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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mercredi 18 novembre 2015

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 8 h 35

Nomination d'un rapporteur

M. Philippe Bas, président. - Cette séance est la première depuis les évènements tragiques du 13 novembre. Je sais que vous êtes les uns et les autres auprès des familles des victimes. Nous aurons à débattre cette semaine du projet de loi prorogeant l'état d'urgence et réformant la loi de 1955. Ce texte doit impérativement être adopté avant le 25 novembre, la loi de 1955 prévoyant que l'état d'urgence ne dure que 12 jours. Nous ne connaissons pas la teneur exacte du texte, mais en tout état de cause, si nous n'adoptions pas le texte conforme, une commission mixte paritaire sera rapidement convoquée, d'autant qu'il faut tenir compte d'une éventuelle saisine du Conseil constitutionnel.

M. Philippe Bas est nommé rapporteur sur le projet de loi n° 176 (2015-2016), adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et renforçant l'efficacité de ses dispositions.

Protection des forêts contre l'incendie dans les départements sensibles - Examen des amendements au texte de la commission

La commission examine les amendements sur son texte n° 138 (2015-2016) sur la proposition de loi n° 10 (2015-2016) relative à la protection des forêts contre l'incendie dans les départements sensibles.

AMENDEMENTS DE SÉANCE

Article 1er

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 4.

Article additionnel après l'article 1er

Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - L'amendement n° 2 vise à ouvrir aux régions la faculté de financer des actions de prévention des incendies de forêts. Je ne suis pas sûre que la loi NOTRe soit suffisamment précise sur la possibilité pour les régions d'intervenir dans ce domaine. Je souhaite donc demander l'avis du Gouvernement, mais mon avis serait plutôt favorable.

M. Simon Sutour. - Dans l'idéal, les collectivités doivent se consacrer entièrement à leurs compétences. Et dans la réalité, si les départements ne financent pas la lutte contre l'incendie, personne ne le fera. Récemment dans mon département, une communauté de communes avait décidé de participer à ce financement, tout en s'inquiétant de savoir où elle pourrait trouver les moyens de cette participation. Nous allons être confrontés à d'autres problèmes de ce type, concernant la loi NOTRe, qui a supprimé la clause de compétence générale des départements et des régions. Je suis donc favorable à cet amendement, et j'ajoute, de façon peut-être malicieuse, que nous sommes, en Languedoc-Roussillon, particulièrement exposés et qu'il est bon que la région Midi-Pyrénées avec laquelle nous fusionnons puisse apporter son obole.

M. Alain Marc. - L'État ne met pas un centime dans cette affaire. La gestion opérationnelle des services départementaux d'incendie et de secours est prise en charge pour moitié par les départements, pour moitié par les intercommunalités. Je souhaiterais que des fonds de concours spécifiques soient attribués aux départements exposés à ces risques.

M. Alain Richard. - Cela fait un moment que nous hésitons concernant la clause de compétence générale... Elle a au final été supprimée en 2015, mais on a été obligés d'y mettre un certain nombre d'exceptions. La question est de savoir si nous allons continuer à rétablir par petits bouts des compétences, ce qui est une logique... créative.

M. Pierre-Yves Collombat. - Il faut savoir ce que l'on veut ! Premièrement, il s'agit d'une faculté. Ensuite, si cette proposition de loi n'est pas votée, dès le 1er janvier prochain, l'engagement financier des départements dans le domaine ne pourra plus se faire et il n'y aura plus de politique départementale de prévention des incendies... Nous allons avoir le même scénario que pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations, pour laquelle nous passons notre temps à reculer la mise en application. Et après, on pleurera quand il y aura des morts. S'agissant du présent amendement, le Gouvernement nous dit que les textes actuels permettent le financement de ces actions par les régions. Je souhaite qu'il l'affirme en séance, et dans ce cas, je retirerai mon amendement.

M. Simon Sutour. - Dans notre région, nous avons en 10 ans considérablement baissé le nombre d'hectares incendiés par an, car nous avons fait de la prévention et nous avons mis les moyens. Comme l'a dit notre collègue Collombat, cette proposition de loi doit être votée, car si les moyens ne sont pas donnés aux départements d'agir en la matière, personne d'autre n'agira.

M. André Reichardt. - Cet amendement me convient. Des régions sont déjà engagées dans des actions de ce type... Je voudrais citer l'exemple de la région Alsace engagée, sans y être obligée, dans un dispositif de remembrement des forêts touchées par la tempête de 1999. Ce serait dommage d'interrompre cet engagement. D'autant que personne ne reprendra le flambeau.

Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - Il faut effectivement se rendre compte que ce n'est pas l'idéal de procéder comme nous le faisons, en ouvrant par petits bouts les compétences des départements. Mais aujourd'hui, nous sommes dans l'urgence. Les départements agissent sur ce sujet alors qu'ils n'en ont plus le droit. Or la prévention des incendies pour la campagne 2016 doit se préparer dès maintenant. Pour M. Marc, ce n'est qu'une faculté pour les départements ; ils ne sont pas obligés d'intervenir dans ce domaine et aujourd'hui l'État intervient déjà dans la protection des forêts, certes à un niveau plus faible que celui des collectivités. Pour M. Reichardt, aujourd'hui certaines régions sont fortement impliquées. La loi NOTRe indique que les régions sont compétentes en matière de protection de l'environnement et d'aménagement du territoire. Il semblerait que cette compétence soit suffisante pour permettre leur action dans le domaine de la prévention des incendies de forêt. C'est pourquoi, je vous propose de demander l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 2.

La commission demandera l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 2.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 3.

La commission donne les avis suivants :

Auteur

Avis de la commission

Article 1er

M. COLLOMBAT

4

Favorable

Article additionnel après l'article 1er

M. COLLOMBAT

2

Avis du Gouvernement

Intitulé de la proposition de loi

Auteur

Avis de la commission

M. COLLOMBAT

3

Favorable

Statut des autorités administratives indépendantes créées par la Nouvelle-Calédonie - Examen des amendements au texte de la commission

La commission examine ensuite les amendements sur son texte n° 136 (2015-2016) sur la proposition de loi n° 574 (2014-2015) relative au statut des autorités administratives indépendantes créées par la Nouvelle-Calédonie.

Article unique

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Cet amendement vise à préciser le texte de la commission, en levant toute ambiguïté sur le champ des incompatibilités professionnelles pendant le délai de carence et les fonctions exercées au sein d'une autorité administrative indépendante.

L'amendement n° 1 est adopté.

La commission donne les avis suivants :

AMENDEMENT DU RAPPORTEUR

Auteur

Avis de la commission

Article unique

Mathieu DARNAUD

1

Adopté

Loi de finances 2016 - Mission « Relations avec les collectivités territoriales » - Examen du rapport pour avis

La commission procède ensuite à l'examen du rapport pour avis de Mme Jacqueline Gourault sur le projet de loi de finances pour 2016 (mission « Relations avec les collectivités territoriales »).

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis. - La mission « Relations avec les collectivités territoriales » est dotée dans le projet de loi de finances pour 2016 de 3,83 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 3 milliards d'euros en crédits de paiement, ce qui ne représente que 3,8 % - c'est ce dernier chiffre qui est important - des transferts financiers de l'État en faveur des collectivités territoriales, qui s'élèveraient, au titre du budget 2016, à 99,7 milliards d'euros. Dans les crédits de la mission, figure la dotation supplémentaire de soutien à l'investissement des communes et de leurs groupements. En revanche, ne sont pas compris ceux de la dotation globale de fonctionnement (DGF).

Le budget 2016 s'inscrit dans un contexte très particulier, marqué par une nouvelle participation des collectivités territoriales à l'effort de redressement des finances publiques. Dans le cadre du plan d'économies de 50 milliards d'euros sur la période 2015-2017, les collectivités territoriales participent à cet effort à hauteur de 11 milliards d'euros, soit un abattement annuel de 3,67 milliards d'euros sur trois ans. La baisse de la DGF pour 2016 s'élèvera donc de nouveau à ce niveau-là.

Cette nouvelle baisse pose la question de ses conséquences sur l'investissement local et l'exercice des politiques publiques locales. La Cour des comptes et la Banque Postale se sont inquiétées d'une baisse durable de l'investissement des collectivités territoriales, la Cour des comptes estimant que « la baisse de la DGF risque d'affecter la capacité de financement des collectivités locales ». C'est une question sur laquelle nous devons être vigilants. C'est pourquoi je signale qu'un amendement, adopté par la commission des finances du Sénat, réduit de 1,6 milliard d'euros la baisse de la DGF.

Cette baisse s'inscrit par ailleurs dans le cadre d'une réforme de l'architecture de la DGF des communes et des intercommunalités, destinée à la rendre plus juste, plus équitable, plus lisible. La réforme proposée s'appuie sur les travaux de Mme Pires Beaune et de notre regretté collègue Jean Germain. Je ne veux pas entrer dans le détail de la réforme compte tenu du fait que nous en avons longuement débattu hier soir en séance publique.

On peut se féliciter du report de la mise en oeuvre de cette réforme au 1er janvier 2017, compte tenu de la révision actuelle des schémas départementaux de coopération intercommunale, qui entrera en vigueur à cette date, et de la réalisation de simulations précises pour permettre à nos collectivités d'avoir une vision à moyen terme de leurs ressources budgétaires. Cette réforme de la DGF me paraît nécessaire. On peut en revanche regretter qu'un projet de loi spécifique n'ait pas été privilégié par le Gouvernement pour permettre un débat serein et apaisé sur une réforme d'une telle ampleur.

Dans mon rapport pour avis, j'aborde également la création des communes nouvelles. La loi du 16 mars 2015 a prévu plusieurs incitations budgétaires qui s'appliquent aux communes nouvelles créées avant le 1er janvier 2016. Selon les informations que j'ai pu recueillir, au 28 octobre 2015, 54 arrêtés préfectoraux, portant sur 191 communes et une population de 253 000 habitants, ont été signés. Une centaine d'autres projets de communes nouvelles pourraient aboutir d'ici le 1er janvier 2016, les conseils municipaux concernés ayant déjà délibéré ou ayant prévu de le faire d'ici la fin de l'année. Enfin, 200 autres projets de communes nouvelles font actuellement l'objet d'une réflexion à un stade plus ou moins avancé.

Pour ne pas casser cette dynamique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement reportant au 30 juin 2016 le bénéfice des avantages financiers, à condition que les communes souhaitant fusionner aient délibéré en ce sens avant le 31 mars 2016. Notre commission des finances est allée plus loin, en repoussant au 1er janvier 2017 la date limite de création des communes nouvelles pour bénéficier de l'ensemble des garanties prévues par la loi du 16 mars 2015. Quelle que soit la date qui sera finalement retenue, on ne peut que se féliciter de ce report. Mais il est vrai que ces avantages s'inscrivent dans une enveloppe normée. Un abondement de la DGF à due concurrence du « coût » des communes nouvelles mériterait à mon sens d'être prévu afin que la création de ces dernières ne pèse pas sur la DGF de l'ensemble des communes.

Enfin, j'aborde dans mon rapport la nouvelle répartition de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) en faveur des régions, mais au détriment des départements. Le projet de loi de finances pour 2016 propose, qu'à compter du 1er janvier 2017, les régions bénéficient de 50 % de CVAE, contre 25 % aujourd'hui, la différence étant prélevée sur la part dont bénéficient aujourd'hui les départements (48,5 %). Si on peut saluer la volonté du Gouvernement d'assurer aux régions des ressources suffisantes pour leur permettre d'exercer leurs nouvelles compétences, je ne suis pas totalement convaincue par le dispositif proposé qui ponctionne une part de fiscalité importante des départements, alors que la situation financière de ces derniers est difficile, certains d'entre eux pouvant se trouver dans une situation de quasi-faillite d'ici quelques mois. D'autre part, les transferts de compétences que nous avons finalement votés ne justifient que partiellement ce transfert de CVAE.

À titre personnel, je considère qu'il conviendrait de mener une réforme plus ambitieuse de répartition des ressources entre chaque niveau de collectivités, afin de leur permettre d'assumer les compétences que la loi leur attribue, tout en veillant à préserver la soutenabilité des finances publiques.

M. Philippe Bas, président. - Madame le rapporteur, vous avez évoqué un transfert de CVAE entre régions et départements à compter du 1er janvier 2017. Êtes-vous favorable à cette mesure ?

M. Christian Favier. - On ne peut pas dissocier les crédits de cette mission de la baisse des dotations de l'État aux collectivités territoriales. Nous sommes en désaccord complet avec ce choix. Il s'agit de la troisième année consécutive de baisse, ce mouvement ayant débuté en 2014. Les collectivités territoriales connaissent une situation difficile, et les risques récessifs, avec des conséquences sur l'emploi, sont avérés. Nous appelons pour 2016 à un moratoire sur cette baisse, d'autant que les collectivités territoriales ne sont pas les principales responsables des déficits publics. D'autres moyens existent pour faire des économies, telle qu'une réorientation de certaines aides aux entreprises résultant du crédit d'impôts pour la compétitivité et l'emploi (CICE) par exemple. Le CICE est attribué sans aucun critère et ne produit aucun résultat sérieux.

S'agissant du transfert de CVAE, il s'agit d'une deuxième mesure extrêmement négative. Les départements n'ont en premier lieu obtenu qu'une compensation partielle pour les diverses allocations qu'ils attribuent. À ce stade, un simple groupe de travail a été mis en place sur le sujet et le Gouvernement ne donnera d'éventuelles indications sur les mesures qui pourraient être prises qu'en mars 2016. À cela s'ajoute le transfert de CVAE entre départements et régions, qui est sans rapport avec le niveau des dépenses. Chacun se souvient qu'un certain nombre de transferts de compétences départementales aux régions, initialement prévus, n'ont finalement pas été votés dans la loi NOTRe, comme les routes, sur les collèges, etc. Doubler la part régionale de CVAE et diminuer d'autant la part départementale ne correspond donc pas à la réalité des dépenses. Si transfert de CVAE il doit y avoir, cela doit se faire sur une base chiffrée précise. Sur un département comme le Val-de-Marne, déjà durement touché par la baisse des dotations, le manque à gagner sera de 100 millions d'euros. Si l'on veut précipiter la disparition des départements par leur mise en faillite, c'est une stratégie possible, mais il faut en mesurer les conséquences.

M. Philippe Bas, président. - Répétons que le budget dont nous sommes saisis, dans le cadre de ce rapport pour avis, ne comporte ni la dotation globale de fonctionnement, ni la question de la prorogation des incitations financières liées à la création de communes nouvelles, pas plus que le partage de la CVAE. Ces points ont été abordés par Mme le rapporteur pour éclairer le contexte. Les crédits que nous examinons, soit 3,8 % des transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales, ne comprennent pas l'essentiel des crédits dont nous avons parlé. J'apporte, à titre personnel, mon soutien aux propos de M. Favier sur le partage de la CVAE mais il faut bien dissocier cette question des crédits dont nous parlons.

M. Alain Marc. - La loi NOTRe a confirmé les départements dans l'exercice de plusieurs de leurs compétences, mais il n'y aurait pas pire moyen que d'étrangler les départements financièrement pour les faire disparaitre que le transfert d'une part de CVAE au profit des régions. Il ne faudrait pas contourner les choix du législateur par des subterfuges budgétaires. Le Parlement a fait ce choix parce que le département est un échelon de proximité. J'ajoute qu'il existe un vieux serpent de mer en la matière, c'est la péréquation financière entre collectivités. Certains départements sont aujourd'hui étranglés, notamment en matière sociale, et il serait temps de mettre en place une péréquation financière digne de ce nom.

M. Alain Richard. - Première observation : j'ai un doute quant à l'opportunité de prolonger, voire d'étendre, les avantages financiers aux communes nouvelles, qui n'est qu'une manière agréable de parler de fusion de communes. L'idée des communes nouvelles est née au sein de l'Association des Maires de France. Elle était fondée sur le volontariat et l'idée d'un projet local. Il ne serait pas judicieux que des communes créent des communes nouvelles pour des motivations purement budgétaires. Si l'on entre dans une logique de chasseurs de prime, cette situation génèrera une réaction négative de la part des autres communes, qui sont lésées budgétairement puisque tout se fait à enveloppe constante, mais aussi des communes concernées, qui se rendront compte qu'elles n'avaient pas de projets communs, et que seuls des considérations budgétaires ont guidé leur choix.

Deuxième observation : nous nous félicitons tous le report de la réforme de la DGF, tout en tenant des propos vertueux pour dire que cette réforme est nécessaire. Je souligne que depuis la création de la DGF, toutes les réformes successives se sont faites dans les lois de finances. Nous sommes nombreux à réclamer une loi spécifique, pour ne pas légiférer à ce sujet dans le cadre très contraint du projet de loi de finances dans lequel ne peut pas s'exprimer notre droit d'amendement. Le report est donc souhaitable, mais il serait judicieux de ne pas légiférer de nouveau dans des conditions encore plus défavorables.

Enfin, troisième observation : le projecteur est mis sur les difficultés financières, qui sont réelles, des communes et des intercommunalités, mais celles-ci disposent  d'une petite marge de manoeuvre sur leurs dépenses de fonctionnement, alors que les départements n'en ont aucune. Le transfert de CVAE des départements vers les régions, qui est une mesure aveugle, va accentuer cette difficulté.

M. René Vandierendonck. - Si l'on regarde l'historique des communes nouvelles, il est vrai que Monsieur Pélissard et Mme Pires-Beaune qui en sont à l'origine, et M. Mercier qui était notre rapporteur, ont défendu ce concept. Cette formule connaît un certain succès. L'intention du Gouvernement n'est toutefois d'étendre le dispositif que de manière très limitée. Dans tous les cas de figure, la prorogation des dispositions budgétaires serait conditionnée à une délibération des collectivités avant une certaine date.

