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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mercredi 5 octobre 2016

- Présidence de Mme Michèle André, présidente

Fonds exceptionnel d'investissement (FEI) - Contrôle budgétaire - Communication

La réunion est ouverte à 09 h 01.

La commission entend une communication de M. Nuihau Laurey relative aux travaux menés avec M. Georges Patient en leur qualité de rapporteurs spéciaux, sur le Fonds exceptionnel d'investissement (FEI).

M. Nuihau Laurey, rapporteur spécial. - Je souhaite tout d'abord excuser l'absence de mon collègue co-rapporteur Georges Patient, qui est aujourd'hui retenu en Guyane à l'occasion d'un déplacement du ministre de l'intérieur.

Le rapport que nous avons établi porte sur le fonds exceptionnel d'investissement (FEI), qui est un dispositif de soutien de l'État à l'investissement public réalisé dans l'ensemble des collectivités d'outre-mer, dont l'isolement, l'éloignement et d'autres contraintes géographiques et économiques sont souvent à l'origine d'importants besoins en équipements publics.

Le FEI a été créé par la loi pour le développement économique des outre-mer du 27 mai 2009 (Lodeom). Ce rapport est donc établi sept ans après sa création et quatre ans après un premier rapport d'audit conduit par l'inspection générale de l'administration.

Certes, différents instruments ont été créés pour favoriser l'investissement public comme privé en outre-mer, qu'il s'agisse des dispositifs fiscaux en faveur du logement et des investissements productifs ou encore des fonds structurels européens.

Les dépenses d'investissement des collectivités ultramarines sont en outre, en moyenne, plus élevées que celles de leurs homologues métropolitaines.

Pour autant, force est de constater, comme le soulignait l'inspection générale de l'administration dans son rapport de 2012, que « les besoins en équipements structurants se font plus que jamais sentir dans ces territoires ».

La création du FEI en 2009 visait à répondre à cette situation en apportant une aide financière aux personnes publiques qui réalisent, dans les départements et dans les collectivités d'outre-mer ou en Nouvelle Calédonie, des investissements portant sur des équipements publics collectifs, lorsque ces investissements participent de façon déterminante au développement économique, social, environnemental et énergétique local.

Au terme de nos travaux, nous avons dressé deux constats sur l'évolution et l'action du FEI depuis sa création en 2009.

Tout d'abord, les crédits consacrés au FEI ont fait l'objet d'importantes fluctuations.

Le FEI a, dans un premier temps, servi de support budgétaire à la mise en oeuvre du plan de relance dans les outre-mer. L'année 2009 a était donc une année singulière et les crédits du fonds ont par la suite connu une baisse significative.

Les années 2011 et 2012 ont constitué une période de transition, le nombre d'opérations engagées ayant été très faible au cours de ces deux années.

Le FEI a connu une renaissance avec l'engagement pris par le président de la République lors de sa campagne de dégager « 500 millions d'euros pour l'investissement outre-mer » et « après l'établissement d'un état des retards, de lancer un programme d'investissements publics pour rattraper le retard des outre-mer en matière d'équipements structurants ». Ce constat me semble d'une actualité brûlante avec l'examen à l'Assemblée nationale du projet de loi de programmation relatif à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique.

La mise en oeuvre de ce programme s'est traduite par une augmentation significative du montant de ses autorisations d'engagement (AE) à compter de 2013, qui sont passées de 10 millions d'euros en 2011 à 50 millions d'euros en 2013, et par une hausse progressive de ses crédits de paiement (CP), qui sont passés de 19 millions d'euros en 2012 à 28 millions d'euros en 2016.

L'augmentation des crédits consacrés au FEI n'a cependant jamais permis d'atteindre le niveau de 500 millions d'euros promis par le président de la République.

S'il nous semble illusoire d'attendre une augmentation significative des crédits consacrés au FEI dans les années à venir, nous appelons, d'une part, à une pérennisation de cet outil, qui a fait la preuve de son utilité -  j'y reviendrai dans mon exposé - et, d'autre part, à mettre un terme aux à-coups en stabilisant le montant de ses AE. Une telle mesure permettra certainement d'améliorer la visibilité des collectivités et donc de les inciter à proposer davantage de projets et, nous le pensons, des projets de plus grande ampleur.

Deuxième constat : malgré une dépense qui, comme je viens de l'indiquer, reste modérée, le FEI constitue un dispositif utile, qui a permis de financer de nombreuses opérations d'investissement.

Les clés de ce succès sont à chercher dans les modalités de mise en oeuvre de ce dispositif de financement, qui sont particulièrement adaptées aux objectifs qui lui sont assignés.

Tout d'abord, il nous est apparu que la procédure de sélection permettait une prise de décision rapide et efficace.

De manière schématique, le processus est initié à partir d'une circulaire adressée chaque année aux représentants de l'État dans les territoires d'outre-mer, qui comporte une liste de domaines pouvant faire l'objet d'un financement du FEI.

À partir de cette liste, les préfets et hauts-commissaires définissent, sur la base d'un diagnostic établi en partenariat avec les élus locaux, deux thématiques prioritaires.

Sur cette base, les représentants de l'État doivent lancer un appel à projets ouvert à l'ensemble des collectivités du territoire dont ils ont la responsabilité. Les services des préfectures et des hauts-commissariats effectuent un premier classement des projets qui leur sont soumis. Ces dossiers sont ensuite transmis au ministère des outre-mer.

Après instruction par la direction générale des outre-mer, le ministre chargé des outre-mer sélectionne les projets qui bénéficieront des aides du fonds. Il s'agit d'une décision que je qualifierai de « discrétionnaire », qui ne donne lieu à aucune motivation.

D'une manière générale, il nous est apparu que si la procédure de sélection avait fait l'objet d'améliorations au cours des quatre dernières années, certains points pourraient être clarifiés pour améliorer la visibilité des collectivités porteuses de projets.

Deuxième caractéristique : le FEI est particulièrement adapté au financement d'opérations de taille moyenne portées par les communes.

Entre 2009 et 2014, le montant moyen des opérations s'est élevé à 2,26 millions d'euros. 10 % seulement des projets affichaient un montant supérieur à 5 millions d'euros.

Plusieurs facteurs expliquent cette situation. D'une part, la procédure que je viens de décrire est relativement simple. Elle ne nécessite pas de mobiliser une ingénierie lourde, contrairement aux aides des fonds structurels européens par exemple. Cela correspond donc bien aux projets portés par les communes. Par ailleurs, les thématiques retenues, bien que structurantes à l'échelle locale, sont peu ou pas couvertes par les fonds structurels européens ou les dispositifs fiscaux d'aide à l'investissement.

S'agissant des thématiques, nous considérons que celles-ci couvrent globalement le champ des besoins en investissements publics des outre-mer. Dix domaines d'intervention prioritaires ont été retenus, parmi lesquels l'assainissement et l'adduction de l'eau, le traitement et la gestion des déchets, la prévention des risques majeurs et les constructions scolaires. Ces thématiques sont relativement stables dans le temps ce qui garantit une certaine cohérence d'ensemble.

