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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mercredi 8 juin 2016

- Présidence de M. Philippe Bas, président, et de Mme Michèle André, présidente de la commission des finances -

La réunion est ouverte à 9 h 05

Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2015 - Moyens de la justice - Auditions de M. Éric Lucas, secrétaire général du ministère de la justice, Mme Marielle Thuau, directrice des services judiciaires, M. Charles Giusti, chef de service, adjoint de la directrice de l'administration pénitentiaire, M. Hugues Tranchant, directeur de la protection judiciaire de la jeunesse adjoint, et M. Philippe Lonné, sous-directeur, direction du budget

Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, la commission procède à des auditions communes avec la commission des finances, sur les moyens de la justice, dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2015.

La réunion est ouverte à 9 h 05

Mme Michèle André, présidente de la commission des finances. - Avec la commission des lois, nous entamons ce matin un cycle d'auditions consacrées aux moyens de la justice : dans la perspective de l'examen du projet de loi de règlement et alors que les moyens, budgétaires et humains du ministère de la justice suscitent beaucoup de débat, il nous a paru utile d'entendre ceux qui gèrent, au quotidien, les crédits de ce ministère.

Ce sujet nous intéresse tout particulièrement : à la suite de l'audition d'Éliane Houlette, procureur de la République financier, notre rapporteur spécial, Antoine Lefèvre, notre rapporteur général, Albéric de Montgolfier et moi-même nous sommes rendus hier au parquet national financier, pour prendre la mesure concrète de ses besoins.

Nous accueillons les responsables de programme de la mission « Justice » ainsi que des représentants de la direction du budget. Il s'agit de dresser un premier bilan de l'exécution, en 2015, d'un budget de près de 8 milliards d'euros. Considérée comme prioritaire, la mission « Justice » connaît une augmentation régulière de ses crédits depuis dix ans. L'année 2015 a notamment été marquée par une ouverture importante de crédits en cours d'exercice, après les attentats de janvier contre Charlie Hebdo.

Nous poursuivrons nos travaux en écoutant, en fin de matinée, les présidents des conférences nationales qui représentent les magistrats qui gèrent, au quotidien, les juridictions judiciaires. Cette séquence se poursuivra, le mardi 14 juin, par une audition du garde des Sceaux, Jean-Jacques Urvoas.

Je souhaite donc la bienvenue ce matin à Éric Lucas, secrétaire général du ministère de la justice et responsable des programmes « Accès au droit et à la justice » et « Conduite et pilotage de la politique de la justice » accompagné d'Anne Duclos-Grosier, son adjointe ; à Marielle Thuau, directrice des services judiciaires et responsable du programme « Justice judiciaire », accompagnée de Thomas Lesueur, son adjoint ; à Charles Giusti, chef de service, adjoint de la directrice de l'administration pénitentiaire qui est la responsable du programme « Administration pénitentiaire » ; à Hugues Tranchant, directeur-adjoint de la protection judiciaire de la jeunesse, pour le programme « Protection judiciaire de la jeunesse » et, enfin, à Philippe Lonné, sous-directeur chargé notamment de la mission « Justice » à la direction du budget, accompagné de Sabine Deligne, cheffe du bureau « Justice et médias ».

Les responsables de programme sont chargés de trois missions principales : établir le projet annuel de performances dans lequel il leur est demandé de préciser les orientations stratégiques ainsi que les objectifs du programme et de justifier des crédits et des autorisations d'emplois demandés ; assurer le pilotage du programme dont ils ont la charge ; établir le rapport annuel de performances.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. - Cette audition conjointe à nos deux commissions montre la préoccupation du Sénat à l'égard de la justice : si ses moyens sont passés de 6,2 milliards à 8,2 milliards d'euros en dix ans, les lois se sont multipliées qui ont accru les charges de la justice sans que les impacts ne soient convenablement mesurés, et les contentieux ont explosé dans un certain nombre de domaines. Paradoxalement, nous avons constaté qu'un certain nombre de postes ouverts n'étaient pas pourvus et que les prévisions en matière de recrutement et de sortie des différents corps, notamment pour l'administration pénitentiaire, se sont révélées très éloignées de la réalité.

La question du bon fonctionnement du service de la justice est donc posée de façon plus aiguë que jamais.

Avec le président de la commission des lois de l'Assemblée nationale, je me suis rendu au tribunal de grande instance de Créteil et à la prison de Bois-d'Arcy pour constater les difficultés du service public judiciaire qui ne cessent de s'aggraver. Rompant avec plusieurs années de pratiques, l'actuel garde des Sceaux a pris la mesure de ces problèmes et tente de se donner les moyens d'y répondre convenablement.

Nous saisissons l'occasion de l'examen prochain de la loi de règlement pour procéder à ces diverses auditions : elles nous permettront de mieux définir nos orientations et de contribuer au redressement de la justice.

M. Antoine Lefèvre, rapporteur spécial des crédits de la mission « Justice ». - Le projet de loi de règlement fait apparaître des taux d'exécution élevés par rapport aux crédits prévus par la loi de finances initiale en raison de l'ouverture de moyens supplémentaires en cours d'année à la suite des attentats contre Charlie Hebdo : pouvez-vous présenter le bilan des moyens mis en oeuvre dans le cadre du plan de lutte anti-terroriste (PLAT) ? A-t-il apporté une bouffée d'oxygène ou bien n'a-t-il servi qu'à financer les moyens spécifiquement dédiés à la lutte contre le terrorisme ? À l'attention de la direction du budget : ces crédits ont-ils fait l'objet d'un suivi particulier ?

Selon la Cour des comptes, « l'augmentation très significative des crédits en loi de finances puis à l'occasion du PLAT peut sembler excessive au regard de la capacité du ministère à exécuter les crédits de T2. Celui-ci rencontre en effet d'importantes difficultés pour réaliser les recrutements et fidéliser ses effectifs ». Si les créations de postes en 2015 ont été significatives, on observe toutefois un nombre de sorties particulièrement important et qui dépasse les seuls départs en retraite : comment l'expliquer ? Outre les spots et les affiches en faveur des métiers de l'administration pénitentiaire, quelles mesures envisagez-vous pour augmenter l'attractivité du ministère de la justice ?

Le taux de mise en réserve peut atteindre jusqu'à 20 % des crédits prévus sur certaines briques de budgétisation : ainsi en est-il des moyens de fonctionnement du « secteur public intervention » de la protection judiciaire de la jeunesse. Quelles sont les conséquences en gestion ?

Comment, pratiquement, gérez-vous cette fin d'exercice et quelles dépenses priorisez-vous ?

Quelles mesures envisagez-vous pour diminuer les délais de paiement, évalués par la Cour des comptes à 43 jours contre 18 en moyenne pour les services de l'État ?

Cette question s'adresse au Secrétaire général : la plateforme nationale des interceptions judiciaires (PNIJ) n'a pas permis de réaliser les économies escomptées car elle n'est pas opérationnelle et les services enquêteurs ne veulent plus l'utiliser, d'où un recours aux prestataires externes : où en est-on ?

La direction des services judiciaires peut-elle faire le point sur le règlement des questions relatives au statut fiscal et social des collaborateurs occasionnels du service public de la justice (COSP) ?

Enfin, l'administration pénitentiaire peut-elle parler des difficultés de recrutement et de fidélisation des surveillants pénitentiaires et revenir sur le coût et la quantité des heures supplémentaires réalisées par les surveillants pénitentiaires ? Peut-elle enfin nous indiquer le nombre total de jours de congés dits « bonifiés » et la proportion de personnels en bénéficiant dans les établissements pénitentiaires d'Île-de-France ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Quelle est l'analyse de la direction du budget sur la fin de gestion 2015 ? Selon la Cour des comptes, les 54 millions d'euros de reports de crédits sur 2016 « témoignent de la persistance de l'artifice destiné à faire en sorte que la mission participe à atteindre la cible d'exécution du budget de l'État ; le montant des reports a été de surcroît aggravé cette année par la cessation par les comptables des validations de demandes de paiement, le 23 décembre, ce qui contrevient au principe d'annualité budgétaire ».

Comment expliquer la diminution du nombre de magistrats et comment améliorer la situation ? Par la loi de finances rectificative, le Parlement a autorisé la création de postes, notamment dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. Peut-on disposer d'un bilan précis du nombre de postes pourvus ? Des mesures exceptionnelles sont-elles envisagées, comme la prolongation d'activité de certains magistrats devant partir à la retraite ou le recrutement d'avocats ?

Peut-on également disposer d'un bilan des postes créés dans l'administration pénitentiaire ? Le taux de vacance diminue-t-il ? En dehors des concours, est-il possible de recruter ?

M. Éric Lucas, secrétaire général du ministère de la justice. - L'exécution du budget 2015 est plus favorable que l'année précédente : les crédits dépensés s'élèvent à 7,85 milliards d'euros. L'exécution est ainsi en hausse de 2,5 % par rapport à 2014, en dépit des mesures d'annulation. Le PLAT a augmenté les crédits disponibles : nous avons consommé 80,54 % de la ressource en autorisations d'engagement et 75,45 % s'agissant des crédits de paiement. Cette consommation doit être saluée car nous avons mis en oeuvre de nouveaux projets en cours d'année et nous avons procédé à des recrutements supplémentaires. Nous sommes parvenus à créer tous les emplois prévus par la loi de finances initiale, soit 600 emplois, et par le PLAT. En revanche, du fait de recrutements tardifs, les dépenses de personnel ont été sous-exécutées.

La plateforme nationale des interceptions judiciaires, la PNIJ, fonctionne depuis octobre 2015. Elle s'est déployée à partir de cette date sur l'ensemble du territoire par zones de défense. Aujourd'hui, toutes les zones sont couvertes, y compris les départements d'outre-mer. En revanche, certaines zones de gendarmerie enregistrent encore des retards. La PNIJ représente aujourd'hui 65 % des prestations annexes demandées par les officiers de police judiciaire, les OPJ, et un tiers des interceptions judiciaires de tout type ; 65 % des réquisitions - identification de l'abonné, détail de trafic - faites aux opérateurs de communications téléphoniques sont traités par la PNIJ. Enfin, 80 % des demandes sont aujourd'hui automatisées. Il ne faut désormais plus que quelques minutes pour obtenir ce qui mettait plusieurs jours à l'être auparavant. Il s'agit donc d'un vrai confort pour les enquêteurs.

Le 24 mars, nous avions 3 000 interceptions judicaires simultanées, sur un total de 9 900. La PNIJ permet d'intercepter chaque jour 40 000 communications, 70 000 SMS et 700 MMS. Nous avons fourni 630 ordinateurs portables sécurisés au profit des traducteurs et nous en livrerons 600 supplémentaires ce mois-ci.

Les économies ne sont pas à la hauteur des ambitions puisque la PNIJ a été mise en place beaucoup plus tardivement que prévu. Sur la base des éléments fournis par la direction des services judiciaires, de janvier à avril 2016, par rapport aux mêmes mois de 2015, les économies s'élèvent à 2,7 millions d'euros, dont un peu plus d'un million pour le seul mois d'avril. Les économies commencent à être réalisées, ce qui se traduit d'ailleurs par une légère diminution des chiffres d'affaires des prestataires chaque mois depuis le début de l'année 2016. Il est vrai - et nous ne l'avons pas caché - que la PNIJ a connu des problèmes, notamment en mars, problèmes relatés par la presse. Ces difficultés étaient dues à l'augmentation des requêtes par les enquêteurs et à des capacités techniques et logicielles insuffisantes. Avec la société Thalès, nous résolvons ces problèmes : au 31 mars, 12 000 personnes pouvaient utiliser la plateforme et bientôt 4 000 interceptions simultanées seront possibles. D'ici la fin de l'année, nous devrions atteindre 12 000 interceptions simultanées.

Mme Marielle Thuau, directrice des services judiciaires. - Les moyens alloués dans le cadre du PLAT-1 en 2015 ont été principalement consacrés à la sécurisation des juridictions : contrôles d'entrée, vidéo-protection, alarme, gardiennage. En outre, l'information relative à la lutte anti-terroriste a été renforcée et des tablettes et des ordinateurs portables ont été attribués notamment au parquet pour assurer la mobilité des magistrats. Des greffiers supplémentaires ont été recrutés. Enfin, les juges anti-terroristes ont bénéficié de voitures plus adaptées à leurs besoins. Ces moyens ont été centrés sur Paris, juridiction consacrée à la lutte contre le terrorisme.

Dans le cadre du PLAT-2 de la fin de l'année 2015, nous avons élargi l'attribution des moyens afin d'améliorer le fonctionnement des juridictions : pour que les juges puissent davantage se consacrer au pénal, nous avons cherché à fluidifier l'ensemble de la chaîne juridictionnelle. Dans un certain nombre de juridictions, les magistrats ne font pas que du pénal : ils font aussi du civil.

Nous avons aussi fait en sorte que pour chaque personne arrivant au sein d'une juridiction, qu'il s'agisse d'un magistrat, d'un assistant de justice ou d'un vacataire, la juridiction d'accueil dispose de moyens supplémentaires. Nous avons appelé cela le « sac à dos », qui correspond au coût de fonctionnement d'un nouvel arrivant : il s'agit de ne pas aggraver le fonctionnement courant des juridictions par l'arrivée importante de personnel. Car plus de 1 150 équivalents temps plein (ETP) sont en cours de recrutement actuellement.

Vous m'avez interrogée sur les délais de paiement qui concernent principalement les frais de justice. Afin de contenir cette dépense, la direction des services judiciaires a pris diverses mesures. Ainsi, expérimentons-nous le recrutement de 45 interprètes contractuels afin, d'une part, de les fidéliser et de les solliciter à temps plein plutôt que de recourir à des collaborateurs occasionnels qu'il est parfois difficile de mobiliser au bon moment et, d'autre part, de limiter la dépense.

Les charges à payer en matière de frais de justice ont diminué en 2015 : 141 millions d'euros contre 156,8 millions en 2014.

Parallèlement, nous avons enregistré 10 millions d'euros supplémentaires de charges à payer en fonctionnement courant. La maîtrise des frais de justice permet d'apurer l'arriéré mais les dotations en fonctionnement courant des juridictions sont sous-évaluées, ce qui entraîne une augmentation des charges à payer même si elle est contenue grâce aux mesures d'économies prises.

Pour réduire les délais de paiement, notamment pour les frais de justice, nous avons mis en place Chorus portail pro : le prestataire de frais de justice saisit sa dépense sur le site internet et il est remboursé par le trésor public. Ce site a été développé entre 2014 et 2015 : aujourd'hui, toutes les juridictions et tous les prestataires l'utilisent. Notre objectif est bien de réduire les délais de traitement des frais de justice.

Je tiens à souligner que le nombre de magistrats est totalement dépendant du nombre d'auditeurs de justice recrutés hier. Or, il faut trente-et-un mois pour former un auditeur de justice. La situation actuelle est donc liée à des baisses significatives de recrutement entre 2009 et 2011 : environ 135 postes étaient offerts par an à l'École nationale de la magistrature, l'ENM, et les étudiants en droit s'en étaient désengagés. En 2012, il a été décidé d'augmenter le nombre de postes offert au concours, mais la décision a été prise en mai pour un concours qui avait lieu en juin : le concours 2012 n'a pas fait le plein. Ce n'est qu'à partir de 2013 que les promotions d'auditeurs de justice ont été complètes.

Le garde des Sceaux tente à l'heure actuelle de réduire le nombre de contentieux portés devant les juridictions, mais, d'une manière générale, celui-ci est « alourdi » par l'effet des nouvelles lois. En outre, la durée des sessions d'assises a tendance à s'accroître du fait de la multiplication des demandes d'intervention de témoins, d'experts, ce qui se traduit par des besoins supplémentaires en ETP.

Nous ne connaissons plus de problèmes d'attractivité : les concours attirent un nombre suffisant de candidats, notamment pour les auditeurs de justice. Nous n'enregistrons pas non plus de hausse significative du nombre de départs : ces cinq dernières années, nous observons entre 300 et 350 départs annuels. En revanche, nous avons mis en place une procédure simplifiée de détachement judiciaire pour favoriser le détachement des magistrats administratifs ou de la Cour des comptes dans les services judiciaires. Il fallait dix-huit mois pour examiner ces demandes : il n'en faut plus que six.

Dans le cadre du projet de loi organique, un certain nombre de dispositions ont été validées par le Parlement, comme l'intervention des magistrats honoraires dans les procédures et le recrutement temporaire de magistrats.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Combien de postes de magistrats prévus par le Parlement sont-ils effectivement pourvus ?

Mme Marielle Thuau. - C'est compliqué car les vacances de poste sont en perpétuelle évolution. Globalement, nous avons 450 postes vacants.

Mme Michèle André, présidente. - Pourrez-vous nous transmettre des chiffres précis à une date déterminée ?

M. Thomas Lesueur, adjoint de Mme Thuau. - Au ministère, la notion de taux de vacance détermine l'écart entre les effectifs présents en juridiction et la circulaire de localisation des emplois. Cette circulaire n'est pas strictement ajustée sur les effectifs ouverts en loi de finances, notamment parce que le périmètre n'est pas identique. Il y a les emplois ouverts à l'ENM pour les auditeurs de justice, mais également ceux de l'administration centrale et de la Cour de cassation. Les 450 emplois correspondent aux vacances.

S'agissant des données budgétaires, le plafond d'emplois agrège plusieurs éléments : les effectifs de magistrats, qu'ils soient en formation ou en poste dans les juridictions ou dans l'administration centrale, mais aussi les assistants spécialisés et les juges de proximité. Il y a des mécanismes de conversion qui contribuent à consommer le plafond d'emplois même si ce ne sont pas stricto sensu des effectifs de magistrats. Cela explique l'écart entre le plafond d'emploi qui est fixé à 9 125 magistrats de l'ordre judiciaire et une réalisation significativement plus basse. Il est important de voir quels sont les effectifs de magistrats stricto sensu à l'ENM et dans les juridictions et le nombre de juges de proximité, qui ne représentent pas un ETP complet par personne physique, qui contribuent à consommer le plafond d'emplois et expliquent une partie de la sous-consommation.

Mme Marielle Thuau. - Le taux de vacances s'établissait au 1er octobre 2015 à 5,15 %. Ce chiffre dépend du nombre de localisations. Pour 2016, le ministre a décidé de localiser 105 postes supplémentaires (juges d'application des peines, substituts, juges des enfants...). La circulaire de localisation qui a été publiée il y a quelques semaines a donc localisé ces 105 postes dans les juridictions, ce qui a mécaniquement augmenté la vacance. Tout dépend donc du nombre de postes localisés l'année N-1et du temps qu'il faut pour les pourvoir.

Mme Michèle André, présidente. - La mise en place du portail Chorus dans diverses administrations ne s'est pas toujours déroulée dans de bonnes conditions. Qu'en est-il pour la justice ?

M. Philippe Bas, président. - Vous avez de grandes difficultés pour recruter rapidement des magistrats qui doivent suivre une longue formation. Mais quand chaque année, nous votons un plafond d'emplois et qu'ils ne sont pourvus qu'à 95 %, nous sommes conduits à nous interroger sur les raisons de ce décalage. Je ne comprends pas les raisons de cet écart important pour un service public dont les difficultés sont très grandes. En outre, des membres de professions juridiques ont été intégrés dans le corps des magistrats, ce qui a permis de gagner du temps : pourquoi ne pas avoir privilégié cette voie ?

Mme Marielle Thuau. - Chorus portail pro n'a pas résolu tous les problèmes, mais les améliorations sont sensibles. Pour certaines cours, la situation est plus compliquée que pour d'autres. La mise en place de ce site a imposé une réorganisation des services en amont, d'autant que dans les juridictions, un service gérait les frais de justice au parquet, un autre les frais de justice au siège et une régie payait les mémoires. Il a donc fallu reporter le personnel vers le service centralisé des frais de justice qui traite tous les mémoires dématérialisés. Dans l'ensemble, les prestataires estiment que ce service a amélioré la situation. En cas de difficulté dans une juridiction, une équipe spécialisée au service judiciaire se déplace.

Il convient de distinguer le schéma d'emploi, lié à la masse salariale, du plafond d'emploi voté par les parlementaires. Nous prenons en compte la masse salariale globale pour recruter le personnel.

Les services sont favorables à l'intégration, notamment, des avocats qui rejoignent la magistrature par dizaines chaque année. Les concours complémentaires permettent également de recruter : en juin, 60 personnes sortiront de ce concours. Nous essayons d'élargir l'intégration dans la magistrature et nous recrutons, dans le cadre du PLAT-2, des juristes-assistants dans le cadre de contrat de trois ans. Nous devrons sans doute continuer à recruter des magistrats mais aussi penser à une autre façon de travailler, comme l'ont déjà fait d'autres pays européens, afin que les magistrats se recentrent sur leur coeur de métier, à savoir trancher les litiges. C'est pourquoi nous recrutons des juristes-assistants et des greffiers pour constituer des équipes autour des magistrats.