Je vous promets un débat sur le partage de la CVAE tout aussi saignant que celui que nous avons eu hier soir sur la DGF. Les métropoles de Lyon ou de Marseille par exemple vont sans doute réclamer elles-aussi une part de CVAE au motif qu'elles exercent aussi des politiques de développement économique. Ce débat est donc devant nous.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je partage quasiment tout ce qui a été dit sur les communes nouvelles et la situation des départements. Concernant la réforme de la DGF, le débat d'hier soir en séance publique a plus obscurci les esprits qu'il ne les a éclairés et montre bien que le compte n'y est pas. Je suis favorable à l'idée de prendre aux uns pour donner aux autres, à savoir ceux qui en ont besoin. Pour ce qui est de la CVAE, la principale compétence transférée des départements aux régions est le transport interurbain. Y a-t-il eu des simulations pour mettre en parallèle le coût que cela représentait pour les départements et la division par deux de la CVAE dont ils bénéficient aujourd'hui ?

M. Gérard Collomb. - Lors de l'examen de la loi NOTRe, nous avions élargi notre syndicat de transport de l'agglomération aux départements. J'ai déposé un amendement pour que la métropole de Lyon ne supporte pas dans le même temps les dépenses et la perte des recettes.

M. Philippe Bas, président. - L'article 72-2 de la Constitution rappelle, par catégorie de collectivités, que les recettes fiscales et autres ressources propres doivent représenter une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. Retirer aux départements une partie de leurs ressources qui ne serait pas strictement proportionnée à des transferts de compétences vers les régions pourrait entraîner des difficultés d'ordre constitutionnel. Chaque année, le Conseil d'État se prononce sur le respect de cette règle ; jusqu'à présent, la ligne rouge n'a pas été franchie, elle pourrait l'être un jour.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis. - Pour ce qui concerne les communes nouvelles, la prolongation des avantages financiers devrait être limitée dans le temps et réservée aux seules communes déjà engagées dans cette démarche. La DGF est opposée aux « carottes fiscales » pour les communes nouvelles. Sur la réforme de la DGF, je suis d'accord avec notre collègue Alain Richard. L'Association des Maires de France a réclamé une loi spécifique, il faut y travailler tous ensemble. S'agissant du transfert de CVAE entre départements et régions, il est prévu la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement au plus tard le 15 septembre 2016 chargé d'évaluer l'impact de cette nouvelle répartition de compétences entre les départements et les régions.

J'avais élargi volontairement le débat à ces questions car cette mission regroupe des crédits limités et je pense que le vote de chacun d'entre nous sera imprégné d'une réflexion générale sur le budget. En ce qui me concerne mon avis, sera défavorable.

La commission a émis un avis défavorable sur les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

Loi de finances 2016 - Mission « Administration générale et territoriale de l'État » - Examen du rapport pour avis

Puis, la commission examine le rapport pour avis de M. Pierre-Yves Collombat sur le projet de loi de finances pour 2016 (mission « Administration générale et territoriale de l'État »).

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Merci M. le président. Comme vous le savez la mission « Administration générale et territoriale de l'État » comporte trois programmes : les programme 307 (Administration territoriale de l'État) et 216 (Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur) qui retracent l'ensemble des actions et des moyens du ministère de l'intérieur pour garantir la présence de l'État et sa continuité sur l'ensemble du territoire ; le programme 232 ( Vie politique, cultuelle et associative ) qui, pour l'essentiel, regroupe les crédits destinés au financement des partis politiques, des élections et au confortement de la liberté religieuse.

Le programme 307 « Administration territoriale de l'État », c'est 1,638 milliard d'euros en crédits de paiement pour 2016 contre 1,714 milliard d'euros en 2015, soit une baisse de 4,4 %, ramenée à 3,3 % à périmètre constant. En revanche, le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », avec 796 millions d'euros de crédits de paiement, connaît une augmentation de 6,9 %. Quant à la baisse des crédits de paiement du programme 232 « Vie politique, culturelle et associative », qui passent à 100,9 millions en 2016 contre 439,1 millions en 2015, elle s'explique par l'absence d'élection l'année prochaine.

Globalement, les moyens financiers et en personnels continuent de baisser. À périmètre constant et en tenant compte de l'absence d'élections en 2016, les crédits baissent de 1,7 % et la mission perd 297 EPTP. Pour y faire face, au train de réformes déjà engagées s'ajoute un « wagon ultra-moderne », à savoir le plan « préfectures nouvelle génération » et la rationalisation de la délivrance des titres. Malgré la bonne volonté ainsi que les capacités d'adaptation et d'innovation des personnels qui ne sont plus à démontrer, comme j'ai pu le constater moi-même lors d'un déplacement à Amiens, on me permettra d'être sceptique sur le résultat final. C'est particulièrement vrai s'agissant de la capacité de l'État à affirmer la présence de la République sur l'ensemble du territoire avec des moyens de plus en plus maigres, présence qui, en ces temps troublés, n'a pourtant jamais été aussi nécessaire.

Concernant la gestion du corps des préfets, malgré les apparences (abandon de la tentation de remplacer le corps des préfets par un cadre d'emploi fonctionnel, suppression de la position hors cadre) il y a peu d'évolution quant à l'affirmation de ce qui devrait-être, pour moi, l'essence de ce corps : le lien avec les territoires, leurs problèmes, ceux qui y vivent et les font vivre. Aujourd'hui, on peut être nommé et titularisé préfet sans jamais avoir exercé de responsabilité territoriale, il suffit que le « Prince » en décide. Ainsi, dans les trois mois précédant la suppression des préfets hors cadre, ont été nommés préfets en charge d'une mission de service public : le chef de cabinet et un conseiller spécial du président de la République, le chef de cabinet et le directeur du service d'information du Gouvernement. Le second personnage du cabinet du Premier ministre a quant à lui été titularisé en qualité de préfet. Par contre, sur les 14 préfets nouveaux nommés depuis le début de l'année, seuls 5 sont des sous-préfets. Au 1er octobre 2015, la moitié des préfets n'a pas d'affectation territoriale.

Avant de conclure, je dirai quelques mots sur deux sujets développés dans mon rapport auquel je vous renvoie. À notre connaissance, les mouvements lors de la réouverture exceptionnelle des délais d'inscription sur les listes électorales sont identiques à ceux constatés habituellement. Il n'a pas été constaté d'afflux de demandes d'inscription. Le bilan se fera en décembre de cette année et permettra de savoir si la solution retenue pour la réouverture exceptionnelle des listes électorales était plus judicieuse que celle que nous avions élaborée dans la proposition de loi du même nom.

La réorganisation des services de l'État, rendue nécessaire par le redécoupage des régions mérite qu'on s'y arrête un peu plus. Lancée en juillet par le Gouvernement, confiée aux préfets des chefs-lieux des nouvelles grandes régions appelés préfets « préfigurateurs », elle devrait être, pour l'essentiel, achevée au 31 décembre 2015 pour les personnels des secrétariats généraux pour les affaires régionales, concentrés aux chefs-lieux ainsi que pour les têtes des directions. La stabilisation du dispositif, qui ne brille pas par sa simplicité, comme vous allez le voir, devrait demander trois ans. De fait, cette réorganisation des services régionaux de l'État s'est faite avant de connaître l'organisation des services des conseils régionaux, lesquels ne seront élus qu'en décembre prochain. Certes, la géographie et le bon sens sont des freins à l'imagination politique et à la combinazione, mais rien ne garantit que les deux organisations coïncideront toujours. Par ailleurs, dans le but louable de réduire l'effet des pertes symbolique et économique des capitales des régions qui disparaissent, avec les aigreurs qui les accompagnent, le Gouvernement a fait le choix, non pas de regrouper, occasion pourtant de réaliser des économies d'échelle, l'ensemble des services au nouveau chef-lieu mais d'une part de maintenir un tiers des sièges des directions dans les anciens chefs-lieux, et d'autre part de regrouper dans chaque direction les fonctions de programmation stratégique sur le site d'implantation principale, tout en organisant le reste des fonctions sur plusieurs autres implantations. Cette organisation à la carte me laisse un peu rêveur. Concrètement, un courrier adressé à l'antenne bordelaise de la direction Régionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DRAAF), dont le siège est à Limoges, sera d'abord transmis à Poitiers si son traitement relève des fonctionnaires spécialisés qui y sont affectés, puis renvoyé à Bordeaux pour validation par le chef de service, avant transmission à Limoges pour signature du directeur. Comme l'explique le Gouvernement, cette réforme est « l'occasion de muter vers une administration 3.0 ». On peut souhaiter que cette mutation ne tarde pas trop. Je me suis rendu à Amiens qui perd son statut de capitale régionale, et j'y ai constaté un très réel effort d'accompagnement et de reclassement, salué par les intéressés eux-mêmes, pour répondre à l'attente des personnels. Mais persistent de réelles interrogations sur l'avenir. Pour l'heure, seules deux directions régionales resteront à Amiens : celle de l'agriculture, de l'alimentation et de la forêt et la direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS), dont la partie la plus importante, la cohésion sociale, demeurera à Lille. L'ARS, la direction des finances publiques, la direction régionale de l'INSEE et le rectorat de région seront aussi à Lille. Quant à la plate-forme nationale de gestion des titres attribuée à titre de compensation, elle ne sera finalement qu'inter-régionale. Cela suscite de fortes craintes chez Mme Brigitte Fouré, maire d'Amiens, de voir l'ancienne capitale de la région Picardie perdre progressivement les organismes publics ou para publics qui y sont installés, attirés par les lumières de Lille qui n'en avait pas vraiment besoin.

En conclusion, vous comprendrez que des crédits et des moyens en baisse, plus d'interrogations que de certitudes sur les évolutions ou absence d'évolution en cours, cela fait peu de raison de proposer sur le projet de budget de cette mission un autre avis que celui de l'année dernière, à savoir un avis négatif.

M. René Vandierendonck. - Il serait intéressant que Mme Clotilde Valter, secrétaire d'État chargée de la réforme de l'État et de la simplification, vienne nous parler de l'État déconcentré tel qu'il se met en place car beaucoup de choses restent à faire, comme la carte des sous-préfectures et les questions d'ingénierie territoriale. C'est un débat que le Sénat a réclamé à de multiples reprises depuis la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.

M. Philippe Bas, président. - Votre voeu sera exaucé puisque la commission des lois entendra Mme Clotilde Valter sur ces sujets le 2 décembre prochain.

M. Philippe Kaltenbach. - J'aimerais savoir, M. le rapporteur, où en est la fin de la gestion par les préfectures des différents documents comme les cartes grises et passeports, qui devraient permettre des économies importantes et une simplification. 

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - S'agissant de la carte des sous-préfectures, j'y consacre un chapitre dans mon rapport. Pour ce qui est des différentes actions des services, j'ai observé des choses intéressantes. Je voudrais souligner l'extrême inventivité et la bonne volonté des services qui s'adaptent, cependant on atteint les limites de l'exercice. Parfois aussi, notamment pour certains titres, on reporte sur les usagers les coûts et difficultés. Tout cela s'ajoute d'année en année et il faudra bien s'arrêter un jour. Il faut une présence de l'État, de la République, sur le territoire, la population y tient.

La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'État ».

Loi de finances 2016 - Mission « Sécurités », programme « Sécurité civile » - Examen du rapport pour avis

La commission examine ensuite le rapport pour avis de Mme Catherine Troendlé sur le projet de loi de finances pour 2016 (mission « Sécurités », programme « Sécurité civile »).

Mme Catherine Troendlé, rapporteur. - Quatre sapeurs-pompiers volontaires sont décédés dans l'exercice de leur mission en 2014 et quatre autres sapeurs-pompiers cette année. Je voudrais saluer l'engagement des sapeurs-pompiers au service de la communauté et rendre hommage à leur courage et à leur civisme.

Les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2016 au titre de la sécurité civile sont stables : 407 267 000 € (+ 3,19 %) en autorisations d'engagement et 441 585 000 en crédits de paiement, soit + 1,93 %.

Les objectifs fixés pour 2016 prolongent les axes précédemment déterminés. Il s'agit :

- du développement des partenariats avec les acteurs de la sécurité nationale, dans une logique de mutualisation et de prestation de service ;

- de la montée en puissance de l'unité mobile de démantèlement des munitions identifiées ;

- de la préparation du transfert de la base aérienne de sécurité civile de Marignane sur le site de l'aéroport de Nîmes-Garons, prévu au premier semestre 2017 avant la saison feux de forêt.

La mise en oeuvre de trois projets majeurs de la sécurité civile se poursuivra au cours de l'exercice 2016. D'abord, la déclinaison de la planification nationale en cas d'accident nucléaire majeur. Le centre NRBC-E, créé sous la forme d'un service à compétence nationale, rattaché au ministre de l'intérieur, a pour mission d'améliorer les capacités d'intervention face aux menaces et aux risques de nature nucléaire, radiologique, biologique, chimique et explosive. Un plan national de réponse à un accident nucléaire ou radiologique majeur est mis en place dans les zones et départements en s'appuyant sur les dispositifs de sécurité publique et le plan ORSEC.

Ensuite, le logiciel de déclenchement du nouveau système d'alerte et d'information de la population (SAIP) a été livré par le prestataire avec un retard de trente-six mois, en raison d'une malfaçon technique. Son déploiement est prévu à compter du milieu de l'année 2016. L'installation des sirènes devrait s'achever en 2019. 720 sirènes ont été installées et réceptionnées.

Le taux des SDIS équipés de terminaux Antares est de 89 % pour 2015 et estimé à 90 % pour 2016. Antares est disponible dans tous les départements métropolitains, mais sur certaines parties du territoire, la couverture n'est pas satisfaisante, voire inexistante dans certaines zones. Depuis 2013, l'État effectue des travaux d'optimisation du réseau : 17,75 millions d'euros y ont été consacrés pour la période 2013-2015 et 7,1 millions d'euros à compter de 2016. La direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises fixe à 2017-2018 l'achèvement des étapes majeures du chantier. Parallèlement, l'infrastructure nationale partagée des transmissions (INPT), destinée à l'interopérabilité des réseaux des services d'urgence, est l'objet d'un programme de modernisation engagé en 2015, qui mobilise un crédit de 150 millions d'euros sur six ans. En revanche, la réflexion sur l'équipement de la flotte d'aéronefs par un système de radio compatible avec Antarès se poursuit, faute de solution satisfaisante à ce jour. Les conclusions d'un groupe de travail, relatif aux liaisons Antarès air-sol créé en novembre 2014 doivent être prochainement remises.

Le nouveau marché pour le maintien opérationnel des aéronefs est entré en vigueur le 1er octobre 2015 et est conclu pour une durée de 12 ans. Il constitue un marché globalisé répondant à une logique de service intégré, inspiré de récents marchés aéronautiques du ministère de la défense sur lequel la direction générale de la sécurité civile s'est appuyée pour l'élaboration du cahier des charges : la mise à disposition d'heures de vol dans les conditions permettant la réalisation des missions opérationnelles en lieu et place de l'achat de prestations de maintenance aéronautique.

J'aborde maintenant le regain de l'engagement volontaire des sapeurs-pompiers. Ces toutes dernières années, de nouvelles initiatives ont été engagées par les pouvoirs publics pour faciliter l'accomplissement au quotidien du volontariat. Parallèlement, de nombreux SDIS ont mis en place des actions locales pour élargir le recrutement des volontaires. Ce volontarisme démultiplié n'est pas vain puisque l'évolution du nombre des engagements a connu en 2014 une inversion de tendance dans plus de la moitié des SDIS avec un accroissement - certes faible - de 1 442, qui incluent les 414 SPV du SDIS de Mayotte créé le 1er janvier 2014. En outre, la durée moyenne de l'engagement continue à progresser.

L'engagement national signé le 11 octobre 2013, à Chambéry a reçu un début d'application : revalorisation des indemnités des volontaires, instruction aux préfets pour accorder une plus juste place aux sapeurs-pompiers volontaires dans le cadre des promotions de la médaille de la sécurité intérieure, prise en compte du management du volontariat dans l'évaluation de la performance de l'encadrement des SDIS. D'autres décisions sont encore à l'état de projet. C'est le cas de la mesure n° 18 du plan national, destinée à la nomination dans chaque SDIS d'un officier de sapeur-pompier volontaire au sein de l'équipe de direction.

Deux dossiers présentent une importance toute particulière pour faciliter l'engagement : le logement des sapeurs-pompiers volontaires et les relations de ceux-ci avec leur employeur. La mesure n° 14 du plan national de Chambéry prévoit de permettre un accès privilégié des sapeurs-pompiers volontaires aux logements sociaux situés à proximité des centres de secours. Le ministère de l'intérieur, le ministère du logement, l'ADF, l'AMF, le Conseil national des sapeurs-pompiers volontaires, l'Union sociale pour l'habitat et la Fédération nationale des sapeurs-pompiers ont signé une convention à cet effet. Sans attendre la signature de la convention, plusieurs SDIS sont déjà intervenus pour faciliter l'accès de leurs sapeurs-pompiers volontaires au logement social, en nouant des partenariats avec les bailleurs sociaux.

La mesure n° 4 du plan national vise à faciliter les relations entre le sapeur-pompier et son employeur qu'il soit public ou privé. Une convention nationale fixe le cadre d'engagement entre l'entreprise et le ministère de l'intérieur afin de concilier les intérêts de chaque partenaire. Elle est appelée ensuite à être déclinée localement. Neuf conventions cadres ont été signées depuis 2007 dont cinq ces deux dernières années. D'autres conventions devraient l'être prochainement.

La loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004 a institué une prestation de fidélisation et de reconnaissance permettant au sapeur-pompier volontaire d'acquérir des droits à pension exprimés en points et versés sous forme de rente viagère. Ce régime est cofinancé par l'État, le SDIS et les sapeurs-pompiers volontaires : les contributions des SDIS, à hauteur de 375 euros par sapeur-pompier volontaire, s'élèvent à peu près à 70 millions d'euros par an dont environ 32 millions d'euros compensés par l'État ; les cotisations obligatoires des sapeurs-pompiers volontaires représentaient 6,7 millions d'euros en 2013. Le nombre de bénéficiaires de la prestation était en 2014 de 18 565. Le montant total des versements effectués au titre de la prestation de fidélisation et de reconnaissance s'élève à 8,21 millions d'euros en 2015. Or, le système de gestion par capitalisation de cette prestation est en débat, car le marché conclu avec l'assureur qui gère la PFR pour les SDIS - CNP Assurances - arrive à échéance le 31 décembre 2015. Son enjeu est, au regard du coût qu'il représente pour les contributeurs publics, de stabiliser les flux budgétaires mais en maintenant le niveau de prestation servi aux sapeurs-pompiers volontaires. Un groupe de travail créé par l'ADF préconise un changement de système en substituant au mécanisme de la capitalisation un financement en flux budgétaire c'est-à-dire par un appel de fonds au fur et à mesure des besoins. Je ne peux vous en dire plus aujourd'hui car nous sommes au coeur d'une réflexion approfondie pour trouver une solution avant la fin de l'année.

Je vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits du programme Sécurité civile pour 2016.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Sécurité civile ».

Loi de finances 2016 - Mission « Sécurité » - Examen du rapport pour avis

La commission examine ensuite le rapport pour avis de M. Alain Marc sur le projet de loi de finances pour 2016 (mission « Sécurité » hors programme « Sécurité civile »).

M. Alain Marc, rapporteur. - Je voudrais tout d'abord rendre hommage à mon prédécesseur, notre ancien collègue Jean-Patrick Courtois, qui rapportait auparavant les crédits de la mission « Sécurité ». Le présent rapport pour avis est consacré à trois des quatre programmes que compte la mission « Sécurités » : les programmes 176 « Police nationale », 152 « Gendarmerie nationale » et 207 « Sécurité et éducation routières ». Le programme 161 « Sécurité civile » fait l'objet d'un rapport spécifique, que notre collègue Catherine Troendlé vient de présenter.

Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2016, les crédits examinés se montent à 18 milliards d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement sur un total de 18,5 milliards d'euros pour la mission, soit une stabilisation des crédits en euros courants par rapport aux crédits ouverts en loi de finances pour l'année 2015. Je souhaiterais tout d'abord constater que si des difficultés persistent au regard des moyens de fonctionnement des forces, les nouvelles priorités assignées à la lutte contre le terrorisme et à la lutte contre l'immigration irrégulière ont conduit à ce que d'importants efforts soient consentis, en termes de création de postes en particulier. Ces efforts sont pourtant notoirement insuffisants, surtout depuis les évènements de janvier, dont les conséquences exigent des interventions supplémentaires. Je constaterai ensuite qu'en matière de mutualisation des moyens entre les forces, si beaucoup a été fait, la poursuite de ce mouvement nécessitera d'importants investissements.

Dans le cadre de cet avis, je me suis rendu au commissariat de Boulogne-Billancourt ainsi qu'au Pôle judiciaire de la gendarmerie nationale, à Cergy-Pontoise, qui rassemble depuis cette année sur une même emprise plusieurs laboratoires de police scientifique mais aussi d'analyse des traces informatiques. Enfin, j'évoquerai la création d'un nouveau service de statistique ministériel, dont le but est de publier des statistiques indépendantes en matière de délinquance.

Traditionnellement, les difficultés liées aux moyens de fonctionnement de la gendarmerie et de la police nationales se concentrent sur deux sujets : le parc immobilier et le parc de véhicules.

Dans les deux forces, le parc immobilier est conséquent et soumis à un vieillissement accéléré du fait d'investissements et de crédits pour la maintenance insuffisants. Toutefois, pour la gendarmerie nationale, j'observe qu'un plan triennal de réhabilitation et d'investissement de 210 millions d'euros a été lancé à compter de l'année 2015 et qu'environ 70 millions d'euros y ont été à nouveau dédiés cette année. C'est un effort important, mais encore insuffisant.

Pour le parc automobile, les deux forces sont contraintes d'acheter entre 2000 et 3000 véhicules par an pour le renouveler. Or, comme l'a relevé mon prédécesseur, c'est moins le montant des crédits tout juste suffisant qui pose difficulté que les mesures de régulation budgétaire : en effet, gelés très tôt dans l'année, les crédits ne sont à nouveau disponibles qu'en fin d'année, ce qui déresponsabilise les acteurs et nuit à une bonne gestion : les achats doivent être lancés en urgence, ne laissant aucune marge de manoeuvre ou de négociation aux gestionnaires. Cette année, la police a été particulièrement affectée par ces mesures. Face à ces contraintes sur les moyens de fonctionnement, il est nécessaire de réfléchir à d'autres sources de financement. Pour les moyens de fonctionnement en général, j'observe que l'idée d'attribuer aux services une fraction du produit des avoirs criminels saisis évoquée par le ministre de l'intérieur, lors de son audition par la commission l'année dernière, a été effectivement mise en oeuvre cette année, même si les montants affectés restent modestes : de l'ordre de 5 millions d'euros cette année pour l'ensemble des forces.

Si la lutte contre le terrorisme ou la lutte contre l'immigration irrégulière ont justifié des créations de postes ou des augmentations de moyens, ces missions entraînent aussi d'importantes contraintes pour l'ensemble des forces, qui ne sont qu'en partie prises en compte par les augmentations de crédits. Le renforcement du plan Vigipirate et, hélas, les derniers évènements parisiens, le montrent par exemple très bien.

En matière de mutualisation des moyens des forces, j'observe que la poursuite de ce mouvement nécessite d'importants investissements alors que les économies seront à moyen ou à long terme. Je pense en particulier au soutien de l'entretien du parc automobile des deux forces. Pendant l'année 2015, le service unique en charge des achats, de l'équipement et de la logistique, destiné à mutualiser les achats des trois directions générales de la gendarmerie nationale, de la police nationale et de la sécurité civile et de la gestion des crises a bien fonctionné et donne satisfaction.

Je souhaiterais enfin revenir plus longuement sur le Pôle judiciaire de la Gendarmerie nationale que j'ai pu visiter à Cergy-Pontoise. Ce pôle rassemble plusieurs laboratoires de la gendarmerie ainsi qu'un institut médico-légal. Il rassemble aussi un service de renseignement criminel qui dispose d'un département des sciences du comportement, permettant de dresser le profil criminel d'auteurs de crimes violents, notamment à caractère sexuel, et qui donne de bons résultats. Par ailleurs, ce service a également développé une méthode d'analyse prédictive, en cours d'expérimentation, qui permet de reprendre les paramètres d'actes criminels, afin de définir les zones pouvant être potentiellement touchées par une délinquance ou une criminalité donnée. Enfin, le pôle dispose d'un centre de lutte contre la cybercriminalité. Cet ensemble n'est pas mutualisé avec les autres services nationaux de la police scientifique, ce qui se justifie par la nécessité de disposer de compétences techniques très approfondies. En revanche, ces services partagent des bases d'information communes et s'entraident très régulièrement, même si des progrès restent à accomplir dans ce domaine.

Enfin, j'ai souhaité présenter les résultats de la lutte contre la criminalité organisée, caractérisée par la montée en puissance de de la délinquance au sein des cités sensibles, structurées autour du trafic de stupéfiants. J'ai présenté également un bilan de la lutte contre le trafic de stupéfiants, qui se caractérise en 2014 par la progression des saisies de cocaïne mais aussi d'héroïne. J'ai souhaité présenter un premier bilan du plan de lutte contre la radicalisation violente et les filières terroristes, mis en place par le ministre de l'intérieur depuis le 23 avril 2014. Ainsi fin août, il apparaît ainsi que 1 726 français sont impliqués dans le djihad en Syrie. Dans le cadre de la loi du 13 novembre 2014 renforçant la lutte contre le terrorisme, plusieurs dispositifs ont été adoptés, en particulier l'interdiction de sortie du territoire ou le blocage des sites. Depuis janvier 2015, 135 interdictions de sortie du territoire ont été prononcées. Concernant le blocage des sites internet, près d'une cinquantaine de sites ont été bloqués. J'observe également que le ministère de l'intérieur s'est doté depuis le 1er septembre 2014 d'un service de statistique indépendant, pour permettre la publication de statistiques fiables.

En conclusion, le budget pour la mission « sécurités » pour 2016, stabilisé en euros courants, redonne des marges de manoeuvre pour financer les moyens de fonctionnement des forces et pour améliorer l'état du parc immobilier des deux forces, notamment le parc immobilier de la gendarmerie, même s'il apparaît encore insuffisant pour permettre un fonctionnement optimal des forces de l'ordre. Or, cela fait peser un risque sur le maintien des brigades de gendarmerie en zone rurale par exemple, au profit de regroupements afin d'optimiser les moyens. Nous devons rester vigilants sur le maintien des brigades territoriales, qui assurent un renseignement de qualité en milieu rural et jouent un rôle irremplaçable dans la protection des populations isolées. Par ailleurs, la création nette de postes supplémentaires dans les deux forces nécessite d'être soulignée, mais le Président de la République, à la lumière des derniers attentats sanglants de Paris, propose la création de 5 000 postes supplémentaires de policiers et de gendarmes.

Je propose donc à la commission, compte tenu de ces observations, et au moment où je vous parle, de réserver sa position sur les crédits de la mission « Sécurité » hors sécurité civile pour 2016, cet avis pouvant évoluer à la lumière des dispositions qui seront prises dans les jours à venir, et notamment au vu des amendements proposés par le Gouvernement.

Mme Jacky Deromedi. - Je suis d'accord avec cet avis de réserve. Nous n'avons aucune idée de ce que vont coûter ces 5 000 postes, notamment car il faudra au moins deux ans pour former ces agents.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je suis étonné de cette position de réserve. Je peux la comprendre, mais, si l'on s'en tient au budget tel qu'il est présenté, il y a incontestablement des évolutions positives. En l'état, l'avis devrait être favorable, ce qui ne préjuge pas des considérations que nous pourrons porter sur la décision de création de nombreux postes à la suite des circonstances exceptionnelles que nous connaissons.

M. André Reichardt. - Nous ne pouvons nous prononcer sur cette mission particulièrement importante sans avoir plus de détails sur les annonces faites ces derniers jours. Ces mesures de renforcement des effectifs sont naturellement les bienvenues.

Avec la commission d'enquête sur les réseaux djihadistes, nous avions isolé un problème lié aux moyens, et souligné la nécessité de doper les services de renseignement, notamment territoriaux. J'aimerais avoir des informations précises sur l'affectation de ces 5 000 postes, notamment au regard de ces besoins accrus en matière de renseignement territoriaux. Il faudrait aussi savoir dans quelle mesure ces effectifs seront accompagnés de moyens informatiques à la hauteur. Lors du vote de la loi sur le renseignement, nous avons eu beaucoup de remontées sur les moyens de communication modernes qui pourraient être mis en place. Mais encore faut-il que ces moyens soient mis à disposition. L'embauche et la formation de 5 000 agents va prendre du temps. Or l'urgence est là, et ce sont les moyens de communication qui doivent être accrus dès maintenant pour les agents qui sont aujourd'hui en place, car ils apportent une réponse à l'urgence. Je suis donc vraiment dans l'attente de précisions sur ces moyens.

M. Didier Marie. - Je suis très surpris de la position du rapporteur consistant à proposer de réserver l'avis de la commission. Des efforts considérables sur ces crédits ont été accomplis ces dernières années, tant pour les personnels que sur les moyens matériels, avant même les annonces du Président de la République devant le Congrès lundi. D'autre part, on peut accorder du crédit à ces annonces très fortes du Président de la République, qui sont corroborées par le ministre de l'intérieur qui a annoncé 5 000 fonctionnaires supplémentaires. Je considère qu'il faudrait émettre un avis favorable pour conforter le Gouvernement sur ce sujet.

M. Alain Anziani. - Je suis également étonné de ces réserves du rapporteur. À situation exceptionnelle, moyens exceptionnels. Nous devrions tous voter en faveur de ce budget. Je ne vois pas pourquoi nous ferions semblant de faire un pas en arrière.

M. Philippe Bas, président. - Les crédits inscrits dans le projet de loi de finances étaient insuffisants. Ils deviendront sans doute satisfaisants quand le Gouvernement aura inscrit des crédits supplémentaires. Notre rapporteur ne peut pas se prononcer sur des crédits que le Gouvernement juge lui-même insuffisants. Il n'a rien dit de plus...

M. René Vandierendonck. - Je n'hésite pas en tant que socialiste, lorsque l'on doit revenir sur des éléments qui jusqu'alors n'ont pas été suffisamment pris en compte par ma formation politique pour lutter contre l'insécurité, je pense par exemple aux questions de déchéance de nationalité, à reconnaître qu'il faut changer de position. Dans le même état d'esprit, j'ai trouvé la position récente d'Alain Juppé très courageuse, lorsqu'il considère que la droite a fait une erreur en n'augmentant pas le nombre de fonctionnaires de police entre 2007 et 2012. Je pense qu'il faut beaucoup de modestie sur ce type de sujet. Il faut aussi, comme en matière de réforme territoriale, chercher les convergences sur cette question de la sécurité. Regardons le spectacle donné à l'Assemblée nationale hier pendant la séance de questions d'actualité au Gouvernement. Ne donnons pas le même spectacle. Les postes supplémentaires annoncés hier vont se concrétiser sur le terrain, de nouveaux fonctionnaires de police et de gendarmerie vont être affectés. Alors, de grâce, évitons-nous un vote qui apparaitrait comme un recul, d'autant plus que votre position est plutôt favorable, sous réserve de voir les nouveaux crédits promis être inscrits. Cela n'aurait pas la même valeur que la réserve : cela montrerait que sur l'essentiel, une convergence est possible.

M. Alain Vasselle. - Quels sont les moyens recherchés pour financer ces crédits supplémentaires ? Il faut éviter que les finances publiques dérapent.

M. Alain Marc, rapporteur. - Il va effectivement falloir former ces policiers et ces gendarmes, et les affecter ensuite très rapidement. Nous sommes sur la réserve sur ces crédits par cohérence. Le budget, tel qu'il est présenté, est déjà dépassé. La cohérence nous impose cette position. Nous attendons les amendements du Gouvernement, que nous ne pouvons pas déposer directement en raison de l'article 40. Le Sénat collerait à l'actualité en adoptant cette position de réserve.

M. Christian Favier. - Il s'agit de crédits en augmentation, une fois n'est pas coutume, donc je ne vois pas pourquoi nous aurions des réticences. Je me félicite de ces postes supplémentaires annoncés. Bien entendu, nous aurons besoin, dans un second temps, de détails sur le contenu de ces mesures, mais le pacte de sécurité prend le pas sur le pacte de stabilité, comme l'a annoncé le Président de la République.

M. Pierre-Yves Collombat. - Indépendamment des annonces du Président de la République, la politique du Gouvernement en la matière ces dernières années a été positive, alors qu'il y avait eu des dégraissages auparavant. Ce budget mérite les encouragements.

M. Jean-Pierre Sueur. - Au vu du budget proposé, nous sommes opposés à la position du rapporteur. Il serait judicieux d'inviter le ministre de l'intérieur pour qu'il présente le nouveau dispositif.

Mme Catherine Tasca. - J'attire lourdement votre attention sur le fait que cette position de réserve ne pourrait être lue par l'opinion que de manière très négative. Ce ne serait pas un service rendu à notre commission et au Sénat, ce serait interprété comme une défiance à l'égard du Gouvernement. Un besoin de sécurité s'exprime actuellement. Émettre des réserve sur un budget en hausse en matière de sécurité, c'est donner un mauvais signal sur le travail du Sénat.

Mme Jacqueline Gourault. - Tout à l'heure, nous avons adopté une position symbolique sur les collectivités territoriales, en votant un avis défavorable sur des crédits qui n'étaient pas exactement ceux qui faisaient l'objet de notre désaccord. De la même manière, il y aurait un symbole fort à voter en faveur de ces crédits pour la sécurité.

M. Hugues Portelli. - Je partage la position de Jacqueline Gourault. Mon point de vue serait d'approuver ces crédits, sous réserve de plus amples informations sur le contenu des mesures supplémentaires.

M. François Pillet. - Nos discussions me semblent byzantines. Nous avons tous le même avis, mais donnons le sentiment d'un jeu de rôle. Je partage donc la position d'Hugues Portelli. Pour mettre un terme à ces querelles dépassées, le « qui a fait quoi », j'invite chacun à relire un article du journal Le Monde d'hier sur la manière dont on peut orienter les chiffres.

M. Philippe Bas, président. - Cet article était très éclairant. Les promesses peuvent effectivement tarder à se concrétiser sur le terrain. Monsieur le rapporteur, peut-on résumer votre position de la manière suivante : vous êtes favorable à ces crédits sous réserve d'éclaircissements ?

M. Alain Marc. - Cette formulation me parait excellente pour résumer la position de notre commission.

Sous réserve d'un abondement des crédits traduisant les engagements formulés par le Président de la République dans sa déclaration au Congrès le 16 novembre dernier, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Sécurité » hors programme « Sécurité civile ».

Loi de finances 2016 - Mission « Immigration, asile et intégration », crédits « Immigration » - Examen du rapport pour avis

La commission examine ensuite le rapport pour avis de M. François-Noël Buffet sur le projet de loi de finances pour 2016 (mission « Immigration, asile et intégration », crédits « Immigration »).

M. François-Noël Buffet, rapporteur pour avis. - Mon rapport pour avis est consacré aux crédits relatifs à la circulation des étrangers, à la politique des visas, à la lutte contre l'immigration irrégulière, à l'intégration et à l'accès à la nationalité française, notre collègue Esther Benbassa se chargeant de ce qui relève de l'asile.

Ces crédits s'élèvent, dans le projet de loi de finances pour 2016 à un peu plus de 170 millions d'euros en autorisations d'engagement et 169 millions d'euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 9,6 % par rapport aux crédits ouverts dans la loi de finances initiale pour 2015.

Je centrerai mon propos sur trois grands sujets : l'augmentation des crédits dédiés à la lutte contre l'immigration irrégulière et à l'intégration ; l'immigration régulière et les naturalisations ; le problème des politiques d'éloignement.