Nous avons cependant constaté que, du fait de la grande diversité des thématiques couvertes par l'intervention du FEI et du caractère extrêmement large de certains intitulés, dans les faits, l'ensemble des projets proposés par les collectivités ultramarines pouvaient être potentiellement éligibles aux aides du FEI.

De même, nous nous sommes aperçus que, si la définition au sein de chaque territoire de deux domaines prioritaires avait pour objectif de restreindre le champ d'intervention du FEI en fonction des besoins propres à chacun d'entre eux, l'interprétation de ces deux domaines d'intervention prioritaires pouvait être extensive, suscitant une certaine incompréhension de la part des élus locaux.

Enfin, quatrième caractéristique : le taux de financement du FEI apparaît élevé au regard des autres instruments existants.

La participation du FEI a atteint en moyenne 44 % du coût des investissements réalisées entre 2009 et 2014. Ce taux, très variable selon les projets et les géographies, est très nettement supérieur aux taux constatés s'agissant des contrats de plan État-région par exemple, de l'ordre de 18 % pour le même type d'opérations.

Ce taux de subvention élevé a permis un important effet de levier. En 2015, selon le rapport annuel de performance de la mission « Outre-mer », celui-ci s'est élevé à 3. En d'autres termes, pour un euro dépensé, trois euros ont été finalement investis. Entre 2009 et 2014, 191 millions d'euros d'aides ont été versés au titre du FEI permettant un montant d'investissement de 430 millions d'euros, soit un effet de levier de près de 2,3.

La circulaire du 1er décembre 2015, qui impose aux préfets et hauts commissaires de sélectionner en priorité les projets pour lesquels « le FEI joue un véritable effet déclencheur dans le bouclage du plan de financement tout en écartant les logiques de substitution ou d'additionnalité avec d'autres crédits de l'État », devrait contribuer au maintien, voire au renforcement, de l'effet de levier de ce fonds pour les opérations sélectionnées au titre de la programmation 2016. Nous serons attentifs à ce point lors de l'examen du projet de loi de règlement 2016.

Le bilan que nous établissons de l'action du FEI est donc globalement positif et pour en améliorer l'effectivité, nous avons formulé dix recommandations s'articulant autour de trois axes :

Premier axe : mieux cibler l'action du FEI sur les projets pour lesquels l'effet de levier est le plus important.

La mise en oeuvre de cette recommandation passe par une réduction du nombre de thématiques retenues en début de programmation afin d'éviter un risque de dispersion des aides. Elle passe aussi par une limitation stricte du champ des projets sélectionnés aux deux priorités retenues pour chaque territoire.

Il serait également souhaitable de privilégier les projets pour lesquels l'aide demandée représente au moins 40 % du coût total de l'opération, c'est-à-dire ceux pour lesquels l'aide du fonds est réellement déterminante.

Deuxième axe : clarifier certains aspects de la procédure de sélection afin de la rendre plus transparente et plus prévisible pour les collectivités territoriales.

Nous estimons nécessaire que les services de l'État justifient le montant proposé au ministère des outre-mer lorsque celui-ci diffère du montant demandé par la collectivité. Une obligation similaire pourrait être prévue lorsque le montant notifié par le ministère diffère de celui recommandé par les préfectures et hauts commissariats.

Par ailleurs, certains éléments de calendrier pourraient être précisés. En particulier, il pourrait être envisagé de fixer une date limite à laquelle la liste des opérations sélectionnées par le ministre des outre-mer doit être rendue publique.

Certains élus locaux nous ont en outre indiqué ne pas avoir été informés de l'existence du FEI. C'est pourquoi il nous semble indispensable de rappeler systématiquement dans la circulaire transmise chaque année aux préfets et hauts-commissaires l'obligation de lancer un appel à projets auprès de l'ensemble des collectivités de leur territoire.

Pour plus de transparence, nous estimons souhaitable qu'une liste des critères présidant au choix des projets soit établie. En effet, si ces derniers sont globalement connus - population, démographie, difficultés propres à chaque territoire, répartition équitable des aides du fonds - il serait souhaitable de les expliciter de manière beaucoup plus claire et transparente.

Les décisions de rejet pourraient également faire l'objet d'une motivation lorsqu'il existe une divergence entre le classement proposé par les préfets et hauts commissaires en partenariat avec les collectivités territoriales et celui in fine retenu par le ministère.

Il pourrait en outre être envisagé de préciser dans la circulaire transmise chaque année le montant de l'enveloppe estimative envisagée pour chaque territoire.

Enfin, troisième axe : développer l'évaluation de l'impact socio-économique des projets financés.

Si l'aide du FEI est déterminante dans la réalisation des projets financés, nous avons constaté que les projets, une fois achevés, ne faisaient, en règle générale, l'objet d'aucune évaluation d'impact économique et social.

C'est pourquoi nous proposons que soit définie une liste d'indicateurs au niveau national et pour chaque projet afin de mieux évaluer l'impact socio-économique des opérations subventionnées.

Mes chers collègues, l'ensemble des élus locaux que nous avons rencontrés, dans nos territoires et lors de notre déplacement à La Réunion, ont salué unanimement l'utilité du FEI. Le bilan que nous tirons de cet instrument sept ans après sa création est donc largement positif. Nous avons d'ailleurs pu constater par nous-mêmes, sur le terrain, l'intérêt économique et social des projets financés qu'il s'agisse d'infrastructures numériques, de constructions scolaires, ou de projets destinés à favoriser le développement économique.

Le FEI n'est donc pas un « gadget » entre les mains du ministre chargé des outre-mer, mais un véritable instrument au service du rattrapage économique et social des territoires d'outremer. Il concourt ainsi à atteindre, ou du moins à tendre vers l'égalité réelle à laquelle nos collectivités peuvent légitimement prétendre et dont malheureusement nous restons encore très éloignés.

Mme Michèle André, présidente. - Nous avons eu, à quelques semaines d'intervalle, deux rapports sur des fonds d'aide aux territoires : celui présenté aujourd'hui sur le fonds exceptionnel d'investissement et celui de Bernard Delcros portant sur le fonds national pour l'aménagement et le développement du territoire (FNADT).

Je suis surprise que certains élus ignorent l'existence de ce fonds. En général, les élus porteurs de projets connaissent bien les dispositifs d'aide. Est-ce le cas dans l'ensemble des collectivités ? Comment s'effectue la communication autour de cet instrument ? Pouvez-vous, également, nous rappeler comment sont sélectionnés les projets ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Quels types d'investissements sont financés par le fonds ? Existe-t-il de fortes disparités d'une collectivité territoriale à l'autre ? J'imagine, par exemple, qu'à La Réunion et à Mayotte les moyens se concentrent sur la question scolaire.