M. Charles Giusti, chef de service, adjoint de la directrice de l'administration pénitentiaire. - Le PLAT est bien consacré à la lutte contre le terrorisme : dans quatre établissements, cinq unités dédiées contre la radicalisation ont été créées en début d'année, tant pour l'évaluation que la prise en charge des personnes détenues. Nous accordons beaucoup d'importance à cette expérimentation.

S'agissant du renseignement pénitentiaire, nous avons beaucoup recruté en 2015 et nous allons poursuivre en ce sens cette année pour tenir compte de la loi sur la criminalité organisée.

Nous avons aussi mis en place des mesures de prévention : nous avons fait appel à des chercheurs et des associations pour nous aider à définir les modalités d'actions concrètes pour les unités dédiées, mais aussi pour lutter contre la radicalisation des mineurs et pour mieux encadrer les personnes en milieu ouvert.

Nous avons créé des programmes pour les arrivants : tous les détenus qui entrent en détention suivent des stages de citoyenneté, ce qui permet d'identifier ceux qui rejettent le discours sur les valeurs républicaines.

Les crédits consacrés à l'aumônerie musulmane ont été doublés : nous avons recruté trente-neuf aumôniers l'an dernier et nous poursuivons l'effort cette année, en lien avec les préfectures, pour identifier les candidats idoines. En 2016, l'aumônerie musulmane disposera des crédits les plus importants parmi les aumôneries pénitentiaires.

Outre ces actions du PLAT, un deuxième ensemble d'initiatives a été pris pour sécuriser nos établissements. Nous luttons contre l'introduction de produits illicites et de téléphones portables. Les projections sont la plaie d'un certain nombre de nos établissements. Nous avons également amélioré l'équipement de nos surveillants pour plus de sécurité.

En matière de prévention, nous travaillons sur l'amélioration des conditions de détention afin de limiter les conséquences de la surpopulation carcérale et sur le développement des activités : en maison d'arrêt, les détenus passent parfois 22 heures sur 24 dans leurs cellules. Une offre d'activités plus large - enseignement, travail, activités socio-culturelles et sportives - permettrait de les sortir de cet enfermement et de travailler sur leurs projets.

Un troisième ensemble d'actions, dans le cadre du PLAT-2, vise à combler les vacances de postes dans nos établissements et à améliorer notre parc immobilier. Le programme de la mission pénitentiaire a bénéficié depuis plusieurs années d'augmentations significatives, de 17 % entre 2012 et 2016 et surtout, entre 2015 et 2016, de 78 millions d'euros en dépenses de personnel et 22 millions d'euros pour les autres dépenses.

Comme les autres programmes, nous connaissons des annulations et des gels de précaution qui limitent nos capacités d'exécution. Nous veillons à bénéficier au mieux des dégels pour compléter nos dépenses de fin d'année, notamment pour éviter les charges à payer qui, malgré tout, continuent à augmenter depuis 2012, soit 85 millions d'euros à l'heure où je vous parle.

Notre budget connaît diverses rigidités, notamment en ce qui concerne les partenariats public-privé (PPP), les gestions déléguées et les dépenses de santé : la dette vis-à-vis des maisons de santé s'élève à 54 millions d'euros. Il s'agit de dépenses sur lesquelles nous n'avons aucune prise.

Ces contraintes se reportent sur deux briques qui peuvent supporter des reports : l'immobilier et la gestion publique. Les dépenses d'entretien du parc existant en subissent les conséquences.

Le 6 juin, 1 419 postes de surveillants étaient vacants sur un effectif total de 26 000 agents. C'est ce corps qui concentre toutes les difficultés. Nous avons atteint un pic de 1 800 postes vacants en mai. L'année 2016 sera difficile et le comblement des vacances commencera début 2017. En mars 2018, nous devrions ne plus enregistrer que 300 vacances d'emplois.

Nous devions recruter 717 emplois nets de surveillants en 2015 et nous n'en avons recruté que 426, soit 291 emplois non pourvus. Nos prévisions de départs en retraite sont correctes. En revanche, nous avons plus de mal à anticiper les détachements et les réussites à d'autres concours. La police nationale, les polices municipales et la gendarmerie nous concurrencent directement. Nous avons pris des dispositions et avons recruté 82 contractuels administratifs ou techniques pour remplacer les surveillants qui occupent ces postes. Notre politique de recrutement est extrêmement dynamique : une promotion de 880 surveillants va entrer à l'École nationale d'administration pénitentiaire, l'ENAP, en juillet et un effectif identique y entrera en octobre prochain. Les années à venir seront aussi extrêmement dynamiques.

Le PLAT-2 a prévu des revalorisations indemnitaires pour le personnel de surveillance afin que ces emplois restent suffisamment attractifs par rapport à la police nationale. Pour fidéliser notre personnel, nous allons expérimenter un concours d'affectation régionale en Île-de-France qui concentre les vraies difficultés en termes de renouvellement d'effectifs. Nos établissements franciliens servent souvent de « déversoir » à nos élèves de l'ENAP qui, rapidement, essayent de rejoindre leur terre natale. La moyenne d'âge des surveillants s'élève à 29 ans.

Dans le cadre du PLAT-2, nous avons bénéficié de crédits pour instaurer une prime de fidélisation. Le premier versement de 20 % serait effectué dès l'arrivée dans les établissements structurellement déficitaires, 20 % seraient versés au bout de trois ans et les 60 % restants à l'issue de cinq ans d'affectation. Le montant de la prime serait d'environ 5 000 euros. En région parisienne et en PACA, les coûts de l'immobilier sont très élevés : nous devons développer une politique d'action sociale pour permettre aux surveillants et à leur famille de trouver à s'installer.

Nous avons beaucoup travaillé sur le métier de surveillant, notamment avec les organisations syndicales, qu'il s'agisse des surveillants en détention, des missions extérieures ou des modules de respect : le surveillant doit être davantage responsabilisé dans le parcours d'exécution de peine des détenus. Cette approche serait valorisante pour les surveillants. Il faut éviter que le surveillant n'apparaisse - à tort - que comme un tourneur de clés, sans autorité sur la population pénale.

Comme l'an dernier, nous avons lancé une campagne de recrutement autour de la fierté. Ce métier difficile doit être valorisé pour sortir de l'image du « maton ». N'oublions pas non plus la filière insertion-probation dont le travail est essentiel pour lutter contre le terrorisme. Nous sommes très fiers de pouvoir défiler le 14 juillet à Paris : cela démontrera que l'administration pénitentiaire fait partie des forces de sécurité qui concourent à la lutte contre le terrorisme.

Les heures supplémentaires coûtent de 60 millions à 65 millions d'euros, dont une grande partie est due aux heures « frictionnelles » : les surveillants pénitentiaires continuent en effet à travailler 39 heures par semaine, soit un surcoût de 40 millions à 45 millions d'euros. Les 15 millions d'euros restants concernent les heures supplémentaires réalisées en raison des vacances de postes.

En Île-de-France, 420 agents sont partis en congés bonifiés en 2015, sur 612 à l'échelle nationale, soit 27 300 jours de congés bonifiés dus au titre de l'outre-mer. En Île-de-France, 1 549 agents sont susceptibles de bénéficier de ces congés bonifiés.

M. Hugues Tranchant, directeur adjoint de la protection judiciaire de la jeunesse. - Le PLAT a attribué à la protection judiciaire de la jeunesse 163 ETP qui ont tous été recrutés dès le début de l'année.

Nous avons mis en place une mission nationale de veille et d'information qui s'appuie sur 69 référents laïcité-citoyenneté, soit un référent par direction interrégionale et un référent par direction territoriale, présent dans les cellules préfectorales, avec un rôle d'appui des professionnels et d'identification des situations. De plus, 76 psychologues et 18 éducateurs ont été recrutés dans le cadre du PLAT-1.

La consommation de la masse salariale a été un peu en-deçà de la cible car les recrutements ont débuté en mars.

Hors dépenses de personnel, une enveloppe est dévolue à la formation. L'École nationale de protection judiciaire de la jeunesse a disposé de 2 millions d'euros pour former 3 630 agents de la protection judiciaire mais aussi du secteur associatif habilité par les conseils départementaux.

Sur l'enveloppe de 3,5 millions d'euros consacrée au stage laïcité, nous avons consommé 3,130 millions d'euros en autorisations d'engagement, ou AE, et 2,9 millions d'euros en crédits de paiement, ou CP. Nous avons également bénéficié d'une enveloppe pour financer la mise en place de projets nouveaux et de partenariats locaux destinés à favoriser l'initiation des jeunes aux valeurs de la République. De manière globale, nous consommons 80 % des AE.

Pour développer l'attractivité de nos métiers, nous avons mis en place une campagne de communication, à la hauteur de nos moyens modestes, qui a contribué à doubler le nombre de candidats au concours d'éducateur. Grâce à une réflexion plus fine, à un meilleur ciblage, et à un démarchage plus efficace, nous avons pu recruter davantage de candidats, avec des formations plus hétérogènes qu'auparavant, et pas seulement juridiques. Dans le cadre de la note d'orientation signée en 2014 par la directrice de la protection de la jeunesse, nous avons également travaillé sur le sens à donner au métier d'éducateur, notamment en milieu ouvert. Les rémunérations à la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) restent en deçà de ce qui se pratique dans le secteur associatif habilité ou dans les conseils départementaux, ce qui explique une fuite assez importante du personnel vers les services de l'aide sociale à l'enfance. Nous avons lancé une réflexion sur le sujet dans le cadre du protocole « Parcours professionnels, carrières, rémunérations », dont nous aurons bientôt à débattre.

Nous avons fait le choix de moduler la mise en réserve de 8 %, car notre priorité est de faire tourner le secteur public et le secteur associatif habilité. Par conséquent, nous avons fait porter la réserve sur la subvention aux fédérations plutôt que sur ces deux blocs. Cela a contribué à préserver la dynamique vertueuse enclenchée en 2014, avec l'assèchement de la dette accumulée auprès du secteur associatif habilité : 30 millions d'euros de charges à payer, cette année-là contre 14 millions d'euros aujourd'hui.

Une analyse fine des dépenses effectuées au sein de la protection judiciaire de la jeunesse nous a conduits à mettre en place des cartes d'achat dans les services plutôt que de procéder selon la seule logique de marchés publics. Dans la mesure où le coût de traitement de la chaîne financière est d'environ 80 euros, il vaut mieux traiter les factures d'un montant inférieur en cartes d'achat.

M. Philippe Lonné, sous-directeur à la direction du Budget. - Nous suivons attentivement le PLAT, depuis qu'il a été conçu, en 2015. Nous le prenons en compte dans la construction du budget du ministère de la justice et nous en discutons à chaque étape de la procédure budgétaire avec le secrétariat général et les responsables des différents programmes. En 2015, le PLAT a représenté plus de la moitié de la progression prévue pour les effectifs du ministère de la justice, cette part relative devant atteindre 70 % en 2016. Aucun programme budgétaire spécifique n'existe pour le PLAT, de sorte qu'il n'y a pas de suivi direct possible dans les outils interministériels et notamment Chorus. Nous nous fondons sur des échanges d'informations avec le ministère de la justice et sur les outils de gestion de celui-ci. Sur les 108 millions d'euros ouverts par le décret d'avance de 2015, nous avons enregistré une sous-consommation de masse salariale, due à des recrutements plus tardifs que prévu.

Les charges à payer ont globalement diminué en 2015, avec 15 % en moins sur les frais de justice. Elles ont cependant augmenté sur le programme « Justice judiciaire », notamment au niveau des dépenses des cours d'appel. Les dettes vis-à-vis des fournisseurs restent stables et sont même en diminution sur le programme 310, à hauteur de 11 millions d'euros, en 2015.

Le taux de la mise en réserve est proposé par le Gouvernement dans le projet de loi de finances, selon une logique assurancielle qui consiste à intégrer les aléas dans le budget de l'État. Le taux interministériel, fixé à 8 % en 2015, s'applique au niveau du programme, mais l'imputation fine de cette mise en réserve est à la main des responsables de programmes dans les ministères, le rôle du ministère des finances étant d'apprécier en début d'année si la répartition de cette mise en réserve a un caractère soutenable ou non. Des ajustements sont apportés dans le cadre de la conférence de fin de gestion, avec la possibilité de lever les mises en réserve pour faire face aux dépenses obligatoires.

Je ne suis pas totalement à l'aise avec la citation de la Cour des comptes. Le respect de la cible d'exécution du budget de l'État est un impératif interministériel et impose des ajustements pour l'ensemble des ministères : des économies, un décalage ou un renoncement à certaines dépenses.

Depuis deux ans, en amont de la préparation du projet de loi de finances, nous nous réservons un temps de discussion avec les ministères, et notamment celui de la justice, pour déterminer la cible d'exécution des crédits pour l'année en cours. Cette cible prend en compte la trajectoire des finances publiques, mais aussi les impératifs fixés par la Commission européenne. Nous nous livrons à des arbitrages ministère par ministère. Plus qu'un artifice, les ajustements de gestion d'un exercice à l'autre sont la conséquence nécessaire de la fixation de cette cible, l'objectif restant bien entendu le respect de la norme d'exécution du budget de l'État.

Entre 2015 et 2016, le montant des reports de crédit du ministère de la justice a progressé, en partie en raison des moyens nouveaux développés au titre du PLAT qui ont mis du temps à être décaissés. Ce niveau de report reste inférieur à 2 % des moyens ouverts sur le ministère, ce qui est tout à fait correct. Dans la loi de finances pour 2016, seuls deux programmes ont été déplafonnés au titre des reports : le programme support du ministère de la justice et le programme du Conseil supérieur de la magistrature.

Enfin, il convient de relativiser les éventuels écarts entre les plafonds d'emplois et la réalité de leur exécution. En effet, la notion de plafond d'emplois prend en compte les flux d'arrivée physique des nouveaux recrutés, mais aussi la date à laquelle ils interviennent. Lorsque les recrutements sont décalés, même de deux mois, le décompte du ministère en équivalent temps plein travaillé (ETPT) varie. D'où l'importance de rester souples pour gérer ces aléas de gestion classiques, départs anticipés, recrutements tardifs, etc.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis de la commission des lois. - On entend dire que la réforme des transfèrements judiciaires aurait eu des effets défavorables sur le ministère de la justice, avec des procédures fragilisées faute d'effectifs suffisants, et des défèrements retardés. Qu'en est-il ?

Jusqu'à récemment, on constatait une sous-consommation du plafond d'emplois, à hauteur de 300 emplois. Les entrées et les sorties sont mal prévues et les emplois localisés restent souvent non pourvus. Mme Thuau a rappelé que le taux de vacance d'emplois était de 5 % pour les magistrats et de 7 % pour les fonctionnaires. C'est considérable. Depuis quelques années, le ministère recourt à des vacataires. Savez-vous dans quelles proportions, en termes d'ETPT ?

Si l'on crée des emplois dans le cadre des deux PLAT, reste-t-il des marges de manoeuvre pour en créer dans d'autres domaines que la lutte contre le terrorisme ?

Enfin, indépendamment des événements et des urgences de ces derniers mois, un certain nombre de réformes récentes ont accru la charge de travail des magistrats. Les évaluations des études d'impact sont souvent minorées, en termes d'emplois. On nous garantissait que Cassiopée et Portalis résoudraient tout. À combien se chiffrent les mesures adoptées en 2015, en termes d'ETPT de magistrats et de fonctionnaires, et notamment la réforme du contentieux des étrangers ?

M. Hugues Portelli, rapporteur pour avis de la commission des lois. - Les candidats passent souvent plusieurs concours, de sorte que même s'ils sont reçus à celui de l'administration pénitentiaire, ils préfèrent souvent opter pour d'autres métiers de la fonction publique. Si l'on ajoute à cela que ceux qui s'engagent dans cette voie ne restent souvent que temporairement dans la fonction publique, ne faudrait-il pas introduire une autre voie de recrutement qui serait contractuelle ?

Il est rare que les fonctionnaires trouvent à se loger à proximité de la prison où ils travaillent. Les logements sont souvent chers et ils choisissent fréquemment la colocation, pour pouvoir rentrer chez eux plus facilement lorsqu'ils ne travaillent pas. Ne pourrait-on pas développer un partenariat avec les collectivités locales pour obtenir que ces fonctionnaires aient un contingent de places réservées dans les HLM ?

M. Charles Giusti. - L'arbitrage de 2010 prévoyait que nous bénéficiions, au titre des transfèrements judiciaires, d'un transfert de 800 emplois qui s'est très vite révélé insuffisant. Celui de novembre 2013, qui faisait suite à un rapport des inspections générales de la justice, de l'administration et des finances, définissait différentes cibles en termes de moyens, avec une fourchette basse à 1 200 emplois, intégrant une baisse du volume des extractions judiciaires, que nous n'avons pas constatée. Nous sommes au contraire en augmentation. Pour information, la fourchette haute était de 1 800 emplois. Dans le cadre du PLAT-2, nous avons obtenu la création de 450 emplois supplémentaires, dont 86 dès la fin de cette année, pour renforcer les pôles existants.

Une nouvelle mission des inspections générales de la justice et de l'administration devrait refaire un point sur les extractions judiciaires pour optimiser la charge de l'État tant dans les grands pôles urbains que dans les petites maisons d'arrêt isolées où il faut parfois faire des kilomètres pour une comparution qui dure quelques minutes. En tout état de cause, si l'administration pénitentiaire doit reprendre la mission qui lui a été attribuée, il y aura toujours une dose de subsidiarité par les forces de sécurité intérieure, car notre maillage territorial ne nous permet pas de faire face à tous les pics d'activité propres aux extractions judiciaires.

Mme Marielle Thuau. - En ce qui concerne le coût des vacataires, l'exécution 2014 était de l'ordre de 23 millions d'euros. Nous l'avons ramenée à 11,7 millions d'euros grâce aux deux PLAT, particulièrement celui de novembre 2015. Nous devrions retrouver le même niveau qu'en 2014, soit un volume de vacataires équivalant à 1 120 ETPT pour assurer un renfort dans les greffes.

Dans le cadre du PLAT-2, nous avions prévu des mesures pour renforcer toute la chaîne pénale, notamment les juridictions inter-régionales spécialisées (Jirs) et les parquets, et pas seulement les juridictions anti-terroristes. Nous avons affecté 105 postes supplémentaires par la localisation en 2016 et nous recrutons 300 assistants juristes qui interviendront au siège et au parquet dans toutes les cours d'appel.

En 2015, le plafond d'emplois des magistrats était fixé à 9 125. En septembre de la même année, nous en étions en fait à 8 553 magistrats, dont des magistrats en activité, des auditeurs de justice, des magistrats en maintien d'activité qui consomment des ETPT et des magistrats affectés à l'administration centrale du ministère. La différence recouvre les 450 magistrats à titre temporaire et ceux qui sont détachés ainsi que les 2 % à 3 % dits « frictionnels ». Cela signifie que nous sommes contenus par une masse salariale qui ne nous autorise pas à recruter plus que nous pouvons dépenser. Pour 2016, nous disposons de 366 auditeurs de justice et d'un concours complémentaire de 70 magistrats en formation. Nous avons également facilité les détachements judiciaires de sorte que nous pourrons augmenter nos effectifs de 100 ETPT supplémentaires : le taux frictionnel devrait diminuer et l'exécution être plus importante.

L'étude d'impact sur la réforme du contentieux des étrangers a prévu que la charge de travail supplémentaire représentait 24 ETPT de magistrats et 10 ETPT de greffiers sur l'ensemble du territoire. Cette loi doit s'appliquer à partir de novembre 2016, mais nous avons anticipé en affectant d'ores et déjà les auditeurs de justice qui sortiront de leur formation en septembre dans les juridictions particulièrement concernées, dans le Nord, ou à Bobigny, Toulouse ou Marseille. Les juges des libertés et de la détention devraient ainsi pouvoir se consacrer davantage au supplément de contentieux qui arrivera.

Mme Michèle André, présidente. - Je rappelle que nos travaux portent sur la loi de règlement.

M. Éric Lucas. - La modernisation du ministère de la justice passe nécessairement par la dématérialisation et la numérisation. Nos effectifs ne sont pas suffisants pour répondre à toutes les évolutions nécessaires. Nous pourrons créer 94 emplois dans le cadre du PLAT-2, dont 64 cette année et 30 l'an prochain. Il s'agit d'une évolution historique, car nous n'avons jamais connu une telle hausse des effectifs au sein du secrétariat général, encore moins sur la fonction informatique. Nous avons également fait des demandes dans le cadre du projet de loi de finances pour 2017 afin de renforcer le secrétariat général dans ses fonctions de synthèse et de support.

Le ministère de la justice ne dispose que de 2 000 logements à destination des surveillants de l'administration pénitentiaire. Le projet de loi de finances pour 2015 prévoyait 2 millions d'euros pour que nous puissions conventionner des logements, auxquels s'ajoute 1 million d'euros supplémentaires que nous avons dégagé en cours d'année, soit un total de 3 millions d'euros pour le logement. Cette année, les crédits sont en augmentation et nous faisons ce que nous pouvons pour consommer la totalité des crédits qui nous sont alloués.