Les crédits du programme 303 « immigration et asile », sont, pour le volet immigration, en augmentation de près de 20 %, ce qui les ramène à leur niveau de 2012. On observe une rationalisation dans la gestion des centres de rétention. Au regard du contexte migratoire actuel, les crédits inscrits au titre du fonctionnement hôtelier de ces centres, locaux de rétention administrative et zones d'attente sont portés à plus de 20 millions, soit une augmentation de 8 % au regard de la loi de finance initiale pour 2015. Il y a là, de toute évidence, un effort.

On peut déplorer, cependant, la sous-utilisation chronique des salles d'audience délocalisées et du système vidéo ad hoc. Alors que l'État a engagé de gros travaux pour améliorer les conditions de ce type d'audience et s'assurer qu'aucun droit n'y soit mis en cause, les magistrats refusent toujours d'utiliser cette voie et la salle aménagée à Bobigny reste inemployée. Ce n'est pas acceptable. Quant aux vidéo-audiences, auxquelles il peut être recouru dans le cadre de la rétention administrative par le juge des libertés et de la détention, et dont la possibilité a été étendue aux juridictions administratives en cas de contestation par un étranger placé en rétention de la mesure d'éloignement dont il fait l'objet, aucune ne s'est tenue en raison de l'opposition des magistrats et des avocats. C'est regrettable. Nous avons pu, avec plusieurs collègues, être témoin d'une audience tenue selon ces modalités à la Cour nationale du droit d'asile et je puis témoigner que cette procédure est pleinement respectueuse des droits de chacun.

Le budget dédié à l'assignation à résidence, à 1,3 millions d'euros, reste modeste, même s'il augmente de 25 % : au regard des 30 millions dédiés aux centres de rétention, c'est bien peu. Je rappelle que le projet de loi relatif aux droits des étrangers, en cours d'examen devant le Parlement, privilégie l'assignation à résidence. Le Sénat y a mis des conditions mais encore faut-il qu'existent les moyens pour que celles-ci soient respectées. Il faudra y veiller.

Les crédits du programme 104 « intégration et accès à la nationalité » augmentent de façon significative. Sur 12 millions d'euros supplémentaires, 4 millions sont consacrés à la subvention pour charge de service public allouée à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII), soit une augmentation de 40 %, tandis que 5 millions sont destinés au financement des 500 places supplémentaires au sein des centres provisoires d'hébergement, qui doivent venir s'ajouter aux 1 136 places existantes.

Lors de l'examen à l'Assemblée nationale, un amendement du Gouvernement est venu augmenter les crédits de la mission de près de 98 millions d'euros - un peu plus en réalité -, dont 26 millions pour le programme 104, consacrés exclusivement à l'augmentation, que je viens de rappeler, de la subvention à l'OFII, qui passe de 10 millions à 41 millions d'euros. En dépit de cette augmentation, faite pour répondre aux missions supplémentaires confiées à l'Office, la question de sa capacité à assurer ces nouvelles missions reste posée. Certes, 126 ETP (équivalents temps plein) supplémentaires représentent un effort substantiel dans la période actuelle, mais les effectifs de l'OFII ne feront par là que retrouver leur niveau de 2008, alors même que depuis cette date, le périmètre d'intervention de l'Office a largement augmenté et que son action s'inscrit dans un contexte de crise migratoire d'une ampleur inédite. J'insiste mais l'OFII aura-t-il les moyens de mener la mission qui lui a été confiée ? Le budget qui lui est alloué reste, en l'état, insuffisant et l'on peut craindre que, fragilisé, il n'en vienne à devoir faire des choix dans les missions qui sont les siennes. Si l'on veut mener une politique globale de l'immigration et réussir, en matière d'intégration, le projet collectif qui est le nôtre, il faut s'assurer que l'OFII ait les moyens de son action.

Un point, à présent, sur l'immigration régulière. Le Maghreb et la Chine en restent les premières sources. Les vingt principaux pays source, dont vous retrouverez la liste dans mon rapport, représentent 149 246 personnes sur un total de 219 000 personnes concernées, soit les deux tiers de l'immigration légale. Il n'y a pas de changement majeur dans la structure de cette immigration. L'immigration économique n'est pas très importante - 9 % des titres délivrés en 2014 ; c'est l'immigration familiale qui constitue l'essentiel de l'immigration régulière - 92 000 titres en 2014, soit 43 % de l'immigration légale, l'immigration étudiante venant au deuxième rang, à 30 %.

Je n'ai pas de commentaire à faire sur la généralisation des plates-formes d'instruction des demandes d'accès à la nationalité, qui ne posent pas de difficulté particulière.

J'en viens aux politiques d'éloignement, qui méritent un coup de projecteur. Ces politiques, très coûteuses, donnent de bien faibles résultats. Il est difficile, tout d'abord, d'évaluer le nombre d'étrangers en situation irrégulière sur notre territoire. Deux indicateurs permettent de l'évaluer. En premier lieu, le nombre de bénéficiaires de l'aide médicale d'État, qui était de 284 298 en 2014, soit une augmentation de 24,7 % par rapport à 2010. En second lieu, on sait que les 40 000 déboutées du droit d'asile alimentent, pour partie, chaque année, l'immigration irrégulière. Les services, prudents, ne contestent pas le chiffre avancé de plus de 300 000 personnes en situation irrégulière, mais ne sont pas en mesure d'en apporter la preuve formelle.

S'agissant de l'efficacité des politiques d'éloignement, se pose, en premier lieu, la question du thermomètre. L'indicateur d'activité de la politique de lutte contre l'immigration irrégulière ne permet pas, en réalité, d'évaluer l'efficacité des services en cette matière. Lorsque nous avons demandé, au cours d'une audition récente, des explications sur les critères de calcul, nous nous sommes rendu compte que personne n'utilisait des ratios identiques. Comment se mettre d'accord à ce compte ? Pour mesurer l'efficacité des politiques d'éloignement, il me semble qu'il conviendrait de produire un indicateur rapportant le nombre de décisions d'éloignement exécutées au nombre de celles qui ont été prononcées, à l'encontre de ressortissants de pays tiers à l'Union européenne.

Autre sujet de préoccupation, l'absence d'évaluation en matière de lutte contre l'immigration irrégulière. Sachant que plusieurs services - services de police, services administratifs... - sont appelés à intervenir, il serait bon de se doter d'un document de politique transversale, afin de mesurer précisément le coût de l'immigration irrégulière. Nous avons entendu la Cour des comptes, à la suite du rapport déposé il y a quelques semaines, qui a confirmé le chiffre de 2 milliards dont on se souvient qu'il a défrayé la chronique, en juillet.

Quant au coût du contentieux lié à l'éloignement, il est extrêmement élevé. Outre que la complexité du droit des étrangers génère un contentieux important et un taux de condamnation de l'État assez élevé : 28,2 % devant les tribunaux administratifs et 8 % en appel. Le coût, pour l'État s'élève, en 2014, à 8,4 millions d'euros de frais irrépétifs, pour 8 348 jugements, à quoi s'ajoutent 5,8 millions d'euros liés aux prestations d'avocats et le montant de l'aide juridictionnelle au titre de ce contentieux. Cette question de l'aide juridictionnelle est un vrai sujet. Diverses procédures peuvent être engagées, ce qui multiplie d'autant les possibilités, pour les avocats, d'émarger au titre de l'aide juridictionnelle. Soyons clairs, certains en font commerce. Ce n'est pas acceptable. La commission des lois devrait s'y pencher, pour y mettre un peu d'ordre.

En ce qui concerne la lutte contre les filières irrégulières et la fraude documentaire, l'audition de l'OCRIEST (Office central pour la répression de l'immigration irrégulière et de l'emploi d'étrangers sans titre) a révélé que les moyens qui lui sont alloués sont, pour l'heure, suffisants. En 2014, 226 filières ont été démantelées, impliquant 1 834 personnes, dont 1 349 ont été placées en garde à vue et 683 déférées devant un magistrat. Au cours des dix premiers mois de 2015, 227 filières ont été démantelées, aboutissant à la mise en cause de 1 602 personnes. Le taux des déferrements, relativement élevé, est de l'ordre de 37 % mais les appréciations restent disparates sur la définition de la notion de filière. Quant à la lutte contre la fraude documentaire, elle ne semble pas soulever de difficultés.

Il est incontestable, au total, que sur un certain nombre de points, les moyens augmentent. Mais il est tout aussi incontestable que s'agissant du traitement de l'immigration irrégulière, et en particulier de l'éloignement, l'action n'est pas à la hauteur des enjeux et que le ratio coût-efficacité n'est pas satisfaisant.

Je me dois de vous rappeler que la commission des finances a émis un avis défavorable à l'adoption de ces crédits. Je serais, pour ma part, enclin à vous proposer d'émettre un avis favorable, sous réserve des éléments nouveaux en termes de moyens qu'apportera le débat en séance pour le versant qui me paraît le plus fragile, celui de la lutte contre l'immigration irrégulière et des politiques d'éloignement.

M. René Vandierendonck. - Merci de cet exposé remarquable et d'une profonde honnêteté intellectuelle. Pour avancer ensemble, nous devons purger la question des déboutés du droit d'asile. Cela suppose d'organiser un suivi, sachant que les méthodologies d'évaluation n'apportent rien de très palpable. On ne mettra jamais d'accord les universitaires et les statisticiens, qui cherchent bien souvent à mettre en valeur leur méthode propre. Mieux vaut suivre une cohorte, et voir ce qu'il en est : où résident les personnes concernées ? Y a-t-il embolie sur les places en centre d'hébergement et de réinsertion sociale ? D'où viennent ces personnes ? Par quels circuits sont-elles passées ? Cela seul nous donnera une vision précise de ce qui se passe. Et je suis prêt à vous accompagner, car votre approche m'y incline.

Reconnaissons, aussi, que des efforts sont faits, et que les choses vont dans le bon sens : essayons d'accompagner le mouvement.

M. Jean-Yves Leconte. - Je remercie notre rapporteur et partage le sentiment de M. Vandierendonck sur l'esprit dans lequel il a travaillé. Je l'ai dit lors du débat sur le projet de loi relatif au droit des étrangers, il faut une rupture dans notre politique de visas. Faciliter les demandes de visas de long séjour au profit des investisseurs et des étudiants est essentiel pour notre attractivité. Nous devons adapter nos procédures pour tenir compte du fait que notre réseau diplomatique n'est plus universel, au point que dans un certain nombre de pays, il est très difficile d'obtenir un visa pour la France pour la simple raison qu'il est très compliqué d'accéder à un poste diplomatique français. Et la biométrie rend les choses plus complexes encore.

Le coût des demandeurs d'asile ? Comme la Cour des comptes l'a rappelé, si l'on prend en compte l'ensemble des droits et prestations qui y sont attachées, on peut effectivement arriver au chiffre de 2 milliards. Mais c'est une comptabilité un peu particulière que de mettre bout à bout des dispositifs très disparates. Sans compter que ce coût tient pour beaucoup au fait que les demandeurs d'asile n'ont pas le droit de travailler. A la différence des autres étrangers en situation régulière, qui participent, par leur travail, à l'équilibre des comptes. Si l'on doit accompagner une évolution du nombre de demandeurs d'asile et se demander quel en sera le coût budgétaire, il faudra se poser la question de leur droit au travail.

J'attire votre attention sur la politique d'éloignement. S'agit-il de faire supporter par le budget l'éloignement de toutes les personnes en situation irrégulière ou ne faut-il pas plutôt considérer la politique d'éloignement comme un symbole fait pour montrer que l'on ne peut pas rester irrégulièrement sur le territoire de la République ? Car s'il fallait multiplier le coût d'un éloignement par le nombre de personnes en situation irrégulière, le budget de l'État ne pourrait y faire face. Voyez ce qu'il en est chez nos voisins européens, et en particulier l'Allemagne, qui compte beaucoup plus de déboutés que nous mais ne met guère plus d'éloignements que nous à exécution.

Mme Catherine Tasca. - Je salue le regard objectif et informé de notre rapporteur et le remercie d'avoir souligné que les moyens ont pris la pente ascendante que nous attendions tous. Il soulève néanmoins une série de questions qui n'ont pas trouvé à ce jour de réponse satisfaisante, parmi lesquels je retiens celles qui concernent l'OFII et les moyens qui lui sont alloués. Saisissons-nous du débat budgétaire pour rappeler la nécessité de renforcer ces moyens, alors que des réformes récentes ont confié à l'Office des missions nouvelles. C'est la clé de la réussite des politiques en ce domaine. Si l'OFII se trouvait fragilisé, c'est tout leur édifice qui serait en péril.

M. François-Noël Buffet, rapporteur pour avis. - Sur les déboutés du droit d'asile, je partage l'analyse. Espérons que l'Assemblée nationale ne remette pas en cause le dispositif voté au Sénat dans le projet de loi relatif aux droits des étrangers. Cela permettrait de franchir une étape importante dans le traitement des déboutés du droit d'asile.

Aucun pays ne peut se priver d'une politique d'éloignement. Tout est question de volume. Or, il sera d'autant moins important que notre système de contrôle à l'entrée sera efficace.

Sur l'OFII, j'ai dit mes inquiétudes. Une solution pratique pourrait consister à créer un budget annexe pour l'ADA (Allocation pour demandeurs d'asile).

M. Philippe Bas, président. - L'avis de notre rapporteur est donc favorable, eu égard à l'augmentation des crédits, sous la double réserve d'une amélioration budgétaire au profit de l'OFII et d'une meilleure adéquation des moyens aux besoins du traitement de l'éloignement.

Sous réserve de ces observations et de l'abondement des crédits au bénéfice de l'OFII et aux besoins du traitement de l'éloignement, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la politique d'immigration et d'intégration par les programmes n° 303 : « Immigration et asile » et n° 104 : « Intégration et accès à la nationalité française ».

Loi de finances 2016 - Mission « Immigration, asile et intégration » - Crédits « Asile » - Examen du rapport pour avis

La commission examine ensuite le rapport pour avis de Mme Esther Benbassa sur le projet de loi de finances pour 2016 (mission « Immigration, asile et intégration », crédits « Asile »).

Mme Esther Benbassa, rapporteure pour avis. - La politique de l'asile a connu une réforme majeure avec l'adoption l'été dernier de la loi du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile. La plupart des mesures réglementaires nécessaires à l'application de ses dispositions ont d'ores et déjà été prises, permettant leur entrée en vigueur soit au lendemain de la publication de la loi, soit au 1er novembre 2015.

Le budget pour 2016 se veut, en premier lieu, la traduction de la mise en oeuvre de cette réforme, dont le premier objectif est la réduction du délai de traitement de la demande d'asile. Il se situe dans le prolongement des précédents, avec la poursuite de l'accroissement des moyens et effectifs de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) et l'augmentation de ceux de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII).

Cette année est par ailleurs marquée par l'afflux massif en Europe de demandeurs d'asile en provenance de Syrie et d'Irak, communément désignée comme la « crise des réfugiés », dans laquelle la France occupe une place paradoxale. Ce budget porte la marque de ce contexte, par la mise en oeuvre du plan « Répondre au défi des migrations : respecter les droits, faire respecter le droit », dit « plan migrants», annoncé en juin dernier par le Gouvernement. Un abondement supplémentaire introduit par un amendement adopté par l'Assemblée nationale en première lecture à l'initiative du Gouvernement traduit, quant à lui, les engagements de la France dans le cadre du mécanisme de « relocalisation » des réfugiés décidé par le Conseil de l'Union européenne le 22 septembre dernier.

En 2016, les crédits consacrés à l'exercice du droit d'asile par le programme 303 « Immigration et asile » au titre de l'action n° 2 « Garantie de l'exercice du droit d'asile », augmenteront ainsi significativement : le projet de loi initial, se fondant sur une hypothèse de 71 500 demandes d'asile déposées en 2016, contre 64 811 en 2014, prévoyait une augmentation de 7,4 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2015, passant de 496,6 millions d'euros à 533,3 millions d'euros - hors fonds de concours et attribution de produits -, en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement.

À ces montants s'ajoute un abondement de 68,36 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, intervenu par voie d'amendement en première lecture à l'Assemblée nationale : 53,36 millions d'euros seraient affectés à la prise en charge des demandeurs d'asile - 30 783 demandeurs attendus sur deux ans -, et 15 millions d'euros à l'aide aux communes créant des places d'hébergement. Les crédits de l'action n° 2 « Garantie de l'exercice du droit d'asile » sont ainsi portés à 601,1 millions d'euros, soit une augmentation de 21 %.

Soulignons qu'au 1er janvier 2015, la France métropolitaine disposait de quelque 49 800 places d'hébergement, financées par le programme 303. Ainsi, au 30 juin 2015, davantage de demandeurs étaient hébergés dans le dispositif d'hébergement d'urgence qu'en centre d'accueil de demandeurs d'asile (CADA). Le parc de CADA, moins coûteux que ce mode d'hébergement, sera passé de 21 410 places en 2013 à 33 100 fin 2016. En 2017, 2 000 nouvelles places devraient être créées, ce qui permettrait d'atteindre de manière anticipée l'objectif cible d'un parc de 35 000 places en CADA à l'horizon 2019. Les crédits consacrés à la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) par l'action n° 7 du programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » de la mission « Conseil et contrôle de l'État » augmenteront également de près de 4,5 %, passant de 22,87 millions à 23,72 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement.

Signalons également les créations de postes à l'OFPRA qui, après 55 nouveaux postes à l'instruction, en 2015, se voit doté de 100 emplois supplémentaires pour l'année 2016. Ce sont principalement les frais induits par ces créations de postes qui expliquent la hausse de la subvention pour charges de service public versée par le ministère de l'intérieur à l'Office, la portant à 52,87 millions d'euros en 2016, soit une hausse de près de 15 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2015.

Comme les années passées, ce projet de budget vise avant tout à poursuivre la réduction du délai de traitement de la demande d'asile, mais également à améliorer la prise en charge des demandeurs d'asile. Il reste encore beaucoup à faire, puisqu'ainsi que je l'ai indiqué dans ma question au Gouvernement la semaine dernière, une centaine de personnes, avec un turn over de 30 à 35 personnes tous les huit ou dix jours, se trouvent, depuis fin octobre, au centre de rétention administrative de Vincennes, ce qui contrevient à l'esprit du texte que nous avons voté. Ces personnes, frappées d'une mesure d'obligation de quitter le territoire français, sont pourtant majoritairement originaires de Syrie, d'Irak et d'Érythrée et ne peuvent donc être reconduites.