M. Claude Raynal. - Merci pour cette présentation, qui rappelle que cet instrument fonctionne.

Quel est le nombre de projets retenus par rapport à la totalité des projets présentés, ou, plus subtilement, qui auraient mérité d'être soutenus ? J'aurais, par ailleurs, deux mises en garde : tel que vous nous le décrivez, ce fonds présente l'intérêt d'être assez souple et peut donc répondre aux besoins des collectivités ultramarines. Vous nous proposez néanmoins deux solutions qui pourraient être de nature à le rigidifier. En effet, l'idée de l'enveloppe par territoire risquerait d'empêcher que les moyens soient investis aux bons endroits. Je pense par exemple à la Guyane, à Mayotte ou à La Réunion où les besoins en investissements structurants sont colossaux. Cela n'est pas nécessairement le cas dans l'ensemble des territoires. Garder de la souplesse est une chose importante. S'agissant de l'effet de levier, tout ce qui revient à imposer un seuil d'investissement - en l'occurrence, à plus de 40 % - me semble impliquer une rigidification excessive de ce dispositif, pour lequel la souplesse peut être un gage de réussite.

M. Bernard Delcros. - Sur la question de l'effet de levier, pouvez-vous nous préciser si ce fonds vient en supplément ou en complément d'autres dispositifs, tels que les fonds européens. Sur la question de la lisibilité, vous avez expliqué souhaiter que les procédures de sélection soient plus transparentes. Pensez-vous que l'appel à projet soit la bonne solution ? Enfin, s'agissant de votre proposition visant à mieux cibler les projets, quels seraient les critères et le rôle des élus locaux ?

M. Nuihau Laurey, rapporteur spécial. - S'agissant de la méconnaissance par les élus locaux de ce dispositif, cela nous a été notamment rappelé à La Réunion, mais une telle situation existe dans d'autres collectivités ultramarines. En Polynésie française, par exemple, de nombreux élus, en particulier parmi les maires, ne connaissent pas le FEI, et s'adressent plus volontiers à la collectivité. C'est pourquoi nous proposons que la circulaire adressée chaque année aux préfets et hauts-commissaires précise que l'ensemble des collectivités doivent être informées de l'existence de ce dispositif.

Les projets sélectionnés ces dernières années concernent en particulier l'adduction d'eau et les constructions scolaires, qui sont les principales demandes des collectivités ultramarines et notamment des plus petites d'entre elles. En 2014, ces deux thématiques représentaient près de 40 % des autorisations d'engagement. Le reste concernait par exemple les infrastructures numériques, le développement des énergies renouvelables, le désenclavement, mais dans une proportion beaucoup plus limitée.

Les projets sont sélectionnés par le ministre chargé des outre-mer, sur la base des recommandations faites par les préfets et hauts-commissaires, après appel à projets. Ces projets doivent entrer dans le champ des deux thématiques sélectionnées conjointement par le représentant de l'État et les élus locaux. En Polynésie française, des projets concernant le développement des énergies renouvelables ont été inscrits au titre de la programmation 2013 mais n'ont pas pu être lancés dans les deux années qui ont suivi en raison de leur complexité. Il serait par conséquent utile que certains critères, tels que le niveau de faisabilité, soient davantage pris en compte.

Nos recommandations ne visent pas à rigidifier cet outil mais à éviter une dispersion des aides, ce qui augmente les coûts de gestion et en diminue l'efficacité.

En théorie, le FEI peut venir en supplément d'autres dispositifs financiers. Il n'y a pas d'exclusivité, mais, bien souvent, le seul financement proposé par l'État est le FEI.

Cet instrument permet le déclenchement de projets qui n'avait pas pu être lancés faute de financement. C'est la raison pour laquelle nous avons souhaité insister sur la pertinence de cet instrument, qui complète d'autres dispositifs plus lourds, tels que les financements européens, qui nécessitent une ingénierie que dont ne disposent pas certaines collectivités, en particulier les petites communes.

M. Philippe Dallier. - Pourriez-vous rappeler l'écart en euros par habitant de l'investissement dans les territoires d'outre-mer et en métropole, ainsi que les écarts au sein même des différents territoires d'outre-mer ? Ce fonds permet-il de les rééquilibrer ?

M. Nuihau Laurey, rapporteur spécial. - Le montant des dépenses d'équipement brut, travaux et immobilisations, par habitant des régions d'outre-mer s'élevait, en 2013, à 210 euros contre 37 euros en moyenne dans l'hexagone. Cet écart tient pour partie à la gestion des routes exercée par les régions d'outre-mer. S'agissant des départements d'outre-mer, le niveau des dépenses brutes d'investissement s'élevait à 134 euros contre 102 euros en moyenne pour les départements métropolitains.

Il y a donc un écart important entre les collectivités ultramarines et les collectivités de l'hexagone. Les aides complémentaires, telles que le FEI, sont donc bien souvent indispensables pour permettre le bouclage d'investissements dans les petites collectivités d'outre-mer.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis de la mission « Outre-mer » pour la commission des lois. - Je lirai avec intérêt le rapport de nos collègues Nuihau Laurey et Georges Patient. Pour ma part, j'ai décidé de centrer l'avis que je rendrai sur le budget 2017 sur les moyens octroyés à la justice en outre-mer.

La commission donne acte de sa communication à M. Nuihau Laurey et autorise la publication des travaux réalisés avec M. Georges Patient sous la forme d'un rapport d'information.

Villa Médicis - Contrôle budgétaire - Communication

La commission entend une communication de M. André Gattolin, rapporteur spécial, sur la Villa Médicis.

M. André Gattolin, rapporteur. - L'Académie de France à Rome, plus connue sous le nom de « Villa Médicis » fait certainement partie des opérateurs du ministère de la culture les plus connus du grand public. La notoriété de la Villa est à double tranchant et il arrive qu'elle soit touchée par des polémiques dont la presse se fait l'écho. De mon côté, j'ai pu constater que l'annonce de mes travaux sur ce sujet a suscité des questions un peu inquiètes sur les motifs de ce choix.

Je souhaite d'emblée indiquer que mes travaux me conduisent à porter un jugement globalement positif sur la gestion actuelle de l'Académie de France et son fonctionnement, bien qu'il puisse être encore amélioré à travers quelques recommandations ; j'y reviendrai.

Le dernier rapport sénatorial portant sur l'Académie de France à Rome avait été établi par Yann Gaillard au nom de la commission des finances en 2001. Quinze ans plus tard, j'ai pensé utile de mettre à jour ces travaux et de faire le point sur la gestion de cette institution qui occupe une place tout à fait singulière dans le paysage des opérateurs de la culture français.

La Villa Médicis est en effet originale à plusieurs titres.

Sa première spécificité, c'est la diversité de ses missions souvent synthétisées dans le triptyque « Colbert, Malraux, Patrimoine » : elle doit à la fois accueillir des artistes en résidence, c'est la mission « Colbert », organiser des manifestations culturelles, ou mission « Malraux » et protéger le patrimoine dont elle est dépositaire, ou mission « Patrimoine ».