Mme Michèle André, présidente. - La Cour des comptes relève régulièrement l'insuffisance des moyens humains dont dispose le secrétariat général. Le fait que ce ministère soit essentiellement administré par des magistrats est-il la garantie d'une gestion optimale ?

M. Éric Lucas. - Votre analyse a certainement sa pertinence...

Mme Michèle André, présidente. - Merci, ma question doit être prise dans un sens positif, comme un encouragement et nullement comme une critique à l'encontre des magistrats.

M. Éric Lucas. - Dans l'administration centrale, les fonctions de support et de synthèse sont en général tenues par des non-magistrats, à l'exception de quatre d'entre elles. Au secrétariat général, toutes les fonctions support sont occupées par des administrateurs civils ou des experts techniques. En même temps, je ne souhaite pas un secrétariat général sans magistrats en son sein.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis. - Tout à fait.

M. Antoine Lefèvre, rapporteur spécial. - Oui.

M. Éric Lucas. - Cela dit, la question de la professionnalisation des fonctions de gestion peut se poser dans les services déconcentrés.

M. Philippe Bas, président. - La présidente André ne cherchait certainement pas à disqualifier les magistrats. Cependant, quand un magistrat accède aux fonctions de chef de cour, bénéficie-t-il d'une formation à la gestion ? On attend en général d'un magistrat qu'il soit bon juriste et qu'il fasse preuve de discernement humain. S'il est appelé à exercer des fonctions administratives, il doit aussi être bien préparé.

M. Éric Lucas. - C'est le cas. Il existe des formations permanentes. Les magistrats choisis comme présidents ou chefs de cour ont souvent exercé auparavant des fonctions de président de juridiction.

Mme Marielle Thuau. - Rassurez-vous : je suis la seule magistrate sur ces bancs ! Les nouveaux chefs de cour et chefs de juridiction sont systématiquement formés. On pourrait encore insister davantage sur leur formation en gestion, en ressources humaines et management. Nous y travaillerons avec le futur directeur de l'École nationale de la magistrature. Le Conseil supérieur de la magistrature prend toujours en compte la carrière et la formation des magistrats lorsqu'il rend ses avis.

M. Charles Giusti. - On pourrait envisager la piste suggérée par le sénateur Portelli sur le recrutement de contractuels pour le personnel de surveillance. Dans ce domaine, nous sommes en concurrence avec le ministère de la défense, la gendarmerie, la police, mais aussi de plus en plus avec la sécurité privée. En plus de créer un vivier, nous devons veiller à la qualité du recrutement. Nous offrons une formation de huit mois à ceux que nous recrutons, et cet investissement de départ amoindrit l'intérêt d'un recrutement contractuel. D'autant que la contractualisation pourrait au contraire inciter le personnel à aller chercher une sécurité de l'emploi et un statut dans d'autres administrations.

M. Michel Bouvard. - J'entends vos explications sur les effectifs. Pour autant, en 2015, on compte moins de magistrats en activité qu'en 2012 : c'est un constat de la Cour des comptes. Je n'ai pas été convaincu par les raisonnements que j'ai entendus sur les mises en réserve. Il y a eu des sous-budgétisations notoires au moment de l'élaboration du budget : l'accès au droit et la médiation familiale ont été négligées, alors qu'on est à 12 % de mise en réserve pour l'aide aux victimes.

C'est une très bonne chose que de dégager des moyens supplémentaires pour la justice. Encore faut-il pouvoir en apprécier les résultats. La Cour des comptes demande depuis plusieurs années des indicateurs stables qui prennent en compte également le taux de récidive, le taux de réponse pénale et la valeur des confiscations en matière pénale. Le ministère a-t-il l'intention de mettre en place ces indicateurs dans le projet de loi de finances pour 2017 ?

Aujourd'hui, le ministère ne respecte pas les dispositions de l'article 8 de la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF, qui oblige dans le cas de partenariats public-privé à inscrire, au plus tard à la livraison de l'intégralité de l'opération, des autorisations d'engagement sur les opérations immobilières financées, avec un montant égal en AE et en CP, en fonctionnement et en investissement. Or, dans les programmes immobiliers pénitentiaires, on constate un écart de 154 millions d'euros entre les AE et les CP : ce n'est pas rien ! Comment comptez-vous remédier à cela ?

Enfin, j'aimerais connaître les conditions dans lesquelles le ministère a refusé l'opération de construction d'une extension de prison à Nanterre. Le terrain est en gardiennage depuis 2012, aux frais de l'État.

M. René Vandierendonck. - Les maires déplorent depuis longtemps le manque de moyens pour faciliter l'accès au droit. On manque de greffiers dans les maisons du droit, dans les maisons de services au public. Des vacataires ont été recrutés. Est-ce suffisant ?

Les élus regrettent également que dans les services départementaux, ceux qui doivent traiter des violences intrafamiliales sont souvent des gens inexpérimentés, en première affectation et sujets à l'absentéisme. Pourquoi les juges des enfants ne bénéficieraient-ils pas d'un aménagement de carrière avec des bonifications indiciaires qui assureraient leur fidélisation dans les territoires ?

M. Éric Lucas. - Les indicateurs sur le taux de récidive et le taux de réponse pénale sont difficiles à mettre en place, car nous ne disposons pas encore des données. Nous dépendons d'un système d'information décisionnelle qui croise les données de Cassiopée et d'Application des peines, probation et insertion (APPI). Nous avons mis en place la première version de ce système ; il faut attendre la deuxième pour que le croisement de ces données soit possible.

Mme Marielle Thuau. - Dans la mesure où les maisons de justice et du droit sont rattachées au tribunal de grande instance, le TGI, un greffier leur est systématiquement affecté. Ce n'est pas le cas dans les points d'accès au droit locaux ou maisons de services au public qui ne sont pas des lieux judiciaires.

En tant que magistrats du siège, les juges des enfants ont le droit de demander leur mutation. Ils ont également la possibilité d'évoluer dans leur fonction, en devenant vice-président ou premier vice-président par exemple. Dans le projet de loi organique, nous avons prévu des postes hors hiérarchie dans un certain nombre de tribunaux et de cours d'appel, pour favoriser la progression de carrière des magistrats tout en leur donnant la possibilité de rester spécialisés dans leur domaine. Il est difficile de fidéliser les juges sur un territoire. Nous y réfléchissons en lien avec les juridictions en difficulté.

M. Michel Bouvard. - Et sur le non-respect de l'article 8 de la LOLF et les 154 millions d'euros d'écart en AE et en CP ?

M. Charles Giusti. - Je vous enverrai une réponse écrite. En ce qui concerne l'extension de la prison sur le terrain de Nanterre, la construction d'un quartier de semi-liberté de 90 places devrait commencer en 2017.

Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2015 - Moyens de la justice - Auditions de Mme Dominique Lottin, présidente de la conférence nationale des premiers présidents de cour d'appel, M. Jean-Jacques Bosc, membre de la conférence nationale des procureurs généraux, M. Gilles Accomando, président de la conférence nationale des présidents des tribunaux de grande instance, et M. Thomas Pison, vice-président de la conférence nationale des procureurs de la République

Mme Michèle André, présidente de la commission des finances. - Après les responsables des programmes de la mission « Justice », nous avons souhaité entendre les gestionnaires des juridictions : ce sont eux qui, au quotidien, sur le terrain, cherchent à assurer au mieux leur fonctionnement. Nous souhaitons la bienvenue à Dominique Lottin, présidente de la Conférence nationale des premiers présidents de cour d'appel, Jean-Jacques Bosc qui représente Catherine Pignon, présidente de la Conférence nationale des procureurs généraux, Gilles Accomando, président de la Conférence nationale des présidents de tribunaux de grande instance, et Thomas Pison, président de la Conférence nationale des procureurs de la République.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. - La commission des lois est pleinement engagée dans un travail de réflexion sur le service public de la justice, ce qui suppose une corrélation entre l'examen des moyens et celui du droit. Nous avons vu s'empiler au fil des années des législations qui ont alourdi la charge des tribunaux au moment où le recours à la justice ne cessait de prendre de l'ampleur dans les pratiques sociales. Il y a vingt ans, nous avions publié un rapport qui mentionnait l'asphyxie de la justice ; c'est d'embolie qu'il faudrait désormais parler. Nous souhaitons travailler à vos côtés pour remédier à cette situation. La semaine dernière, avec mon homologue de l'Assemblée nationale, nous nous sommes rendus au tribunal de grande instance de Créteil. Il y a une dizaine de jours, certains d'entre nous se sont réunis dans le cadre d'un colloque sur l'indépendance de la justice organisé au Sénat par le premier président et le procureur général près la Cour de cassation. Il en est ressorti que la crise que traverse la justice n'est ni constitutionnelle, ni statutaire, mais tient au manque de moyens. Sur le terrain, aucun magistrat ne se plaint d'un manque d'indépendance ; pas un ne vous dirait en revanche qu'il n'y a pas de problème dans le fonctionnement matériel de la justice.

Mme Dominique Lottin, présidente de la conférence nationale des premiers présidents de cour d'appel. - La conférence des premiers présidents a souhaité vous remettre une note écrite. Depuis de très nombreuses années, et notamment dans une délibération du 1er février 2016, nous dénonçons la pénurie persistante de moyens, qui nous conduit à ne pas pouvoir remplir toutes nos missions ou à les remplir de manière dégradée. Les délais raisonnables ne sont plus remplis, et nous devons faire des choix dans le traitement des contentieux, ce qui est particulièrement inégalitaire pour les justiciables.

La note que nous vous avons remise concerne essentiellement les crédits de fonctionnement et les frais de justice. Elle laisse de côté l'accès au droit qui relève davantage du budget de l'aide juridictionnelle. Le budget du ministère de la justice ne représente que 2,17 % du budget de l'État, et celui consacré à la justice judiciaire ne représente qu'un peu plus de 38 % du budget alloué à l'ensemble du ministère, ce qui est nettement insuffisant.

Comment en est-on arrivé à cette situation ? Le budget de la justice n'a jamais constitué une priorité. La dernière loi de programmation qui date de 2002 n'a pas été exécutée jusqu'à son terme. En dix ans, la part du budget du ministère de la justice consacrée à la justice judiciaire a diminué de 44 % à un peu plus de 38 %, entraînant des recrutements insuffisants de magistrats et de fonctionnaires. Face au développement des contentieux de masse, des réformes ont été votées sans que l'on n'affecte aucun moyen supplémentaire aux juridictions.

Rien pour le contrôle des hospitalisations sous contrainte qui occupe pourtant chaque jour un magistrat à temps plein et un greffier, au tribunal de grande instance de Versailles. Rien pour le droit des étrangers. Et que dire de la loi dite « Macron » sur les conseils des prudhommes ? Pour mettre en place la procédure écrite, la cour d'appel de Versailles n'a obtenu que quelques assistants juristes, quelques greffiers et 45 000 euros en tout et pour tout. Comment envisager dans ces conditions la création de pôles sociaux dans les tribunaux de grande instance pour traiter tout à la fois du contentieux du tribunal des affaires de sécurité sociale, mais aussi de celui des tribunaux de l'incapacité et de certaines décisions d'aide sociale ? Sans compter les exigences plus fortes et légitimes de nos concitoyens, et celles induites par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) en matière procédurale : renforcement du contradictoire, développement de la motivation des décisions de justice et demandes d'actes plus nombreuses au pénal... Telle est l'ampleur du constat.

Quels effets ces évolutions ont-elles sur la gestion des budgets de nos cours d'appel et des juridictions du premier degré ? L'imprévisibilité aggrave le phénomène d'insuffisance budgétaire. Les dotations initiales annuelles très insuffisantes conduisent les contrôleurs budgétaires à multiplier les décisions d'insoutenabilité. Elles ne couvrent les besoins des cours d'appel que pendant cinq à six mois, de sorte qu'en 2015, les dotations complémentaires ont représenté 21 % de la dotation initiale de la cour d'appel de Versailles, donnant lieu à une douzaine de mouvements budgétaires tout au long de l'année. Quelle entreprise pourrait fonctionner efficacement avec une prévisibilité à si court terme de ses moyens budgétaires ? Idem pour les moyens humains.

Nous démarrons l'année avec des restes à payer qui représentent entre 20 % et 30 % de nos dotations initiales. Nos difficultés en termes de frais de justice se traduisent par notre incapacité à recruter des experts de qualité, psychiatres, psychologues, comptables qui acceptent d'être payés à des tarifs sous-évalués et dans des délais inacceptables. Il en va de la qualité de nos décisions. Sans parler de l'entretien immobilier qui n'est plus assuré depuis plusieurs années, avec l'effet boule de neige qui s'ensuit et des coûts toujours plus importants.

Quant aux ressources humaines, on ne compte plus les postes vacants, ce qui crée un malaise chez les magistrats dont les demandes de mutation sont de plus en plus fréquentes. Les rotations trop nombreuses font perdre aux juridictions deux à trois mois d'audiencement. Les effectifs de la cour d'appel de Versailles ont été affectés par huit mouvements de magistrats au cours de l'année 2015. Comment un chef de cour ou de juridiction pourrait-il mener des projets à leur terme ?

La situation n'est pas meilleure dans les greffes, puisque les juridictions ne fonctionnent qu'avec le renfort des vacataires. Les 1 120 ETPT de vacataires représentent 5,3 % des effectifs de nos juridictions. Ces vacataires ne sont pas qualifiés et tournent à un rythme qui varie entre trois et six mois. Comment pourraient-ils suppléer des fonctionnaires formés à la procédure judiciaire ? Nous ne pouvons pas continuer ainsi.

Alors, comment en sortir et rendre une justice de qualité dans des délais raisonnables ? La Cour des comptes préconise une loi de programmation qui engage les gouvernements successifs pour les cinq prochaines années : elle a raison. On peut s'interroger sur la nécessité de revenir au paiement d'un timbre. Nous n'excluons pas cette solution, dans la mesure où les plus démunis qui bénéficient de l'aide juridictionnelle en seraient exonérés. Payer un timbre de 35 euros reste raisonnable. La justice n'est pas gratuite. Conseil, experts, huissiers, tout cela a un prix.

La conférence des premiers présidents de cour d'appel, ensuite, souhaiterait que le budget de la justice judiciaire devienne une mission au sens de la loi organique relative aux lois de finances, pour mieux suivre les évolutions de ce budget.

Ces mesures seraient utilement complétées par un rapport adressé au Conseil supérieur de la magistrature, lui-même pouvant être entendu par le Parlement avant l'adoption du budget.

L'augmentation des moyens budgétaires doit s'accompagner d'une modernisation de la structuration administrative et budgétaire. L'indépendance de la justice est étroitement liée au fait que les présidents de cour restent ordonnateurs secondaires des crédits, c'est ce qui leur donne la capacité de fixer des priorités et il faut limiter les crédits fléchés. Autre réforme d'envergure, le tribunal de première instance, qui permettra de mutualiser les moyens des juridictions. De même faudrait-il que le ministère de l'intérieur paie les frais de justice qu'il occasionne et qui sont aujourd'hui pris en charge par le ministère de la justice.

La conférence des présidents de cour d'appel souhaite, encore, des réformes de procédure pour un développement effectif des modes alternatifs de règlement de litiges, une meilleure rémunération des avocats pour ces alternatives, ainsi qu'une réflexion approfondie sur les voies de recours pour redonner toute sa place à la première instance, à condition que la collégialité y soit garantie.

Enfin, il faut absolument moderniser l'informatique judiciaire, qui n'est pas du tout au niveau requis par le contentieux de masse. Tous les jours, des juges d'instruction doivent renoncer à des auditions faute d'extractions judiciaires ; la visioconférence est impossible avec les équipements mis à disposition, la bande passante et les serveurs sont très en-deçà des besoins, sans parler des téléphones portables que l'administration nous a livrés : leur batterie se déchargeant en deux heures, la plupart ont fini au placard et les magistrats en sont à utiliser leur propre téléphone portable dans l'exercice de leurs missions...

M. Jean-Jacques Bosc, en remplacement de Mme Catherine Pignon, présidente de la conférence nationale des procureurs généraux. - La justice a reçu des moyens supplémentaires au titre des PLAT 1 et 2, même si nous sommes encore loin du compte et que notre budget reste très insuffisant.

Le manque d'argent freine la politique pénale, quand il rend plus difficile le recrutement d'experts, de traducteurs - c'est notre quotidien ; les impayés représentent, d'une année sur l'autre, le quart de nos moyens consacrés aux frais de justice. Cette pénurie peut aussi bloquer les procédures, quand l'expertise est indispensable ; c'est le cas de l'expertise psychiatrique, on l'a vu avec le mouvement de grève lancé par les psychiatres qui dénoncent les retards excessifs de paiement. Une bonne politique pénale demanderait une recherche plus importante d'ADN en cas de cambriolage, pour un croisement avec le fichier national ; or, avec les délais importants avec les laboratoires d'État, la limitation par le laboratoire de la gendarmerie nationale à un seul prélèvement d'ADN par scène de cambriolage, nous sommes contraints de nous adresser aux laboratoires privés, ce qui nous fait réserver la recherche d'ADN aux crimes et délits les plus graves. De même, quand les frais de justice sont plus importants que la valeur des biens concernés - je pense au vol de téléphones portables -, le parquet hésite à poursuivre, les procureurs donnent instruction à leurs substituts de prendre en compte cette donnée matérielle qui conditionne ainsi la politique pénale. Autre exemple, la mise en fourrière est si onéreuse que les forces de l'ordre sont loin de saisir systématiquement les véhicules des automobilistes commettant des délits routiers, alors que les textes prévoient cette saisie pour faire cesser le danger.

Des réformes pénales récentes accentuent ces charges, par exemple pour la traduction des pièces du dossier - le parquet va être dans l'impossibilité de traduire toutes les pièces, il n'en n'a tout simplement pas les moyens. Des considérations financières, encore, s'imposent eu égard à la réforme de la médecine légale.

La plateforme nationale d'interceptions judiciaires (PNIJ) devrait permettre d'importantes économies ; or, la police et de la gendarmerie rapportent que le service ne fonctionne pas, en particulier pour les écoutes téléphoniques : il est grand temps d'avancer sur cet outil.

Autre préconisation de la conférence des procureurs généraux : retirer du budget des frais de justice les dépenses qui n'en relèvent pas sur le fond, par exemple l'indemnisation des jurés d'assises, qui sont plutôt à classer parmi les dépenses de fonctionnement ; les frais postaux ont été ainsi déplacés, il faut continuer. D'une façon plus large, il faut parvenir à ce que le chef de cour gère la totalité du budget des frais de justice sur sa circonscription judiciaire, alors qu'une partie est aujourd'hui gérée directement par l'administration centrale ; une telle maîtrise autoriserait un pilotage bien plus fin des frais de justice.

M. Michel Bouvard. - Très bien !

M. René Vandierendonck. - Oui.

M. Jean-Jacques BoscLes crédits de fonctionnement sont insuffisants eux-aussi et la conférence des procureurs généraux souhaiterait que le Parlement « remette les compteurs à zéro » en votant un budget qui couvre les dépenses réelles, plutôt que de prévoir chaque année le report d'un déficit sur l'année suivante - d'autant que les gels et dégels en cours d'année nuisent à l'efficacité de la programmation budgétaire, c'est particulièrement vrai en matière immobilière...

M. Michel Bouvard. - Très juste.

M. Jean-Jacques BoscLe parquet compte quelque deux mille magistrats localisés, soit un peu plus du quart du corps judiciaire, c'est quatre fois moins que la moyenne européenne ; la vacance atteint 6 % du nombre de postes. Les magistrats du parquet remplissent des tâches très nombreuses et diverses, en particulier en matière civile - il y aurait, selon le site internet de la direction des affaires civiles et du Sceau, 1 929 occurrences législatives prévoyant l'intervention du parquet en matière civile, c'est considérable. Le plan d'action pour le ministère public, lancé en 2014, a déçu les magistrats du parquet, même si, il faut le reconnaître, la revalorisation du paiement des astreintes est une bonne chose.

Les magistrats du parquet ont besoin d'assistants, car ils travaillent dans l'urgence, ils doivent prendre des décisions parfois immédiates - ils ont besoin d'être assistés dans la rédaction et dans le règlement des dossiers, ce doit être une priorité.

À signaler, également, l'importance des mesures de forfaitisation.

Enfin, nous avons besoin d'indicateurs de performance des forces de l'ordre cohérents avec notre politique pénale ; elles utilisent le taux d'élucidation des affaires, nous savons qu'il est facile à manipuler dans un sens ou dans l'autre. Pourquoi ne pas mesurer l'exécution des peines, ou encore les condamnations après diffusion ?

Mme Michèle André, présidente. - Merci, c'est une incitation à entendre prochainement les services de la police et de la gendarmerie nationales.

M. Gilles Accomando, président de la conférence nationale des présidents des tribunaux de grande instanceLe président de votre commission des lois a parfaitement résumé la situation : en quelques années, notre justice est passée de l'asphyxie à l'embolie. Cependant, elle continue de fonctionner - ce qui pose cette question simple : comment fait-elle pour fonctionner encore ?