Au total, et s'agissant de ces crédits, dans le contexte de forte contrainte budgétaire que nous connaissons, l'effort consenti en faveur de la garantie de l'exercice du droit d'asile mérite d'être salué. Ce budget sera-t-il néanmoins suffisant pour accueillir le flux de réfugiés auquel on peut s'attendre ? La question reste posée.

M. Philippe Bas, président. - Il est vrai que le dispositif exceptionnel d'accueil des réfugiés annoncé au début de l'automne laisse planer une incertitude sur le nombre réel de réfugiés à venir et si le budget inscrit un chiffre à l'unité près, que vous avez cité, cette indication est sujette à varier à tout moment. Dans le cadre de la mission que nous avons mise en place dès octobre pour le suivi de ce dispositif exceptionnel, on ne constate pas, à ce jour, de tension supplémentaire, mais on ne sait pas de quoi demain sera fait.

Ce bémol étant posé, vous relevez une augmentation des crédits qui permet, toutes choses égales par ailleurs, la mise en oeuvre de la réforme du droit d'asile. Les moyens de l'OFPRA sont substantiellement accrus, on ne peut le contester. Si un afflux, toujours possible même si les demandes d'asile ne se portent pas en priorité vers la France, devait susciter des tensions dans ce dispositif, nous aurions l'occasion d'en débattre à nouveau.

M. Jean-Yves Leconte. - Merci à notre rapporteure pour son exposé. Compte tenu de ce que nous pouvons supposer que sera la demande d'asile en fin d'année en France - nous en serions aujourd'hui à 70 000 ou 75 000, un chiffre certes supérieur à ceux des années passées mais sans commune mesure avec ce qui s'observe chez certains de nos partenaires européens - on peut espérer que les moyens accordés cette année et l'an passé à l'OFPRA lui permettront de répondre à l'objectif de la réforme votée cette année.

Restent cependant des difficultés, de plus en plus lourdes, concernant l'accès à l'asile et au dépôt des demandes, relevées au cours du débat précédent. Reste aussi que malgré les efforts importants du Gouvernement pour ouvrir des places en CADA, au-delà même de ce qui avait été annoncé, on a le sentiment que le dispositif reste tendu, au point que le processus de « relocalisation » de demandeurs d'asile en provenance d'autres pays de l'Union européenne est bloqué, comme restent bloquées des personnes qui, se trouvant en Turquie, au Liban ou ailleurs, ont déposé des demandes de visa pour asile qui restent pendantes, tout solides que soient leurs dossiers, faute de capacités d'accueil en CADA. En dépit des efforts du Gouvernement, cela demeure une préoccupation majeure, à laquelle il faudra rester attentif au cours de l'année prochaine.

M. Alain Vasselle. - La structure du budget est ainsi faite que nous examinons les dépenses sans nous pencher en même temps sur les recettes, prérogative de la commission des finances. Je trouve cela particulièrement regrettable surtout lorsque l'on est amenés à voter des crédits supplémentaires pour faire face à une situation conjoncturelle délicate.

Des crédits européens permettent-ils d'assurer le financement des structures d'accueil pour les réfugiés ? Telle est ma première question. Les dépenses liées à la surveillance et à l'encadrement de ces structures d'accueil sont-elles prises en compte dans le budget ? Il est des collectivités qui supportent une grande partie de la charge. Je pense tout particulièrement à la ville de Calais. Comment se répartit la charge entre l'État et la ville qui devrait, à mon sens, bénéficier d'une solidarité nationale et européenne ?

Mme Esther Benbassa, rapporteure pour avis. - M. Leconte a présenté des observations que je prends pleinement en considération.

Au Fonds européen pour les réfugiés, M. Vasselle, s'est substitué, pour la période 2014-2020, le Fonds asile, migrants, intégration (FAMI), qui abondera notamment le plan de « relocalisations ».

J'ai cru lire de la surprise sur le visage de M. Buffet lorsque j'ai évoqué les réfugiés placés en centre de rétention administrative. Peut-être ai-je omis de mentionner que je me référais au CRA de Vincennes, où je me suis rendue.

M. René Vandierendonck. - Je reviens sur Calais. La détermination de la maire de la ville a payé. Le ministre de l'intérieur et le Premier ministre s'y sont rendus pour préciser les engagements et de l'État et de l'Europe. La bonne question à se poser est la suivante : combien de crédits européens disponibles pour ces politiques restent-ils dormants à Bruxelles faute de dossiers qui seraient en mesure d'en bénéficier ?

M. Philippe Bas, président. - Question importante, à laquelle il faudra apporter réponse.

M. François-Noël Buffet. - Ce budget, en l'état, tient compte du texte que nous avons voté. Mais le contexte n'était pas alors celui que nous connaissons depuis quelques mois et force est de constater qu'un abondement sera nécessaire. Même si les demandes d'asile ne sont pas exponentielles, elles augmentent tout de même. Les chiffres prévus par l'OFPRA pour 2015 n'anticipaient pas ce contexte nouveau. Là est la réserve que nous pourrions formuler, car il est clair qu'il faudra abonder les crédits.

Sur les centres de rétention, il y a eu des améliorations. La fin des travaux, engagés depuis de nombreuses années à Mayotte, où le CRA vient d'être livré en juillet, mérite d'être saluée.

Reste, enfin, le problème de Calais, qui dépasse la seule ville. C'est un problème d'organisation qui doit pouvoir se résoudre, car nous avons les outils pour traiter ces difficultés.

Je suis, pour ma part, partisan d'émettre un avis favorable, avec cette réserve que les crédits devront être, d'une manière ou d'une autre, abondés. D'autant que nous ne connaissons pas encore les effets réels de la mise en oeuvre de la réforme. Il y a plus d'agents à l'OFPRA, mais aussi plus de travail d'instruction, avec la présence de tierces personnes aux auditions.

M. Philippe Bas, président. - Mme Benbassa tiendra certainement compte de la réserve que vous souhaitez apporter puisqu'elle l'avait formulée, dans son exposé, en des termes voisins.

M. René Vandierendonck. - Je me suis laissé dire que le renforcement significatif des moyens de l'OFPRA conduit déjà à une réduction des délais d'instruction. Confirmez-vous cette amélioration ?

Mme Esther Benbassa, rapporteure pour avis. - Je souscris en effet à la remarque de M. Buffet. S'il faut faire face à un afflux de demandeurs, le budget sera insuffisant.

Vous avez évoqué le CRA de Mayotte. Je répète que les personnes non expulsables en raison de leur pays d'origine n'ont pas à être placés en centre de rétention. Il est regrettable de constater que l'on arrête ces personnes dans les gares pour éviter qu'elles se rendent à Calais.

M. Vandierendonck m'interroge sur les délais de traitement. De 205 jours en 2013, ils ont été ramenés à 203 jours en 2014, 200 jours en 2015, et devraient être de 140 jours en 2016 avant d'atteindre, espérons-le, 90 jours en 2017. Cela étant, on voit les queues s'allonger devant les guichets pour l'obtention d'attestation de demande d'asile et la situation ne semble pas à l'embellie. Nous verrons si le guichet unique apporte des améliorations. Quant aux délais de jugement devant la CNDA, il devrait passer, en 2013 de six mois et 24 jours à sept mois et sept jours en 2016 et l'objectif est de le réduire à six mois.

M. René Vandierendonck. - La durée des délais d'instruction à l'OFPRA est un indicateur. Cela laisse entier le problème des recours évoqué par M. Buffet. Cela étant, on relève des éléments positifs, auxquels notre commission des lois n'est pas étrangère, qui justifient notre vote favorable.

M. Philippe Bas, président. - L'avis de notre rapporteur est donc favorable compte tenu de l'augmentation des crédits, corollaire de la réforme du droit d'asile, avec cette réserve qu'en cas de flux non anticipé de demandeurs d'asile, il faudra des moyens nouveaux pour y faire face.

La commission émet un avis favorable, sous réserve d'un nouvel abondement, à l'adoption des crédits consacrés à l'asile par les programmes 303 « Immigration et asile » et 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives ».

Loi de finances 2016 - Mission « Direction de l'action du Gouvernement », programme « Protection des droits et libertés » - Examen du rapport pour avis

La commission examine ensuite le rapport pour avis de M. Jean-Yves Leconte sur le projet de loi de finances pour 2016 (mission « Direction de l'action du Gouvernement », programme « Protection des droits et libertés »).

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur pour avis. - Le programme 308 « protection des droits et libertés » concerne le budget de onze autorités administratives indépendantes chargées des droits et libertés, dont une autorité constitutionnelle, le Défenseur des droits, et une autorité publique indépendante, le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA). Deux modifications de périmètre significatives interviennent cette année. En premier lieu, compte tenu de l'adoption, en avril 2015, de la loi de modernisation du secteur de la presse, l'Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP) entrera, à compter du 1er janvier 2016, dans ce périmètre. Deuxième changement majeur, la mise en place de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) en remplacement de la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS) par la loi de juillet 2015 complétée par celle que nous venons d'adopter sur la surveillance des communications électroniques internationales. Rappelons enfin que la commission d'enquête du Sénat sur les autorités administratives indépendantes a mené cette année un travail approfondi sur l'ensemble de ces autorités.

Parmi les autres modifications législatives intervenues, mentionnons celle du 26 mai 2014, qui a donné compétence au Contrôleur général des lieux de privation de liberté pour contrôler les mesures d'éloignement à l'encontre des étrangers frappés d'une obligation de quitter le territoire français (OQTF). C'est une lourde charge pour le budget du Contrôleur, qui mobilise ses services et dont les agents sont amenés à raccompagner les intéressés jusque dans leur pays de destination. Signalons, enfin, la loi du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme, qui a conféré de nouvelles compétences à la Commission nationale de l'informatique et des libertés en matière de contrôle des sites internet susceptibles d'être bloqués.

Le budget global reste assez stable : en autorisations d'engagement, il s'établit à 97,14 millions d'euros, soit une très légère baisse, de 0,74 %, tandis que les crédits de paiement enregistrent une augmentation de 4,59 %, à 102,81 millions d'euros. Sont prévus 21 ETP (équivalents temps plein) supplémentaires, dont neuf pour la CNCTR compte tenu des nouvelles compétences qu'elle assurera, six pour la CNIL, dont la tâche s'alourdit à mesure que s'étend la place du numérique dans notre société, quatre pour la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), qui monte en charge depuis sa création en 2014, et deux pour le Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Les autorités administratives indépendantes n'échappent pas au contrôle budgétaire. Elles alimentent des indicateurs de performance et sont soumises à un effort minutieux de mutualisation. C'est ainsi qu'en 2016, l'ensemble immobilier Ségur-Fontenoy accueillera à la fois la CNIL et le Défenseur des droits.

La CNCTR disposera, fin 2016, de 18 ETP. Ses compétences sont bien plus larges que ne l'étaient celles de la CNCIS puisque sa mission ne se limite pas aux interceptions de sécurité mais concerne aussi le contrôle des algorithmes et du stockage des données de connexion qui lui sont confiées. Outre qu'elle dispose de capacités d'intervention accrues, elle est chargée du traitement du contentieux, via sa faculté de saisine du Conseil d'État qui lui est reconnue au cas où elle jugerait que le Premier ministre n'aurait pas dû s'écarter de son avis. Ainsi que l'a souligné Francis Delon devant notre commission, eu égard aux compétences techniques et à la protection des données qui seront confiées à la CNCTR, sa charge montera progressivement en puissance. Ce qui suppose que le budget suive.

Le Défenseur des droits estime aussi que compte tenu de la situation, il a besoin d'étoffer son réseau de correspondants territoriaux - n'oublions pas que toutes les situations qu'il dénoue sont autant de contentieux judiciaires épargnés. Il a également encore besoin de moyens pour mener à bien la fusion décidée il y a quelques années. Car on oublie trop souvent, en présentant la fusion des autorités administratives indépendantes comme le moyen de rationaliser, que la fusion a un coût.

La CNIL voit sa charge augmenter tous les ans selon une courbe exponentielle et devra, en 2018, s'adapter au nouveau Règlement européen en matière de protection des données personnelles, qui touchera à la fois ses métiers et ceux de la CADA, d'où la réflexion qui devrait s'engager au cours des prochains mois sur la fusion de ces deux autorités.

La Haute autorité pour la transparence de la vie publique travaille à flux tendu. Elle doit traiter aujourd'hui 10 000 déclarations de patrimoine et compte tenu des projets en cours de discussion au Parlement, concernant en particulier la déontologie dans la fonction publique, on peut estimer que 4 200 personnes supplémentaires seront concernées, ce qui représenterait une augmentation de plus de 40 % de sa charge. Il faudra être vigilant sur ses capacités à remplir correctement sa mission.

Grâce à la commission d'enquête du Sénat sur les autorités administratives indépendantes, j'ai découvert que la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN) employait depuis plusieurs années du personnel hors budget : cinq personnes mises à disposition par les ministères de la défense et de l'intérieur n'apparaissent pas dans les effectifs. J'ai entendu son secrétaire général, car c'est une situation qui me semble poser problème au regard de l'indépendance de cette commission, dont je rappelle qu'elle joue un rôle essentiel puisqu'elle permet de garantir qu'il n'y a pas de manipulation par le pouvoir exécutif du secret de la défense nationale dans le cadre de procédures judiciaires. C'est aussi elle qui est chargée de s'assurer, en cas de perquisition où le secret de la défense nationale trouve à s'appliquer, que les documents méritant d'être protégés à ce titre le soient bien, et que le juge ne reçoive pas plus d'information que les parties. C'est une mission importante, dont on peine à imaginer qu'elle puisse n'être pas assurée par une autorité administrative indépendante.

Les travaux de la commission d'enquête ont soulevé la question des fusions. Il faut être prudent, car l'exemple du Défenseur des droits montre que ce n'est pas si simple. Même si les frontières sont parfois assez ténues, comme entre le Défenseur des droits et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, ou entre la Commission consultative du secret de la défense nationale et la CNCTR, et que l'on peut imaginer qu'il sera utile de procéder à quelques ajustements, il reste que les métiers sont aujourd'hui différents : la fusion ne saurait être considérée comme la panacée.

Je vous proposerai d'émettre un avis favorable à l'adoption de ces crédits compte tenu de l'effort engagé sur les coûts de fonctionnement et d'une évolution du nombre des emplois qui tient compte des nouvelles missions dont ont été chargées ces autorités administratives indépendantes, tout en appelant à la vigilance sur deux points. La mutualisation des moyens, tout d'abord, ne doit pas porter atteinte à l'indépendance de ces autorités - je pense en particulier aux systèmes informatiques, qui doivent rester pleinement sous leur contrôle. Les mises à disposition, en second lieu, sont à mon sens susceptibles de porter atteinte à l'indépendance de ces autorités. La situation à la CCSDN perdurera cette année, avec cinq mises à dispositions. Compte tenu des contraintes budgétaires, je n'ai pas pu proposer d'amendement pour y remédier, mais je vous propose de demander au Gouvernement que ce soit la dernière fois et qu'il y soit mis fin à l'avenir. Les autorités administratives indépendantes doivent avoir la maîtrise de leurs personnels.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je félicite notre rapporteur pour sa Défense et illustration des hautes autorités indépendantes... Mais je ne partage pas son point de vue.

Alors que les administrations de l'État sont soumises à la diète, les autorités administratives indépendantes se portent, ma foi, assez bien et voient même leurs crédits augmenter. Il est vrai que certaines de ces augmentations résultent des lois que nous avons votées, mais enfin, il me semble que 37,791 millions pour le CSA, c'est tout de même bien payé pour ce qu'il fait ! Que les crédits de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique augmentent dans des proportions importantes, je veux bien, mais je m'interroge, pour le dire trivialement, sur le rapport qualité-prix, et sur l'amélioration de la moralité de la vie publique qu'apporte cette dépense. Vous me direz qu'une loi a été votée, et que même si les résultats ne sont pas à la hauteur, cela ne fait rien. Bref, il faut faire semblant. Ce n'est pas ma façon de voir. Tout cela mis bout à bout fait que je m'insurge contre l'idée qu'il faudrait répondre à une demande sociale en s'engageant dans ce que je considère comme une dérive de la gouvernance de l'État. Alors que toutes les administrations sont soumises à la diète, je ne vois pas pourquoi on poursuivrait ce mouvement par lequel l'État se dépossède de ses prérogatives. Vous aurez compris que je ne suivrai pas l'avis du rapporteur.

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur pour avis. - Appliquer un même principe de jeûne à 42 autorités administratives indépendantes pourrait vite avoir des conséquences fatales pour certaines. Il en est qui ne comptent que quelques personnes et leur frugalité ne saurait aller au-delà sans que soient mises en péril leurs missions. J'estime que pour certaines, les limites sont atteintes.

On peut se poser la question philosophique qui a été celle de la commission d'enquête...

M. Pierre-Yves Collombat. - La question politique.

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur pour avis. - Si vous voulez. Mais je constate que dans la réponse qu'elle a apportée, il lui est apparu que sur certaines missions spécifiques, il est souhaitable que pour le bon fonctionnement de la démocratie, il existe des autorités indépendantes exerçant un pouvoir administratif sans être directement liées à l'exécutif.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je rappelle que la commission d'enquête ne s'est pas penchée sur l'efficacité du fonctionnement proprement dit de ces autorités. Ce qui ne veut pas dire, comme l'ont conclu certains, qu'elle émettait un satisfecit sur ce point.

Je pense, à titre personnel, que si certaines autorités jouent effectivement un rôle de protection des libertés, il en est un certain nombre sur lesquelles on peut émettre des doutes. Le CSA protège-t-il les libertés ? Vu la manière dont il fonctionne, permettez-moi d'en douter.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « protection des droits et libertés » de la mission « direction de l'action du Gouvernement ».