Sa deuxième singularité, c'est bien sûr sa localisation au coeur de Rome, à des centaines de kilomètres de la frontière française et de Paris. Elle s'explique par l'histoire de l'institution, créée en 1666 par Colbert dans le but de doter la France d'artistes et d'oeuvres qui n'auraient rien à envier à ceux de l'Italie, alors la référence en la matière. L'Académie de France à Rome fait d'ailleurs partie des premières grandes institutions culturelles françaises et sa création s'inscrit dans le contexte de l'émergence de véritables politiques culturelles : on connaît bien Colbert en tant que superintendant des finances, moins comme instigateur des premières institutions visant à participer au rayonnement et au prestige de la France à travers la culture.

Sa troisième particularité, c'est un décalage entre les attentes voire les fantasmes que l'institution suscite et les moyens qui sont réellement mis à sa disposition : la subvention pour charge de service public allouée par l'État s'élève à 4,6 millions d'euros en 2016, soit un montant du même ordre de grandeur que d'autres résidences similaires mais relativement modeste au regard des « poids lourds » du ministère de la culture.

La notoriété de l'Académie de France à Rome est cependant partielle : si le nom de « Villa Médicis » est bien identifié, en revanche restent largement inconnus du grand public le nom des pensionnaires accueillis, la nature de leurs travaux artistiques, et même plus largement la définition des missions accomplies par l'Académie.

C'est pourquoi je voudrais maintenant brosser un rapide tableau du fonctionnement actuel de la Villa et de son budget.

L'Académie de France à Rome est un établissement public administratif sous tutelle du ministère de la culture au fonctionnement classique. L'établissement est dirigé par une personnalité dont la nomination relève du Président de la République. Un conseil d'administration comprenant douze membres se réunit au moins deux fois par an à Paris ou à Rome.

Pour 2016, l'établissement dispose d'un budget annuel d'environ 8 millions d'euros.

L'Académie de France à Rome est principalement financée par des fonds publics, à travers une subvention et une dotation en fonds propres du ministère de la culture pour un total de 6 millions d'euros. Les ressources propres s'élèvent à plus de deux millions d'euros en 2015. Celles-ci proviennent des activités de billetterie, d'hébergement et de location évènementielle, ainsi que du mécénat.

Au total, 46 emplois équivalent temps plein sont affectés à la Villa, dont la grande majorité est constituée de contractuels de droit italien - ces postes de droit italien peuvent bien sûr être occupés par des personnes de nationalité française.

La gestion des ressources humaines a pu, dans le passé, faire l'objet de critiques. Elle est désormais considérablement modernisée. Les rémunérations ont été harmonisées et une nouvelle version du cadre contractuel de référence a été élaborée. L'attribution de logements aux agents a également été rationalisée. Autrefois, existaient des « dynasties » d'agents qui se transmettaient au fil des générations les postes et les logements, de façon assez rocambolesque. Ce système a été assaini sous les deux mandats du précédent directeur, Éric de Chassey.

Ainsi, comme je l'indiquais en préambule, la gestion administrative et financière de la Villa paraît satisfaisante. La Cour des comptes a récemment procédé à la revue des comptes de la Villa et les conclusions des magistrats financiers rejoignent les miennes : aucune irrégularité notable n'a été constatée.

Certains problèmes subsistent cependant, comme l'absence de contrat d'objectif et de moyens, qui est un document important pour le pilotage de l'institution par sa tutelle. Il faudrait qu'un nouveau contrat d'objectif et de moyens soit conclu dans les meilleurs délais et j'espère que l'engagement pris d'établir un contrat le plus rapidement possible sera tenu.

Je voudrais également signaler un point de vigilance : l'ouverture toujours plus large de la Villa au public conduit à engager des frais de sécurité non négligeables qui, au vu du contexte, pourraient continuer d'augmenter. Comme Vincent Éblé et moi-même l'avions déjà indiqué lors de notre communication sur le fonds d'urgence pour le spectacle vivant, mis en place à la suite des attentats, le renforcement des mesures de sécurité pèse lourdement sur les opérateurs de la culture.

Je pense donc, dans le cas de la Villa, que l'État doit formaliser son engagement de prendre en charge les dépenses exceptionnelles indépendantes des décisions de la direction de l'établissement, occasionnées notamment par le renforcement des mesures de sécurité.

Pour assurer la soutenabilité du budget de la Villa, les ressources propres doivent faire l'objet de bilans stratégiques à intervalles réguliers et la situation de concurrence entre la Villa et son concessionnaire en matière de location d'espaces doit cesser. Je préconise également de mener à bien le projet de création d'une structure permettant de faciliter le mécénat des entreprises et de personnes privées en clarifiant l'orientation de la politique de mécénat de l'Académie.

Ces aspects de pure gestion budgétaire sont bien sûr importants. Je pourrai y revenir si vous le souhaitez.

Mais ils n'épuisent pas le sujet. Au fond, la question de l'existence même de la Villa Médicis sous sa forme actuelle doit être posée.

En effet, les motivations qui ont présidé à la création de l'Académie sont désormais obsolètes. Rome n'est plus l'épicentre de la création artistique. La copie de l'antique et l'encouragement d'un art national ne constituent plus des priorités de la politique culturelle.

Historiquement et symboliquement, c'est la mission « Colbert » qui a donné à la Villa sa raison d'être. Et c'est la mission « Colbert » dont la légitimité semble aujourd'hui la plus incertaine.

Nous devons donc nous demander s'il est encore utile aujourd'hui d'accueillir des artistes à Rome sur fonds publics, ou si la Villa devrait devenir un simple lieu de visite, voire un musée comme un autre.

La réponse ne saurait être simpliste.

La pérennité de l'histoire dans laquelle s'enracine la Villa, et le prestige dont elle jouit, en font une institution unique qui participe du rayonnement culturel de la France. Elle exerce d'ailleurs une force d'attraction réelle : en 2016, 601 candidatures ont été soumises pour seulement quatorze projets retenus.

En outre, l'Académie de France à Rome a cherché à adapter et à renouveler ses modes d'accueil, à travers les catégories d'hôtes en résidence et les lauréats, dont le mode de sélection et les bourses sont totalement différents de ceux des pensionnaires.

Des améliorations réelles ont également été apportées à l'accueil et au suivi des pensionnaires, ainsi qu'à leur l'intégration au sein d'une promotion et à leur connaissance du paysage culturel romain. L'idée selon laquelle les artistes sont totalement laissés à eux-mêmes doit être nuancée. Mon déplacement m'a permis de constater que les artistes rencontrés ne prenaient pas la Villa pour un simple lieu de passage, et encore moins de repos.

