvernement, et que le Sénat finisse par voter contre, alors que nous aurions pu l'améliorer. Je suis opposé à la suppression des référendums locaux : une réforme comme celle-là aurait dû y être soumise...

M. Jean-Jacques Hyest, président. - L'expérience alsacienne en a fait réfléchir plus d'un.

M. Philippe Adnot. - La température est mauvaise, alors on change de thermomètre !

M. Bruno Sido. - Réclamer un référendum, c'est vouloir l'immobilisme. Le référendum était à la taille du général de Gaulle ; il n'est à la taille de personne d'autre.

M. Philippe Adnot. - Étrange façon d'être gaulliste !

M. Thani Mohamed Soilihi. - Je craignais de m'ennuyer à cette commission, puisque les outre-mer ne sont pas concernés... D'un naturel curieux, et parce que j'aime mon pays tout entier, j'ai accepté l'honneur d'en faire partie. Ses débats sont pleins d'enseignements, comme lorsque j'entends parler du danger de la distance géographique avec le centre de décision : laissez-moi rire ! Venez en outre-mer, et vous verrez de quoi il s'agit. Je ne reviendrai pas sur tous les bons arguments développés, sinon sur le rôle du Sénat, qui m'est cher : ce dernier, s'il ne veut pas donner raison à ceux qui souhaitent le supprimer, ne doit pas rendre une copie blanche. Travaillons, planchons, proposons quelque chose.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Avant 1982, l'exécutif des départements était le préfet, alors qu'ils avaient une assemblée élue. Vous vivez en accéléré notre lente évolution en métropole.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Et on nous met encore en plus un ministre spécifique !

M. Dominique de Legge. - Tout cela me donne le tournis, comme à beaucoup d'élus locaux. Au lieu des deux grandes lois annoncées après la loi Mapam du 27 janvier dernier, sur les régions et départements d'une part, sur les communes et intercommunalités d'autre part, le Gouvernement veut nous vendre une carte avant de débattre des compétences. Les départements ne sont plus concernés, les communes seront mises sous tutelle des intercommunalités... Quelle image donnons-nous ?

Pourquoi ne pas revenir au rapport Raffarin-Krattinger sur lequel un consensus s'était exprimé au lieu d'un texte contraire aux engagements du président de la République ? C'est la crédibilité de la parole publique qui est en cause. Ce texte est mauvais : je ne le voterai pas.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous voterons sur les amendements, puis sur l'ensemble du texte. La suppression du premier article ferait tomber les articles 2, 4, 6 et 12 - nous ne regretterions pas beaucoup ce dernier article qui reporte encore les élections.

Essayons plutôt d'aller au bout du texte ; au demeurant, l'affaire ne serait pas bouclée en cas d'échec aujourd'hui : nous en débattrons la semaine prochaine.

Article additionnel avant l'article 1er

Mme Jacqueline Gourault. - L'amendement n° 36 introduit un article additionnel avant l'article premier, qui rappelle les grands principes devant prévaloir dans l'élaboration d'une nouvelle carte régionale : une meilleure efficience publique, le respect de la diversité des territoires, la redéfinition de la sphère d'intervention de l'État et l'accroissement de l'autonomie fiscale des collectivités territoriales.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Votre texte n'est pas un amendement, c'est un monument ! Il serait parfait pour un exposé des motifs, mais il ne convient pas ici : retrait, sinon avis défavorable.

L'amendement n° 36 est adopté.

Article 1er

M. Christian Favier. - L'amendement de suppression n° 9 tire les conséquences des critiques que nous faisons sur la précipitation dans laquelle cette carte a été élaborée et sur l'absence de débat préalable sur les compétences. Il faut commencer par là.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Avis défavorable.

L'amendement n° 9 n'est pas adopté.

M. Ronan Dantec. - L'amendement n° 43 propose un dispositif complet pour faire une réforme plus consensuelle : laissons quelques semaines pour que les désirs de fusion puissent s'exprimer. L'État prendrait ensuite ses responsabilités en proposant une carte complète, puis le débat reprendrait dans les régions. Et au 1er mars 2015, une carte définitive pourrait être dessinée, ouvrant la voie à des élections au printemps 2016.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Comme toujours venant de son auteur, cet amendement est très intéressant... Retrait, sinon avis défavorable.

M. Philippe Kaltenbach. - Cela reporterait les élections en mars 2016 !

L'amendement n° 43 n'est pas adopté.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - L'amendement n° 7 tend à codifier les limites régionales dans le code général des collectivités territoriales (CGCT).

L'amendement n° 7 est adopté.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Les amendements nos 30, 31 et 32 de M. Rome démembrent la région Picardie ; je ne peux qu'y être opposé.

Les amendements n°s 30, 31 et 32 ne sont pas adoptés.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Les amendements suivants qui concernent des modifications de la carte doivent être examinés ensemble.

M. Philippe Adnot. - L'amendement n° 21 est défendu.

M. Jacques Mézard. - L'amendement n° 25 annule la fusion de Languedoc-Roussillon et de Midi-Pyrénées, agrège la Franche-Comté à l'Alsace et à la Lorraine, et fusionne Bourgogne et Champagne-Ardenne.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - L'amendement n° 16 fusionne les régions Picardie, Champagne-Ardenne et Lorraine et laisse l'Alsace seule.

Mme Nicole Bonnefoy. - Ni moi, ni le groupe socialiste, ni même la majorité du Sénat ne sommes opposés au principe de la redéfinition des limites régionales. Pour autant, il est indispensable de respecter la cohérence géographique et la volonté des citoyens. Ce Gouvernement a le mérite de proposer une carte qui sert de point de départ - n'importe quelle carte aurait été critiquée. Mon département de la Charente, comme le reste de la région, a connu une mobilisation très forte des communes, des communautés de communes, des conseillers généraux, du monde économique et associatif pour affirmer que l'avenir se dessinait en direction du sud-ouest, le long du littoral atlantique. Un même mouvement existe dans le Limousin pour une région qui s'organise naturellement autour de la métropole bordelaise, faisant fructifier des liens humains anciens. Cela est partagé par nombre d'élus aquitains. Voter l'amendement n° 13 qui fusionne les régions Poitou-Charentes, Limousin et Aquitaine, et voter ce texte ainsi amendé, c'est renforcer le rôle du Sénat. Les citoyens attendent un tel résultat au-delà des appartenances politiques.