Loi de finances 2016 - Mission « Pouvoirs publics » - Examen du rapport pour avis

La commission examine enfin le rapport pour avis de M. Jean-Pierre Sueur sur le projet de loi de finances pour 2016 (mission « Pouvoirs publics »).

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur pour avis. - La mission « pouvoirs publics » recouvre les crédits dévolus à la présidence de la République, aux assemblées parlementaires, au Conseil constitutionnel et à la Cour de justice de la République. Soulignons avant tout que dans ce projet de budget pour 2016, ces crédits sont soit reconduits, soit en diminution, avec une mention particulière pour le Conseil constitutionnel, qui voit ses crédits diminuer pour la septième année consécutive, grâce à des efforts de gestion qui méritent d'être salués.

S'agissant de la présidence de la République, un important effort de rationalisation est mené depuis plusieurs années. La dotation allouée reste ainsi cette année, comme cela était le cas l'année dernière, contenue à 100 millions d'euros et couvre plus de 95 % des dépenses contre 5 % par des ressources propres. La Cour des comptes, qui contrôle désormais ces crédits, a relevé « la poursuite des efforts engagés pour ramener les dépenses dans les limites d'un montant maximum de 100 millions d'euros ». C'est ainsi que les effectifs, passés de 882 agents en 2011 à 814 fin 2015, ont été réduits de 7,7 % en quatre ans. Si la diminution de la masse salariale, qui recule de 0,15 %, reste modeste, cela est imputable aux effets du glissement vieillesse-technicité (GVT). Soulignons cependant les efforts faits sur les chauffeurs automobiles : hormis le Président de la République, le secrétaire général, le directeur de cabinet et le chef d'État-major, qui conservent un chauffeur affecté, c'est désormais un pool de chauffeurs qui assure tous les autres déplacements. Un gros effort a également été entrepris pour doter la présidence de la République de véhicules électriques destinés aux déplacements à Paris et dans sa banlieue.

Ces efforts ne sont pas sans conséquence sur le niveau des heures supplémentaires. La Cour des comptes, dans son rapport, indique ainsi que « le sujet du recours très excessif, au regard du droit en vigueur, aux heures supplémentaires n'est pas encore réglé ». Je ne puis toutefois que constater qu'il n'est pas possible, alors même que l'activité liée aux manifestations organisées en France s'est accrue de plus de 30 %, d'exiger de la Présidence de la République de contenir ses charges de personnel, donc les recrutements, tout en limitant le recours aux heures supplémentaires.

L'effort considérable sur les déplacements mérite également d'être souligné. Outre que leur format est réduit, les conditions dans lesquelles les visites préparatoires à ces déplacements sont effectuées ont été revues pour les rendre moins onéreuses.

Il est un domaine sur lequel je ne préconiserai aucune économie : je veux parler de la ligne budgétaire consacrée aux télécommunications et à la sécurité des systèmes d'information, à laquelle un million d'euros seront consacrés en 2016. C'est une véritable nécessité eu égard au contexte des cyber-attaques. Je n'en dirai pas plus, sinon pour indiquer qu'en lien avec la direction interministérielle des systèmes d'information, une part importante des infrastructures informatiques seront hébergées au sein d'un data center hautement sécurisé, qui abrite également celles qui relèvent du ministère de la Défense et de la gendarmerie.

Vous trouverez dans mon rapport des indications précises sur les ressources propres ainsi que sur le site internet de la Présidence, qui a été refondu.

Je terminerai en soulignant que l'effort accompli ne saurait se poursuivre au même rythme. Il faut être réaliste, on ne peut augmenter indéfiniment le nombre des heures supplémentaires, ni en venir à rogner sur des moyens incompressibles. Je pense tout particulièrement aux dépenses de sécurité et de cyber-sécurité, indispensables, vous le comprendrez, dans le contexte que nous connaissons.

Je ne m'étendrai pas sur le budget de l'Assemblée nationale, comme le veut la tradition républicaine, sinon pour indiquer que les crédits restant identiques, en euros courants, à l'année passée, il ne s'équilibre que par un prélèvement de 14,824 millions sur les disponibilités.

Pour ce qui concerne le Sénat, les crédits restent également identiques en euros courants. L'équilibre de son budget passe par une maîtrise des charges de personnel et le recours à un prélèvement sur disponibilités à hauteur de 4,040 millions d'euros - 65 % de moins que l'an passé.

J'aimerais inclure dans mon rapport, si vous en êtes d'accord, une observation qui vous paraîtra peut-être anecdotique mais à laquelle je tiens. Le rapporteur spécial de l'Assemblée nationale a cru devoir, dans son rapport écrit, s'étonner du coût du jardin du Luxembourg et remet en cause le principe même de sa gestion par le Sénat. Je veux faire remarquer à cet éminent collègue que les dépenses entrainées par l'entretien du jardin du Luxembourg sont pleinement justifiées car ce magnifique jardin est ouvert à tous, 365 jours par an et reçoit chaque année des millions de visiteurs. Il est vrai qu'il est financé par les contribuables, qui peuvent cependant en retour, de même que tous les visiteurs de notre capitale, en bénéficier. Il ne me semble pas que tel soit le cas pour le jardin situé dans l'enceinte de l'Assemblée nationale, auquel le peuple n'a pas accès dans les mêmes conditions...

J'en viens au Conseil constitutionnel, qui a vu, ainsi que je le rappelais, sa dotation réduite de quelque 20 % en sept ans, au prix d'importants efforts de gestion. M. Jean-Louis Debré et le secrétaire général nous ont indiqué, lorsqu'ils nous ont reçus, que cet effort avait été mené alors que la charge d'activité a été alourdie par la question prioritaire de constitutionnalité (QPC). Pour y faire face, on a progressivement substitué des emplois de catégorie A à des emplois de catégorie B. Un programme de rénovation des locaux, que nous avons eu le privilège de visiter, a d'autre part été mené ces neuf dernières années.

Le nombre de QPC, après avoir augmenté, s'est stabilisé, et leur délai moyen de traitement s'établit à deux mois - sachant que la loi organique fixe un délai maximum de trois mois. Cela a été rendu possible grâce à une certaine rigueur introduite dans la procédure : délai maximum de 15 minutes pour les plaidoiries et refus systématique des reports d'audience - une idée bienvenue qui mériterait d'être suivie par un certain nombre de juridictions de notre pays. Le président Debré nous a indiqué qu'à la lumière de ce que l'on a observé dans les cours constitutionnelles où se pratique ce contrôle a posteriori, le rythme des QPC devrait rester sensiblement le même à l'avenir.

Ajoutons que des efforts importants ont été faits en matière de gestion. Je pense en particulier aux voitures, qui fonctionnent en pool et dont aucune n'est affectée, fût-ce au président. Quant au personnel, un peu plus nombreux en raison de la QPC, son augmentation est restée très maîtrisée.

Je ne m'étendrai pas sur la Cour de justice de la République, qui n'appelle pas d'observation particulière et vous renvoie aux données de mon rapport. Elle n'a à traiter, à l'heure actuelle, qu'un nombre limité de dossiers et ses crédits sont reconduits à l'identique. Je salue les mesures judicieuses prises afin de réduire les frais immobilier.

Un mot, pour finir, sur la chaîne parlementaire, dont le budget demeure identique à l'année passée. Dans des rapports antérieurs, nous émettions des considérations sur la nécessaire fusion des deux entités Public Sénat et LCP-AN. Je vous propose d'y renoncer, car une complémentarité s'est établie et je ne suis pas partisan de multiplier les voeux pieux inopérants.

M. Pierre-Yves Collombat. - Deux questions. À quelles activités correspondent les crédits accordés à la Cour de justice de la République ? Une mutualisation des services est-elle envisagée entre la présidence de la République et Matignon ? Ne serait-ce pas propre à supprimer les doublons, comme on y exhorte les autres administrations ?

M. Hugues Portelli. - L'honnêteté oblige à rappeler que si le Conseil constitutionnel a réduit son budget de 20 % en six ans, il ne faut pas oublier que son actuel président avait benoîtement souhaité, au lendemain de sa nomination, le voir augmenter de 60 %. Ce qui fut fait dès 2008. Moyennant quoi il devenait beaucoup plus aisé de le réduire un peu chaque année...

M. François Bonhomme. - Je constate, à entendre ce que vous avez dit des véhicules électriques, que personne n'échappe au poids des symboles, y compris la présidence de la République. Il serait intéressant de rechercher, parmi les ministères qui, au cours des dix dernières années, ont pratiqué cette politique d'affichage, quelle a été l'utilisation de ces véhicules et combien sont allés peupler le cimetière du patrimoine roulant de la République. J'avoue que j'ai du mal à souscrire à cette politique de communication, qui frôle la supercherie. Milan Kundera disait que la maturité tient à la faculté de résister aux symboles. On ferait bien de s'en inspirer.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur pour avis. - M. Collombat s'interroge sur l'activité de la Cour de justice de la République. Chaque année, la Cour reçoit une quarantaine de requêtes, qui visent des ministres ou d'anciens ministres. Si certaines sont déclarées irrecevables par son secrétariat général, il reste que la Cour se réunit à peu près chaque semaine pour un examen. En 2014, 34 requêtes concernant 51 ministres ou anciens ministres ont ainsi été examinées. Les décisions, rendues en deux mois, sont portées à la connaissance des requérants et ne sont pas susceptibles d'appel. À l'heure actuelle, trois dossiers sont examinés par la commission d'instruction, l'un concernant Mme Christine Lagarde, les deux autres, relatifs à l'affaire Karachi, concernant MM. Édouard Balladur et François Léotard. Le rythme de travail de la Cour est par définition imprévisible et très variable. Les trois années les plus chargées ont été 1994, avec 234 requêtes, 2005, avec 97 requêtes et 1996, avec 89 requêtes.

M. René Vandierendonck. - Quel est le montant de l'indemnité que reçoivent les parlementaires siégeant à la Cour ?

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur pour avis. - Je vais m'en enquérir. Je puis vous dire que la Cour évalue à 71 500 euros le coût approximatif d'un procès. Ce montant couvre les frais de justice, les indemnités dues aux assesseurs, aux magistrats et aux parlementaires, l'installation des systèmes de sécurité, les aménagements matériels, les frais de location de robes et les frais de restauration sur place pour éviter tout contact, durant le procès, entre la formation de jugement et l'extérieur.

La somme demandée pour 2016 au titre des indemnités aux magistrats et cotisations payées hors membres de la formation de jugement s'élève à 135 000 euros. Cette somme, sollicitée à titre prévisionnel, est identique à celle de 2015. À titre personnel, j'estime qu'il n'est pas fondé de servir des indemnités aux parlementaires, car je considère que siéger à la Cour de justice de la République fait partie de notre mission.

M. Philippe Bas, président. - Il s'agit là, me semble-t-il, des indemnités servies aux magistrats, et non aux parlementaires qui siègent au jugement. Il reste que la question de M. Vandierendonck est parfaitement justifiée, et qu'il sera utile de rechercher cette information.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur pour avis. - Le montant que j'ai indiqué concerne en effet l'ensemble des magistrats mais les parlementaires, en l'espèce, en font partie. Je vous fournirai au plus tôt une information sur les indemnités susceptibles de leur être servies dans l'exercice de ces fonctions.

M. François-Noël Buffet. - Je puis confirmer que des indemnités sont servies aux parlementaires qui siègent à la Cour de justice de la République mais ne saurais en indiquer, de tête, le montant. Je précise cependant qu'elles ne sont versées que durant la tenue d'un procès.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur pour avis. - Je suis réservé, monsieur Collombat, sur l'idée d'une mutualisation entre les services de la présidence de la République et ceux de Matignon. Il est sage, à mon sens, que les fonctions et les missions soient clairement définies. Il est un seul cas où la mutualisation me semble absolument nécessaire, c'est celui que j'ai évoqué au sujet de la sécurité des systèmes d'information, afin de parvenir à une efficacité maximale contre les cyber-attaques.

Je prends acte du rappel de M. Portelli et rend hommage à ses qualités d'historien.

À M. Bonhomme, j'indique que le nombre de véhicules électriques à la présidence de la République est de treize sur un ensemble de 91 véhicules du parc automobile. Leur part est passée de 2 % en 2012 à 15 % aujourd'hui. Il paraît difficile, en tout état de cause d'étendre ce parc électrique, sachant que l'autonomie de ces véhicules est limitée. S'ils engendrent, bien évidemment, des économies de carburant, il faut aussi prendre en compte la dépense en énergie électrique.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Pouvoirs publics ».

Aide juridictionnelle - Communication

M. Yves Détraigne. - L'objet de mon intervention est limité : je tenais à vous informer sur la question de l'aide juridictionnelle, qui sera abordée très prochainement dans la discussion budgétaire. Alors que tout le débat se concentre sur le volet « recette » de la réforme proposée par la garde des sceaux, qui sera examiné dans le cadre de la première partie du projet de loi de finances, il ne faut pas pour autant négliger son volet « dépense ».

Deux types de mesures sont prévus. Les premières ont trait à la rétribution de l'avocat. Le Gouvernement a tout d'abord proposé une revalorisation de l'unité de valeur, partiellement compensée par une modification du barème des prestations d'aide juridictionnelle, qui revient, dans les faits, à moins rémunérer certaines prestations courantes et à mieux rémunérer d'autres prestations plus rares. Le bilan, pour les avocats, risquerait cependant d'être négatif. Pour l'éviter, le Gouvernement propose de remplacer la modulation géographique de l'unité de valeur par une contractualisation entre le président du tribunal de grande instance (TGI) et les barreaux, afin de leur verser une dotation supplémentaire d'aide juridictionnelle en fonction des besoins et des efforts consentis.

D'autres dépenses supplémentaires sont à attendre, ensuite, d'une double extension du périmètre de l'aide juridictionnelle. En premier lieu, le plafond de l'aide juridictionnelle totale serait porté de 941 euros à 1 000 euros, le plafond de l'aide juridictionnelle partielle étant relevé dans les mêmes proportions, ce qui devrait ouvrir le bénéfice de l'aide à près de 100 000 nouveaux justiciables. En second lieu, le bénéfice de l'aide juridictionnelle serait étendu aux médiations judiciaires.

Au total, ces dépenses supplémentaires représenteraient 25 millions d'euros en 2016, 50 millions en 2017. Pour les financer, le Gouvernement propose trois ressources supplémentaires.

La première correspond à une hausse supplémentaire sur les assurances de protection juridique, pour 10 millions d'euros en 2016 et 20 millions en 2017 ; la seconde, à une hausse, pour un volume équivalent, de la taxe prélevée sur les actes d'huissiers, acquittée par leurs clients ; la dernière ressource, enfin, devait correspondre à une affectation au Conseil national du barreau d'une partie des produits financiers perçus par les avocats sur les fonds de leurs clients déposés sur leur compte CARPA (caisse des règlements pécuniaires des avocats), pour 5 millions d'euros supplémentaires en 2016 et 10 millions en 2017.

Tous les barreaux se sont vivement opposés à ce dernier prélèvement, qu'ils ont assimilé à une taxe sur leur profession. En effet, même si, à proprement parler, les fonds CARPA n'appartiennent pas aux avocats, puisqu'il s'agit des fonds de leur client, les produits financiers importants perçus sur ces fonds - 25 millions d'euros pour le barreau de Paris - sont actuellement affectés au financement des barreaux, qu'il s'agisse des dépenses liées à la gestion de l'aide juridictionnelle, à la formation professionnelle ou à l'action sociale au bénéfice des avocats.

La ministre a finalement renoncé à cette taxe. L'Assemblée nationale n'a toutefois pas eu le temps de procéder à cette suppression, qui devrait intervenir au Sénat. La commission des finances du Sénat a d'ailleurs adopté un amendement supprimant la taxe sur les CARPA. Les autres éléments de la réforme pourraient être maintenus : augmentation de l'unité de valeur, limitation de sa modulation géographique, extension du périmètre de l'aide juridictionnelle, modification du barème et contractualisation.

Quelles sont les perspectives ? Compte tenu de la montée en puissance des dispositifs, le problème de financement se posera avant tout en 2017. Il manquera alors 20 millions d'euros. Il faut trouver des recettes supplémentaires.

La voie d'une participation financière des avocats est abandonnée. L'argument le plus solide contre une telle participation est qu'une profession ne doit pas être taxée pour financer la prestation qu'elle accomplit. Cet argument est toutefois fragilisé par le fait que moins de la moitié des avocats (41 %) accomplissent effectivement des prestations d'aide juridictionnelle et que 16 % seulement accomplissent 84 % de l'ensemble des missions.

Faut-il mettre à contribution les autres professions du droit ? Le Gouvernement semble s'être orienté dans cette direction lorsqu'il a proposé la mise en place, dans le cadre de la loi Macron, d'un fonds interprofessionnel d'accès au droit et à la justice, financé par une taxe acquittée par les officiers publics ou ministériels sur certains actes. Cette modalité de financement a été censurée par le Conseil constitutionnel. Pour autant, le fonds continue d'exister et le Gouvernement devrait proposer prochainement, pour l'alimenter, un nouveau dispositif financier ayant vocation à assurer, de manière pérenne, le financement d'une partie de l'aide juridictionnelle.

Cette contribution des autres professions du droit au financement de l'aide juridictionnelle pose inévitablement la question de la participation des avocats qui ne la pratiquent pas à ce même financement. Pour l'heure, seuls les avocats rémunérés par la voie d'un tarif proportionnel, c'est-à-dire ceux qui réalisent des ventes judiciaires et des adjudications d'immeubles, seraient concernés.

Une autre piste, proposée par le Conseil national du barreau et reprise par nos collègues Jacques Mézard et Sophie Joissains, serait celle d'une taxe perçue sur certains actes juridiques. Le Gouvernement s'est engagé à l'étudier. Il s'agirait de faire payer les clients des professionnels du droit. La question est actuellement débattue entre les professions qui s'interrogent sur l'assiette à retenir : les avocats sont moins concernés que les notaires par les actes soumis à droit d'enregistrement. Faut-il retenir un périmètre plus étendu, comme celui des actes rédigés ou contresignés par un professionnel du droit ?