Les présidents des juridictions, d'abord, gèrent la pénurie, c'est notre quotidien : nous savons chaque année que nous manquerons de moyens, alors nous avons appris à utiliser toutes nos marges de manoeuvre, par exemple à faire qu'un juge soit rapporteur dans les audiences collégiales ; nous sommes devenus aussi plus productifs, chaque juge devenant plus autonome et gérant un plus grand nombre de dossiers. Sur cette voie, nous avons atteint nos limites, nous ne ferons plus guère de progrès sans revoir les procédures, en particulier de recours.

La justice parvient à fonctionner, ensuite, parce que les magistrats, les greffiers, tous les professionnels de la justice ont un grand sens du service public, ils sont attachés à leur mission au service de leurs concitoyens. Ce levier n'est cependant pas illimité : depuis des années, nous demandons à chacun d'en faire plus pour combler les manques d'effectifs, tout le monde a travaillé davantage - nous sommes au maximum et nous faisons face à des risques psycho-sociaux avérés, sur lesquels nous devons être très vigilants. Dans ces conditions, nous devons hiérarchiser les priorités, en traitant d'abord les dossiers les plus urgents et en faisant attendre ceux qui nous paraissent moins urgents : ce n'est guère satisfaisant.

Que faire ? Je crois, d'abord, que nous avons besoin d'une gestion plus stable et prévisionnelle du nombre de magistrats. On recrutait moins de 200 magistrats il y a cinq ans et on en recrutera 366 cette année. Pourquoi de tels à-coups alors que la pyramide des âges est parfaitement connue et qu'il est facile d'anticiper ? La conférence des présidents de tribunaux de grande instance souhaite, également, des changements dans les méthodes de travail elles-mêmes : il faut sortir du modèle du « juge artisan » et reconnaître que le magistrat travaille en équipe, avec des assistants, des collaborateurs.

Nos moyens budgétaires sont très insuffisants et leur mode d'administration n'est pas adapté : les gestionnaires du budget opérationnel de programme, le BOP, dont nous dépendons, nous demandent constamment de faire des économies sans mesurer l'impact de leurs décisions, je pense en particulier aux économies sur la documentation, les codes. Nous payons en retard les experts, les interprètes auxquels nous recourons, notre informatique est mauvaise, déficiente : c'est cela que nous vivons au quotidien dans les tribunaux de grande instance.

La conférence des présidents des tribunaux de grande instance propose de revoir l'architecture de l'organisation administrative de la justice. Il faut, premier élément, instituer le tribunal de première instance, qui mettra fin à la balkanisation de la justice et nous fera retrouver un peu de cohérence. Actuellement, nous sommes administrés par des plateformes trans-directionnelles peu pertinentes - par exemple entre la justice judiciaire et l'administration pénitentiaire - ou par des budgets opérationnels de programme inter-régionaux dont la cote est nécessairement mal taillée : la gestion administrative est déliée de l'aspect juridictionnel de nos missions... Or nous avons des propositions organisationnelles pour retrouver de la cohérence.

Enfin, nous souhaitons vous alerter sur le périmètre de nos missions, qui relève directement de votre rôle de législateur. Attention aux mesures qui accroissent nos missions sans mesure d'impact préalable ! Dans la loi « Macron », par exemple, il a été question de transférer une partie des compétences de l'inspecteur du travail vers le juge judiciaire : nous vous en avons alertés, cette mesure n'avait pas du tout été évaluée et elle aurait encore alourdi notre charge de travail. Même chose pour la juridiction du pôle social : il faut certainement transformer en juridiction véritable le tribunal des affaires sociales, mais quelles en sont les conséquences organisationnelles ? Cette réforme passe par l'institution d'un règlement amiable en amont : pourquoi ne pas l'anticiper en l'appliquant dès l'an prochain ? Cela désengorgerait la justice, dans l'intérêt des justiciables.

M. Thomas Pison, président de la conférence nationale des procureurs de la République- Jean-Jacques Urvoas a parlé d'une justice « sinistrée », d'une institution « en urgence absolue » : ce sont des termes très forts, qu'on utilise pour une personne près de la mort, au bord du gouffre. La conférence nationale des procureurs de la République se réjouit que le garde des Sceaux prenne ainsi la mesure des problèmes, nous sonnions l'alarme depuis des années ; cependant, force est de constater que ce changement de discours ne s'est pas encore traduit concrètement et que nous sommes encore très loin du compte. Les chiffres sont connus : le budget que la France consacre à la justice est en-deçà de la moyenne européenne, nous sommes même au 37rang européen sur 45, derrière la Turquie, la Géorgie et Chypre ; la justice coûte 61 euros par an et par habitant - c'est moins que la redevance audiovisuelle -, contre 114 euros en Allemagne et 200 euros en Suisse.

Sur le terrain, nous devons faire avec des budgets très dégradés, qui entraînent des cessations de paiement dès le mois de mai... Cela contraint fortement la réponse pénale : faute de recherche ADN, des délinquants ne sont pas arrêtés ; on ne paie pas les experts : à Nancy, de petites entreprises de traduction ont fait faillite parce qu'elles n'avaient pas été payées par le ministère de la justice - de quelle entreprise privée accepterait-on un tel comportement ? Emmanuel Macron parlait de faire la chasse aux mauvais payeurs, mais le ministère de la justice est le mauvais payeur en chef dans notre pays ! Ceci, alors même que le produit des biens saisis illégalement, logé à l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués, l'Agrasc, couvrirait nos besoins s'il n'était pas reversé au budget général de l'État. Le tribunal de Nancy reçoit 59 000 euros annuels pour son fonctionnement : au 22 mai, nous avions déjà tout consommé...

Les effectifs manquent, nous comptons 500 postes vacants alors que les missions confiées aux magistrats ne cessent d'être élargies - par exemple la gestion des mineurs étrangers isolés, l'introduction du contradictoire dans la phase préliminaire de l'enquête, les exigences nouvelles de communication introduites, elles aussi, par la réforme pénale de 2014 : nous n'en contestons bien sûr pas le fond, mais sans moyens nouveaux, nous aurons la plus grande peine, voire il sera impossible d'appliquer la loi.

Les procureurs, ensuite, sont de plus en plus appelés dans des commissions diverses, par exemple sur la radicalisation : les magistrats sont volontaires pour y participer, mais sans ressources nouvelles, c'est du temps supplémentaire pris sur leur coeur de métier
- l'action publique et la direction de la police judiciaire - qu'ils peinent déjà à faire tant ils sont surchargés. La loi relative à « Justice du XXIsiècle » est intéressante, mais le moins qu'on puisse dire, c'est qu'elle n'allège pas les tâches du parquet.

La justice fonctionne effectivement, mais à quel prix ? Nous nous sommes adaptés, d'abord, par une plus grande productivité : un parquetier français traite 2 500 procédures par an, contre 615 en moyenne européenne. Ce chiffre remarquable traduit les efforts fournis, mais cette capacité d'adaptation se referme comme un piège sur les magistrats : on nous dit que si nous y parvenons, c'est donc que nous n'avons pas besoin de moyens supplémentaires, mais si nous n'y parvenons plus, le rappel à l'ordre est immédiat - nous sommes donc pris entre l'arbre et l'écorce, entre l'exigence de faire toujours plus et celle de ne pas demander de moyens supplémentaires pour y parvenir...

Nous manquons cruellement d'assistants. À Nancy, sans greffier, où nous traitons 45 000 dossiers par an, le substitut du procureur se retrouve tout seul pour les permanences du week-end au palais, il doit veiller à tout, exécuter toutes les tâches - et c'est tout juste s'il ne passe pas la serpillière le dimanche soir...

Nous demandons, unanimement, qu'une circulaire de la direction des services judiciaires précise les règles pour le travail au moins le samedi. Nous avons aussi un problème pour mesurer notre travail, cela pèse dans la négociation avec l'administration. Les rémunérations, ensuite, ne sont pas à la hauteur des responsabilités d'un procureur ou d'un président de cour. Nous avons une obligation de résidence, de disponibilité, de mobilité tous les sept ans, mais la prise en compte du logement nous a été supprimée en mai 2012 ; toutes les professions ont vu cette prise en compte rétablie, à l'exception des magistrats : cette restriction est vécue comme une mesure vexatoire.

Ces conditions créent une tension dans le parquet et de la souffrance au travail, qui est nouvelle ; je vois des jeunes excellemment formés, d'un niveau meilleur que le nôtre quand nous entrions dans la carrière, des jeunes qui s'engagent pleinement dans leur métier mais qui sont parfois « lessivés », parce que le travail est trop intense. Cela crée une crise des vocations, en particulier pour les postes de chef de parquet et les candidatures se font désormais rares sur les postes de procureur de la République. Un exemple personnel : avant d'être à Nancy, qui compte 17 parquetiers, j'étais à Ajaccio, où nous étions cinq parquetiers, mais j'ai perdu 1 000 euros par mois au changement de poste.

Ce que nous demandons, ce sont donc des moyens décents pour remplir nos missions, nous le demandons comme magistrats, aussi bien que comme citoyens.

M. Philippe Bas, président. - Nous sommes saisis par le contraste entre la sérénité affichée par les responsables de l'administration centrale que nous avons entendus avant vous, et vos propres cris d'alarme. S'il nous faut tenir compte de la situation générale des finances publiques, nous devons également, comme nous l'avons fait pour la défense nationale, trouver une voie qui sanctuarise les crédits de la justice, pour une programmation qui mette fin aux à-coups dans la gestion des effectifs et aux cessations de paiement dont vous nous parlez.

Il y a ce que vous pouvez faire, pour optimiser vos ressources - quid, en particulier, du fruit des saisies des biens confisqués ? -, et il y a ce que nous devons faire, comme législateurs ; nous pourrions commencer par une revue détaillée de l'impact de nos textes sur les services de la justice, et par nous interroger sur le périmètre des compétences des juges, tout comme il nous revient de renforcer les procédures précontentieuses.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les magistrats utilisent-ils tous les moyens technologiques contemporains pour améliorer l'efficacité de leur travail, je pense en particulier à la visioconférence ? Sinon, pourquoi ? Les freins sont-ils d'abord techniques, financiers ?

M. Antoine Lefèvre, rapporteur spécial. - Ce que nous avons entendu est édifiant et notre responsabilité de législateur est engagée : on ne doit plus adopter de disposition concernant les mesures de justice sans étude d'impact préalable. Ce que vous nous dites des téléphones portables qui vous ont été fournis est affligeant - surtout quand on sait que des téléphones bien plus performants circulent en prison...

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis. - Rapporteur pour avis des crédits des services judiciaires depuis une décennie, je mesure l'aggravation de la situation, en particulier du fonctionnement de ce grand service public qu'est la justice : elle est en effet « sinistrée », le terme est approprié. Vous avez dit les choses : les réformes se multiplient mais la situation est toujours plus difficile ; dès lors, il faut se concentrer sur les moyens confiés à la justice - quant à la comparaison internationale, l'exercice a ses limites puisque chaque pays a son organisation propre, avec des spécificités bien marquées.

M. Marc Laménie. - Je vous remercie pour votre franchise : votre propos nous saisit, nous devons trouver des solutions. La situation se dégrade, je le vois dans mon département des Ardennes, les magistrats - qui sont de plus en plus souvent des magistrates - ne sont pas suffisamment payés, le mal-être au travail devient une réalité. Quelles sont les bonnes solutions ?

M. Jean-Claude Boulard. - Je veux relayer ce message de tous les magistrats que je rencontre : arrêtons de faire des lois pénales ! Le droit pénal a besoin de stabilité, mais nous ne cessons d'étendre le périmètre de compétence des juges, alors que nous savons pertinemment que leurs moyens n'augmenteront pas en proportion : notre responsabilité est écrasante. Prenons d'autres voies, en particulier celle de la conciliation.

M. Jean-Pierre Sueur. - Le constat que vous faites est inchangé depuis quarante ou cinquante ans : quelles vous paraissent les raisons de ce déficit chronique sur tant d'années ? Les parlementaires et les ministres qui se sont succédé n'étaient pas hostiles à la justice, alors pourquoi de tels manques de moyens ?

Il est établi, cependant, que depuis quatre ans les moyens de la justice augmentent, aussi bien les moyens budgétaires que le nombre de postes de magistrats ; or, sur le terrain, on ne voit pas de changement, nous avons le sentiment étrange que l'ouverture de nouveaux postes ne change rien à la situation, qu'ils n'arrivent pas, concrètement, dans les juridictions : pourquoi ?

Enfin, vous nous alertez de la perte de temps liée à la multiplication des réunions, alors que c'est sur le terrain qu'il faut aller : nous devons réduire le nombre de ces instances, et cesser de suivre cette idée de Montesquieu qui voulait qu'en république, tout le monde s'occupe de tout - je crois plutôt qu'une république fonctionne bien quand chaque pouvoir assume pleinement ses missions.

Quant à l'idée de ne pas faire de loi, nous savons ce qu'il en est : on n'a jamais vu un ministre prendre son poste en annonçant qu'il ne fera adopter aucun texte... qui porte son nom !

M. François Pillet. - Vos propos qui, hélas, ne nous étonnent pas, ont été dits sur un ton qui doit nous alerter. Attention, aussi, au décalage entre des réformes qui visent à diminuer l'intervention du juge, à faire toujours plus d'économies, et la demande de nos concitoyens, qui veulent plus de justice et qui souhaitent plus d'intervention des juges. Le divorce par consentement mutuel fera gagner du temps, mais prend-t-on en compte les contentieux qui suivront cette nouvelle procédure ? Qu'en est-il du contrôle des hospitalisations d'office ?

Je m'inquiète, ensuite, de la réforme des relations entre le procureur et le juge de la liberté et de la détention (JLD) : ils en auront davantage de travail - comment comptez-vous faire ?

M. André Gattolin. - La justice a un coût, certes, mais faut-il, pour autant, en revenir au paiement d'un timbre ? Ne faut-il pas affirmer, plutôt, que la justice, c'est un service public ?

La conférence des premiers présidents de cour d'appel demande, également, que le budget de la justice judiciaire devienne une mission au sens de la LOLF, mais la LOLF dispose qu'un programme ne peut constituer une mission à lui seul.

Mme Dominique Lottin. - C'est pourtant le cas de la justice administrative.

M. André Gattolin. - On recherche des solutions du côté des voies alternatives, mais il ne faut pas oublier les ressources possibles, nouvelles, pour la justice. Si nous parvenions à supprimer le verrou de Bercy, qui abrite bien des arrangements opaques, nous y verrions plus clair ; il y a aussi le recouvrement pénal des fraudes fiscales et de la corruption, dont le produit dépend lui-même des moyens que l'État met dans la lutte contre ces délits. À ce titre, le parquet national financier compte seulement 15 magistrats, alors que nous en avions prévu 22 ; l'objectif était que chacun traite en moyenne 8,5 dossiers, on en est à 27 ! Des dossiers liés à des opérateurs comme Google paraissant trop complexes, on se tourne vers la négociation, à l'anglo-saxonne...

Mme Michèle André, présidente. - Bercy ne fait pas des « arrangements ». Éliane Houlette elle-même, à la tête du parquet national financier, a reconnu que la lutte contre la fraude fiscale n'obtiendrait pas les mêmes résultats si elle ne reposait que sur l'outil judiciaire. Ce sujet est plus complexe que vous le laissez entendre...

M. André Gattolin. - Effectivement, et je retire mon propos excessif...

Mme Dominique Lottin. - Pourquoi un déficit chronique depuis tant d'années ? Nous en identifions les causes dans notre note : des réformes successives ont étendu le droit pénal, et il y a eu aussi ce qu'on a appelé le contentieux de masse, l'accroissement massif des procédures contentieuses. Nous sommes bien sûr favorables à l'intervention du juge, mais il faut que les moyens suivent, en particulier informatiques ; ce n'est pas du tout le cas, il faut que vous le sachiez : faute de serveurs et de bande passante suffisants, les magistrats ne peuvent pas consulter les documents électroniques en temps réel dans les salles d'audience ! Quant à la visioconférence, une incompatibilité technique a pour effet que nos dispositifs ne fonctionnent pas, l'obstacle est donc technique et financier.

Sur la PNIJ, les choses sont moins simples qu'il y paraît et, pour avoir étudié cette question lorsque j'étais à l'inspection des services judiciaires, je n'hésite pas à dire que les difficultés techniques actuelles sont liées aux importants intérêts financiers de personnes ayant investi dans des sociétés privées louant du matériel et qui ont intérêt à ce que cela ne sorte pas.

Enfin, la conférence des premiers présidents de cour d'appel a pris une délibération sur la réforme du JLD, qui lui apparaît comme un alibi - et nous demandons effectivement plus de moyens pour appliquer la loi.

M. Jean-Jacques Bosc. - La multiplication des réunions sous l'égide du préfet prend effectivement toujours plus de temps, tout en constituant un risque d'immixtion dans la justice - alors que ces réunions sont loin d'être toujours nécessaires : notre action était coordonnée avant la constitution des états-majors de sécurité.

Le ministère public s'intéresse bien entendu au recouvrement des amendes, nous y mettons des moyens, mais nous manquons ici encore d'outillage informatique ; dans les faits, le greffe continue de remplir des bordereaux, que la direction des finances publiques doit saisir par la suite : c'est un véritable gâchis.

M. Gilles Accomando- Pourquoi ce déficit chronique depuis quarante ou cinquante ans ? La justice a longtemps fonctionné avec des greffes privés, ce qui impliquait qu'elle était peu administrée ; quand les greffes privés ont été progressivement remplacés par des fonctionnaires, les moyens n'ont pas suivi l'explosion du contentieux, la juridiciarisation de la société : le hiatus a perduré, la justice est restée sous-administrée.

Mme Michèle André, présidente. - Merci pour ces explications, où l'on voit que les déficits d'aujourd'hui s'enracinent dans notre histoire et que notre tâche est immense, tant la demande de nos concitoyens est forte pour l'intervention des juges.

La réunion est suspendue à 13 heures

Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est reprise à 14 h 30

Modernisation de la justice du XXIème siècle - Auditions sur le divorce « conventionnel » par consentement mutuel

Au cours d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, la commission procède à des auditions sur le divorce « conventionnel » par consentement mutuel, dans le cadre de l'examen du projet de loi de modernisation de la justice du XXIème siècle.

M. Philippe Bas, président. - Le projet de loi intitulé par le Gouvernement « Justice du XXIème siècle » - pourquoi pas du troisième millénaire, pour mieux marquer la portée impérissable de la réforme ? - a été profondément modifié par l'Assemblée nationale, qui a doublé le nombre de ses articles. Il y a donc deux textes en un, et comme le Gouvernement a opté pour la procédure accélérée, une commission mixte paritaire (CMP) va être réunie, que ces auditions ont pour but de préparer. Elles porteront sur les trois sujets parmi les plus délicats, dont le Sénat n'a pu débattre : le divorce, la suppression de la collégialité de l'instruction et les dispositions relatives à la justice des mineurs, et le changement d'état civil des personnes transsexuelles. Comme vous êtes nombreux, la concision s'impose à tous !

Mme Céline Parisot, secrétaire générale de l'Union syndicale des magistrats. - L'Union syndicale des magistrats (USM) n'est pas opposée au principe de l'allègement de la charge excessive qui pèse sur les tribunaux par la déjudiciarisation des contentieux où l'apport du juge est le plus faible. Le texte fait intervenir deux avocats dans le divorce par consentement mutuel, puis un notaire. Cette procédure est impossible si un mineur demande son audition par le juge ou si l'un des conjoints est placé sous protection. Ce sont autant de garanties, les avocats ayant un rôle de conseil, mais le coût s'en trouve multiplié par deux ! Le consentement devra être donné par écrit et un délai de réflexion de quinze jours, indispensable à nos yeux, est prévu avant la signature. Une passerelle vers le judiciaire est conservée tout au cours de la négociation. Le rôle exact du notaire reste flou, et sera sans doute léger. En fait, l'allégement de la charge de travail des magistrats sera faible, ce sont surtout les greffes qui y gagneront. Difficile en effet de déjudiciariser les contentieux qui prennent le plus de temps...

Première difficulté : la protection des intérêts de l'enfant, car la présence d'un enfant mineur n'empêche pas la procédure conventionnelle. Or on voit mal comment des parents qui se déchirent pourraient à chaque fois correctement défendre l'intérêt de leurs enfants. Détenteurs de l'autorité parentale, ils sont leurs premiers protecteurs, mais dans un divorce, chacun défend ses intérêts et peut les confondre avec ceux de l'enfant. Tous les juges des affaires familiales (JAF) ont déjà fait modifier des conventions sur lesquelles les parents s'étaient mis d'accord mais qui étaient nuisibles à leurs enfants, prévoyant par exemple des modalités de garde alternée absurdes.

La possibilité donnée au mineur de demander son audition nous paraît illusoire. S'il est trop petit, c'est impossible : les enfants les plus jeunes sont ainsi les moins bien protégés. S'il reçoit de ses parents l'information relative à ce droit - comment s'en assurer ? - l'imagine-t-on demander son audition par le juge au risque de modifier la procédure choisie par ses parents ? Pour l'USM, l'exception prévue pour les personnes vulnérables doit être étendue à la présence d'enfants mineurs.