M. Jacques Mézard. - L'amendement n° 24 rattache la Franche-Comté à l'Alsace et à la Lorraine. Je viens d'entendre l'expression par Mme Bonnefoy des remontées de ce que souhaitent les élus de sa région ; sachez que le conseil régional d'Auvergne a voté contre le rattachement à Rhône-Alpes. Il faudrait tenir compte de toutes les remontées, et pas seulement de celles qui viennent de Corrèze et de Tulle...

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Les amendements identiques nos 29 et 34 fusionnent Bretagne et Pays-de-la-Loire.

M. Jean Germain. - L'amendement n° 14 propose de fusionner Pays-de-la-Loire et Centre. Depuis la création de cette dernière région, chacun s'accorde à reconnaître la continuité entre Orléans, Blois, Tours, Saumur, Nantes et Saint-Nazaire au sein d'un ensemble naturel, historique et sociologique. Puisque nos collectivités veulent fusionner et que les Bretons veulent rester seuls, pourquoi le leur refuser ?

Mme Jacqueline Gourault. - L'amendement n° 33 ressemble au précédent. J'ajouterais que la Loire est inscrite au patrimoine mondial de l'Unesco, je parlerais de la Loire Valley, que les Japonais viennent visiter lorsqu'ils viennent en France...

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Attention : ce texte n'est pas pour les Japonais !

Mme Jacqueline Gourault. - ... des vins de Loire que nous avons en commun.

M. Jean-Léonce Dupont. - L'amendement n° 42 est intéressant : il s'inscrit contre les idées reçues, selon lesquelles la réunification de la Normandie irait de soi. L'axe de la Seine est à 99 % haut-normand et à 1 % bas-normand, avec Honfleur. Cela poserait un véritable problème d'équilibre, surtout avec une capitale fixée dans la métropole rouennaise.

M. Roger Karoutchi. - L'Île-de-France pourrait ne pas rester seule. Comme le dit Philippe Adnot, des régions plus vastes renforcent le rôle du département. Si l'on veut une vraie métropole, il faudrait étendre la région, au lieu de ce salmigondis, où l'on ne peut toucher à rien. L'Île-de-France a plus de liens avec l'Eure-et-Loir, le Loiret ou l'Oise qu'avec certains secteurs de la Haute-Normandie. Ce marchandage est déplorable.

M. Jacques Mézard. - Le président du conseil régional de Languedoc-Roussillon et son assemblée sont vent debout contre le rattachement de leur région à Midi-Pyrénées qui les fait revenir à l'époque de Simon de Montfort. Mettre Montpellier sous la coupe de Toulouse est vraiment une idée de Parisiens qui ne comprennent rien à la sociologie de ces régions. Ce Monopoly n'est pas sérieux ! L'amendement n° 23 est une protestation solennelle contre cet oukase.

Mme Jacqueline Gourault. - La région Languedoc-Roussillon envisage-t-elle une fusion avec une autre région ?

M. Jacques Mézard. - Non. L'Auvergne serait bien prête à fusionner avec l'Île-de-France...

M. Philippe Dallier. - ... pour la péréquation !

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Les Auvergnats sont déjà tous à Paris !

M. Jacques Mézard. - Cela encouragera l'émigration indispensable : les territoires comme celui que je représente sont condamnés ; ceux qui en portent la responsabilité devront assumer leur position.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous voterons sur les amendements déposés sur le tableau par division, en l'occurrence par région nouvelle : pour chaque région, nous nous prononcerons sur les modifications proposées par les différents amendements.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - J'ai écouté et j'ai regardé : je suis favorable à l'extension de l'Aquitaine aux régions de Poitou-Charentes et du Limousin. Comme il y a du pour et du contre sur toutes les autres demandes d'évolution, je m'en remettrai à la sagesse de la commission.

MM. Philippe Dallier et Jean-Pierre Sueur. - Bravo !

La fusion de l'Alsace, de la Lorraine et de la Champagne-Ardenne proposée par l'amendement n° 21 n'est pas adoptée.

La fusion de l'Alsace, de la Lorraine et de la Franche-Comté proposée par les amendements nos 25 et 24 n'est pas adoptée.

La maintenance des limites de l'Alsace non modifiées proposée par l'amendement n° 16 n'est pas adoptée.

La fusion de la Lorraine, la Picardie et la Champagne-Ardenne proposée par l'amendement n° 16 n'est pas adoptée.

La fusion de l'Aquitaine, du Limousin et du Poitou-Charente proposée par les amendements nos 21 et 13 est adoptée.

Le maintien des limites actuelles de la Bourgogne proposé par l'amendement n° 24 n'est pas adopté.

La fusion de la Franche-Comté, de l'Alsace et de la Lorraine proposée par l'amendement n° 2 n'est pas adoptée.

La fusion de la Bourgogne et la Champagne-Ardenne proposée par l'amendement n° 25 n'est pas adoptée.

M. Dominique de Legge. - Cet texte est très mal fait, qui oblige à fusionner des ensembles. Je ne peux pas accepter que la Loire-Atlantique reste dans une autre région que la Bretagne : je dois donc être favorable à la demande récurrente de rapprochement avec la région Pays-de-la-Loire.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Sauf des Bretons.

M. Ronan Dantec. - J'ai lu encore ce matin la tribune dans Ouest-France des ministres, MM. Stéphane Le Foll et Jean-Yves Le Drian. Je regrette la forme que prend le débat. Je m'abstiendrai sans pour autant soutenir le statu quo : il serait complètement absurde que le découpage des régions ait lieu sans que Nantes soit rattachée à la Bretagne. Mais ce n'est pas aux forceps, en deux minutes, que cette réforme doit se faire.

M. Philippe Kaltenbach. - La porte n'est pas fermée : un excellent amendement du rapporteur et un autre, non moins excellent, du groupe socialiste, indiquent qu'une fois la nouvelle carte adoptée, les départements qui le souhaitent pourront changer de région. Gardons-les en mémoire.

M. Roger Karoutchi. - Le départ d'un département change tout pour les autres !

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Il faut qu'ils soient limitrophes.