Enfin, la dernière piste serait le retour à la contribution pour l'aide juridique versée par le justiciable qui saisit le juge - les fameux 35 euros. Cette taxe a été supprimée par la garde des sceaux dès le budget pour 2013. Elle présentait toutefois le mérite d'assurer un financement pérenne de l'aide juridictionnelle. Elle jouait aussi le rôle d'un ticket modérateur. Peut-être méritait-il d'être ajusté, mais je constate qu'in fine, chacun s'en était accommodé.

Je terminerai par deux observations. En premier lieu, il me semble qu'on ne peut pas dissocier la crise de l'aide juridictionnelle de la crise économique de la profession d'avocat. J'observe que deux autres professions, les huissiers et les notaires, délivrent des prestations d'aide juridictionnelle sans que se posent de questions quant à la rétribution de leur mission. La raison en est que ces missions restent minoritaires dans leur chiffre d'affaire et que le manque à gagner éventuel est compensé par les autres actes accomplis. Pour les 16 % d'avocats qui assurent 84 % de l'aide juridictionnelle, la variation de l'unité de valeur est cruciale. À ceci s'ajoute le fait, qu'en vingt ans, le nombre d'avocat a doublé, passant de 30 000 en 1995 à 60 000 en 2015. Cette explosion démographique n'est pas sans conséquence. Les avocats avec lesquels j'ai eu l'occasion d'échanger le reconnaissent mais s'accommodent mal de l'idée d'un numerus clausus.

En second lieu, je souhaite vous soumettre une observation formulée par le président du Conseil national de l'aide juridique. Il n'existe pas, pour les avocats, d'obligation d'intervenir au titre de l'aide juridictionnelle, à l'instar de l'obligation de garde qui s'impose aux médecins. La conséquence en est, dans certains territoires, un défaut d'assistance juridique pour les justiciables les moins fortunés, en même temps que dans d'autres, des professionnels n'accomplissent aucune prestation d'aide juridictionnelle. Ce point mérite réflexion.

Vous l'aurez compris, il me semble que le dossier de la réforme de l'aide juridictionnelle est encore ouvert.

M. Jean-Pierre Vial. - Où en est-on de la réflexion sur la piste souvent évoquée de la taxation des contrats d'assurance de protection juridique, qui apporte aux compagnies d'assurance des recettes à faire rêver ? Cela pourrait représenter une contribution sensible à l'aide juridictionnelle, et en cohérence avec son objet.

M. René Vandierendonck. - Je remercie le rapporteur de ses précisions. Je me souviens avoir rencontré, à l'occasion de l'examen de la loi Macron, les représentants de la chambre des notaires régionale de Lille. Ces notaires n'oublient pas leur statut d'officiers publics et ministériels et sont très attachés à leur ministre de tutelle. Ayant été longtemps en charge du foncier à la communauté urbaine, je faisais alors remarquer que les services des domaines, dont l'intervention, qui comprend la fixation de la valeur du foncier, constitue un préalable indispensable aux travaux envisagés par les collectivités territoriales, avaient de plus en plus de mal à suivre la cadence, en raison de la fonte des effectifs. J'ai observé une réaction positive de mes interlocuteurs, qui se sont dit prêts, comme officiers publics et ministériels, à assurer un certain nombre de services, comme la fixation des valeurs du foncier. Ce serait une économie pour l'État qui permettrait, par ricochet, de mieux financer l'aide juridictionnelle. C'est là une piste que je livre, à côté de celles que vous avez avancées.

M. Yves Détraigne. - Les assurances de protection juridique représentent un chiffre d'affaires de 1 milliard d'euros. Elles sont aujourd'hui taxées à 11,5 % ; ce taux doit passer, avec ce budget, à 12,5 % en 2016 puis à 13,5 % en 2017, pour un apport supplémentaire, à cet horizon, de 20 millions d'euros

La réunion est levée à 12 h 25

Jeudi 19 novembre 2015

- Présidence de Mme Catherine Troendlé, vice-présidente -

La réunion est ouverte à 16 h 05

Projet de loi prorogeant l'application de la loi du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et renforçant l'efficacité de ses dispositions - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission examine le rapport de M. Philippe Bas et le texte qu'elle propose sur le projet de loi n° 176 (2015-2016) prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et renforçant l'efficacité de ses dispositions.

Mme Catherine Troendlé, présidente. - Nous examinons le rapport de M. Philippe Bas sur le projet de loi prorogeant l'application de la loi du 3 avril 1955 et renforçant l'efficacité de ses dispositions ; la procédure accélérée a été enclenchée. Je remercie le président Bas d'avoir pu rapporter en si peu de temps.

À l'Assemblée nationale, de nombreux membres de la commission des lois étaient présents en séance pour l'examen de ce texte. Compte tenu du contexte, il serait bon que nous soyons également nombreux en séance demain après-midi. Le Premier ministre ouvrira la discussion générale à 15 heures.

M. Philippe Bas, rapporteur. - Je m'associe à votre propos : il est important que nous donnions une belle image de rassemblement demain, à l'occasion de l'examen de ce texte, après ces événements qui nous ont tant marqués.

Ce texte proroge l'état d'urgence au-delà de douze jours. Déclenché le 14 novembre, celui-ci prendrait fin le 26 novembre, si le Parlement n'autorisait pas sa prorogation, ainsi qu'en dispose la loi de 1955 telle que modifiée par l'ordonnance du 15 avril 1960.

Depuis vendredi, l'action du Gouvernement a été immédiate. Un premier décret a déclaré l'état d'urgence sur le territoire de la métropole, Corse comprise. Il a été suivi de plusieurs autres décrets, délimitant d'abord des zones spécifiques à l'intérieur du territoire métropolitain au sein desquelles des mesures renforcées peuvent être mises en oeuvre, les étendant ensuite à l'ensemble de ce même territoire et appliquant l'état d'urgence à certaines collectivités d'outre-mer - hors Wallis-et-Futuna, la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française.

Le présent projet de loi comporte en outre des mesures élargissant et sécurisant les pouvoirs donnés au ministre de l'intérieur et aux préfets dans le cadre de cet état d'urgence et aménageant les modalités du contrôle juridictionnel des actes pris dans le cadre des pouvoirs exceptionnels ouverts par l'état d'urgence.

La conventionalité de ces mesures n'est pas douteuse. Le Conseil d'État a précisé que l'article 15 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales autorisait expressément, en cas de danger public menaçant la vie de la nation, d'écarter les procédures de droit commun en matière de protection des libertés publiques.

La constitutionnalité de ces mesures est une question plus délicate. L'article 66 de la Constitution érige le pouvoir judiciaire en gardien des libertés individuelles. Or les pouvoirs que nous voulons donner à la police et au ministre de l'intérieur dans le cadre de l'état d'urgence sont des pouvoirs de police administrative, permettant de restreindre l'exercice des libertés individuelles... De plus, l'article 34 impose au législateur de fixer les règles en matière de garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques. Pour éviter tout risque de sanction pour incompétence négative, il doit donc encadrer suffisamment les pouvoirs exceptionnels.

La jurisprudence du Conseil constitutionnel et celle du Conseil d'État ne tranchent sans doute pas toutes les questions, mais y répondent largement.

Avec sagesse, le Gouvernement a pressenti la difficulté et nous propose de modifier le régime de la loi de 1955 pour que les mesures prises par le ministre de l'intérieur et les préfets soient suffisamment encadrées par le législateur et les voies de recours clarifiées. Le Conseil constitutionnel a considéré que la Constitution de 1958, bien que ne mentionnant pas, en son article 36, l'état d'urgence à côté de l'état de siège, n'a pas entendu abroger implicitement la loi de 1955, d'ailleurs substantiellement modifiée par l'ordonnance de 1960. Saisi en 1985 de la question de sa pérennité, le Conseil constitutionnel n'a pas relevé de contrariété entre la loi de 1955 et la Constitution de 1958, considérant qu'il n'est pas de liberté publique possible si les nécessités de l'ordre public ne sont pas préservées.

Saisi du présent texte, le Conseil d'État n'a pas dit autre chose : la Constitution ne s'oppose pas au principe d'une législation de crise, celle-ci ne contredit pas les dispositions protectrices des libertés inscrites dans la loi fondamentale. Autrement dit, l'état d'urgence n'est pas un régime dérogatoire à l'État de droit mais est la poursuite de l'État de droit dans des circonstances exceptionnelles, au moyen de pouvoirs étendus mais limitativement énumérés par la loi de 1955 et dont l'exercice est juridiquement encadré - durée limitée, voies de recours élargies et simplifiées par le projet de loi. Les procédures de référé sont applicables, comme elles l'ont été en 2005. Enfin, le caractère temporaire de l'état d'urgence oblige le Gouvernement à s'assurer que les conditions de son invocation demeurent réunies et le Parlement à contrôler son application.

Plutôt que de créer un arsenal permanent de pouvoirs étendus entravant l'exercice des libertés publiques, je préfère de beaucoup des dérogations temporaires au droit commun, pendant un temps limité, pour mieux revenir ensuite au socle de notre tradition républicaine protectrice des libertés publiques.

Le Gouvernement propose une prorogation de trois mois ; six mois ne m'auraient pas choqué...

Mme Esther Benbassa. - Ah bon ?

M. Philippe Bas, rapporteur. - C'était le cas en 1955.

Le Président de la République, le Premier ministre, le ministre de l'intérieur, qui sont les mieux informés de l'étendue du risque terroriste, nous le disent : cette guerre contre le terrorisme sera longue. Mais je préfère que le Gouvernement revienne devant le Parlement dans trois mois plutôt que de lui donner six mois d'entrée de jeu. J'y vois une manière pour nous d'affirmer notre volonté d'être informés en permanence de la mise en oeuvre des pouvoirs exceptionnels et d'en apprécier les résultats.

Il n'y a pas de doute que la motivation de l'état d'urgence est solide : il y a bel et bien un péril éminent résultant d'atteintes graves à l'ordre public, plus grave que ce qu'imaginaient Edgar Faure et son gouvernement en 1955.

Distinguons les pouvoirs de la loi de 1955, modifiée en 1960, des pouvoirs supplémentaires que le Gouvernement nous demande d'accorder à l'autorité administrative.

Le régime actuel donne aux préfets les pouvoirs de limiter la libre circulation sur le territoire visé par la déclaration d'urgence ; de réglementer le séjour, voire de l'interdire. Il autorise le ministre de l'intérieur à prévoir des assignations à résidence pour les personnes dont l'activité s'avère dangereuse pour l'ordre et la sécurité publique. Le ministre de l'intérieur peut ordonner la fermeture de certains établissements, salles de réunion ou débits de boisson, interdire des réunions et ordonner la remise d'armes de certaines catégories.

Ces pouvoirs pourraient être renforcés par décret : une forme de riposte graduée.

Le Gouvernement demande également, dans les zones visées, que les autorités de police soient autorisées, sous l'autorité des préfets, à procéder à des perquisitions de nuit comme de jour. La censure des organes d'informations, que la loi de 1955 rend possible, n'a pas été reprise dans ce texte.

Nous ne sortons pas de l'application du principe de légalité, ne l'oublions pas, d'où la demande de pouvoirs supplémentaires : possibilité d'escorter les personnes assignées à résidence, de leur imposer un pointage quotidien, jusqu'à trois fois par jour, d'interdire les contacts entre certains individus, d'imposer la restitution des titres d'identité mais aussi d'imposer le maintien à demeure pendant huit heures par jour, durée portée à douze heures par l'Assemblée nationale. Est visée une personne dont le comportement constitue une « menace » pour la sécurité et l'ordre public, et non un danger, ce qui permet des démarches préventives.

Lors d'une perquisition, la copie de fichiers informatiques est rendue possible ; les perquisitions sont étendues aux véhicules et aux lieux autres que le domicile, mais ne peuvent concerner les locaux d'exercice du travail parlementaire ou des professions « protégées ». Le procureur de la République est informé de chaque perquisition, qui doit se faire en présence d'un officier de police judiciaire.

Autre mesure, dont l'intérêt m'échappe : la disposition autorisant la dissolution d'associations incitant à des actes portant une grave atteinte à l'ordre public, qui recoupe l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure.

M. Michel Mercier. - C'est le décret-loi de 1936.

M. Philippe Bas, rapporteur. - On se fait plaisir... Le Conseil d'État était également sceptique. Je ne vous propose toutefois pas de refuser un vote conforme pour ce seul motif.

Même position sur l'alourdissement des peines à l'encontre des individus contrevenant aux interdictions du ministre de l'intérieur ou du préfet : quel que soit le quantum fixé dans la loi, le juge appréciera...

Je vous demande quitus de la manière dont j'ai procédé. Dans les circonstances que nous traversons, j'ai considéré qu'il me revenait d'assumer la responsabilité d'échanger autant que possible avec le Gouvernement et le président de la commission des lois de l'Assemblée nationale pour que mes préoccupations - personnelles - soient prises en compte dans le débat à l'Assemblée nationale. J'ai ainsi été informé des interrogations du président-rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée et lui ai transmis, à mes risques et périls, mon avis et mon accord sur un certain nombre d'amendements. Étant d'accord avec le texte adopté à l'Assemblée nationale, je ne déposerai pas d'autre amendement.

L'un des amendements adoptés à l'Assemblée nationale porte de huit à douze heures la durée au cours de laquelle un individu assigné à résidence peut être astreint à demeurer à son domicile. D'aucuns souhaitaient 24 heures : j'ai considéré que cela serait inconstitutionnel. Ce délai de douze heures est raisonnable, d'autant que c'est un maximum.

Un autre amendement porte sur le bracelet électronique, mesure en principe prononcée par un juge comme alternative à la prison. La rédaction proposée par l'Assemblée nationale - qui ne vise que les personnes déjà condamnées à une peine privative de liberté pour un crime ou un délit puni de dix ans d'emprisonnement en lien avec un acte terroriste et ayant purgé leur peine depuis moins de huit ans - me semble convenable puisqu'elle prévoit l'accord de la personne concernée, recueilli par écrit ! Bref, elle ne contrevient à aucune liberté, je l'ai donc acceptée. Certes, plus la mesure est convenable, moins elle a de portée...

La possibilité de censure des médias, je l'ai dit, est supprimée. C'est raisonnable. La vie médiatique n'est plus ce qu'elle était en 1955 et j'imagine mal le ministre de l'intérieur interrompre l'émission d'une chaîne de télévision. Cela ne dispense toutefois pas les organes d'information, dans le respect des recommandations du CSA, d'être attentifs aux exigences de sécurité publique, notamment lorsque les forces de l'ordre risquent leur vie.

Reste le cas des réseaux sociaux, où tout va très vite. Leurs opérateurs ont eux aussi une lourde responsabilité - d'où l'intérêt de la mesure que les députés ont adoptée, même si je suis sceptique sur sa portée réelle, qui leur intime de mettre un terme rapide à la diffusion de certaines images ou informations, même si souvent, le mal est déjà fait.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement, que j'aurais volontiers déposé moi-même, sur l'information du Parlement.

Enfin, j'ai souhaité qu'un amendement, auquel j'attachais une importance particulière, soit déposé, non par un groupe politique mais par le Gouvernement lui-même, en lui demandant d'indiquer qu'il le faisait à ma demande, ce qu'il a fait. Il dispose qu'en cas de perquisition, l'officier de police judiciaire ne soit pas un témoin passif, mais qu'il soit le seul à pouvoir saisir des pièces à conviction et constater par procès-verbal une infraction.

M. René Vandierendonck. - Très bien.

M. Philippe Bas, rapporteur. - Cet amendement, qui respecte la distinction fondamentale entre police administrative et police judiciaire, a été adopté à l'unanimité. J'aurais évidemment préféré que cette disposition porte l'empreinte du Sénat, dont la protection des libertés publiques est depuis des générations la marque de fabrique, mais l'urgence en a décidé autrement.

Je vous propose d'adopter ce texte sans modification, ce qui n'altère en rien la vigilance dont nous aurons à faire preuve.

Mme Catherine Troendlé, présidente. - Merci, monsieur le rapporteur. Il était important de décliner les mesures adoptées à l'Assemblée nationale pour éclairer notre vote.

Nous sommes dans une situation exceptionnelle, votre marge de manoeuvre était contrainte. Votre message a été entendu, c'est une belle contribution.

M. Jean-Pierre Sueur. - Merci, monsieur le rapporteur. J'ai, comme beaucoup d'entre nous, suivi les débats à l'Assemblée nationale, qui se sont prolongés jusqu'à 14 h 30. Après l'épisode des questions au Gouvernement de mardi, j'y ai retrouvé l'état d'esprit d'union républicaine qui avait présidé à la réunion du Congrès. J'ai eu le sentiment que tous les groupes ont eu le souci de parvenir à un accord. Le nôtre suivra la position du rapporteur.

M. Michel Mercier. - On a craint le pire !

M. Jean-Pierre Sueur. - J'apprécie toujours l'humour aiguisé de M. Mercier, mais les circonstances ne sont pas anodines. Nous aimons assez le débat, et une commission mixte paritaire ne m'aurait pas dérangé, mais il vaut mieux adopter ce texte conforme. Le Sénat a rarement été aussi présent dans les débats de l'Assemblée nationale : Jean-Jacques Urvoas repoussait des amendements au motif qu'ils remettaient en cause l'accord passé avec son collègue du Sénat... Je ne condamne nullement la méthode employée par notre président-rapporteur, étant donné les circonstances, mais associer les représentants des groupes ou le bureau de la commission aurait pu renforcer encore davantage le consensus...