Enfin, le nombre de contentieux après divorce risque d'augmenter. Un juge pose des questions sur les conséquences de la convention prévue et peut ordonner un renvoi pour donner un temps de réflexion. Mais il faut savoir faire preuve d'imagination pour décharger les juridictions... L'USM ne s'oppose donc pas par principe à cette déjudiciarisation, à condition qu'elle reste une option, que chacune des parties puisse lever à tout moment.

Mme Marion Lagaillarde, secrétaire nationale du Syndicat de la magistrature. - Pour le Syndicat de la magistrature, la déjudiciarisation d'une partie du divorce par consentement mutuel ne doit pas avoir pour unique objectif de gérer la pénurie. Elle doit avant tout répondre aux besoins des justiciables et permettre à l'autorité judiciaire d'assurer ses missions. Aussi n'y sommes-nous favorables qu'à certaines conditions, relatives aux acteurs impliqués, à la procédure retenue et aux cas concernés. Or la brièveté du délai de réflexion, l'intervention d'un notaire dans des conditions ne permettant pas un examen complet de la convention, le sort des enfants mineurs, ne sont pas entourés de garanties suffisantes. Les parents peuvent très bien s'accorder entre eux sur une solution qui n'est pas conforme à l'intérêt de l'enfant. Voir un juge aide à maintenir un équilibre. De plus, le dispositif d'audition de l'enfant mineur n'est pas réaliste : comment vérifier que celui-ci a été correctement informé qu'il dispose de ce droit ? Pense-t-on vraiment qu'il prendra la responsabilité de re-judiciariser la procédure de divorce ? Sans parler des enfants trop jeunes pour être entendus... Nous souhaitons donc que les couples mariés avec enfants ne puissent pas bénéficier de cette procédure.

Nous avons formulé une proposition alternative, concernant les couples mariés sans enfants. Les époux seraient reçus chacun par un avocat qui les informerait de l'intégralité de la procédure et des conséquences du divorce et rédigerait la convention. Celle-ci serait déposée en mairie, les époux ne pouvant être convoqués devant l'officier d'état civil avant un mois - délai préférable aux quinze jours prévus. Celui-ci les recevrait, s'assurerait de l'existence de la convention, leur donnerait lecture des articles du code civil sur les effets du divorce et recueillerait ensuite leur consentement. Il serait chargé de la transcription des actes de divorce. Les époux auraient à exécuter volontairement la convention. En cas de défaut d'exécution volontaire, le JAF serait saisi en homologation et lui donnerait force exécutoire.

Cette procédure déjudiciarisée organiserait un démariage simple et facile, fait par un officier d'état civil, auquel une publicité plus grande serait donnée. La convention serait faite sous seing privé, conclue sauf meilleur accord des parties, et pourrait toujours être transformée en acte authentique devant notaire. En cas d'inexécution, le recours est simple et ne donne pas lieu à convocation des parties devant le JAF sauf cas de contrariété à l'ordre public, ce qui est assez rare. Enfin, l'aide juridictionnelle devra être revalorisée, vu l'approfondissement du rôle de l'avocat.

M. Jean de Maillard, permanent à FO Magistrats. - Il est regrettable que sur de tels sujets le législateur doive se prononcer dans l'urgence, et même la précipitation, sans même d'étude d'impact. Nous ne sommes pas hostiles à la déjudiciarisation, pourvu qu'elle ne se retourne pas contre les justiciables. On nous dit que 99% des conventions sont homologuées par le JAF, mais quel serait ce taux dès lors qu'elles ne seront plus soumises au juge ? Distinguons les garanties formelles des garanties réelles. Dans les couples comme ailleurs, il y a un rapport entre fort et faible. On sait combien sont payés les avocats commis d'office. Leur protection sera-t-elle suffisante ? Le consentement au divorce peut dissimuler le désir du faible d'échapper à l'emprise du fort. Ce texte n'apporte pas de garanties réelles, par exemple, à une femme sous la coupe d'un mari violent ou autoritaire, prête à tout, même à abandonner ses enfants, pour retrouver sa liberté. La situation pourra se retourner contre l'époux le plus faible, et contre les enfants. De plus, ce texte pourrait être utilisé pour dissimuler des répudiations dans certaines communautés.

Nous sommes étonnés que l'on fasse de l'enfant l'arbitre du divorce de ses parents. Ce serait à lui de s'opposer à la voie procédurale choisie par ses parents ? Ne risque-t-il pas d'être instrumentalisé par l'un d'eux ? Nous sommes très hostiles à cette disposition dont les conséquences risquent d'être dramatiques. N'oublions pas que le juge est le protecteur des faibles, qui ont plus que jamais besoin d'être protégés. La proposition du Syndicat de la magistrature présente des aspects intéressants. On pourrait aussi prévoir que le parquet puisse saisir le JAF s'il a un doute sur la réalité du consentement.

Mme Guillemette Leneveu, directrice générale de l'Union nationale des associations familiales. - C'est avec stupeur que nous avons appris l'adoption par l'Assemblée nationale de l'amendement du Gouvernement sur cette question pourtant sensible, qui concerne des milliers de couples et d'enfants. Nous n'avons été ni consultés ni informés. Nous sommes opposés à cette réforme. Déjà, en 2008 et en 2010, nous avions défendu la place du juge dans tous les cas de divorce, y compris sans enfant. Le président du Conseil national des barreaux (CNB) déclarait à l'époque : « L'accord des parties est une chose mais un divorce n'est pas une transaction immobilière. Dans un couple, il y a toujours un dominant et un dominé et même en cas de divorce par consentement mutuel, il y a toujours un qui demande et l'autre qui accepte. Le divorce n'est pas un contrat. » Rien de plus vrai !

Cette réforme paraît moderne et vertueuse, mais c'est tout le contraire. Elle va complexifier le droit de la famille, générer des coûts supplémentaires et davantage de contentieux - donc plus de travail pour le juge et de délais pour les familles -, et pose problème pour les enfants. Cette nouvelle procédure sera-t-elle facultative ? Selon l'exposé des motifs, elle aurait vocation à s'ajouter et à se substituer à la majorité des cas de divorce par consentement mutuel. Mais la Chancellerie nous a parlé d'une obligation... Inquiétant.

Il ressort des rapports parlementaires sur la question que la durée moyenne d'un divorce par consentement mutuel est de 2,7 mois - un divorce à grande vitesse ! De fait, cette rapidité surprend souvent les couples. Pour un divorce contentieux, le délai moyen est de 20 à 24 mois. Or 40 % des divorces par consentement mutuel font l'objet d'un contentieux après coup. Sur le plan financier, comme les couples devront avoir recours à deux avocats, le coût sera plus important. Cette réforme réalisera-t-elle une économie pour le budget de la justice ? Selon le rapport de Mme Tasca et de M. Mercier, publié en 2014, « le gain escompté d'une déjudiciarisation risque d'être peu significatif : les divorces par consentement mutuel sont parmi les procédures les plus rapidement traitées par les juges aux affaires familiales et les mobilisent très peu. » Et les accords amiables non vérifiés sont davantage susceptibles de donner lieu à des recours devant le juge.

L'enfant sera le grand perdant de cette réforme. Le juge vérifie comment il est traité, en évitant par exemple des séparations de fratrie. Il est seul à pouvoir s'opposer à la volonté des titulaires de l'autorité parentale. Cette réforme est une vraie régression. Certes, la France devant se conformer aux engagements pris devant l'ONU, on a imaginé la possibilité pour l'enfant de demander à être auditionné, mais cette possibilité est illusoire, nous l'avons vu. Même Alain Tourret a alerté le Gouvernement sur l'impossibilité de prouver que l'enfant a bien été informé de ce droit. Il n'a pas été entendu. Je rappelle aussi que l'Assemblée nationale a adopté en première lecture une proposition de loi relative à l'autorité parentale et à l'intérêt de l'enfant, qui avait été soutenue par le Gouvernement et qui prévoit que l'enfant doit être entendu, le juge ayant à apprécier le bien-fondé d'un éventuel refus. Avec ce texte, le passage devant le juge se fait à l'initiative de l'enfant ! Quelle responsabilité ! Le juge peut déléguer l'audition de l'enfant à un service de médiation familiale, mais il y a toujours un risque d'instrumentalisation de la parole de l'enfant.

Nous sommes hostiles à cette réforme même en l'absence d'enfant. Comment vérifier la liberté du consentement ? Les divorces entraînent quasi automatiquement des baisses de niveau de vie, dont pâtissent surtout les femmes. Les politiques publiques essaient de réparer, par exemple en assurant le règlement les pensions alimentaires. Cette réforme n'irait pas dans le même sens. Un amendement déposé à l'Assemblée pour protéger les femmes sous emprise ou victimes de violences conjugales a malheureusement été écarté.

Comme le disait cette année notre ministre de la famille : « Le droit de la famille ne doit pas échapper à la régulation par le juge. Mieux vaut une mauvaise décision de justice que pas de juge. » Il y a d'autres pistes. Un rapport du Haut conseil de la famille publié en avril 2014 propose de mieux préparer le travail du juge en obligeant les parents à réunir les éléments nécessaires à la détermination de la pension alimentaire et en créant dans les caisses d'allocations familiales un service les y aidant. Il recommande aussi de développer la médiation familiale et de renforcer les effectifs de la justice familiale. Si cette réforme devait être votée, il faudrait au moins prévoir un dispositif d'évaluation, qui pourrait être confié au Haut Conseil, pour en mesurer les effets réels tant pour les juges que pour les familles.

M. Pascal Eydoux, président du Conseil national des barreaux. - La profession d'avocat est favorable à cette réforme, qu'elle avait proposée dans son livre blanc sur la justice du XXIème siècle. Nous venons d'entendre le catalogue des difficultés qui surviennent lorsque les époux ont divorcé sans assimiler leur nouveau statut. La présence du juge a-t-elle valeur sacramentelle ? Son rôle est de trancher des contentieux. Or nous parlons de divorce par consentement mutuel, pas de contentieux. Cette disposition existe et fonctionne depuis longtemps, avec une homologation rapide et quasi constante par le juge. La procédure n'aura rien d'obligatoire. Le divorce sera prévu, conventionné, constaté par des avocats qui sont des professionnels compétents, responsables et assujettis à une stricte déontologie, qui leur impose en particulier de proscrire les conflits d'intérêts. Chaque époux sera assisté par un avocat qui défendra ses intérêts et aura pour responsabilité de faire émerger et respecter ses droits et obligations. Il n'y a donc pas à craindre l'homologation d'une convention qui aurait été préparée par un seul avocat !

Quant au coût, il ne doublera pas. La loi nous impose désormais de conventionner nos honoraires à titre préalable avec chacun de nos clients, et c'est bien ce que nous ferons, dans des conditions de coût juste et loyal, sous le contrôle des ordres et des bâtonniers, dont la régulation n'a jamais été mise en défaut. Et vous connaissez bien l'aide juridictionnelle. Il n'y a donc nulle inquiétude à avoir.

La profession développe depuis longtemps la représentation extrajudiciaire. La médiation se développe, comme la procédure participative depuis 2011. L'acte contresigné par un avocat est un nouveau mode d'accompagnement de nos clients en phase extrajudiciaire. C'est exactement de ce domaine que nous parlons.

Qui doit constater le divorce ? Dans le texte, c'est l'avocat. Il faudrait l'écrire nettement, pour éviter une confrontation inutile avec nos amis notaires. Deuxième difficulté : faire comprendre le rôle de l'avocat à l'égard des enfants ; Mme Barthélémy va y revenir, les droits des enfants seront garantis dans de bonnes conditions.

Admettons que s'il convient de concourir à l'oeuvre de justice pour alléger la charge du juge, nous pouvons concevoir un divorce par consentement mutuel déjudiciarisé, à condition d'être accompagné par les professionnels que nous sommes.

Mme Régine Barthélémy, membre du bureau du Conseil national des barreaux. - Pour tout divorce, nous soumettons à nos clients une attestation sur l'honneur par laquelle ils certifient avoir informé leurs enfants de la possibilité d'être entendu. C'est ainsi que les magistrats vérifient que l'enfant connaît ses droits. En matière de divorce par consentement mutuel, cette attestation est produite avec la convention ; le juge s'en contente.

Cela dit, les enfants ne demandent jamais à être entendus. S'ils le demandaient, il serait difficile de croire qu'ils le font de leur propre chef, puisque cela impliquerait un changement de procédure. Nous avons imaginé, dans cette hypothèse, de conserver la même procédure, avec la désignation par le bâtonnier d'un avocat de l'enfant qui vérifie sa capacité de discernement. Le cas échéant, il demande au JAF que l'enfant soit entendu. Le JAF pourrait ensuite homologuer ou non les dispositions de la convention concernant l'enfant. S'il l'homologue, l'avocat l'annexe à ses actes, et elle est publiée au rang des minutes du notaire. Cette proposition répond à la vraie question des conséquences de l'audition du mineur tout en conservant l'unicité de la procédure.

M. Jacques Combret, président honoraire de l'Institut d'études juridiques du Conseil supérieur du notariat. - La procédure d'urgence n'est guère appropriée pour un texte si important. Sachant comment se concluent les CMP, il est peu probable que l'on revienne en arrière. Nous l'appliquerons donc, en bonne intelligence avec les avocats. De fait, nos rapports sur le terrain sont harmonieux, et les clients sont généralement satisfaits de nos prestations dans la grande majorité des divorces par consentement mutuel, qu'il y ait un ou deux avocats.

L'avocat a un rôle majeur à jouer pour contrôler l'information de l'enfant. La proposition du CNB est pragmatique.

Le délai de quinze jours est un peu court, à notre avis. Quant à l'information des enfants, il faudrait préciser ce qui est prévu pour les enfants mineurs issus de précédentes unions. Le droit interdit déjà le divorce par consentement mutuel pour les majeurs protégés. Pourquoi le rappeler dans le texte ? Cela jette le trouble...

Chacun est à sa place : l'officier public produit des actes authentiques, à la date certaine et dotés d'une force exécutoire, ce n'est pas à lui de rédiger la convention. L'intervention notariale n'aura qu'un coût marginal mais elle rend la convention directement exécutoire, sans avoir à solliciter une homologation par le juge. Je ne crois pas qu'un officier d'état civil ait le même pouvoir. Nous n'hésiterons pas à nous acquitter de ces tâches, même à perte - nous en avons l'habitude. Il n'y a nullement lieu d'ouvrir avec d'autres professionnels du droit un contentieux que nous ne vivons pas sur le terrain !

M. Philippe Bas, président. - Nous apprécions l'équanimité du notariat français.

Mme Geneviève Avenard, Défenseure des enfants. - Le 3 juin dernier, le Défenseur des droits vous a adressé un courrier. M. Toubon avait déjà émis des réserves lors de l'adoption de l'amendement à l'Assemblée nationale. Ce texte méconnaît les dispositions de la convention internationale des droits de l'enfant (CIDE), qui dispose que « Dans toutes les décisions qui concernent les enfants, qu'elles soient le fait des institutions publiques ou privées de protection sociale, des tribunaux, des autorités administratives ou des organes législatifs, l'intérêt supérieur de l'enfant doit être une considération primordiale » et que « Les États parties garantissent à l'enfant qui est capable de discernement le droit d'exprimer librement son opinion sur toute question l'intéressant, les opinions de l'enfant étant dûment prises en considération eu égard à son âge et à son degré de maturité. »

La garantie de l'intérêt supérieur de l'enfant doit être au coeur du dispositif. Les affaires familiales sont le deuxième motif de saisine de notre institution. La rédaction du texte n'apporte pas de garanties suffisantes : aucune autorité ne vérifie la parfaite information de l'enfant et donc l'effectivité de ses droits. Sa parole peut être instrumentalisée. Et son désir d'être entendu peut ne pas être transmis au juge. Son discernement n'est pas évoqué dans le texte. Quid des plus jeunes ? Actuellement, c'est le juge qui est garant du respect de l'intérêt et des droits de l'enfant et qui évalue son discernement. En l'absence du juge, quelle garanties ? La nouvelle procédure va à l'encontre des préconisations de notre rapport de 2013 sur l'enfant et sa parole en justice.

Le Défenseur des droits recommande la plus grande vigilance pour que cette simplification légitime n'ait pas pour conséquence un recul des droits des enfants. En l'absence - regrettable - d'étude d'impact, le divorce à l'amiable devant notaire doit être réservée aux seuls couples sans enfants.

Mme Céline Bessière, maître de conférences en sociologie. - Je coordonne depuis 2008 une recherche sur le traitement judiciaire des séparations conjugales, financée principalement par la mission de recherche « droit et justice » et l'Agence nationale de la recherche. Ce travail, qui a réuni jusqu'à trente personnes, s'est déroulé dans douze tribunaux de grande instance, où nous avons observé environ 400 audiences, consulté plus de 3 000 dossiers et réalisé de nombreux entretiens avec des JAF et des greffiers. Nous avons également travaillé dans deux chambres de la famille de cours d'appel et dans des cabinets d'avocats, où nous avons réalisé des entretiens avec une cinquantaine d'avocats et parfois observé, avec leur accord, des rendez-vous avec leurs clients. Nous avons enfin rencontré une vingtaine de notaires.

Depuis la réforme de 2004, les procédures de divorce par consentement mutuel ont été considérablement allégées. Le passage devant le juge a perdu de sa force symbolique puisqu'il est réduit au minimum : une seule audience, qui dure en moyenne huit minutes, après un délai d'attente moyen inférieur à trois mois. Le décorum judiciaire est assez faible, ces audiences ayant souvent lieu dans le bureau du juge et non dans des salles d'audience. Les juges ne portent pas forcément la robe, et le processus est rapide et formel.

Avec cette réforme, les divorces par consentement mutuel ne seront plus homologués par un juge mais, en quelque sorte, privatisés. Préparés par les avocats des parties, ils seront simplement enregistrés par un notaire.

Les séparations conjugales sont souvent cruciales dans le creusement des inégalités économiques entre les hommes et les femmes et l'appauvrissement des femmes. Les enquêtes internationales montrent que la baisse du revenu des femmes divorcées en France est parmi les plus élevées d'Europe : d'après les données fiscales, pour des couples séparés en 2008, la perte de niveau de vie en 2010 atteint 20 % pour les femmes, alors qu'elle se limite à 3 % pour les hommes. Il serait intéressant de savoir ce qu'il advient après dix ans, ou au moment de la retraite... Les familles monoparentales, composées dans neuf cas sur dix d'une mère avec enfants, sont plus exposées que les autres à la pauvreté et à la précarité : elles représentent un tiers des bénéficiaires du RSA. À vrai dire, cet appauvrissement relatif des femmes ne commence pas avec la séparation mais déjà au sein du couple. Les femmes en couple gagnent en moyenne 42 % de moins que leur conjoint, du fait d'une prise en charge différenciée du travail domestique et des enfants.

La détermination d'une pension alimentaire est le premier sujet de litige aux affaires familiales, bien avant la question de la résidence des enfants. Les prestations compensatoires et le partage du patrimoine doivent aussi être réglés lors du divorce. En huit minutes, les magistrats, qui traitent plus de 800 dossiers par an en la matière, n'ont pas le temps de régler les détails de la convention, mais il arrive qu'ils signalent à une femme qui renonce à une prestation compensatoire qu'elle aurait pu y avoir droit. Ils peuvent aussi mettre en garde les conjoints sur les arrangements complexes ou farfelus susceptibles de nuire à l'intérêt de l'enfant, et ordonner des renvois. Sans ce droit de regard du juge sur les conventions, que se passera-t-il ?

Bien sûr, les avocats ont une déontologie, et ils seront deux. Dans l'idéal, la convention serait dès lors équilibrée. En pratique, toutefois, si tous les justiciables ont affaire aux mêmes juges, ils n'ont pas affaire aux mêmes avocats. Le tarif peut atteindre 450 euros de l'heure pour un avocat spécialisé en droit de la famille à Paris alors qu'on trouve en province des forfaits à 1 000 ou 1 500 euros pour un divorce par consentement mutuel. Les prestations ne sont bien entendu pas équivalentes. Dès lors que l'on accorde un tel poids à la représentation de l'avocat, il faut qu'il ait du temps à consacrer à son client. Certains refusent des clients à l'aide juridictionnelle pour des affaires familiales complexes, tant son niveau est faible.

Actuellement, huit divorces par consentement mutuel sur dix sont réalisés avec un seul avocat, afin de réduire les frais. Que se passera-t-il quand chacun devra avoir un avocat ? Si la représentation nationale s'oriente vers la déjudiciarisation, réfléchissons aux garde-fous. Outre l'audition de l'enfant, il faut un garde-fou économique. Rien n'a été prévu en matière de pension alimentaire ou de prestation compensatoire. Au Québec, la déjudiciarisation est allée de pair avec le renforcement de l'encadrement des accords financiers sur les pensions alimentaires. Actuellement, la CAF réforme la garantie contre les impayés de pension alimentaire (Gipa) ; elle a créé une allocation de soutien familial différentiel et accru son pouvoir d'investigation en cas d'impayés de pension alimentaire. Avec ce texte, on fait le chemin inverse - je m'étonne que la CAF ne soit pas partie prenante des discussions actuelles. Pour le divorce par consentement mutuel devant notaire, il n'y a pas de barème, pas de ligne directrice. Que se passera-t-il si un couple se met d'accord pour que la pension alimentaire soit nulle ou très faible ? Le parent qui a la garde pourra-t-il se tourner vers la CAF et demander l'allocation de soutien familial ?