M. René Vandierendonck. - Soyons transparents : nous voulons qu'à la fin de la deuxième lecture, le problème soit tranché et que nous soyons sortis du statu quo. Donnons-nous le temps de la navette pour faire mûrir la réflexion des uns et des autres.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Les travaux de cette commission doivent finir avant le 1er juillet, date à laquelle le Gouvernement, maître de notre ordre du jour, a décidé que le débat en séance aurait lieu. Nous devons achever notre travail en huit jours.

J'ai reçu hier des lettres de deux présidents de conseils régionaux, qui doivent être fusionnés : l'un y est favorable et l'autre défavorable. Je connais un peu la région... que voterai-je ? Cette carte est sortie sans préparation : certaines régions actuelles manquent de cohérence, alors ne demandez pas aux régions ainsi dessinées d'être cohérentes...

M. Dominique de Legge. - Vous nous dites : votez tout en l'état, et on discutera après. Non ! Donnez-nous le temps de débattre, et nous trancherons la question. Voilà bien la démonstration brillante que votre méthode est mauvaise.

M. Philippe Kaltenbach. - Cela fait dix ans que l'on parle de cette réforme. Vous ne l'avez pas faite et nous la faisons.

Mme Jacqueline Gourault. - Je suis contre la fusion des Pays-de-la-Loire et de la Bretagne. Nous connaissons tous le sujet de la Loire-Atlantique. Nous ne pouvons pourtant pas non plus laisser les choses en l'état : si ce département rejoignait la Bretagne dans un second temps, que deviendrait le reste de la région ? Voilà pourquoi il faut fusionner Pays-de-la-Loire et Centre.

La fusion de la Bretagne et les Pays-de-la-Loire proposée par les amendements nos 29 et 34 n'est pas adoptée.

La fusion des régions Centre et Pays-de-la-Loire proposée par les amendements nos 21, 33 et 14 est adoptée.

La fusion du Limousin, du Poitou-Charentes et de l'Aquitaine proposée par les amendements nos 21 et 13 est adoptée.

Le maintien des limites actuelles du Centre proposé par l'amendement n° 13 n'est pas adopté.

M. Jean-Pierre Sueur. - Charles Péguy aurait été content.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - La Bretagne reste la Bretagne, même si elle est incomplète.

La fusion de la Champagne-Ardenne, la Lorraine et la Picardie proposé par l'amendement n° 16 n'est pas adoptée.

La fusion de la Champagne-Ardenne, l'Alsace et la Lorraine proposée par l'amendement n° 21 n'est pas adoptée.

La fusion de la Champagne-Ardenne et la Bourgogne proposée par l'amendement n° 25 n'est pas adoptée.

M. Philippe Adnot. - Je suis étonné par le vote qui a eu lieu sur ma proposition de fusionner Champagne-Ardenne, d'une part, et la Lorraine et l'Alsace, qui veulent bien de nous, à la différence de la Picardie, d'autre part. Fusionner des régions qui n'investiront rien ensemble est absurde, et j'attends toujours le raisonnement qui le justifie. La Picardie a tout à voir avec le Nord-Pas-de Calais qui, s'il reste à deux départements, se confondra avec la métropole lilloise.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Le vote qui a eu lieu n'est pas le vote du Sénat, mais celui de cette commission, qui doit proposer des solutions cohérentes.

M. Philippe Adnot. - Pourquoi y a-t-il une majorité favorable à la fusion entre la Champagne-Ardenne et la Picardie ? Quel raisonnement soutient cette idée ? Ces régions n'ont aucun intérêt, aucun projet d'investissement commun. De plus, l'Alsace et la Lorraine sont d'accord pour nous recevoir et la Picardie ne veut pas de nous.

M. René Vandierendonck. - Cela peut évoluer.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Votre proposition n'a pas été approuvée.

M. Philippe Adnot. - Un amendement ultérieur propose de fusionner le Nord-Pas-de-Calais et la Picardie : s'il est adopté, il faudra tout recommencer.

M. Philippe Kaltenbach. - Au vu des résultats du vote sur la création de cette grande région Est, le moins que l'on puisse dire, monsieur Adnot, c'est que la commission est partagée. Le débat va toutefois se poursuivre, et vos arguments gagneront peut-être du terrain.

M. Philippe Adnot. - Je suis curieux de savoir s'il existe une seule personne favorable à la fusion entre la Champagne-Ardenne et la Picardie. Qui peut raisonnablement défendre cette idée ?

M. Ronan Dantec. - Je souhaite un éclaircissement : nous venons de voter le démembrement des Pays-de-la-Loire...

Mme Jacqueline Gourault. - C'est-à-dire ?

M. Ronan Dantec. - La Loire-Atlantique ne sera pas la seule à demander la réunification à la Bretagne : les cinq départements feront jouer leur droit d'option. Et si les départements du sud de la Champagne-Ardenne demandaient à rallier la Bourgogne ?

M. Philippe Adnot. - L'on ne va pas diviser la Champagne...

M. René Vandierendonck. - Nous avons tous entendu la proposition de M. Adnot. Il reste la navette : nous pourrons y arriver !

M. Philippe Adnot. - Si mon amendement est voté, nous devrons nous prononcer à nouveau.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous revoterons en temps utile. Venons-en à la fusion entre l'Île-de-France et la Haute-Normandie proposée par l'amendement n° 42. M. Yves Pozzo di Borgo, qui la propose, a été influencé par la très intéressante exposition réalisée dans le cadre du projet de Grand Paris : certains architectes envisageaient alors une région capitale s'étendant jusqu'à la Manche. En Seine-et-Marne, nous nous imaginions l'hinterland d'une région maritime...

La fusion des régions Île-de-France et Haute-Normandie proposée par l'amendement n° 42 n'est pas adoptée.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - MM. Bourquin et Mézard proposent de laisser inchangées les limites du Languedoc-Roussillon et de Midi-Pyrénées.

Le maintien des limites actuelles des régions Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées proposé par les amendements nos 23 et 25 est adopté.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - MM. Adnot et Mézard proposent de fusionner le Nord-Pas-de-Calais avec la Picardie.