L'alinéa ajouté par l'Assemblée nationale au début de l'article 4 dispose que « l'Assemblée nationale et le Sénat sont informés sans délai des mesures prises par le Gouvernement pendant l'état d'urgence. Ils peuvent requérir toute information complémentaire dans le cadre du contrôle et de l'évaluation de ces mesures ». Je ne doute pas que vous eussiez proposé la même chose. L'Assemblée nationale a sollicité du Gouvernement une réunion hebdomadaire à laquelle seront conviés les présidents des groupes politiques. Il serait de bonne méthode que la commission des lois, dont c'est le rôle constitutionnel de contrôler le Gouvernement, soit régulièrement associée au suivi des mesures prises dans le cadre de l'état d'urgence.

Vous avez tout dit sur le bracelet électronique. Il s'agissait de prendre en compte certaines propositions, mais dans des conditions qui rendent en effet le dispositif quelque peu symbolique. Certaines propositions de groupes d'opposition n'ont pas été reprises dans le texte car elles relèvent du domaine réglementaire.

Nous sommes également totalement hostiles à la toute mise entre parenthèses de la liberté de la presse. Cela dit, vous avez raison de faire appel à l'éthique professionnelle, lorsque la vie d'otages est en jeu.

La loi relative à la lutte contre le terrorisme de 2014 prévoit déjà l'interdiction des sites Internet qui font l'apologie du terrorisme et entraînent nos jeunes vers des oeuvres de mort.

Je souligne les dispositions protégeant les avocats, les magistrats, les journalistes, les parlementaires. J'approuve aussi votre apport, monsieur le rapporteur, sur le rôle des officiers de police judiciaire et les prérogatives de l'autorité judiciaire.

J'ai dit hier à la tribune tout le mal que je pensais de la banalisation de la procédure accélérée ; pour une fois, elle est légitime. En votant ce texte, nous envoyons un signe positif.

Mme Éliane Assassi. - Le temps manque pour examiner ce texte, nous aurons le débat en séance demain. Je fais mienne une phrase du Premier ministre : une situation exceptionnelle appelle des mesures exceptionnelles, pas des mesures d'exception.

Certaines mesures nous interpellent - l'article 4 notamment. Mais nous prendrons le temps de l'analyse avant de nous prononcer. Nous ne déposerons pas pléthore d'amendements mais nous interviendrons sur chaque article.

Proroger l'état d'urgence d'un mois nous semble suffisant, nous nous en expliquerons. L'ajout de l'article 4-1 était opportun, nous nous en félicitons. Reste que nos concitoyens ont besoin de comprendre les raisons pour lesquelles le Gouvernement propose ce texte, qui va au-delà de la prorogation de l'état d'urgence. Nous tâcherons de les y aider.

M. Michel Mercier. - Je remercie à mon tour le rapporteur, qui a bien exposé les enjeux de ce texte, le resituant dans le droit et dans l'ambiance générale qui prévaut après les attentats. Nos concitoyens ne comprendraient pas qu'on refuse au Gouvernement les moyens juridiques de poursuivre son action.

Après avoir entendu le président Sueur, j'observe que les esprits ont beaucoup évolué. Après l'affaire Merah, lorsque j'étais représentant du gouvernement, j'avais reçu une volée de bois vert de la part de collègues ici présents : il ne fallait pas légiférer sous le coup de l'événement, me disaient-ils, il fallait laisser les choses retomber, nous avions tous les moyens juridiques de mener une action efficace...

Nous voterons ce texte, bien sûr. L'arsenal juridique est assez exceptionnel : jamais la loi n'a confié autant de pouvoirs à l'administration. Certes, le Conseil d'État les lui a largement reconnus avec la théorie des circonstances exceptionnelles - souvenez-vous de l'arrêt Heyriès. Depuis l'arrêt Canal du 19 octobre 1962, le juge administratif a toujours été le défenseur des libertés publiques. Les mesures prises dans le cadre de l'état d'urgence restent des mesures administratives, susceptibles de recours pour excès de pouvoir.

M. René Vandierendonck. - Tout à fait.

M. Michel Mercier. - Gaston Jèze y voyait, dès 1929, « le meilleur outil pour protéger les libertés publiques ».

Le parquet intervient depuis vendredi dans le régime de la flagrance : aucun juge d'instruction n'a été désigné et aucun ne le sera vraisemblablement. Le respect des libertés publiques ne peut donc être assuré que par le juge administratif et par le parquet. On retrouve donc la question de la réforme du statut du parquet - dont la fragilité est seule à justifier réellement une réforme constitutionnelle. Si le Gouvernement veut solidifier sa position juridique, qu'il aille jusqu'au bout !

Nos concitoyens attendent de nous des lois applicables. Il existe deux systèmes de bracelet électronique, les deux gérés par l'administration pénitentiaire : l'un est un simple système de pointage, l'autre mobilise neuf satellites pour localiser les porteurs - y compris outre-mer ! La surveillance permanente requiert sept personnes. Or je rappelle que le ministère de l'intérieur n'est plus en charge de l'administration pénitentiaire depuis 1914.

Oui, il faut proroger l'état d'urgence. Mais les mesures proposées doivent être techniquement applicables. Cela dit, vu l'état d'esprit du pays, nous voterons bien sûr ce texte conforme. Je vous recommande la lecture du dernier ouvrage de Bernard Stirn, président de la section du contentieux du Conseil d'État, sur les libertés publiques. L'ayant lu, je voterai ce texte en confiance !

Mme Catherine Troendlé, présidente. - Merci pour cette excellente démonstration. Oui, nous devons réfléchir à une réforme du statut du parquet.

Mme Esther Benbassa. - Exceptionnellement, mon groupe, dont ce n'est pas la philosophie, soutiendra la prorogation de l'état d'urgence, étant donné les circonstances tragiques, non sans se poser certaines questions. Neuf de nos membres voteront pour, j'incarnerai pour ma part ces interrogations quitte à être minoritaire. Je me rangerai aux côtés de Robert Badinter, pour qui l'État de droit n'est pas un État faible, de Me Henri Leclerc, du Syndicat de la magistrature, qui contestent, arguments à l'appui, ces mesures.

Historienne avant d'être parlementaire, je n'ai pas oublié, en 1961, l'état d'urgence qui dura trois ans, pendant la guerre d'Algérie, les tueries du 17 octobre 1961 et du 8 février 1962. Certes, je soutiens les efforts du Gouvernement pour contrer le terrorisme, mais je ne crois pas que l'état d'urgence soit la réponse la plus efficace, surtout vu l'arsenal dont nous disposons déjà. Je crois fermement que la lutte contre le terrorisme est multifacette, et n'admet pas une solution unique. Je m'abstiendrai donc, afin de rester en conformité avec ma conscience et mes combats passés en faveur des libertés.

M. Jean-Yves Leconte. - Merci au président-rapporteur pour cette présentation, en somme des conclusions d'une commission mixte paritaire anticipée. Ce n'est pas un régime dérogatoire : il s'agit de prolonger l'État de droit dans des circonstances exceptionnelles - circonstances qui expliquent que nous n'ayons pas la même position qu'en 2011, monsieur Mercier ! Pour que nos concitoyens fassent confiance aux institutions, celles-ci doivent pouvoir répondre à la menace, tout en étant fidèles à elles-mêmes.

Ce texte est une réponse mieux proportionnée à la situation que la mise en oeuvre des articles 16 ou 36 de la Constitution. Vous êtes d'une prudence de Sioux, monsieur le président, dans vos efforts pour prévenir les recours éventuels. Il est vrai que depuis la révision de 2008, tout décalage avec les exigences constitutionnelles nous expose à être mis en porte-à-faux à la première question prioritaire de constitutionnalité. D'où la rédaction quelque peu baroque sur le bracelet électronique...

M. Christophe-André Frassa. - J'attire votre attention sur une erreur d'accord au premier alinéa de l'article 4.

Le douzième alinéa de l'article 4 prévoit la remise du passeport ou de « tout document justificatif de l'identité ». Cela englobe-t-il les passeports étrangers des binationaux ? Lors de l'examen de la loi sur le terrorisme, la réponse du ministre de l'intérieur avait été évasive...

M. René Vandierendonck. - Depuis ces drames, je suis heureux d'être au Sénat, qui a su prendre position, collectivement, lors du Congrès, pour défendre les libertés et poser quelques lignes rouges, à commencer par le contrôle du juge administratif. Je veux dire au conseiller d'État que vous êtes, monsieur Bas, combien je suis sensible à la préservation de la séparation entre police administrative et police judiciaire, et tiens à vous en remercier.

M. Philippe Bas, rapporteur. - Merci pour le caractère constructif de ces interventions, qui sont bien dans l'esprit de notre assemblée et justifiées par les circonstances. Le président Sueur m'a donné son absolution, mais je ne récidiverai pas ! Si nous avions eu des raisons suffisamment fortes de modifier le texte de l'Assemblée nationale, nous l'aurions fait sans hésiter : nous en avions le temps avant l'expiration des douze jours.

Le climat d'unité nationale n'implique aucun alignement des positions - sinon, il n'y a plus de Parlement ! Un désaccord n'est pas un coup de canif dans l'unité nationale, mais la recherche, de bonne foi, des moyens de répondre aux défis. Nous n'avons pas voulu de vote conforme à tout prix, comme l'a bien dit le président Sueur.

À situation exceptionnelle, mesures exceptionnelles, et non mesures d'exception, comme l'a dit Mme Assassi, citant le Premier ministre. Ce système ne met pas entre parenthèses l'État de droit, il le prolonge. Le contrôle de légalité reste entier, de même que le contrôle de la proportionnalité des mesures. Pas question d'ouvrir la voie à des mesures injustifiées : l'état d'urgence n'est pas un chèque en blanc.

Comme l'a dit Michel Mercier, la seule révision constitutionnelle utile serait que le texte que nous avons adopté en juillet 2013 soit immédiatement porté devant le Congrès : quand le parquet intervient comme juge pendant l'état d'urgence, sa nomination doit respecter toutes les garanties, sauf à nous exposer à des recours devant la Cour européenne des droits de l'homme.

Je n'ai guère eu le temps de réfléchir aux modalités de mise en oeuvre de l'obligation librement consentie de porter le bracelet électronique.

Mme Benbassa a rappelé l'histoire, je ne la conteste pas. Tout système permettant la mise en oeuvre de pouvoirs d'exception comporte des risques. Je crois que les circonstances le justifient, d'autant que ces risques sont tempérés par l'exigence de légalité. Le projet de loi renforce les possibilités de saisine du juge administratif, la commission départementale sera supprimée. Le contrôle du Parlement sera très important, il nous faudra avoir à l'esprit les dérives possibles.

Se limiter à un mois, comme le propose Mme Assassi ? Cela nous mènerait au 26 décembre, ce qui ne parait guère opportun.

Mme Éliane Assassi. - Quel argument !

M. Philippe Bas, rapporteur. - Je ne suis pas hostile à ce que l'on repose la question tous les deux mois, mais trois mois, c'est déjà assez court.

Oui, monsieur Leconte, je suis prudent : des questions prioritaires de constitutionnalité pourraient être soulevées. Mais les précautions prises pour renforcer les conditions de légalité des mesures me renforcent dans l'idée que ce système est constitutionnellement solide. Le Conseil d'État l'a confirmé.

Nous corrigerons la faute d'orthographe signalée par M. Frassa. Tel que le texte est rédigé, les passeports étrangers pourront être saisis.

Comme M. Vandierendonck, je suis heureux d'appartenir au Sénat, où le débat est sincère et respectueux des positions de chacun. Cette semaine, notre assemblée a démontré son esprit de responsabilité, sa retenue, sa modération, mais aussi ses exigences pour lutter contre le terrorisme et défendre les libertés publiques.

Je me réjouis qu'un large accord se dessine sur ce texte, tel qu'amendé par l'Assemblée nationale. Le Sénat n'aura pas été absent du débat, nous le rappellerons demain.

Mme Catherine Troendlé, présidente. - Il y a des amendements au texte de la commission.

Mme Éliane Assassi. - Je considère que les miens ont été défendus.

M. Philippe Bas, rapporteur. - Avis défavorable à l'ensemble des amendements.

Les amendements ne sont pas adoptés.

Le texte est adopté sans modification.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er
Prorogation de l'état d'urgence

Mme ASSASSI

COM-1

Réduction de la durée de prorogation de l'état d'urgence

Rejeté

Article 4
Modernisation du régime juridique de l'état d'urgence

Mme ASSASSI

COM-2

Possibilité pour le Parlement de saisir le Conseil constitutionnel afin d'interrompre l'état d'urgence

Rejeté

Mme ASSASSI

COM-3

Réduction à huit heures de la durée de maintien à domicile de la personne assignée à résidence

Rejeté

Mme ASSASSI

COM-4

Fin de la mesure d'interdiction de tout contact avec certaines personnes en cas de levée de l'assignation à résidence

Rejeté

Mme LOISIER

COM-7

Mise en place de contrôles douaniers renforcés en certains points du territoire

Rejeté

M. BONNECARRÈRE

COM-5

Durée de conservation des données collectées dans le cadre des perquisitions administratives

Rejeté

M. BONNECARRÈRE

COM-6

Application géographique des mesures de perquisition administrative

Rejeté

La réunion est levée à 17 heures 30

Vendredi 20 novembre 2015

- Présidence de Mme Catherine Troendlé, vice-présidente -

La réunion est ouverte à 14 h 40

Projet de loi prorogeant l'application de la loi du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et renforçant l'efficacité de ses dispositions - Examen des amendements au texte de la commission

La commission examine les amendements sur son texte n° 178 (2015-2016) pour le projet de loi n° 176 (2015-2016), adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et renforçant l'efficacité de ses dispositions.

Mme Catherine Troendlé, présidente. - Nous avons 9 amendements à examiner.

EXAMEN DES AMENDEMENTS DE SÉANCE

Article additionnel après l'article 1er

M. Philippe Bas, rapporteur. - Astucieusement rédigé, l'amendement n° 8 prévoit que le Parlement se prononce tous les trente jours sur la prorogation de l'état d'urgence, de manière à conforter son contrôle. C'est dans cet esprit que j'avais préféré ne pas porter l'autorisation à six mois. L'on peut s'en tenir à trois mois. Il nous appartient de demander des comptes au gouvernement. De plus, un amendement adopté à l'Assemblée nationale renforce nos pouvoirs de contrôle. Avis défavorable.

M. René Vandierendonck. - Nous devrions réfléchir à la composition de la commission qui se réunira chaque semaine pour contrôler l'application de cette loi. Comment ses membres seront-ils choisis ? Qui représenteront-ils ?

M. Philippe Bas, rapporteur. - En effet, l'Assemblée nationale a pris un temps d'avance mais nous n'allons pas rester les deux pieds dans le même sabot et nous réfléchirons d'ici la semaine prochaine aux modalités de suivi.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 8.

Article additionnel après l'article 3

M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement n° 1 rectifié verse des personnes qui n'ont commis aucun crime ni aucun délit, et sont simplement surveillées, dans le même fichier que des personnes condamnées pour des actes de terrorisme. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 1 rectifié.

Article 4

M. Philippe Bas, rapporteur. - Les conditions dérogatoires de saisine du Conseil constitutionnel que crée l'amendement n° 5 requerraient une révision de la Constitution. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 5.

M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement n° 3 autorise les policiers municipaux à effectuer des contrôles d'identité sur le territoire de la commune. Cela pourrait être utile dans la mobilisation nationale contre le terrorisme. Néanmoins cet amendement conférerait davantage de pouvoirs aux policiers municipaux qu'aux officiers de police judiciaire ! En attendant une démarche d'ensemble, retrait, ou avis défavorable.

M. René Vandierendonck. - L'armement des policiers municipaux relève largement du domaine réglementaire. Mandatés par votre commission, M. Pillet et moi-même entretenons des contacts avec le ministère depuis des mois. Les dispositions relatives à la police municipale qui nous sont présentées, telles que l'élaboration de la doctrine d'emploi par délibération du conseil municipal - sans préjudice des pouvoirs de police du maire - ou l'obligation d'accompagner l'armement d'une formation et de la faire précéder d'un agrément, sont made in Sénat et reprennent les conclusions collégiales de notre mission sénatoriale. Les autres propositions, que nous n'avions pas validées, viennent de M. Estrosi...

La commission demande le retrait de l'amendement n° 3 et, à défaut, y sera défavorable.

M. Philippe Bas, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 9 : s'il y a des preuves, il faut passer immédiatement au stade judiciaire.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 9.

M. Philippe Bas, rapporteur. - J'ai accepté le passage de huit à douze heures : avis défavorable à l'amendement n° 6.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 6.

M. Philippe Bas, rapporteur. - L'amendement n° 7 impose la levée de la mesure d'interdiction de tout contact avec certaines personnes en cas de levée de l'assignation à résidence. L'enjeu est faible puisque, comme les autres, cette mesure cessera avec l'état d'urgence. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 7.

M. Philippe Bas, rapporteur. - Avec l'amendement n° 10, le juge des libertés et de la détention interviendrait après 30 jours d'assignation à résidence. Son rôle n'est pas d'intervenir dans une procédure administrative. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 10.

M. Philippe Bas, rapporteur. - Je comprends bien l'amendement n° 4, qui autoriserait les policiers municipaux à porter une arme de catégorie A ou B dans le cadre de leurs fonctions, mais une telle mesure ne peut être prise par amendement, fût-ce à un texte portant sur l'état d'urgence sans une réflexion plus approfondie. Pour qu'elle soit effective, il faudrait distribuer des armes et qu'elles retenues en lieu sûr... Retrait.

La commission émet une demande de retrait de l'amendement n° 4.

La commission donne les avis suivants :

AMENDEMENTS DE SÉANCE

Auteur

Avis de la commission

Article additionnel après l'article 1er

Mme ASSASSI

8

Défavorable

Article additionnel après l'article 3

Mme N. GOULET

1 rect.

Défavorable

Mme N. GOULET

2

Irrecevable

Article 4
Modernisation du régime juridique de l'état d'urgence

Mme ASSASSI

5

Défavorable

M. NÈGRE

3

Demande de retrait

Mme ASSASSI

9

Défavorable

Mme ASSASSI

6

Défavorable

Mme ASSASSI

7

Défavorable

Mme ASSASSI

10

Défavorable

M. NÈGRE

4

Demande de retrait

La réunion est levée à 14 h 50