Soyons conscients des inégalités économiques produites au moment de la séparation. La déjudiciarisation devra être accompagnée de garde-fous économiques, sans quoi les économies réalisées sur la justice seront perdues du côté social !

M. Philippe Bas, président. - En vous écoutant, on réalise que ce problème d'apparence très simple est en réalité extrêmement complexe. Dans la plupart des divorces par consentement mutuel, l'accord n'est nullement remis en cause par le juge, d'où la tentation d'économiser du temps de juge en dispensant le couple du passage devant un magistrat, puisque les conventions sont homologuées. Or le passage devant le juge, dans l'anticipation de l'application de ses règles, a un effet sur le contenu de l'accord entre les époux. Une contrainte s'exerce du seul fait de l'existence de cette étape.

Dans ces situations, bien des raisons peuvent rendre l'un des éléments du couple plus vulnérable dans la négociation. Il y a une inquiétude sur la garantie apportée au plus faible dans le divorce : l'enfant, et l'un des deux membres du couple, souvent l'épouse. Au moment du divorce peuvent apparaître une faiblesse psychologique et une faiblesse économique. Parfois, la première conduit à ne pas traiter la seconde, pour en finir plus vite.

J'entends ce que dit le Conseil national des barreaux. Néanmoins, un avocat est mandaté par son client. Si celui-ci veut faire des concessions qui dépassent ce qui serait juridiquement raisonnable et accepté par le juge, comment l'avocat pourrait-il l'en empêcher ? Son rôle de conseil est éminent, mais il n'est pas un arbitre. C'est pourquoi l'Assemblée nationale a prévu un avocat pour chacune des parties en négociation.

J'entends ce qui a été dit sur la situation de l'enfant. À tout le moins, la mention de la possibilité pour l'enfant d'être entendu ne suffit pas. Comment imaginer qu'il prenne l'initiative de demander à être entendu par un juge ? Et qu'il suffise que la loi dise que ses parents l'informent pour que tout soit réglé par enchantement ?

Le coût du divorce ne sera peut-être pas doublé pour les huit couples sur dix qui prenaient un seul avocat, mais il augmentera considérablement : cela représenterait dix à quinze fois l'économie réalisée par la justice, chiffrée par le Gouvernement à 4,4 millions d'euros, sous réserve de réallocation des moyens ainsi dégagés.

Cette réforme d'inspiration libérale respecte la volonté des parties, alors que le système actuel a une dimension sociale. Si l'on mesure la dépense pour les couples et la vulnérabilité dans laquelle la réforme risque de laisser les enfants et le conjoint le moins fort, on a tout lieu de considérer que les incertitudes dans lesquelles cette réforme nous place l'emportent de beaucoup sur les avantages.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Le représentant du Conseil national des barreaux semble dire qu'il n'y a pas de grande différence de coûts, selon qu'il s'agisse d'un divorce par consentement mutuel avec un seul avocat ou d'un divorce avec deux avocats. Quelle est cette différence ?

M. François Pillet. - Il est difficile de prétendre que cette réforme soit une avancée au profit des justiciables. Sous une apparence de modernité, on traite un problème financier que l'on pourrait régler en allouant des fonds à la justice.

Le divorce par consentement mutuel concerne deux personnes majeures, bien que l'une soit parfois en situation de fragilité - certains consentements sont des résignations -, sauf à démontrer leur incapacité de fournir un consentement éclairé. Le projet de loi, qui prévoit deux avocats, renforce les garanties de l'équilibre de ce dialogue.

Le problème, c'est l'enfant mineur. On semble se satisfaire qu'il soit informé. Peut-on laisser le législateur dire qu'un enfant de deux ans est informé ? L'enfant qui s'opposerait au divorce de ses parents en serait-il l'arbitre ? Quid des hypothèses où un conjoint se sera vu accorder des droits sur l'enfant mineur de son conjoint issu d'une précédente union ? La difficulté n'est pas résolue. J'ai compris la réflexion du président du Conseil national des barreaux, mais le juge n'est pas seulement celui qui tranche un litige : il a la jurisdictio mais aussi l'auctoritas. Le juge qui examine la convention a une autorité qui souvent apaise, rassure. Sa disparition n'est pas du tout un progrès législatif. Le divorce engage de l'extrapatrimonial. Comment fait-on lorsqu'il y a des enfants mineurs ?

M. René Vandierendonck. - Ma position est assez proche de celle de M. Pillet. Je reprends le débat où Mme Dominique Lottin l'a laissé ce matin. Oui à la déjudiciarisation si tant est que l'on garantisse les droits des personnes et que l'on sécurise les revenus des avocats. Dès lors qu'il y a un enfant, je suis très réticent. L'intervention du juge me paraît être à préconiser.

En revanche, plutôt que d'utiliser le divorce comme produit d'appel pour faire valoir une volonté de déjudiciarisation, il n'aurait pas été inintéressant de mener un travail de concertation sur les domaines où celle-ci peut s'appliquer sans léser les intérêts des personnes.

Ma conviction sort renforcée par la qualité des contributions de nos intervenants.

M. Jean-Pierre Sueur. - Merci, monsieur le président, d'avoir organisé cette audition très riche. Merci à tous pour votre apport précieux. Je suis très réticent devant l'application de la procédure accélérée, surtout lorsque des sujets importants apparaissent à l'Assemblée nationale après l'examen au Sénat. J'appelle de mes voeux des débats au Sénat, en commission comme en séance publique.

Je n'ai pas d'idée tranchée sur ce sujet ; c'est l'intérêt du travail parlementaire que de se poser les questions. Aux dires des sondages, beaucoup de concitoyens seraient favorables à cette réforme : divorcer en quelques minutes dans le bureau du juge manque de solennité, même si le travail préparatoire est important. Je partage ce qu'ont dit mes collègues.

À ceux qui sont favorables au dispositif : peut-on soutenir que l'on fasse de l'enfant mineur, voire très mineur, le juge de la modalité de la procédure ?

M. Philippe Bas, président. - Nous nous posons tous cette question. Je précise qu'il s'agit de l'enfant doué de discernement ; encore faut-il savoir qui en décide.

M. Michel Mercier. - Deux problèmes se posent, l'un contingent, l'autre fondamental. On tente de régler le premier en oubliant le second. Le premier est la part croissante que prend le contentieux familial dans la justice civile, au point d'emboliser certains tribunaux. Je vous renvoie aux travaux du doyen Serge Guinchard sur la déjudiciarisation. Mais ce problème en cache un autre : quel doit être le souci de la loi, le souci du droit, et répond-on à ces questions avec les mesures qui nous sont proposées ?

À la suite du théologien Maurice Zundel, je rappelle que la politique est le souci du plus faible. Comment la loi assure-t-elle la protection du plus faible, c'est-à-dire l'enfant ? Prévoir que ses parents l'informent qu'il peut être entendu ne tient pas compte de la réalité d'une séparation. C'est à la loi et au juge d'assurer sa protection. Le plus faible est aussi l'un des deux conjoints. Si l'on va vers la déjudiciarisation, il faut réserver un domaine dans lequel seul le juge peut prononcer le divorce. Tout un travail législatif reste à faire si l'on veut apporter une solution pérenne.

M. Pascal Eydoux. - Il faut démystifier la facturation des honoraires des avocats. Soit nous sommes une profession qui gagne sa vie en alimentant le contentieux, ce dont on nous fait grief, soit une profession qui participe aux démarches de déjudiciarisation et accompagne les justiciables dans l'extrajudiciaire.

Rien ne justifie que la présence de deux avocats multiplie le coût par deux. J'aurais aimé, monsieur le président, participer aux calculs que vous citez sur la multiplication des coûts des honoraires...

Nous travaillons dans une profession régulée. Depuis la loi Macron, nous avons l'obligation de conventionner des honoraires dès le premier jour. Le premier avocat qui ne le fait pas est passible de poursuites de son ordre et de contrôles de la DGCCRF. Cette crainte d'une démultiplication des coûts n'est pas raisonnable.

M. Philippe Bas, président. - Lorsqu'il y a un avocat, ce sont les honoraires d'un avocat, quand il y en a deux, ce sont les honoraires de deux.

M. Pascal Eydoux. - Sauf si l'avocat qui n'a qu'un client ne facture que pour un client. Nous facturons le temps passé. Représenter un seul client demande moins de temps qu'en représenter deux. Je suis un professionnel libéral dans un domaine concurrentiel. Je suis libre de facturer comme je le veux, de façon raisonnable. Ne me mettez pas dans une position où je ne vais pas travailler en divorce par consentement mutuel et privilégier le contentieux ! C'est absurde au plan sociologique, judiciaire et de l'efficacité.

La présence du juge serait dissuasive des erreurs que pourraient commettre les avocats dans l'élaboration de la convention ? Le risque de contentieux après la signature le sera tout autant. Une bonne convention court un risque de contentieux ultérieur bien moindre.

Mme Régine Barthélemy. - L'information de l'enfant par ses parents, c'est la pratique actuelle. Il est rarissime qu'un enfant aille spontanément dans un Point Jeunes. Les avocats s'engagent dans cette procédure parce que leur façon de travailler a évolué. Lors des travaux de la commission Guinchard, nous avions mis en avant la procédure collaborative et l'acte d'avocat, c'est-à-dire notre capacité à obtenir des accords et à les mettre en place. Deux avocats, dans une négociation, ne portent pas uniquement la parole de leur client, sans discernement, mais recherchent un accord. Il ne s'agit pas de trouver un vainqueur mais une solution. L'avocat n'est pas un écrivain public mais un professionnel qui accompagne son client dans un changement de place, d'une famille unie à une famille séparée. Ce travail est complètement différent d'un « pour ou contre ». Cela a changé, et c'est ce que cette nouvelle procédure vient reconnaître.

Mme Céline Bessière. - Dans huit divorces par consentement mutuel sur dix, les couples ont un seul avocat. Nous avons assisté au travail des avocats : les procédures collaboratives sont fort intéressantes, mais aussi fort coûteuses pour les justiciables. Quand chaque avocat devra négocier ce nouveau consentement mutuel, le coût sera peut-être doublé, voire plus. Dans les cas actuels à deux avocats, les coûts sont bien plus élevés ; cela ne concerne d'ailleurs que des couples fortunés. Cette réforme va renforcer l'iniquité.

Mme Geneviève Avenard. - Le rappel du droit des enfants à être entendus par le juge est mentionné dans le courrier adressé aux parents ; ce ne serait plus le cas avec la réforme. La situation serait encore pire que la situation actuelle, qui n'est pourtant déjà pas la meilleure qui soit, comme le montre notre rapport de 2013.

M. Jean de Maillard. - Du temps où l'on pratiquait les humanités, on apprenait que dans la tragédie classique, Racine voyait les hommes tels qu'ils sont et Corneille tels qu'ils doivent être. Je crains que les représentants du barreau soient plus cornéliens que raciniens !

Modernisation de la justice du XXIème siècle - Auditions sur la suppression de la collégialité de l'instruction et les dispositions relatives à la justice des mineurs

Mme Véronique Léger, secrétaire nationale de l'Union syndicale des magistrats. - La loi instaurant la collégialité de l'instruction, votée à l'unanimité, avait pour but d'améliorer la qualité de la justice et d'assurer une meilleure sécurité pour le justiciable. L'USM n'est pas favorable à une collégialité systématique, telle que votée en 2007, mais à une collégialité adaptée en fonction des affaires et des cas. La proposition de loi déposée en 2013 allait dans le bon sens, en proposant une collégialité selon les actes, à la demande des parties ou décidée par le juge.

Nous relevons un paradoxe du pouvoir exécutif, qui renonce à la collégialité de l'instruction mais remet parallèlement en question l'intervention du juge d'instruction. Le projet de loi sur la protection du secret des sources des journalistes transfère ainsi le pouvoir de décision du juge d'instruction au juge des libertés et de la détention (JLD). Pour nous, c'est incohérent. Le projet initial de la loi Renseignement confiait la décision de placer sur écoute des avocats, magistrats et parlementaires au JLD, au détriment du juge d'instruction. Il est paradoxal de renoncer à la collégialité, mesure la plus protectrice en cas de doute sur le travail du juge d'instruction - dont le statut est pourtant plus protecteur que celui du JLD...

Nous sommes toutefois critiques du fonctionnement actuel, qui pose des difficultés lors de la phase d'enquête puisque deux parquets sont compétents de manière concurrente, or il y autant de pratiques que de ressorts de juridictions, ce qui nuit à la sécurité juridique. Difficultés également lorsque l'instruction est ouverte : imaginons un crime commis en Ardèche ; le pôle de l'instruction compétent est celui d'Avignon. Le juge d'instruction d'Avignon se déplace en Ardèche pour une reconstitution, sans que le parquet ni le juge d'instruction de l'Ardèche ne soient prévenus !

Nous souhaitons le maintien de la collégialité et une réflexion sur la localisation des pôles de l'instruction et leur organisation.

J'en viens aux tribunaux correctionnels pour les mineurs. Nous en avons soutenu la suppression de longue date, pour n'en avoir jamais vu l'utilité. Ils partent d'un double postulat : le besoin de solennité, alors que celle d'un tribunal pour enfants est tout aussi forte ; et le prétendu laxisme des tribunaux pour enfants. Nous nous élevons à raison contre ce sous-entendu, puisque les peines prononcées dans les tribunaux correctionnels pour mineurs ne sont pas plus sévères que celles prononcées par les tribunaux pour enfants, avec un taux identique de 60 % de peines d'emprisonnement.

En revanche, les difficultés pratiques sont innombrables. Les tribunaux correctionnels pour mineurs sont chronophages, puisqu'il faut prévoir un audiencement spécifique. Ils courent des risques d'erreur car il faut une connaissance pointue de la procédure applicable aux mineurs. Ils ajoutent de la complexité en cas de pluralité d'auteurs, puisque lorsqu'une affaire mêle majeurs et mineurs il faut passer devant le tribunal correctionnel, le tribunal pour enfants et le tribunal correctionnel pour mineurs, avec des risques de contradiction dans les décisions - cela s'est déjà vu.

- Présidence de M. François Pillet, vice-président -

M. François Pillet, président. - Vos propos montrent que le débat que la commission des lois a organisé cet après-midi est des plus nécessaires.

Mme Marion Lagaillarde, secrétaire nationale du Syndicat de la magistrature. - La collégialité de l'instruction est un choix politique décidé après l'affaire d'Outreau. La représentation nationale en avait tiré les conséquences et donné les garanties d'une justice de qualité pour les affaires les plus graves, considérant à juste titre que l'essence de la décision de justice est le délibéré, donc la collégialité. Par principe, le Syndicat de la magistrature est favorable au maintien de la collégialité de l'instruction et à la revitalisation du juge d'instruction en tant qu'institution.

Le choix fort de la collégialité ne devrait pas se dissoudre dans l'insuffisance de moyens. Elle pourrait être maintenue dans une moindre mesure, dans certains cas tels que les actes et les affaires qui affectent le plus fortement la garantie des droits et libertés, et les actes concernés par l'appréciation des charges et la manifestation de la vérité. La collégialité devrait être systématique lorsque la saisine du JLD est envisagée pour le placement en détention provisoire, c'est-à-dire quand il y a de la prison à la clé, mais aussi pour les infractions faisant l'objet de la procédure d'information judiciaire, pour les crimes, pour les délits ouvrant la possibilité de recourir à des techniques spéciales d'enquête et les délits visant les personnes spécialement protégées en raison de leur activité.

Une réflexion doit être menée sur les actes pouvant être délégués à un seul juge. Nous vous remettrons un écrit.

Mme Anaïs Vrain, secrétaire nationale du Syndicat de la magistrature. - Au-delà de notre souhait d'une réforme d'ampleur pour la justice des mineurs, nous regrettons le saupoudrage par voie d'amendement. Comme l'Union syndicale des magistrats, nous sommes favorables à la suppression du tribunal correctionnel pour mineurs, dont nous ne souhaitions pas la création car il est une entaille majeure à la spécialisation de la justice des mineurs, dont le postulat est qu'un mineur est un être en construction susceptible d'évolution - même s'il fait deux mètres et chausse du 44.

Les dispositions transitoires prévues renvoient les dossiers des tribunaux correctionnels pour mineurs vers les tribunaux pour enfants, or le renvoi automatique devant les premiers n'était prévu que pour des infractions faisant encourir des peines supérieures ou égales à trois ans alors que le renvoi automatique devant les seconds n'est prévu que pour des peines supérieures à sept ans. Ce régime plus sévère posera des problèmes d'application aussi pour les majeurs.

Nous appuyons l'interdiction de la prison à perpétuité pour les mineurs, mais celle-ci restera sans effet si l'article 20-2 de l'ordonnance de 1945, qui prévoit que l'on puisse déroger à l'excuse de minorité, n'est pas modifié.

Nous soutenons la présence systématique de l'avocat en garde à vue pour tous les mineurs et l'intervention obligatoire du médecin pour les 16-18 ans, ce qui n'est étonnamment pas le cas actuellement.

Le cumul des mesures éducatives et des peines devant le tribunal pour enfants est une possibilité qui existe déjà dans l'ordonnance de 1945, et constitue déjà une régression. Ce cumul peut, en apparence, donner l'idée que l'on ajoute de l'éducatif alors qu'en réalité cela tire la réponse pénale vers le champ de la peine. Là encore, nous vous remettrons un écrit.

M. Jean de Maillard, permanent de FO Magistrats. - Ces deux questions ont un point commun : montrer que lorsque l'on s'affranchit du principe de réalité, celui-ci vous revient violemment à la figure. Nous sommes incapables de réfléchir à des réformes sereinement, en visant le long terme. Cette incapacité pousse à poser des rustines inutiles, à ravauder un système jusqu'à l'usure complète...

La justice des mineurs souffre d'un conflit de logiques. À l'éducation, philosophie même de la justice des mineurs, on a voulu ajouter la force. Les tribunaux correctionnels pour mineurs n'ont pas fonctionné parce qu'ils ne le pouvaient pas. Il est temps de sonner le glas de cette réforme.

Le juge d'instruction est depuis trente ans à la fois une bête noire et un bouc émissaire. On n'a eu de cesse de vouloir le réduire à l'inexistence dans le domaine pénal, et on y est parvenu. Le juge d'instruction n'est presque plus saisi. Il est en coma dépassé parce qu'on est incapable de penser une vraie réforme de la procédure pénale en fonction de ce que sont devenues la délinquance et la criminalité. On désire le supprimer, sans oser prendre une décision frontale qui aurait le mérite de la clarté. Faute de courage, on assiste à la mort lente du juge d'instruction, sous sédatif, qui n'apporte plus rien d'utile à la procédure pénale. Le juge d'instruction doit principalement veiller au délai des actes auxquels il est contraint, envoyer des lettres recommandées, attendre les délais qu'on lui impose, attendre le recours contre ses décisions ou non décisions. On arrive à une juridiction qui ne fonctionne plus, mais offre au justiciable le maximum de garanties.

À côté, on a développé les pouvoirs du parquet qui ne sont contrôlés par rien ni personne. Le JLD effectue un contrôle formel alors qu'il n'a en réalité aucun positionnement dans l'architecture judiciaire et n'a acquis de légitimité que dans le domaine du contrôle de la détention provisoire. Le JLD est le surveillant-chef du juge d'instruction dans les domaines de la criminalité organisée et du terrorisme, mais il n'a qu'un pouvoir d'enregistrement des décisions. D'un côté, on a un système qui prévoit une multitude de garanties mais ne s'applique plus, et de l'un autre, un système qui n'en offre aucune mais tourne à plein régime.

L'abandon de la collégialité n'est que le monument au mort sur la tombe du juge d'instruction, enterré alors qu'il n'était que dans le coma dépassé.

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

M. Pascal Gastineau, président de l'Association française des magistrats instructeurs. - Le juge d'instruction est menacé mais bouge encore. Le projet de loi pour une justice du XXIème siècle commence par un retour en arrière : l'abandon de la collégialité, même partielle. Magistrat de terrain, j'appartiens à la juridiction interrégionale spécialisée (JIRS) de Lille, qui compte treize juges d'instruction et beaucoup de travail ; nous dénouons beaucoup de dossiers !

Nous avons été très surpris par le tour de passe-passe de la suppression de la collégialité à l'Assemblée nationale. Je ne sais si le Sénat peut au moins obtenir la réintroduction des chapitres 1 et 2 révisés de la loi du 5 mars 2007, mais il faut mettre en place une collégialité partielle, pratique, sur option.