M. René Vandierendonck. - Pour que vous ayez les chiffres en tête : la métropole lilloise représente 1 million d'habitants, et se compose de 85 communes. Lille compte 240 000 habitants. Le département du Nord, le plus important de France, en abrite 2,5 millions, le Pas-de-Calais 1,4 million.

La fusion des régions Nord-Pas-de-Calais et Picardie proposée par les amendements nos 21 et 25 est adoptée.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Après ce vote, il convient de reconsidérer la grande région Alsace-Lorraine-Champagne-Ardenne. Le but du texte est de regrouper les régions de manière cohérente, non de les isoler. C'était également la préconisation du rapport Raffarin-Krattinger.

M. Philippe Kaltenbach. - Oui, rattachons-les.

La fusion des régions Alsace, Lorraine et Champagne-Ardenne proposée par l'amendement n° 21 est adoptée.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - M. Pozzo di Borgo propose de laisser inchangées les limites de la Basse-Normandie.

Le maintien des limites actuelles de la région Basse-Normandie proposé par l'amendement n° 42 n'est pas adopté.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Récapitulons : les limites de la Bretagne sont inchangées ; Basse et Haute-Normandie fusionnent ; le Nord-Pas-de-Calais fusionne avec la Picardie ; l'Île-de-France conserve ses limites ; l'Alsace, la Lorraine et la Champagne-Ardenne fusionnent ; la Franche-Comté et la Bourgogne également ; de même que le Centre et les Pays-de-la-Loire ; Aquitaine, Limousin et Poitou-Charentes fusionnent également ; Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon demeurent séparés ; Rhône-Alpes fusionne avec l'Auvergne ; Provence-Alpes-Côte-d'Azur reste inchangée. Ce qui fait douze régions continentales.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Par souci de clarté et de lisibilité de la loi, je demande à la commission mandat pour présenter le nouveau tableau des régions avec les départements composant celles-ci.

Il en est ainsi décidé.

Article additionnel après l'article 1er

M. Ronan Dantec. - L'amendement n° 45 donne au Gouvernement jusqu'au 1er juillet 2015 pour réviser la carte des découpages administratifs. Ce point, absent de la loi, importe pour les chambres régionales des comptes, les Ceser, etc.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Avis défavorable.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Ce n'est pas à la loi de prévoir cela. Carte administrative et carte des collectivités sont de toute façon incohérentes.

M. Ronan Dantec. - Légiférer sur ce point forcerait l'État à la cohérence.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Laissons l'État travailler !

L'amendement n° 45 n'est pas adopté.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Un mot d'introduction aux amendements que nous examinons à présent. La loi de réforme des collectivités territoriales a introduit dans le code général des collectivités territoriales des dispositifs autorisant les départements et les régions à se regrouper. Quatre hypothèses sont prévues : le regroupement de départements au sein d'une même région ; le rattachement d'un département d'une région à une autre région limitrophe ; le regroupement de régions ; la fusion d'une région et des départements qui la composent. Toutes obéissent à la même procédure : demande par délibérations concordantes des collectivités concernées ; consultation obligatoire des électeurs sur la demande et validation par accord à la majorité absolue des suffrages exprimés réunissant au moins le quart des électeurs inscrits ; modification des limites territoriales par décret en Conseil d'État.

Divers amendements se rattachent à l'un de ces cas de figure. Mon amendement n° 8 à l'article 3 supprime dans tous les cas l'obligation de consulter les électeurs. Vont dans le même sens les amendements no 49 pour le regroupement de départements ; nos 11 rectifié, 18, 35 pour le rattachement d'un département à une autre région ; n° 37 pour la fusion d'une région avec les départements qui la composent ; n° 44 pour le regroupement de régions.

D'autres amendements proposent des variantes de procédure maintenant l'obligation d'une consultation des électeurs ou prévoyant l'organisation d'un débat public : il s'agit des amendements nos 17, 19, 26, 47 et 48.

M. Philippe Kaltenbach. - Je suis favorable à l'amendement de notre rapporteur. Notre amendement n° 11 rectifié précise toutefois que le passage d'un département d'une région à une autre ne serait possible que pendant une période transitoire courant du 1er janvier 2016 au 1er mars 2020. Peut-on intégrer cette disposition dans l'amendement n° 8 ?

M. Michel Delebarre, rapporteur. - À voir l'état des débats, je doute de l'utilité d'une période transitoire.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Le rattachement à une nouvelle région serait rendu impossible à l'issue de la période transitoire...

M. Philippe Kaltenbach. - Doit-on laisser les régions libres d'évoluer en permanence ? Encadrons ces évolutions dans le temps.

M. René Vandierendonck. - Je rejoins le rapporteur. Une période transitoire laisserait planer l'hypothèse d'une évaporation des départements.

M. Jean-Pierre Sueur. - Ne pouvons-nous maintenir la seule date du 1er janvier 2016 ouvrant la période transitoire ? À défaut, ces dispositions entreraient en vigueur dès le vote de la loi. Procédons nettement et clairement : votons un dispositif régional ; une fois stabilisé, laissons les départements se prononcer.

M. Philippe Dallier. - Absolument.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Mon amendement en dispose ainsi. Aux termes de mon amendement n° 1 à l'article 4, les modifications proposées par l'amendement n° 8 entreraient en vigueur le 1er janvier 2016. Avis défavorable au n° 26, pour commencer, qui maintient l'obligation de consulter les électeurs.

L'amendement n° 26 n'est pas adopté.

L'amendement n° 47 est retiré.

M. Ronan Dantec. - Favoriser la fusion par délibérations concordantes des assemblées, d'accord. Laisser aux citoyens la possibilité d'exprimer leur désaccord est une exigence démocratique.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Avis défavorable.

L'amendement n° 48 n'est pas adopté.

M. Ronan Dantec. - L'amendement n° 49 est en cohérence avec l'amendement n° 8 du rapporteur.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Il est donc satisfait par celui que j'ai déposé à l'article 3.

L'amendement n° 49 est satisfait.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Avis défavorable au n° 50, qui maintient la consultation des électeurs en en faisant une faculté.

M. Ronan Dantec. - Nous nous sommes tous prononcés en faveur d'une France diverse. Cela impose d'ouvrir la possibilité de créer de nouveaux départements sur des territoires nouveaux.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Dans le contexte actuel, c'est pousse-au-crime !