Les progrès accomplis butent cependant sur les questions sensibles du statut et des bourses des pensionnaires. La nécessité d'un changement à ce sujet fait consensus mais sa mise en oeuvre tarde à se concrétiser. Pourtant, l'iniquité et l'opacité du calcul des bourses contribuent à alimenter le fantasme sans véritable fondement d'une gabegie généralisée.

En outre, la Villa souffre d'un déficit d'image auprès du public français et, dans certaines disciplines, auprès du monde de l'art. Les travaux des pensionnaires restent mal connus, malgré des initiatives récentes pour les mettre en valeur.

Je pense donc que l'accueil d'artistes en résidence ne pourra être pérennisé que s'il est profondément rénové et que les échanges avec le public continuent de se développer.

C'est pourquoi je propose d'abord de réformer les bourses, le statut des pensionnaires et les moyens mis à leur disposition.

Aujourd'hui, le mode de calcul des bourses est aligné sur les indemnités perçues par les agents publics à l'étranger. Les bourses peuvent ainsi être plus élevées si le pensionnaire a une famille vivant avec lui ou s'il est en position de détachement de la fonction publique.

Dans les dernières années, le montant moyen annuel de la bourse par pensionnaire a fortement augmenté, passant d'environ 56 000 euros par an en 2005 à près de 73 000 euros en 2014. C'est une hausse de plus de 30 % en neuf ans ! Elle ne découle pas d'un dérapage dans la gestion des crédits de l'Académie, mais du changement de profil des pensionnaires : outre le fait qu'ils sont plus nombreux, ils sont également plus âgés et ont donc davantage tendance à bénéficier des avantages familiaux. Les fonctionnaires en situation de détachement conduisent aussi à alourdir la charge budgétaire.

Le mode actuel de calcul des bourses pose des difficultés de prévision budgétaire : il est impossible à l'administration de la Villa de connaître avec exactitude le montant des bourses des pensionnaires avant leur sélection. Les pensionnaires sont évidemment choisis sur des critères artistiques et académiques, et leur situation familiale ne doit pas devenir un motif de sélection ou de rejet, mais aujourd'hui les conséquences budgétaires liées à l'accueil d'un pensionnaire marié et père de deux enfants sont réelles.

La situation actuelle est aussi inéquitable. En effet, les règles de calcul des bourses conduisent à des différences de traitement injustifiées entre les pensionnaires. Certains touchent beaucoup plus que la bourse « standard » de 3 300 euros, mais d'autres beaucoup moins ! C'est en particulier le cas d'un binôme d'artistes en pension à Villa, dont on m'a indiqué qu'ils se partageaient une seule et même bourse. Cela aboutit à des différences de traitement entre le pensionnaire le plus favorisé et le pensionnaire le moins favorisé qui vont quasiment du simple au triple.

La bourse est accordée au pensionnaire au titre de son activité à la Villa. Il me semble que ni son grade dans la fonction publique, ni sa situation familiale ne doivent être prises en compte pour fixer le montant de la bourse.

Je préconise donc de cesser de calculer les bourses par référence au droit de la fonction publique.

En outre, il me semble que les bourses doivent être attribuées individuellement à chaque pensionnaire, et ce quel que soit le nombre de personnes que compte l'unité de création. Cela implique que le concours soit organisé sur la double base de « projets » et d'un nombre limitatif de pensionnaires. Cette évolution sera facilitée par l'absence d'un nombre fixé de catégories disciplinaires à pourvoir, comme c'était le cas en 2016.

Le montant des bourses pose un autre problème : comme il est relativement élevé, il est attendu des pensionnaires qu'ils financent eux-mêmes les moyens techniques dont ils peuvent avoir besoin pour mener leurs travaux. Mais les besoins des pensionnaires en ce domaine ne sont évidemment pas tous identiques : par exemple, un écrivain n'a besoin que d'un bureau et d'un ordinateur, tandis qu'un chorégraphe peut avoir besoin d'un plateau.

Il me semble donc nécessaire de dégager une enveloppe budgétaire dédiée au financement des moyens techniques dont peuvent avoir besoin les artistes et les chercheurs dans leur travail. L'octroi des fonds ainsi rassemblés, sur demande des pensionnaires, serait du ressort du directeur, qui devrait rendre compte de ses décisions devant le conseil d'administration.

La refonte des bourses ne revient donc pas à appliquer une logique strictement comptable dans la perspective de faire des économies « de bouts de chandelles », mais a pour objectif d'améliorer la répartition des moyens entre les pensionnaires et de mettre un terme aux iniquités qui existent aujourd'hui.

Cette réforme des bourses devrait s'accompagner de la définition d'un statut des pensionnaires qui, depuis trois siècles et demi, n'existe toujours pas ! C'est une situation qui complexifie les démarches des pensionnaires, particulièrement lorsqu'ils sont originaires de pays situés hors de l'espace Schengen. L'absence de statut reflète aussi l'absence de réelle définition d'un séjour à la Villa. La définition d'un statut permettrait de supprimer certains problèmes pratiques mais aussi de clarifier la nature des travaux que les pensionnaires sont invités à mener.

La définition d'un statut et la réforme des bourses ne suffiront pas à rénover le séjour à l'Académie.

Je préconise également que la direction intensifie encore ses efforts pour organiser des rencontres entre les pensionnaires, informelles mais aussi formelles. Par exemple, il pourrait être intéressant d'organiser des ateliers de travail réunissant une partie ou la totalité de la promotion sur des thématiques définies par les pensionnaires dans les premières semaines de leur séjour, voire en amont.

Je considère d'ailleurs qu'il faudrait réaffirmer l'obligation de francophonie des pensionnaires afin d'assurer le partage d'une langue commune entre tous les résidents de la Villa.

Je propose également d'accueillir des artistes et des chercheurs italiens à la Villa. C'est une pratique très courante dans les autres résidences françaises d'artistes et de chercheurs à l'étranger, qui permettra de renforcer les liens entre les artistes ou les chercheurs accueillis et l'Italie.

Enfin, après le statut, les bourses et les conditions d'accueil, je crois qu'il est essentiel de mieux faire connaître les travaux des pensionnaires.

Je préconise donc de recréer un « Prix de Rome ». Ce Prix pourrait être attribué, sur décision d'un jury international d'artistes et de critiques d'art, à un ou plusieurs pensionnaires ou anciens pensionnaires artistes dans le cas où les travaux menés durant le séjour ont permis d'amorcer la création d'une oeuvre originale. Ce prix permettrait d'inciter les pensionnaires à mettre leur séjour à profit et de mettre en valeur l'Académie de France à Rome et de ses pensionnaires dans le monde de l'art. Il arrive que la biographie d'artistes connus et passés par la Villa Médicis, en particulier d'écrivains, ne comporte aucune mention de leur qualité d'ancien pensionnaire de l'Académie de France à Rome ! Sans doute le terme de « pensionnaire » n'est pas le plus valorisant qui soit...

La présence en ligne de la Villa Médicis devrait également permettre de renouveler les modes d'échanges entre les pensionnaires et le public, en créant par exemple un espace interactif en ligne pouvant constituer le support d'expositions virtuelles.