La différence entre la co-saisine et la collégialité est la même qu'entre des balles à blanc et des balles réelles, ou entre Nietzsche et Hegel. Le premier co-saisi prend en charge tout le dossier. Le code de procédure pénal n'est guère explicite : il prévoit seulement que si tous les juges d'instruction co-saisis ne signent pas l'ordonnance de renvoi devant le tribunal correctionnel, celle-ci est susceptible d'appel.

Le but de la collégialité était d'organiser de manière pratique la décision commune des juges d'instruction sur les décisions les plus importantes. L'Assemblée nationale a créé la convention judiciaire d'intérêt public qui autorise la transaction pénale en matière de corruption internationale. L'idée est d'imposer une sanction financière à l'entreprise française, qui, vierge de condamnation, pourra quand même prétendre à des appels d'offres à l'international. S'agissant d'autoriser la transaction pénale dans le cadre d'une information judiciaire, la collégialité serait bienvenue.

À la JIRS de Lille, les juges d'instruction suivent des dossiers de criminalité organisée et de délinquance financière de grande ampleur, pour lesquels les regards croisés sont utiles. Créons un système cadré pour travailler ensemble. Pourquoi ne pourrait-on pas le faire ? Faute de moyens ? Pour les grandes réformes de la justice - cour d'assises d'appel, avocat en garde-à-vue, JLD - on a su trouver les moyens !

Mme Isabelle Rich-Flament, membre du conseil d'administration de l'Association françaises des magistrats instructeurs. - Pourquoi la collégialité de l'instruction ? Parce que la limite de l'intelligence, c'est l'orgueil. Le juge d'instruction est issu de décennies de réflexion. C'est le juge de l'enquête ; il bouge encore, même s'il ne traite que 2,5 % du contentieux pénal. Il traite des affaires complexes, de réseaux, d'antiterrorisme, de santé publique, des affaires économiques et financières.

J'ai passé la moitié de ma carrière au parquet. Les parquetiers ont leur propre métier : urgentiste. Ils traitent tout ce qui arrive de la police en urgence. Le juge d'instruction est un chirurgien esthétique, il traite très peu mais en finesse. Doit-on supprimer une pièce maîtresse de l'arsenal répressif de la France malgré les menaces actuelles ?

Dans un premier temps, il y aura soixante parquetiers au sein d'une cellule de crise, mais dans un deuxième temps, celui des commissions rogatoires internationales, du démantèlement de réseaux, il faudra passer la main au juge d'instruction ; le procureur de Paris sera passé à autre chose. Il est très dangereux de changer les rôles quand la France est confrontée à de tels enjeux. La justice, c'est notre arsenal répressif.

M. Philippe Bas, président. - Merci, mais ce que vous nous dites avec beaucoup de conviction n'a pas grand rapport avec la collégialité.

Mme Isabelle Rich-Flament. - Pour l'instant, nous avons la co-saisine. La collégialité va plus loin, dans la mesure où elle force le juge d'instruction à faire fi de son isolement et de son orgueil pour travailler en équipe. La force du parquet, c'est l'équipe. C'est la commission Outreau qui a tout déclenché : s'il y avait eu co-saisine, comme cela avait été envisagé, et à plus forte raison collégialité, l'affaire aurait pris une autre tournure. On a tout à gagner avec la collégialité : quand cela se passe bien, c'est une occasion d'échanger entre plus anciens et plus jeunes, de transmettre des savoirs, de partager des réseaux...

Mme Marie-Pierre Hourcade, présidente de l'association des magistrats de la jeunesse et de la famille. - Notre association est loin d'être la seule à se féliciter de la suppression des tribunaux correctionnels pour mineurs. Leur création était une aberration. Comment qualifier la justice des mineurs de « correctionnelle » quand il s'agit d'abord d'éducation ? Comment justifier d'avoir évincé la formation ordinaire du tribunal pour enfants qui associait des assesseurs issus de la société civile, nommés par décret en fonction de leurs compétences ou de leur intérêt pour la jeunesse ? Professeurs, chefs d'entreprise, responsables de formation, ils avaient tous quelque chose à apporter dans l'appréciation des faits et du parcours des jeunes. Supprimer le tribunal pour enfants, cette institution intelligente qui date de 1945, sans préciser les missions affectées au nouveau tribunal correctionnel pour mineurs, hormis plus de sévérité... Rien de moins judicieux.

La justice des mineurs est très particulière. Que l'on intervienne pour la protection de l'enfance ou auprès de mineurs délinquants, la démarche est la même : il s'agit de déterminer ce qui peut modifier le comportement d'un individu. Voilà le coeur de métier du juge des enfants qui intervient tout au long de la procédure afin d'éclairer le parcours de l'individu, son histoire familiale. Cette approche s'inscrit forcément dans la durée. Rien à voir avec la comparution immédiate où tout est bouclé en un quart d'heure. Après un premier rappel à la loi pour souligner la gravité des faits, le juge doit créer des liens pour faire comprendre au mineur et à sa famille quels changements la justice attend de lui, en termes de comportement social. Il faut parfois plusieurs mois pour évaluer l'évolution et rendre une décision. La logique n'est pas la même que dans la fonction correctionnelle. Éduquer plutôt que punir, tel est l'objectif. Un enfant est un être en devenir, c'est l'avenir d'une société. Beaucoup de jeunes ont les ressources pour s'en sortir. Au juge pour enfants de les repérer et de les valoriser pour enclencher une dynamique de réussite.

Une justice rapide, avec des non professionnels et des sanctions de plus en plus graves : ce tribunal correctionnel des mineurs était tout ce qu'il ne fallait pas faire. Il aurait été complètement inefficace. Plutôt que d'infliger une peine lourde, mieux vaut déterminer la solution la mieux adaptée au parcours du jeune.

M. Philippe Bas, président. - Merci pour cet exposé enthousiaste, nourri d'expériences.

M. Florent Loyseau de Grandmaison, vice-président de la commission Libertés et droits de l'homme au Conseil national des barreaux. - Je constate qu'il y a unanimité contre la suppression de la collégialité. Cette question est ancienne, puisque c'est en 1985 que Robert Badinter a pour la première fois suggéré de renommer chambre de l'instruction le collège d'instruction composé de trois magistrats, alors appelé chambre d'accusation. L'idée de collégialité, bien antérieure à Outreau, est une nécessité transversale du droit ; quelle que soit la formation des juridictions, la plénière est la marque d'une solennité particulière de la décision rendue, grâce à laquelle la personne du juge s'extrait d'elle-même pour incarner l'institution. Ce n'est plus le juge seul avec ses doutes et ses hésitations qui prend la décision, c'est l'institution qui se prononce. Tel est l'enjeu de la suppression de la collégialité.

Il faut prendre la mesure de la tâche qui incombe au juge d'instruction : il porte sur ses épaules la responsabilité de la liberté des personnes déférées devant lui, mais aussi d'établir des charges contre elles pouvant les conduire devant une juridiction de jugement. Il y a les dossiers sur lesquels on doute, ceux sur lesquels on varie, ceux sur lesquels on évolue... La conviction n'est jamais constante. Les mécanismes dont dispose le juge d'instruction pour partager ses doutes et ses incertitudes sont relativement faibles. La co-saisine, qui répond aux articles 83-1 et 83-2 du code de procédure pénale, place deux magistrats ou plus l'un à côté de l'autre sans leur faire obligation de travailler ensemble, en sorte que chacun peut prendre seul des actes au cours de l'instruction sans avoir besoin de l'accord de l'autre, sauf pour signer une ordonnance de renvoi devant le tribunal correctionnel, celle-ci ne pouvant faire l'objet d'un appel devant la chambre de l'instruction. En matière d'environnement, de santé ou de délits financiers, le juge se retrouve seul.

La collégialité protège l'intérêt du justiciable en garantissant que la décision prise et rendue n'émane pas de la conception particulière d'un seul homme. Elle protège l'intérêt du juge d'instruction qui n'est pas exposé à titre personnel. Il arrive que certains juges d'instruction soient mentionnés dans la presse pour les décisions qu'ils rendent, jamais le parquet ! La différence fondamentale d'organisation des deux structures fait que l'une est surexposée, tandis que l'autre ne l'est jamais. Si la justice doit s'extraire des passions, rationaliser sa démarche pour constater une culpabilité ou démontrer une innocence, il faut que cette absence de passions puisse s'exprimer par le débat au sein de l'instruction. Enfin, la collégialité protège l'intérêt de la justice, car la décision rendue est concertée, assumée : on n'est pas dans une vendetta personnelle. La tentation peut être grande pour un juge d'être reconnu en son nom pour avoir réglé un dossier. La fonction de jugement exige de l'humilité, car ce sont des éléments fondamentaux de la vie des mis en examen qui sont en jeu.

Faut-il se fier aux arguments budgétaires qui ont été avancés ? Selon la Chancellerie, il manquerait 300 postes de juge d'instruction. La France n'aurait-elle donc pas les moyens de les créer ? La réforme du JLD et celle de la garde à vue ont mis en lumière la nécessité de mobiliser des crédits. La dynamique est vertueuse : ces ressources éviteront d'avoir à en mobiliser d'autres ensuite. On est passé de 620 à 540 magistrats instructeurs depuis 2013. En créant 300 nouveaux postes, on ne fera que mettre fin à l'érosion en remettant à niveau le nombre de nos juges d'instruction. En la matière, la France se place à la 37ème place sur 45 parmi les États du Conseil de l'Europe.

Il serait absurde d'instaurer un principe général de collégialité, bien sûr. En revanche, si l'on tient compte du quantum de la peine, de la nature de l'affaire et de la demande des parties, il me semble tout à fait raisonnable d'introduire ce mécanisme, cette possibilité et cette assurance dans la procédure.

M. Philippe Bas, président. - Si je comprends bien, vous êtes favorables au principe de la collégialité de l'instruction quand elle est pertinente. En revanche, vous êtes tous opposés au tribunal correctionnel pour mineurs.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je tiens à vous remercier pour tous ces apports. Et je citerai Jaurès : « Le courage c'est d'aller à l'idéal et de comprendre le réel ». J'entends vos arguments. M. Gastineau a suggéré que le réalisme, aussi beau soit-il, ne résisterait pas face à une volonté à l'oeuvre. On a bien créé le juge des libertés et de la détention ; pourquoi ne pas maintenir la collégialité, qu'il s'agisse de l'instruction ou du tribunal pour mineurs ? Un certain nombre d'entre vous ont proposé une voie médiane. Les positions réformistes ne sont pas toujours très ronflantes mais elles peuvent se révéler plus efficaces que des options plus révolutionnaires.

L'USM suggérait que la collégialité pourrait être maintenue à trois conditions : selon les actes, à la demande des parties ou si elle est décidée d'office par le juge. S'il advenait que faute de pouvoir généraliser cette collégialité de l'instruction, on s'accorde pour la mettre en oeuvre dans un certain nombre de cas, quel critère privilégieriez-vous parmi les trois que vous proposiez ?

M. Alain Vasselle. - Comment une telle unanimité contre la perte de la collégialité peut-elle ainsi s'exprimer sans être entendue par le Gouvernement ? Tout texte de loi doit faire l'objet d'une étude d'impact. A-t-on procédé à une évaluation pour mesurer l'absence de pertinence de cette collégialité ? Je ne peux pas imaginer qu'il n'y ait que des raisons comptables et budgétaires pour justifier sa suppression. Pourriez-vous m'éclairer, moi qui ne suis pas juriste ?

M. Philippe Bas, président. - La procédure parlementaire comporte certaines anomalies qui, sans être forcément inconstitutionnelles, relèvent de mon point de vue d'une utilisation abusive de la procédure accélérée. Ce texte comportait une cinquantaine d'articles quand nous l'avions examiné ; il est sorti de l'Assemblée nationale avec plus de 100 articles. C'est dire qu'il y a deux lois en une, l'une que nous avons examinée, l'autre non. Le Gouvernement aurait pu prévoir une deuxième lecture par le Sénat, il a préféré convoquer une CMP, ce qui limite notre capacité d'action. Nous espérons faire entendre raison à nos collègues députés sur un certain nombre de points. S'il y a désaccord en CMP, nous pourrons examiner à nouveau le texte. Tout amendement adopté par le Sénat en nouvelle lecture pourra être repris à l'Assemblée nationale. Pour l'instant, le pouvoir d'action du Sénat reste limité. Compte tenu de la réalité objective des problèmes soulevés, je ne peux pas croire que nos collègues députés ne feront pas évoluer leurs positions.

Y a-t-il eu une étude d'impact ? Certes, non. Il s'agit de dispositions prises à la suite d'amendements gouvernementaux déposés à la dernière minute. Le texte que Mme Taubira nous avait présenté n'a pas été soumis très rapidement à l'Assemblée nationale. Voilà qu'il devient soudainement urgent, au point que le Gouvernement l'inscrira sans doute à l'ordre du jour de la session extraordinaire. Ni étude d'impact, ni avis du Conseil d'État. Un deuxième projet de loi fait son nid dans le premier sans qu'aucune garantie de procédure n'ait été respectée, ni par le Gouvernement, ni au Parlement. À l'évidence, cette conception du bicamérisme va à l'encontre de la nôtre.

Mme Véronique Léger. - Le projet gouvernemental propose une collégialité par acte, ce qui signifie qu'un juge d'instruction saisi d'une affaire de violence pourra décider d'ordonner seul une expertise médicale. En revanche, s'il est saisi d'une demande de contre-expertise, la partie pourra demander qu'un collège statue. Le juge d'instruction pourra également provoquer une collégialité s'il souhaite un échange croisé de regards sur une affaire. Dans le cas d'une personne mise en examen qui demanderait à passer au statut de témoin assisté, la décision pourra être prise et rendue en collégialité.

Quant à l'étude d'impact, un projet de loi avait été déposé en juillet 2013 dont l'USM partageait les grandes lignes. On avait alors évalué à 300 le nombre de juges d'instruction nécessaires pour une collégialité systématique. Si on en réduit le périmètre à certains dossiers et à certains actes, l'impact sera forcément moindre.

Mme Marion Lagaillarde. - La collégialité est intéressante, si elle est à double détente. Pour quelles affaires ? Et sur quels actes à l'intérieur des dossiers ? Dans une instruction, les actes sont de statuts et d'importance différents aussi bien au regard de leurs effets sur l'atteinte à la liberté et aux droits que de leurs effets sur l'appréciation des charges. La loi devrait prévoir cette distinction plutôt que de la laisser à l'appréciation des parties. Le Syndicat de la magistrature a considéré que les infractions concernées pourraient être les crimes, les délits spécifiques ouvrant droit à recourir à des techniques spéciales d'enquête, les délits visant des personnes protégées à raison de leur activité. Au sein des dossiers, la collégialité s'appliquera pour certains actes plus importants que d'autres : décision de mise en examen, décision de saisine du juge des libertés et de la détention pour placement ou pour renouvellement de la détention provisoire, l'ordonnance de règlement, ainsi que toute une série de mesures d'investigation liées aux techniques spéciales d'enquête.

M. Jean de Maillard, permanent de FO Magistrats. - La question que vous posez, Monsieur le président, est pertinente. Elle montre la limite de l'exercice. Si tout le monde s'accorde avec les magistrats sur la nécessité d'aller vers la collégialité, dès que l'on tente de préciser le contenu de la notion, ce bel accord s'effiloche. Faut-il une collégialité à l'acte, à la demande, faut-il l'institutionnaliser et jusqu'où ?

Le projet de loi de 2013 prévoyait une collégialité qui serait soit à la demande des parties, soit à la demande du parquet, soit à celle du juge d'instruction, et qui serait décidée par le président du tribunal. Cette proposition avait toutes les chances d'être déclarée inconstitutionnelle, dans la mesure où le principe d'égalité des citoyens devant la loi fait que l'on ne choisit pas son juge. Sans compter que faire reposer le choix du juge sur une mesure d'administration judiciaire était certainement la pire des solutions.

Votre assemblée est prisonnière d'une procédure qui ne permet pas de poser les problèmes de fond, à savoir la nécessité absolue de reprendre dans sa totalité notre procédure pénale. Les mécanismes dont nous parlons sont ectoplasmiques. En 2013, l'étude d'impact indiquait que 28 000 affaires avaient entraîné la saisine d'un juge d'instruction au cours de l'année 2007, contre 16 200 en 2012, et certainement encore moins aujourd'hui. Pour reprendre la métaphore médicale dans les affaires au long cours que traitent les JIRS, le parquet ne peut pas assurer le service après-vente du Samu : il faut un juge d'instruction. Nous gagnerions à étudier d'autres systèmes de procédure. En Italie, le parquet est doté des mêmes pouvoirs que le juge d'instruction français tout en disposant d'une indépendance plus forte. Les moyens sont considérables, alors qu'en France, nous n'avons qu'une dizaine de parquetiers et autant de juges d'instruction qui se consacrent à la lutte antiterroriste.

Mme Isabelle Rich-Flament. - À l'heure actuelle, ils sont sept.

M. Jean de Maillard. - Les effectifs de nos collègues italiens sont dix fois supérieurs ! Sans compter les services de police qui dépendent directement d'eux. Nous devons réfléchir à une conception de la collégialité qui favorise la réforme de notre système de procédure pénale afin qu'il s'adapte aux nouvelles formes de criminalité.

M. Pascal Gastineau. - Je voudrais terminer sur une note d'espoir. Ce qui était proposé par le Gouvernement dans le projet de loi Justice du XXIème siècle avait du sens, avant qu'on parle de la suppression de la collégialité. On peut croiser les critères : acte, type d'acte, complexité de l'affaire, à la demande ou pas. On peut aussi être inventif et imaginer qu'un magistrat autre que le magistrat instructeur du tribunal puisse être associé au collège. En tout cas, il ne suffira certainement pas de recruter 300 magistrats instructeurs supplémentaires pour mettre en place une réforme pratique et pragmatique de la collégialité.

Modernisation de la justice du XXIème siècle - Auditions sur le changement d'état civil des personnes transsexuelles

M. Philippe Bas, président. - Le projet de loi relatif à la justice du XXIème siècle a été adopté récemment par l'Assemblée nationale, avec un certain nombre de dispositions nouvelles dont nous n'avons pas débattu au Sénat. La commission des lois a souhaité les examiner de manière approfondie avant la réunion de la CMP. C'est dans ce cadre que nous avons organisé ces auditions sur le changement d'état civil des personnes transsexuelles.

- Présidence de M. François-Noël Buffet, vice-président -

Mme Astrid Marais, professeur de droit à l'université de Bretagne occidentale. - L'amendement introduit dans le projet de loi sur la justice du XXIème siècle prévoit qu'une personne qui souhaiterait changer de sexe à l'état civil puisse en faire la demande au juge, à la condition de démontrer que son sexe juridique ne correspond pas à celui sous lequel il se présente. Il est précisé notamment qu'il n'est plus nécessaire que la personne fasse état de traitements médicaux pour obtenir une telle modification. L'absence de tels traitements ne pourrait pas suffire à rejeter la demande.

Cet amendement a été présenté comme un assouplissement des conditions actuelles du changement de sexe des transsexuels, et l'on constate que le texte ne fait même pas mention des termes de transsexualisme ou de dysphorie de genre.

Dans le droit positif, le changement de sexe à l'état civil est une réponse juridique donnée à un problème médical. C'est pour cette raison qu'il est autorisé en cas de transsexualisme. Le transsexualisme, encore appelé dysphorie de genre, est un trouble de l'identité sexuelle qui se caractérise par la conviction d'une personne d'appartenir à un sexe qui n'est pas celui qui lui a été anatomiquement, génétiquement et juridiquement donné. Cette personne ressent par conséquent le besoin intense de modifier son sexe anatomique et juridique.

Le transsexualisme est un syndrome aux causes incertaines. On évoque des facteurs biologiques, notamment une exposition anormale du foetus aux hormones. L'inspection générale des affaires sociales (Igas) indique que 6 100 personnes auraient suivi un parcours de soins, organisé en quatre étapes : diagnostic du syndrome ; expérience en vie réelle pour apprécier la capacité de la personne à vivre dans le sexe revendiqué ; traitement hormonal pour supprimer les caractères sexuels secondaires et induire les caractères recherchés ; opération chirurgicale lourde de réassignation sexuelle qui implique une ablation des organes génitaux et leur remplacement par des organes artificiels. Cette opération a lieu en général deux ans après le début du parcours de soins. Le traitement est remboursé par la sécurité sociale depuis 1976 ; depuis 2010, il n'entre plus dans la catégorie des affections psychiatriques de longue durée mais dans celle des affections de longue durée hors liste.

Il a fallu attendre une condamnation de la France par la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) en 1992 pour que la jurisprudence accepte le changement de sexe des transsexuels, en l'encadrant strictement. Dorénavant, la Cour de cassation pose deux conditions : le transsexuel doit établir la réalité du syndrome dont il est atteint ; il doit également démontrer le caractère irréversible de la modification de son apparence. La Cour de cassation entendait ainsi assurer un équilibre entre le respect de la vie privée des transsexuels et les impératifs de sécurité juridique attachés à l'État, qui pourraient être mis à mal en cas de changements de sexe répétés.