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Créer un nouveau département à partir de morceaux d'autres départements, donc ?

M. Ronan Dantec. - Dans le territoire de Redon, c'est une vieille revendication. On ne peut à la fois vanter la diversité et l'empêcher de s'exprimer.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Il a aussi été envisagé, par des gens de tous bords, de créer deux nouveaux départements dans l'extrême sud-ouest de la France.

Mme Jacqueline Gourault. - Des départements identitaires...

M. Ronan Dantec. - Introduisons de la souplesse !

M. Philippe Kaltenbach. - Nos débats visent à regrouper plutôt qu'à diviser les départements. Si l'on autorise à constituer de petits départements à quinze communes, je ne sais pas où cela nous mènera. Le second projet de loi encouragera les intercommunalités : que le pays de Redon en crée une nouvelle !

L'amendement n° 50 n'est pas adopté.

Article additionnel après l'article 2

M. Michel Delebarre, rapporteur. - L'amendement n° 35 est satisfait par mon amendement n° 8.

M. Henri Tandonnet. - En découpant les régions intermédiaires et en tenant compte des capitales régionales, nous avons redonné une logique à la carte des régions, en cohérence avec la loi Mapam. Il va certes falloir faire des ajustements à la marge : par exemple, certains départements de Poitou-Charentes ne voudront peut-être pas rejoindre l'Aquitaine, mais je me rallie à la position du rapporteur. Un détail toutefois : son amendement supprime le II de l'article L 4123-1 du code général des collectivités territoriales, entièrement abrogé par l'article 3 du projet de loi. Est-ce normal ?

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Oui. Mon amendement n° 8 propose une nouvelle rédaction de l'article 3.

L'amendement n° 35 est satisfait. L'amendement n° 37 est satisfait.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je retire l'amendement n° 11 rectifié, au bénéfice de celui du rapporteur.

L'amendement n° 11 rectifié est retiré.

Article 3

L'amendement n° 8 est adopté.

L'amendement n° 17 devient sans objet, de même que les amendements nos 18 et 19.

L'amendement n° 44 est satisfait.

Article 4

M. Michel Delebarre, rapporteur. - L'amendement n° 1 prévoit que, si la nouvelle délimitation des limites régionales n'entre en application que le 1er janvier 2016, il convient de préciser que ce sont ces nouvelles circonscriptions qui serviront de cadre à l'élection régionale de décembre 2015.

L'amendement n° 1 est adopté.

Article additionnel après l'article 4

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Je ne peux approuver l'amendement n° 51, qui modifie le mode de scrutin des élections européennes en raison de la nouvelle carte régionale.

M. Ronan Dantec. - Il faut être cohérent : nos circonscriptions régionales pour les élections européennes ne veulent plus rien dire.

Mme Jacqueline Gourault. - Le Sénat s'est déjà prononcé en 2010 pour le rétablissement de listes nationales.

M. Philippe Dallier. - À chaque jour suffit sa peine...

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Cela n'a rien à voir avec le présent texte : demande de retrait.

M. Ronan Dantec. - Ce n'est pas qu'une loi de découpage, c'est aussi une loi sur la démocratie. Tirons les conséquences démocratiques et logiques du nouveau découpage.

L'amendement n° 51 n'est pas adopté.

Article 5

M. Michel Delebarre, rapporteur. - L'amendement n° 52 refuse à la métropole de Lyon d'être érigée en section pour l'élection des conseillers régionaux. Cette modification est pourtant nécessaire car la métropole de Lyon n'est pas un établissement public de coopération intercommunale mais une collectivité territoriale à statut particulier remplaçant le département du Rhône sur son territoire. Avis défavorable.

M. Ronan Dantec. - Mon amendement a un tout autre sens. Nous avons souhaité faciliter la fusion des départements. Conserver la circonscription administrative départementale comme circonscription électorale pour l'élection des conseillers régionaux évitera que la question de la fusion percute celle du mode de scrutin. Découplons les deux débats.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Les sections départementales seront définies par la loi au moment opportun.

M. Ronan Dantec. - Ma solution est plus simple.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Pourquoi se référer à un découpage résultant d'un texte réglementaire ?

M. Ronan Dantec. - Parce qu'élire les conseillers régionaux dans des circonscriptions élargies par la fusion de départements affaiblirait la représentation de certains territoires. Pour identifier les circonscriptions électorales, renvoyons aux circonscriptions administratives, les choses seront plus simples.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Ce serait déléguer notre compétence. Renvoyons cela à une loi ultérieure.

L'amendement n° 52 n'est pas adopté.

Article 6

L'article 6 est réservé.

Article 7

M. Michel Delebarre, rapporteur. - L'amendement n° 2 reprend le mécanisme adopté à l'unanimité par le Sénat le 15 mai 2013 : chaque département serait représenté par deux conseillers régionaux au minimum ; les sièges résultant de ce mécanisme ne seraient pas prélevés sur d'autres sections départementales, mais s'ajouteraient à l'effectif normal. Cette augmentation ponctuelle du nombre de conseillers régionaux serait limitée à quelques unités
- le plus souvent un seul siège - et ne vaudrait que pour le mandat en cours.

Contrairement au mécanisme voté au Sénat, cet amendement revient à une garantie de deux sièges. Assurer trois sièges par département serait une dérogation trop importante au principe d'égalité des citoyens devant le suffrage, et s'exposerait à une censure constitutionnelle.

M. Jacques Mézard. - L'amendement n° 27, quant à lui, garantit à chaque département une représentation minimale de cinq élus dans les conseils régionaux, afin d'éviter la sous-représentation de certains territoires. Il n'y a pas que la démographie qui compte. Si l'on reste dans l'épure actuelle, celle que voudrait nous imposer les jurisprudences du Conseil constitutionnel et du Conseil d'État, autant supprimer nos départements. La réforme augmente les compétences des conseils régionaux et organise la dévitalisation des conseils généraux, partant des territoires ruraux. Je ne vois aucun élément en sens contraire. Rétablissons une représentation logique, ou nous n'aurons plus la possibilité de vivre, tout simplement.