Il faudra également faire le bilan de la première édition du festival « Viva Villa ! ». Ce festival est une initiative conjointe des trois résidences françaises d'artistes en Italie, en Espagne et au Japon. Il s'agit d'exposer en France les travaux des pensionnaires de ces trois « villas » situées à l'étranger, sous le nom « Viva Villa ! » : outre la Villa Médicis, existent aussi la Casa Velasquez et la Villa Kujoyama qui ne relèvent pas de la tutelle du ministère de la culture. L'édition zéro a débuté il y a quelques semaines à peine. La valorisation des travaux des pensionnaires, et à travers eux des institutions qui leur permettent de créer, me semble aller dans le bon sens.

Dans le cas où ce festival serait pérennisé, il faudrait envisager les modalités selon lesquelles il pourrait être itinérant, afin que les travaux des pensionnaires soient présentés dans différentes régions et non seulement à Paris.

Il faut aussi mieux documenter le passage des pensionnaires dans la perspective de recherches futures. Je pense donc que l'établissement doit réfléchir avec chaque pensionnaire, dès le début du séjour, à la nature des archives qui pourront être collectées et qui dépendront bien sûr de la discipline et du mode de travail de chaque pensionnaire.

Je pense enfin que le projet de « Villa Médicis 2.0 » sur le site de la tour Utrillo à Clichy-Montfermeil doit conserver un lien avec la Villa Médicis proprement dite. À ce titre, je préconise de prévoir dans les statuts du nouveau centre artistique l'obligation d'organiser chaque année une exposition des oeuvres d'un ancien pensionnaire de l'Académie de France à Rome. La réciproque pourra bien sûr être envisagée dès lors que le nouveau centre aura réellement engagé une activité d'accueil d'artistes en résidence.

L'ensemble de ces recommandations vise à garantir un accueil de qualité aux pensionnaires tout en poursuivant la rationalisation de l'organisation de la Villa et l'enrichissement de sa coopération avec les « maisons soeurs » que sont les autres résidences françaises d'artistes à l'étranger, les autres institutions culturelles françaises à Rome et le projet de Clichy-Montfermeil.

Il ne s'agit pas de croire naïvement qu'un renouveau de l'établissement pourrait trouver son unique source dans des réformes administratives.

Mais le pari doit être fait que les artistes et les chercheurs que la Villa accueille, s'ils sont placés dans de bonnes conditions, sauront lui redonner un nouveau souffle.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Notre rapporteur spécial nous a présenté quelques vérités budgétaires sur la Villa Médicis mais a également tracé des perspectives pour le futur. On peut s'interroger sur le rayonnement de cet établissement, car Rome n'est plus forcément le centre du monde.

Pouvez-vous nous en dire plus sur les perspectives de partenariats avec d'autres institutions ? Il y a de nombreux musées en province ou d'autres institutions culturelles à l'étranger qui pourraient collaborer avec la Villa Médicis et participer à son rayonnement. D'autre part, pouvez-vous nous préciser à combien s'élèvent les recettes propres et notamment combien rapportent les locations ? Enfin, qui est responsable des travaux menés à la Villa ? L'ambassade de France en Italie ? La fondation des pieux établissements de la France à Rome et à Lorette, qui gère les différentes églises françaises de Rome, telle Saint-Louis-des-Français ?

M. Marc Laménie. - Le budget de la Villa Médicis demeure limité mais pouvez-vous nous éclairer sur sa gouvernance et sur la propriété de ce patrimoine considérable ? À combien s'élèvent les recettes propres ? Et, étant donné le contexte budgétaire, cet établissement réalise-t-il lui aussi des efforts sur ses dépenses de fonctionnement ?

M. Roger Karoutchi. - M'étant rendu plusieurs fois à la Villa Médicis, je comprends l'admiration et la fascination qu'elle a éveillé chez notre rapporteur spécial, mais je suis beaucoup plus réservé que lui. À l'occasion d'une mission de contrôle, j'ai pu constater que notre représentation diplomatique et culturelle à Rome est magnifique : le palais Farnèse ou la Villa Bonaparte sont des lieux extraordinaires.

La Villa Médicis est également un lieu admirable, mais le fonctionnement et le rôle de l'institution me laissent sceptique. À l'époque de Colbert il y avait une école française de Rome, une école de peinture de Rome, une école de sculpture de Rome... Aujourd'hui, est-il forcément intéressant pour la création française d'envoyer des artistes à Rome ? Je n'en suis pas convaincu. Il est, certes, très difficile d'obtenir une bourse de pensionnaire de la Villa Médicis, mais beaucoup de ceux qui y séjournent ne font l'objet d'aucun suivi : l'administration ne définit pas d'objectif personnalisé et ne procède à aucun contrôle de ce qu'ils réalisent.

Je voudrais d'ailleurs rappeler que beaucoup d'artistes s'étaient interrogés sur la mission réelle de cet établissement lors de la nomination de Muriel Mayette-Holtz en tant que directrice : ses anciennes fonctions d'administratrice générale de la Comédie française n'avaient aucun rapport avec les disciplines accueillies à la Villa Médicis, ce qui prouve qu'il s'agit peut-être plus d'un établissement honorifique, très agréable au demeurant, mais sans véritable objectif créatif. Et je ne m'étends pas sur l'épisode des pensionnaires qui ont gravi la statue antique de la Déesse Rome, qui a beaucoup choqué en Italie et nui à l'image de la Villa.

Au-delà des équilibres financiers, il faut donc également se demander si l'on ne pourrait pas atteindre cet objectif de soutien à la création autrement qu'à travers la Villa Médicis.

M. Michel Canevet. - Notre rapporteur spécial estime-t-il que l'enveloppe de fonctionnement de huit millions d'euros est suffisante ? Des pistes sont-elles envisagées pour augmenter le nombre d'entrées ? Le chiffre de 37 000 me semble bas par rapport au potentiel, surtout dans une ville comme Rome qui accueille de nombreux visiteurs. Il faut donner une meilleure visibilité à la Villa Médicis, auprès du public mais aussi auprès des mécènes, qui doivent prendre le relais pour maintenir le prestige de cette institution, dans un contexte où les fonds publics sont de plus en plus rares.

J'ai été frappé par le système de bourses et les montants très différents que touchent les pensionnaires en fonction de leur situation. On évoque un montant moyen de 3 300 euros et finalement certaines attributions peuvent dépasser 6 000 euros par pensionnaire. Il y a là un vrai problème et je soutiens votre proposition de remettre à plat le mode de calcul des bourses.

M. Éric Doligé. - Les pensionnaires reçoivent des bourses d'un certain montant et, parmi eux, certains réussissent ensuite très bien sur le marché de l'art... Y a-t-il des moyens pour obtenir un retour sur investissement ?