La deuxième condition pose des problèmes d'interprétation : doit-on pour démontrer le caractère irréversible du changement d'apparence faire obligatoirement état d'une réassignation sexuelle impliquant une chirurgie d'ablation des organes génitaux ou peut-on se contenter de traitements hormonaux, éventuellement associés à une chirurgie plastique ? Une circulaire de 2010 préconisait d'autoriser les changements de sexe des transsexuels lorsque ceux-ci avaient subi des traitements hormonaux, sans rendre obligatoire la réassignation sexuelle. La Haute Autorité de santé (HAS) avait en effet indiqué que ces traitements hormonaux pris sur le long terme affectaient de manière irréversible le métabolisme. Néanmoins, en 2014, l'Académie nationale de médecine précisait qu'ils n'affectaient pas de façon irréversible la fécondité du transsexuel : certains transsexuels pouvaient procréer dans leur sexe d'origine, malgré les traitements reçus.

Il est d'autant plus utile que le législateur lève les ambiguïtés que la Cour européenne des droits de l'homme a été saisie en 2016 de trois requêtes par des personnes dont la demande de changement de sexe à l'état civil a été refusée au prétexte qu'elles ne réunissaient pas les deux conditions fixées. L'amendement au projet de loi n'exige plus de traitement médical ou hormonal, ni que le transsexuel fasse la preuve de l'existence du syndrome du transsexualisme. Il démédicalise ainsi complètement la procédure de changement de sexe, suivant en cela l'avis rendu en 2013 par la commission nationale consultative des droits de l'Homme (CNCDH) : l'identité de genre serait reconnue et tout individu pourrait choisir le sexe sous lequel il souhaite être désigné à l'état civil.

Dépendant de la volonté de la personne, le sexe ne pourrait plus servir d'élément d'identification au sein de la société. En organisant l'état civil de la personne, l'État détermine les qualités qui devront être prises en compte pour l'identifier et leur attache des effets de droit. Les éléments de l'état civil sont ainsi imposés à la personne qui ne peut ni les choisir, ni les modifier : l'état des personnes est dit indisponible. Les modifications restent possibles mais sont strictement encadrées par la loi. Si la détermination du sexe dépendait de la volonté de la personne, chacun pourrait changer de sexe à chaque fois qu'il le souhaiterait, ce qui compromettrait la sécurité attachée à l'état. D'où la nécessité de faire sortir la mention du sexe de l'état civil. Pourquoi pas ? Cependant, cela impliquerait que la mention du sexe n'ait aucune incidence juridique.

Depuis la loi de 2013 sur le mariage pour tous, la plupart des distinctions du sexe ont été abolies en droit français. Elles continuent cependant de s'appliquer dans certains cas, par exemple pour les règles relatives à l'établissement de la filiation. Si l'on démédicalise purement et simplement la procédure de changement de sexe, on risque d'aboutir à des situations où un homme serait « enceint » et accoucherait d'un enfant sans que l'on sache s'il doit être considéré comme père ou mère. En l'état actuel du droit, il serait plus opportun de maintenir un encadrement médical, quitte à assouplir les conditions du changement de sexe.

La condition qui fait obligation d'établir une preuve du syndrome de transsexualisme garantit qu'on donne à l'individu un sexe conforme au sexe psychologique qu'il revendique. Elle contribue ainsi à maintenir la stabilité de l'état civil. Faut-il en plus exiger une opération de réassignation sexuelle qui entraîne la stérilité ? La plupart des transsexuels acceptent, voire revendiquent cette chirurgie, aussi lourde soit-elle. On ne recense qu'1 % de regrets, surtout liés à des erreurs de diagnostic. Une minorité de personnes correctement identifiées comme transsexuelles ne souhaitent pas pour autant être soumises à cette opération qu'elles ressentent comme une castration. Parfois, les médecins refusent de la pratiquer en raison de contre-indications médicales. Faut-il alors interdire à la personne le changement de sexe juridique ?

Accepter cette interdiction reviendrait à subordonner ouvertement le changement de sexe à une exigence de stérilisation pour empêcher le transsexuel opéré d'avoir un enfant en utilisant ses facultés procréatives d'origine. Est-ce conforme à la Convention européenne des droits de l'Homme ? La Cour européenne des droits de l'Homme (CEDH) a récemment condamné la Turquie pour avoir exigé d'un transsexuel qu'il fasse la preuve de sa stérilité avant le traitement chirurgical qui allait le rendre stérile, ce qui était absurde. En revanche, la Cour laisse une marge d'appréciation aux États pour déterminer si la stérilisation doit résulter de l'opération chirurgicale. La convention faisant l'objet d'une interprétation évolutive, il n'est pas exclu que la Cour revienne sur ce point.

La stérilisation constitue indéniablement une atteinte grave au respect du droit à la vie privée du transsexuel. Néanmoins, elle pourrait éventuellement être justifiée par un objectif de protection de l'ordre ou de la morale, objectif que la CEDH reconnaît comme légitime. Il s'agirait en l'occurrence d'éviter qu'un homme puisse être « enceint » ou qu'une femme puisse être le père biologique d'un enfant. On peut également considérer qu'il serait dans l'intérêt de l'enfant lui-même de ne pas avoir pour père sa mère biologique et inversement. Cependant, la Cour introduit une exigence de proportionnalité entre l'objectif poursuivi et l'atteinte portée au droit à la vie privée du transsexuel.

En maintenant les deux conditions du droit actuel - établissement du syndrome et traitements médicaux - on limite les risques de changements de sexe à répétition. On limite également les risques de procréation du transsexuel dans son sexe d'origine, car tel n'est pas le désir du transsexuel puisque cette procréation contredirait le sexe qu'il revendique. Dans ces conditions, subordonner le changement de sexe à une opération de stérilisation contrainte apparaîtrait disproportionné.

D'où la nécessité pour le législateur de lever les doutes en maintenant d'une part la condition de l'établissement du syndrome de transsexualisme, d'autre part celle d'un traitement médical qui aurait pour effet de modifier l'apparence du transsexuel. En revanche, l'opération de réassignation sexuelle n'aurait rien d'obligatoire, même si elle reste possible. Pour autant, les risques de procréation du transsexuel dans son sexe d'origine, quoique limités, ne seraient pas nuls. En Allemagne, on a récemment eu le cas d'un transsexuel homme qui avait accouché d'un enfant. Cela promet une belle bataille juridique. Il serait utile que le législateur anticipe cette situation, pour préserver l'intérêt de l'enfant dont la construction pourrait être difficile. Une solution pourrait être qu'une personne qui aurait changé d'état civil mais aurait procréé dans son sexe d'origine soit automatiquement rétablie à l'état civil dans son sexe d'origine.

Enfin, en réglementant le changement de sexe, le législateur aurait aussi l'opportunité de lever les doutes sur l'accès des transsexuels à la procréation artificielle et de s'intéresser à l'inter-sexualisme. Problématiques qui relèvent toutefois d'un autre débat.

M. François-Noël Buffet, président. - Merci pour cet exposé riche et complet.

Mme Clémence Zamora-Cruz, porte-parole de l'Inter-LGBT. - Notre revendication est que le changement de sexe à l'état civil puisse se faire dans les conditions posées par le Conseil de l'Europe. La procédure actuelle, en France, est contraire aux droits humains. La CEDH devra prendre position car elle a été saisie de trois plaintes françaises. D'autres institutions ont déjà rendu leurs avis sur la médicalisation et la procédure rapide, comme la CNCDH et l'ECRI.

Le changement de sexe à l'état civil répond à une jurisprudence datant de 1992, année où la France a été condamnée pour non-respect de la vie privée des personnes trans. J'emploie cette expression à dessein, pour les distinguer des personnes transsexuelles qui réussissent à obtenir leur changement d'état civil même auprès de tribunaux défavorables en apportant la preuve de leur stérilisation. La stérilisation concentre tout l'arbitraire médical : la personne passe des années dans un couloir à attendre de savoir si elle aura droit ou non à un changement d'état civil. Beaucoup restent sur le carreau. D'autres ne peuvent pas recevoir le traitement pour des raisons médicales, VIH etc.

On redoute qu'une personne trans devienne mère ou père d'un enfant ? Soyons clairs. Ces familles existent déjà, elles vivent dans notre société. Il faut trouver un cadre juridique pour les protéger, car souvent les personnes trans vivent dans des conditions lamentables, privées d'accès à la santé, à l'éducation ou à la justice.

Nous demandons une procédure rapide pour le changement d'état civil. Les personnes trans vivent des moments épouvantables dès le premier jour de leur coming out. La procédure doit être démédicalisée. Il faut bannir l'irréversibilité qui signifie la stérilisation, éviter la référence au traitement hormonal qui n'est pas possible pour tous. Enfin, il faut rendre la procédure accessible à tous, car encore une fois, certaines personnes trans n'ont pas accès à l'emploi, ne peuvent finir leurs études et se retrouvent dans des situations de grande précarité.

De plus en plus de pays font le choix de l'autodétermination du sexe, parmi lesquels l'Argentine et quatre pays d'Europe. Personne ne peut décider de l'identité d'une autre personne de manière arbitraire. Les personnes que nous représentons font face à des discriminations épouvantables. Elles revendiquent leur identité et demandent qu'on la respecte dans les documents qui pourront ouvrir l'accès à la santé, à l'éducation et à l'emploi.

M. Philippe Reigné, professeur de droit au Conservatoire national des arts et métiers (CNAM). - Le texte voté par l'Assemblée nationale introduit la notion particulière de « possession d'état » du sexe. Pourquoi la Cour de cassation accepte-t-elle de changer la mention du sexe sur les registres de l'état civil ? Il ne s'agit certainement pas d'un complément apporté au traitement médical. La loi, le juge, les décisions de justice ne sont pas des médicaments. Il s'agit tout simplement de supprimer un risque de discrimination qui apparaît quand les documents d'identité ne correspondent plus à ce que la personne est, avec les difficultés d'insertion sociale et professionnelle qui s'ensuivent.

Au début des années 2000, la CEDH opère un revirement dans sa jurisprudence. Les arrêts les plus intéressants sont ceux de 2003 ; leur solution a été réitérée en 2015. Ils affirment la liberté de définir son appartenance sexuelle et se rattachent à l'autonomie personnelle, aspect du droit au respect de la vie privée.

La Cour européenne des droits de l'homme a beaucoup évolué dans sa perception des questions liées au changement d'état civil. En regard de l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme, l'article 18 quater du projet de loi soulève des difficultés. Les deux fondements de cette question sont la lutte contre la discrimination - dite transphobie - et la liberté de définir son appartenance sexuelle, que la CEDH, en 2015, a rangé parmi les éléments les plus essentiels du droit à l'autodétermination.

La Cour de cassation, en assemblée plénière, a rendu le 11 décembre 1992 un arrêt qui admet le changement d'état civil à six conditions. Cette jurisprudence, qui paraissait solide, a été remise en cause par les principaux intéressés car la mention de changement de sexe, dans la conception de la Cour de cassation, a lieu à la fin du parcours, c'est-à-dire beaucoup trop tard pour éviter la discrimination.

Dans un rapport de 2009, la Haute autorité de santé a proposé un autre critère : l'irréversibilité, ou plutôt le suivi d'un traitement hormonal aux effets irréversibles sur la fécondité. En 2012 et 2013, la Cour de cassation a accueilli cette notion dans des termes flous, en résumant ses six conditions précédentes en deux : prouver le syndrome de transsexualisme et l'irréversibilité de la transformation de l'apparence. Depuis, les tribunaux ont du mal à appliquer la notion d'irréversibilité.

Une proposition de loi déposée à l'Assemblée nationale le 29 septembre 2015 prévoyait un système semi-déclaratif consistant à présenter au procureur de la République des éléments de preuve, parmi lesquels des témoignages d'une adaptation du comportement social de la personne au sexe revendiqué et des décisions judiciaires établissant des discriminations dues à la discordance entre le sexe à l'état civil et le sexe revendiqué. Le texte de la proposition de loi est réapparu dans ce projet de loi, modifié par des amendements gouvernementaux introduisant la notion de possession d'état du sexe. La notion de possession d'état est la possibilité d'aligner le droit sur le fait, dans trois domaines : le nom, la nationalité et la filiation. Est-ce une solution ? Non. On retrouve les mêmes problèmes qu'avec les solutions de la Cour de cassation. La possession d'état s'inscrit dans la durée, celle-ci n'étant pas précisée par la loi. Pour changer un nom, il faut trois générations !

Le II de l'article 18 quater du projet de loi est déconnecté des logiques de discrimination qui justifient le changement d'état civil. Pour une personne qui change de nom parce que sa consonance étrangère l'expose à des discriminations, la procédure de francisation, rapide, est préférée à celle de la possession d'état.

J'en viens à l'homme « enceint ». Inutile de bouleverser le droit de la filiation. La jurisprudence trouvera aisément des solutions pour établir une double maternité ou paternité. Les textes le permettent, à condition d'en faire une lecture raisonnable et non littérale. Cet épouvantail concernera une personne sur 10 000, et encore : ce cas très particulier peut sans difficulté être abandonné à la sagesse des tribunaux.

Mme Dominique Lottin, premier président de la cour d'appel de Versailles. - En 1986, j'étais magistrat au tribunal de grande instance de Rouen, qui comptait parmi les premières juridictions à admettre le changement de sexe - un médecin du centre hospitalier universitaire accompagnait les transsexuels dans leur cheminement - à une époque où le tribunal de Paris le refusait. Je veux témoigner des grandes souffrances des personnes qui se présentaient devant la juridiction, après un processus long et douloureux, psychologiquement et physiquement, et de leur revendication d'un état civil en adéquation avec leur statut. Nous devons prendre conscience de cette réalité qui a poussé la CEDH et la Cour de cassation à évoluer. Mais les choses ne sont pas toujours aussi simples.

J'ai entendu parler de la liberté de définir son appartenance sexuelle : certains ne sont pas totalement libres - nous le constatons dans les juridictions. Le juge doit parfois intervenir pour s'assurer de cette liberté. Nous avons relevé des cas de personnes contraintes de changer de sexe, pour des raisons de prostitution notamment.

Pour avoir travaillé avec des médecins spécialistes, des psychologues, des psychiatres, je sais que tout n'est pas simple. Nous évoluons tous dans nos vies. Le syndrome transsexuel, s'il correspond à une réalité scientifique, n'est pas forcément définitif. Certains individus ont une difficulté d'identité sexuelle qui les conduit à se sentir appartenir momentanément à un sexe. Il est important qu'un juge intervienne pour s'assurer de la liberté et de la pleine conscience de la personne qui demande le changement d'état civil.

La proposition d'effectuer une simple déclaration, qui est apparue dans le débat et existe dans certains pays, est très risquée. Elle peut conduire certains à des cheminements extrêmement douloureux, qu'il est dangereux d'effectuer sans accompagnement. Que cela ne soit pas automatique permet au juge de s'assurer de la liberté du consentement et de vérifier que cette appartenance sexuelle correspond à une réalité, et non pas uniquement à des difficultés psychologiques temporaires.

Ce texte m'inquiète un peu. Qu'est-ce qu'une « réunion suffisante de faits » ? J'ai cru comprendre que l'Assemblée avait voulu éviter une divergence de la jurisprudence. Je ne suis pas sûre que cette formulation y aide... Se présenter publiquement comme appartenant au sexe revendiqué, être connu sous un sexe, en avoir l'apparence physique : tout cela est éminemment subjectif et ouvre la porte à une diversité d'interprétations. C'est pourquoi l'avis médical me paraît indispensable. Quand un transsexuel entre dans un processus de changement, il a affaire au monde médical, qui compte des spécialistes de la question.

Les juridictions françaises procèdent de plus en plus au contrôle de proportionnalité, comme nous y invite la CEDH. Qu'est-ce que l'intérêt ? Faut-il ne tenir compte que de celui de la personne qui se présente devant nous ? Ou se préoccuper aussi de l'intérêt général ? Certaines personnes peuvent être contraintes de changer de sexe pour de mauvaises raisons...

M. Philippe Bas, président. - Ces questions sont très sensibles et renvoient à des problèmes individuels lourds, face auxquels la société n'est pas toujours très bienveillante. Les discriminations sont nombreuses dans la vie sociale des personnes transsexuelles. Le rôle du législateur, à l'évidence, est de résoudre ces difficultés, mais sans en créer de nouvelles ! Aussi l'improvisation législative n'est-elle pas de bonne méthode. De fait, le compromis atteint à l'Assemblée nationale n'est satisfaisant pour personne. Nous devons approfondir encore cette question. La jurisprudence actuelle a sans doute des défauts mais elle permet à tous les tribunaux de France d'appliquer la même règle. Dans ce texte, l'expression « réunion suffisante de faits » laisse chaque tribunal déterminer quels faits retenir pour accepter, ou non, un changement de sexe. Son application ouvrira donc une période d'incertitude, qui ne sera levée que lorsque la Cour de Cassation aura pu se prononcer.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - J'aborde avec beaucoup de prudence cette question que je ne connaissais guère avant l'examen de ce texte. Peut-il arriver qu'après une période où une personne est convaincue qu'elle appartient à un autre sexe que celui qui lui a été donné à sa naissance, elle revienne sur cette conviction ?

Mme Magaly Lhotel, avocat à la cour. - Je travaille depuis douze ans sur ces questions, avec une quinzaine de jugements par an en moyenne. Je n'ai jamais connu une personne regrettant d'avoir changé d'état civil. Les psychiatres réalisent un diagnostic différentiel, car on ne sait d'où vient cette conviction : dans leurs certificats, ils écrivent que la personne n'est pas atteinte d'un trouble pathologique.

Depuis trois ans, je suis confrontée à de plus en plus de très jeunes demandeurs - ou demanderesses. Certains viennent avec leurs parents. Avec les réseaux sociaux, le sujet est mieux connu, et c'est au moment de la puberté qu'on se pose des questions. Décider d'une hystérectomie à dix-huit ans est difficile... Certains se préoccupent du sexe qui figurera sur leur baccalauréat. À l'inverse, j'ai fait changer hier l'état civil d'une personne de 76 ans !

Le changement d'état civil n'empêche pas les familles de vivre. Ce qui m'inquiète, c'est qu'un enfant naisse avec un père ayant l'apparence d'une femme et l'état civil d'un homme. Un document d'identité a d'abord une fonction sociale.

Mme Sun Hee Yoon, présidente d'Acthé. - Mme Marais utilise le terme de « syndrome transsexuel », alors que la communauté médicale s'accorde à dire qu'il est impossible de diagnostiquer un tel syndrome. Donc ce syndrome n'existe pas. Les médecins se bornent à faire un diagnostic différentiel qui exclut tout trouble pathologique qui exclut tout trouble pathologique pour certifier que notre parole est authentique. Autrefois, c'était un jeu de dupes : il fallait fournir aux juges un certificat selon lequel nous étions des malades mentaux. Mme Marais préconise le test de la vie réelle, ce qui est hallucinant ! Pour s'assurer de la continuité et de la sincérité de la demande, la personne est mise à l'épreuve et doit vivre selon le sexe revendiqué pendant deux ans, sans hormones, sans chirurgie ; il s'agit de voir si elle résiste. Évidemment, elle est alors soumise à la discrimination, au rejet, souvent à la perte de son emploi. On ne peut subordonner le changement d'état civil au certificat d'un psychiatre ! Il faut le voir comme un outil d'égalité. Vaut-il mieux laisser courir un coupable ou enfermer mille innocents ?

Mme Astrid Marais. - Ce n'est pas moi qui préconise le test de la vie réelle, mais les rapports de la Haute autorité de santé et de l'IGAS. Quant au terme « syndrome », il figure actuellement dans la jurisprudence. Je ne fais que décrire l'état actuel du droit.

Mme Clémence Zamora-Cruz, porte-parole d'Inter-LGBT. - Le Danemark vient de dépsychiatriser la transidentité, et l'OMS va faire sortir le terme de transsexuel de son catalogue de pathologies mentales.

M. Philippe Reigné. - Il arrive à la transidentité la même chose qu'à l'homosexualité. Au XIXème siècle, celle-ci était définie comme une maladie : l'inversion du sens sexuel. Au cours de la deuxième moitié du XXème siècle, elle a été dépathologisée. La transidentité, qui n'a été construite que dans les années 1950, commence à l'être à son tour, selon les pays. Voilà qui vient compliquer votre réflexion !

Mme Dominique Lottin. - En effet, ce n'est pas une pathologie. Mais il faut s'assurer de l'absence de trouble psychotique. Vu la facilité à obtenir sur Internet certains traitements hormonaux, rendre le changement d'état civil trop aisé peut conduire à des situations dramatiques pour les principaux intéressés. Certes, il faut aider les vrais transsexuels à changer de sexe plus rapidement qu'aujourd'hui. Mais nous devons protéger les personnes fragiles qui ne sont pas authentiquement transsexuelles.

M. Philippe Bas, président. - Merci de nous avoir éclairés.

La réunion est levée à 18 h 55