Les présidents de région n'ont qu'un mot à la bouche : puissance ! Le poids des grands ensembles démographiques la rend déjà possible. Disons les choses franchement : ils se soucient bien peu des territoires abritant peu d'électeurs.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Quel est le seuil à partir duquel le Conseil constitutionnel censure l'écart de représentativité ? La loi sur le conseiller territorial en fixait un... qui avait entraîné la censure partielle du texte.

M. Jacques Mézard. - Si vous faites tomber la représentation de certains départements à un ou deux élus, comme le fait ce texte, comment représenterez-vous les diverses sensibilités politiques ? Le Conseil constitutionnel ne prend pas ce critère en compte. Un tel projet n'est pas démocratique. Je ne peux suivre le parti au pouvoir dans cette voie.

L'amendement n° 2 est adopté.

L'amendement n° 27 devient sans objet, de même que l'amendement n° 20.

Article 8

L'amendement rédactionnel n° 3 est adopté.

Article 9

L'amendement de cohérence rédactionnelle n° 4 est adopté.

Article 10

L'amendement de cohérence rédactionnelle n° 5 est adopté.

Article 11

M. Michel Delebarre, rapporteur. - C'est la conséquence des deux amendements précédents.

L'amendement de suppression n° 6 est adopté.

Articles additionnels après l'article 11

M. Ronan Dantec. - Le scrutin direct s'impose pour les élections des conseillers métropolitains et des conseillers de la métropole de Lyon. On ne saurait renforcer le pouvoir des intercommunalités autrement. C'est l'objet des amendements nos 54 et 55.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Avis défavorable : nous sommes bien loin du texte.

L'amendement n° 54 n'est pas adopté, non plus que l'amendement n° 55.

Article 12

L'amendement rédactionnel n° 15 est adopté.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - L'amendement n° 46 est de coordination avec le n° 43 que nous avons rejeté. Avis défavorable, par conséquent.

L'amendement n° 46 n'est pas adopté.

Articles additionnels après l'article 12

M. Michel Delebarre, rapporteur. - L'amendement n° 56 réforme la gouvernance des conseils régionaux, en la rapprochant de celle de l'Assemblée de Corse...

M. Ronan Dantec. - Séparer l'exécutif du délibératif serait en effet un progrès considérable, mais je subodore que nous sommes en avance sur notre temps...

M. Michel Delebarre, rapporteur. - J'en ai bien l'impression.

L'amendement n° 56 n'est pas adopté.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - L'amendement n° 57 propose la remise d'un rapport... Avis défavorable.

M. Roger Karoutchi. - Un rapport sur l'opportunité d'assemblées régionales bicamérales !

L'amendement n° 57 n'est pas adopté.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - L'amendement n° 58 renforce le pouvoir des conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux : avis défavorable.

M. Philippe Dallier. - Il faudrait plutôt les supprimer !

L'amendement n° 58 n'est pas adopté.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - L'amendement n° 59 précise les modalités d'exercice du droit de pétition. Avis défavorable.

M. Philippe Kaltenbach. - Ce n'est pas l'objet du texte...

M. Ronan Dantec. - Mes amendements agrandissent l'espace d'expression laissé aux citoyens. Ils ne sont pas tous de même nature. Les refuser tous n'est pas une bonne idée.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Vous avancez plus vite que la réflexion collective, monsieur Dantec.

M. Ronan Dantec. - C'est bien dommage.

M. Philippe Kaltenbach. - Certaines propositions mériteraient un vrai débat sur la démocratie locale et l'association des citoyens, dans un texte spécifique.

L'amendement n° 59 n'est pas adopté.

M. Ronan Dantec. - L'amendement n° 60 élargit les conditions d'exercice du droit de pétition.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Là encore, cela devrait faire l'objet d'un débat spécifique !

M. Jean-Jacques Hyest, président. - L'excellente délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation est le lieu idéal pour évoquer ces questions. Ses propositions sont parfois reprises dans des textes de loi. Dans le cadre de ce débat, nous ne pouvons tout aborder.

M. Ronan Dantec. - Je ne partage pas votre analyse politique.

L'amendement n° 60 n'est pas adopté.

Article 6 (précédemment réservé)

M. Philippe Kaltenbach. - Nous pouvons d'ores et déjà nous prononcer sur ce point : doit-on additionner les conseillers régionaux existants lorsqu'il y a fusion, ou doit-on écrêter ce nombre ?

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Parlons donc en priorité de l'amendement du rapporteur.

M. Christian Favier. - Nous ne sommes pas favorables à l'écrêtement. Nous souhaitons conserver le nombre total de conseillers régionaux. En Île-de-France, faire passer le nombre d'élus de 209 à 150 revient à le diminuer de plus de 25 %. Pour une région de 12 millions d'habitants, ce n'est pas raisonnable, surtout si on lui attribue des compétences nouvelles.

M. Ronan Dantec. - Je rejoins M. Favier. Gardons le nombre actuel d'élus. L'Île-de-France est la région la plus importante en termes de démographie. Ce qui fonctionne là doit fonctionner ailleurs.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - La loi procède tout de même de la volonté de réduire le nombre d'élus régionaux.

M. Philippe Kaltenbach. - Hors Corse, la France compte 1 666 élus régionaux. Restons dans cet ordre de grandeur. Arrondissons simplement à l'unité inférieure le nombre de conseillers là où la fusion le rendrait pair, de sorte qu'il soit impair partout.

M. René Vandierendonck. - Le nombre actuel de conseillers constitue la limite supérieure. L'équité devrait en outre conduire le Conseil constitutionnel à réviser, au vu de nos travaux, sa contrainte des 20 % et à regarder les problèmes qui se posent dans le Cantal, par exemple. La proposition très constructive du rapporteur me laisse sur ma faim car l'opinion publique trouverait inéquitable qu'il n'y ait pas un réel effort en direction des départements ruraux.

M. Roger Karoutchi. - Soyons cohérents. Le prochain texte transférera la compétence de l'entretien des collèges aux régions. L'Île-de-France compte 2 300 centres de formation d'apprentis (CFA), collèges et lycées. Si on abaisse le nombre d'élus, chacun sera membre de vingt conseils d'administration d'établissement scolaire, et aura trente-cinq mandats, si l'on tient compte des autres organismes et des compétences transférées. Difficile de travailler convenablement au conseil régional en même temps... L'élu en sera réduit à faire de la figuration.