M. Alain Houpert. - Notre rapporteur spécial nous a fait voyager : tous les chemins mènent à Rome...

Je ne suis pas convaincu que le rétablissement du prix de Rome soit une bonne idée. D'autres pays, comme les États-Unis, s'en sont emparés et le ressusciter entraînerait sans doute une certaine confusion.

Je rejoins les propos de Roger Karoutchi et Éric Doligé sur la qualité des pensionnaires. Colbert doit se retourner dans sa tombe ! L'épisode de l'escalade de la statue, placée dans le parc par Philippe de Médicis, est en effet malheureux. La Villa est une vitrine de la France, il faut donc faire attention à la qualité des boursiers.

Je pense également qu'il devrait y avoir un retour sur investissement. Les pensionnaires ont reçu beaucoup, qu'ils donnent également un peu de leur personne. J'ai rencontré le peintre Yan Pei-Ming, originaire de Dijon, qui a séjourné à la Villa Médicis et dont les oeuvres valent aujourd'hui, au minimum, un million d'euros. Les finances de la Villa Médicis se porteraient mieux s'il avait donné une oeuvre.

M. Antoine Lefèvre. - La Villa Médicis a connu une année compliquée sur le plan budgétaire : des investissements ont été nécessaires en matière de sécurité et les recettes n'ont pas été très bonnes, la mauvaise météo n'ayant pas arrangé les choses. Je crois savoir que la direction de la Villa envisage de développer le merchandising. Avez-vous des informations sur ce sujet ? Bien que je ne pense pas que vendre des confitures ou autres spécialités locales suffira à faire face aux dépenses...

M. Claude Raynal. - Il faut s'interroger sur le sens de la mission de la Villa Médicis : ce n'est pas parce qu'une institution est ancienne qu'elle reste utile. L'opportunité pour la France de conserver des résidences d'artistes certes prestigieuses, mais dont le fonctionnement n'est pas satisfaisant, peut se poser.

Au-delà des aspects budgétaires et financiers développés, quel regard porter sur la qualité des oeuvres artistiques réalisées ? Quels sont les résultats obtenus dans cette résidence au regard du nombre d'artistes qui y ont séjournés ? En quoi cela a-t-il servi les pensionnaires et amélioré l'offre culturelle française ?

Aux États-Unis, le financement de la Villa Médicis serait probablement assuré par des fonds privés issus des anciens pensionnaires regroupés au sein d'une fondation. En France, nous recourrons systématiquement aux moyens budgétaires de l'État. Comment développer cette culture de la fondation, concrétisation de la reconnaissance des artistes passés par cette résidence ?

M. Jean-Claude Requier. - Cet excellent rapport s'intéresse à une belle maison dont on ne parle, en général, qu'au moment de la nomination de son directeur ! Celle-ci ne pourrait-elle être confiée à une autre autorité que le Président de la République ? La définition d'un profil de poste ne serait-elle pas un préalable nécessaire au recrutement d'une personnalité compétente ?

M. André Gattolin, rapporteur. - Je connais la Villa Médicis depuis les années 1980 et je peux vous assurer que les choses ont considérablement évolué depuis cette époque : autrefois, les artistes hébergés n'avaient que peu d'échanges entre eux, certains ne développaient pas leur culture italienne, n'avançaient pas vraiment sur leurs projets et sortaient déprimés, sans manquer d'écrire, à leur retour, des ouvrages négatifs sur leur séjour au sein de l'institution.

Au contraire, la promotion que j'ai eu l'occasion de rencontrer cette année avait instauré un véritable dialogue entre artistes et une certaine dynamique. La plupart d'entre eux semblaient intéressés par la viabilité économique de leurs projets et le développement du marché culturel.

Compte tenu du fait que l'essentiel d'entre eux travaillent sur des projets au long cours, il n'est pas aisé de procéder à une évaluation immédiate de leur passage à la Villa Médicis.

Effectivement, Jean-Claude Requier, il ne semble pas indispensable que le Président de la République soit compétent pour la nomination du directeur de cette institution qui ne représente qu'un budget de 8 millions d'euros, dont 2 millions d'euros de ressources propres.

L'entretien du patrimoine de l'établissement engendre d'importantes dépenses, à hauteur de plus de 600 000 euros par an. À la fois propriété de l'État français et constituant un patrimoine italien - contrairement au Palais Farnèse qui est concédé par l'Italie à l'État français pour un euro symbolique, en échange d'un système similaire pour l'ambassade d'Italie en France -, la Villa Médicis est confrontée, pour toute opération d'investissement, à une importante complexité administrative puisque les travaux doivent à la fois respecter les règles nationales italiennes et françaises. Ceci a toutefois pour avantage qu'il ne peut pas y être fait n'importe quoi !

L'établissement doit, en tout état de cause, faire face à des dépenses d'investissement incompressibles. Il n'est donc pas certain que restreindre les activités de la Villa Médicis, par exemple en la transformant en simple musée, soit réellement source d'économies, compte tenu des charges lourdes induites par le bâtiment, ses dépendances et son domaine. Par exemple, l'établissement doit actuellement faire face à une maladie frappant les chênes verts qui pourrait avoir de lourdes conséquences budgétaires, quel que soit le nombre de pensionnaires accueillis !

En réponse à Roger Karoutchi, effectivement il n'existe pas de réel contrôle de la production des artistes hébergés, même si ceux-ci doivent désormais s'engager sur un projet.

Selon la nature de leurs travaux, certains artistes, susceptibles de devenir célèbres par la suite, peuvent également laisser une ou plusieurs oeuvres. Je ne sais pas si cela a été le cas de Yan Pei-Ming, par exemple, qui, désormais mondialement reconnu, expose actuellement à la Villa Médicis. Or, plus l'artiste est connu, plus le montant des primes d'assurance sur les oeuvres est élevé. Je crois savoir que Yan Pei-Ming s'est arrangé pour prendre en charge certains coûts afférents au transport et à l'assurance des oeuvres. C'est une forme de « retour sur investissement », d'autant plus que cette belle exposition a permis la vente d'un très grand nombre d'entrées. Je préconise en outre que soit systématisée la collecte d'archives à l'issue de leur séjour. En revanche, exiger d'un artiste qu'il cède une oeuvre à l'issue de son séjour me semble excessif et sans doute impossible à mettre en oeuvre dans la pratique : quid d'un écrivain dont le roman sera terminé quelques années plus tard ?

En outre, il n'est pas aisé d'anticiper, à la sortie de la Villa Médicis, le succès à venir d'un artiste, compte tenu de la complexité du marché de l'art, surtout que les disciplines n'ont pas toute la même valeur marchande. Par exemple, bien que l'école de gravure française soit reconnue, il n'existe plus beaucoup de graveurs et le marché est extrêmement réduit. Faut-il pour autant cesser de soutenir cette discipline en raison d'un « retour sur investissement » trop faible ? Je ne le pense pas.