M. René Vandierendonck. - Et encore, vous avez le Pass Navigo ! Il n'y en a pas dans le Cantal. Combien de kilomètres pour aller d'un lycée à l'autre ?

M. Jean-Pierre Sueur. - Il sera difficile d'expliquer aux habitants des départements les moins peuplés qu'ils n'auront que deux élus au conseil régional. La jurisprudence du Conseil constitutionnel se fonde sur la stricte application du principe d'égalité démographique. Même le passage de un à deux conseillers risque de faire débat. Trois, c'est la censure assurée ! Est-il utopique d'envisager un dialogue avec le Conseil constitutionnel ? Si un écart de représentativité entre cantons de un à quarante-neuf était excessif, l'impératif absolu du critère démographique devient trop rigide. Nous sommes dans une impasse. J'en appelle au dialogue.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous avons déjà voté pour un seuil minimal de deux élus par département. Il faut décider si nous conservons, ou non, le même nombre de conseillers régionaux. Le diminuer réduit mécaniquement celui des représentants des départements les moins peuplés.

M. René Vandierendonck. - Je soutiens la position du président de la commission des lois. Travaillons d'ici la séance. Nous devons arriver à porter la barre à trois.

M. Philippe Kaltenbach. - Tout dépend du nombre total de sièges. Le Conseil constitutionnel souhaite éviter les distorsions de représentation à l'intérieur des régions. Il a censuré récemment une loi fixant un nombre minimal de conseillers de Paris dans les arrondissements centraux de Paris. Il ne changera pas de jurisprudence en quelques mois ! En revanche, si l'on passe de 150 à 182 conseillers régionaux en Auvergne-Rhône-Alpes, le nombre de représentants du Cantal passe de deux à trois. C'est plus difficile pour la Lozère, moins peuplée. Il faudrait augmenter le nombre de conseillers régionaux dans le Languedoc-Roussillon. Mais la tendance est-elle à augmenter le nombre de sièges...

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Conserver tous les conseillers régionaux actuels, ce n'est plus dans l'esprit de l'article 6 ! Nous devons statuer sur les propositions du rapporteur.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Ma proposition fixe un plafond de 170 élus par grande région, et non plus 150, à l'exception de l'Île-de-France qui compterait 180 conseillers. L'objet de la loi est de réduire le nombre d'élus.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Comme le voulait Nicolas Sarkozy en somme !

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Ne soyez pas flatteur...

M. René Vandierendonck. - Les deux sont liés. Pourquoi ne pas prendre pour base le nombre maximal de conseillers régionaux dans le système actuel puis procéder à une répartition en fonction du redécoupage ? Ensuite, il faut fixer un seuil minimal pour les petits départements afin de faire évoluer la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

M. Philippe Kaltenbach. - Le seul problème, c'est la Lozère. Il faudrait prévoir une exception.

M. Henri Tandonnet. - Il y a des territoires ruraux dans toutes les régions et pas seulement dans le Cantal. La région Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes comprendra de nombreuses zones rurales. Or Bordeaux considère déjà les habitants du Lot-et-Garonne comme des « paysans du Danube ». Si nous ne sommes plus représentés, nous n'aurons plus un sou de la région ! Le Poitou-Charentes et le Limousin veulent nous rejoindre ? Bienvenue au club ! Ils verront comment la capitale les traitera... Il faut conserver le nombre de conseillers régionaux actuel.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Mon amendement propose de prendre pour base le nombre actuel de conseillers régionaux, d'aller au maximum à 170 pour les régions restructurées, à l'exception de l'Île-de-France qui aurait 180 conseillers.

M. Roger Karoutchi. - Ainsi, les régions conserveraient le même nombre d'élus, sauf l'Île-de-France !

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Pas tout à fait. Le nombre d'élus baissera dans les régions fusionnées.

M. Philippe Kaltenbach. - En Île-de-France, le nombre de conseillers régionaux passerait de 209 à 180. Il passerait de 182 à 170 en Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes, et de 203 à 170 en Auvergne-Rhône-Alpes. Trois régions seulement sont concernées. Cela vaut-il le coup d'enlever quarante sièges ?

M. Jean-Pierre Sueur. - Il y aura plusieurs lectures. Nous n'en sommes qu'à l'examen en commission de la première lecture. Beaucoup d'amendements seront déposés au cours du processus d'examen, qui viseront certainement à augmenter le nombre de conseillers. Aussi me paraît-il raisonnable, à ce stade, de suivre l'avis du rapporteur. Il sera toujours possible de procéder à des ajustements par la suite en séance.

L'amendement n° 12 rectifié est adopté.

Les amendements nos 10, 39, 41, 38, 40, 28, 22 et 53 deviennent sans objet.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Je vous annonce la répartition adoptée : Alsace-Lorraine-Champagne-Ardenne, 169 conseillers régionaux ; Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes, 170 ; Auvergne-Rhône-Alpes, 170 ; Bourgogne-Franche-Comté, 100 ; Bretagne, 83 ; Centre-Pays-de-la-Loire, 170 ; Île-de-France, 180 ; Languedoc-Roussillon, 67 ; Midi-Pyrénées ; 91 ; Nord-Pas-de-Calais-Picardie, 170 ; Normandie, 102. Le rapporteur déposera un amendement pour préciser la répartition par département.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Je mets aux voix l'ensemble du texte résultant de nos délibérations.

L'ensemble du texte du projet de loi résultant des délibérations de la commission n'est pas adopté.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - En conséquence, nous débattrons en séance du texte du Gouvernement.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article additionnel avant l'article 1er

M. ZOCCHETTO

36

Principes devant prévaloir à l'élaboration
de la nouvelle carte régionale

Adopté

Article 1er
Nouvelle carte régionale

M. FAVIER

9

Suppression

Rejeté

M. DANTEC

43

Nouvelles modalités de mise en oeuvre
de la carte régionale

Rejeté

M. DELEBARRE, rapporteur

7

Codification de la carte régionale
au sein du code général des collectivités territoriales

Adopté

M. ROME

30

Modification de la carte régionale

Rejeté

M. ROME

31

Modification de la carte régionale

Rejeté

M. ROME

32

Modification de la carte régionale

Rejeté

M. ADNOT

21

Modification de la carte régionale

Adopté

M. MÉZARD

25

Modification de la carte régionale

Adopté avec modification

M. SAVARY

16

Modification de la carte régionale

Rejeté

M. GUILLAUME

13

Modification de la carte régionale

Adopté

M. CHEVÈNEMENT

24

Modification de la carte régionale

Rejeté

M. VAUGRENARD

29

Modification de la carte régionale

Rejeté

M. ZOCCHETTO

34

Modification de la carte régionale

Rejeté

M. GERMAIN

14

Modification de la carte régionale

Adopté

Mme GOURAULT

33

Modification de la carte régionale

Adopté

M. POZZO di BORGO

42

Modification de la carte régionale

Rejeté

M. C. BOURQUIN

23

Modification de la carte régionale

Adopté

Article additionnel après l'article 1er

M. DANTEC

45

Obligation pour le Gouvernement de revoir l'ensemble des découpages administratifs avant le 1er juillet 2015

Rejeté

M. MÉZARD

26

Modification de la procédure de rattachement
d'un département d'une région
à une autre région contiguë

Rejeté

M. DANTEC

47

Modification de la procédure de rattachement
d'un département d'une région
à une autre région contiguë

Retiré

M. DANTEC

48

Modification du dispositif de rattachement
d'un département d'une région
à une autre région contiguë

Rejeté

M. DANTEC

49

Suppression de l'obligation de consultation
des électeurs en cas de regroupement
de départements

Satisfait

M. DANTEC

50

Modalités de création d'un nouveau département
dans une même région

Rejeté

Article additionnel après l'article 2

M. TANDONNET

35

Suppression de l'obligation de consultation
des électeurs lors du rattachement d'un département
d'une région à une autre région contiguë

Satisfait

M. TANDONNET

37

Suppression de l'obligation de consultation
des électeurs lors de la fusion d'une région
et des départements la composant

Satisfait

M. GUILLAUME

11

Suppression de l'obligation de consultation
des électeurs lors du rattachement du département
d'une région à une autre région contiguë

Retiré

Article 3
Coordinations

M. DELEBARRE, rapporteur

8

Suppression de la consultation obligatoire
des électeurs en cas de modification des limites
des régions et des départements ainsi qu'en cas
de fusion

Adopté

M. SIDO

17

Modification de la procédure de rattachement
d'un département d'une région
à une autre région contiguë

Tombe

M. SIDO

18

Modification de la procédure de rattachement
d'un département d'une région
à une autre région contiguë

Tombe

M. SIDO

19

Modification de la procédure de rattachement
d'un département d'une région
à une autre région contiguë

Tombe

M. DANTEC

44

Suppression de l'obligation de consultation
des électeurs en cas de regroupement des régions

Satisfait

Article 4
Date de mise en oeuvre de la nouvelle carte régionale

M. DELEBARRE, rapporteur

1

Modification rédactionnelle et précision

Adopté

Article additionnel après l'article 4

M. DANTEC

51

Instauration d'une circonscription unique
pour les élections européennes

Rejeté

Article 5
Assimilation de la métropole de Lyon à une section départementale
pour l'élection des conseillers régionaux

M. DANTEC

52

Mise en cohérence du découpage départemental avec
les sections pour l'élection des conseillers régionaux

Rejeté

Article 6
Répartition des conseillers régionaux entre régions
et des candidats entre sections départementales

M. FAVIER

10

Suppression

Tombe

M. JARLIER

39

Élection des conseillers régionaux
dans le cadre départemental

Tombe

M. JARLIER

41

Élection des conseillers régionaux
dans le cadre départemental

Tombe

M. JARLIER

38

Renforcement des garanties pour chaque département d'un nombre minimal
de conseillers régionaux

Tombe

M. JARLIER

40

Élection des conseillers régionaux
dans le cadre départemental

Tombe

M. DELEBARRE, rapporteur

12

Modification des effectifs des conseils régionaux

Adopté

M. MÉZARD

28

Maintien du nombre de conseillers régionaux
en Île-de-France

Tombe

M. ADNOT

22

Modification de l'effectif
de certains conseils régionaux

Tombe

M. DANTEC

53

Modification de l'effectif
de certains conseils régionaux

Tombe

Article 7
Attribution minimale d'un siège de conseiller régional,
par section départementale

M. DELEBARRE, rapporteur

2

Garantie minimale de deux conseillers régionaux
par section départementale

Adopté

M. MÉZARD

27

Garantie minimale de cinq conseillers régionaux
par section départementale

Tombe

M. SIDO

20

Modification de la répartition des conseillers régionaux par section départementale

Tombe

Article 8
Entrée en vigueur des dispositions relatives à l'élection
des conseillers régionaux

M. DELEBARRE, rapporteur

3

Rédactionnel

Adopté

Article 9
Élections départementales partielles

M. DELEBARRE, rapporteur

4

Cohérence rédactionnelle

Adopté

Article 10
Adaptation des règles de contentieux électoral

M. DELEBARRE, rapporteur

5

Cohérence rédactionnelle

Adopté

Article 11
Entrée en vigueur des règles nouvelles de remplacement
des conseillers départementaux

M. DELEBARRE, rapporteur

6

Suppression

Adopté

Division additionnelle après l'article 11

M. DANTEC

54

Nouveau mode d'élection pour les conseillers communautaires

Rejeté

M. DANTEC

55

Nouveau mode d'élection pour les conseillers communautaires

Rejeté

Article 12
Modification de la durée des mandats des élus régionaux et départementaux

M. DELEBARRE, rapporteur

15

Rédactionnel

Adopté

M. DANTEC

46

Conséquence

Rejeté

Division additionnelle après l'article 12

M. DANTEC

56

Réforme de la gouvernance des conseils régionaux sur le modèle de la collectivité territoriale de Corse

Rejeté

M. DANTEC

57

Remise d'un rapport au Parlement sur l'évolution de la représentation régionale
reposant sur un système bicaméral

Rejeté

M. DANTEC

58

Renforcement du pouvoir des CESER

Rejeté

M. DANTEC

59

Organisation des modalités du droit de pétition

Rejeté

M. DANTEC

60

Modification des conditions de mise en oeuvre
d'une consultation locale

Rejeté

La séance est levée à 13 h 20