Quant au suivi des pensionnaires, il a été renforcé : les artistes doivent désormais suivre des cours d'italien et ont des rencontres individuelles régulières avec l'équipe de direction de la Villa Médicis.

Michel Canevet, a priori le budget alloué à la Villa Médicis semble suffisant et s'avère plutôt bien géré. L'établissement pourrait, à terme, rencontrer des difficultés pour couvrir les dépenses liées à la sécurité mais il bénéficie pour le moment - et il convient de le saluer - de l'assistance des forces de police et de l'armée italiennes pour assurer sa garde continue, compte tenu de la menace terroriste.

Il est certain que, plus la Villa Médicis développe ses activités auprès du public, plus les dépenses d'entretien et de sécurité augmentent. Le nombre de visites a ainsi atteint 37 000 visiteurs en 2015 contre 20 000 en 2014, correspondant à un quasiment doublement en un an.

Je propose de créer une structure autonome qui se consacrerait au mécénat, pour le développer notamment auprès des entreprises françaises, alors que les mécènes sont actuellement plutôt des entreprises italiennes, mais aussi des particuliers. Il convient donc de faire connaître l'activité de la Villa Médicis, par exemple au travers du festival « Viva Villa ! ».

Certains d'entre vous ont évoqué la qualité des pensionnaires. Je n'ai pas de remarque particulière concernant le choix des artistes, sélectionnés par un jury indépendant. Afin que leur séjour leur soit profitable, ainsi qu'à l'institution, il me paraît surtout indispensable d'assurer la diffusion de leurs oeuvres.

Je suis un peu préoccupé concernant le projet de Clichy-Montfermeil, dont je crains qu'il ne permette pas sous sa forme actuelle de créer des synergies réelles avec la Villa Médicis de Rome. Pour moi ce lieu doit également accueillir les artistes de la Villa Médicis ou leurs oeuvres.

On peut contester, comme l'a fait Claude Raynal, le coût de cette politique de prestige, mais je constate qu'il y a de plus en plus d'initiatives privées ou publiques qui reprennent cette logique et nous constaterons dans le prochain budget que se développent des projets de résidences d'artistes dans des lycées ou des collèges : des artistes, qui souvent ont reçu des aides de l'État d'une façon ou d'une autre, suivront une classe. C'est une idée excellente, qui permet aux artistes de restituer une partie de ce qu'ils ont reçu de la collectivité publique et de s'inscrire dans une démarche de transmission. Il faudrait lier cela à la Villa Médicis : peut-être que ces artistes devraient être prioritaires pour partir à Rome. Je crois qu'un outil de prestige tel que la Villa Médicis peut aider au développement d'une politique publique cohérente. Aujourd'hui, on a l'outil de prestige sans la politique publique derrière : il nous faut les deux.

L'État français est bien propriétaire de la Villa Médicis, mais elle fait partie du patrimoine culturel de Rome : l'État italien a donc, en quelque sorte, un « droit de regard » sur les travaux.

Les ressources propres de la Villa s'élèvent à deux millions d'euros. Je souligne que le développement des locations évènementielles peut conduire à des dégradations. Lors du mariage d'une grande famille princière, des dégradations importantes ont été constatées. Mais on ne peut installer des agents de sécurité partout lors d'un mariage en grande pompe ! Les risques de dégradation ne sont donc pas uniquement liés aux artistes.

L'inscription de la mission « Patrimoine » dans les statuts en 2012 visait en partie à établir un véritable inventaire de la Villa. Des plâtres de très grande valeur ont en effet été volés en 2012 et tous les responsables n'ont pas été retrouvés.

Pour finir, le statut français de fondation ne semble pas adapté à la Villa Médicis. Certes, l'Académie américaine est financée par une fondation, mais leur système est très différent. Je tiens à vous rappeler qu'aux États-Unis, il n'y a pas de ministère de la culture mais, en matière d'action culturelle, autant d'argent public est dépensé par habitant qu'en France !

La commission donne acte de sa communication à M. André Gattolin et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Mission « Investissements d'avenir » - Désignation du rapporteur spécial

En vue de l'examen du projet de loi de finances pour 2017, la commission désigne M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial de la mission « Investissements d'avenir ».

PLFSS pour 2017 » - Demande de saisine pour avis

La commission demande à se saisir pour avis sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017, sous réserve de son dépôt.

Projet d'instauration du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu - Audition de Mme Bénédicte Caron, vice-présidente de la Confédération générale du patronat des petites et moyennes entreprises (CGPME) chargée des affaires économiques, juridiques et fiscales, et MM. Alain Loehr, directeur associé au sein du cabinet d'avocats Fidal, Geoffroy Roux de Bézieux, vice-président délégué du Mouvement des Entreprises de France (MEDEF), président de la commission en charge de la fiscalité, et Pierre-Emmanuel Thiard, ancien rapporteur général pour le Conseil des prélèvements obligatoires

La commission procède à l'audition conjointe de Mme Bénédicte Caron, vice-présidente de la Confédération générale du patronat des petites et moyennes entreprises (CGPME) en charge des affaires économiques, juridiques et fiscales, et de MM. Alain Loehr, directeur associé au sein du cabinet d'avocats Fidal, Geoffroy Roux de Bézieux, vice-président délégué du Mouvement des Entreprises de France (MEDEF), président de la commission en charge de la fiscalité, et Pierre-Emmanuel Thiard, ancien rapporteur général pour le Conseil des prélèvements obligatoires.

Mme Michèle André, présidente. - Le Gouvernement a présenté, mercredi dernier, le projet de loi de finances pour 2017 dont l'article 38 prévoit l'instauration du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu. Notre commission avait entendu en avril dernier le ministre des finances et des comptes publics, Michel Sapin, et le secrétaire d'État au budget, Christian Eckert, sur les grands principes de la réforme. Aujourd'hui, nous disposons d'un article du projet de loi de finances long de 25 pages et d'une évaluation préalable qui compte 413 pages.

Cette réforme complexe nécessite des travaux préparatoires approfondis. Nos quatre intervenants nous présenteront leur analyse de la réforme. Je souhaite la bienvenue à Bénédicte Caron, vice-présidente de la Confédération générale du patronat des petites et moyennes entreprises (CGPME) ; à Alain Loehr, directeur associé au sein du cabinet d'avocats Fidal ; à Pierre-Emmanuel Thiard, inspecteur des finances qui a rédigé, en 2011, le rapport Prélèvements à la source et impôt sur le revenu du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) et à Geoffroy Roux de Bézieux, vice-président délégué du Mouvement des entreprises de France (MEDEF).

Mme Bénédicte Caron, vice-présidente de la Confédération générale du patronat des petites et moyennes entreprises (CGPME). - Merci de votre invitation. Ce sujet du prélèvement à la source me tient à coeur, en tant que chef d'entreprise et employeur. Le coût de mise en oeuvre de la réforme est très difficile à prévoir.

Les entreprises soit éditent des bulletins de salaire directement en interne, soit les externalisent auprès d'experts-comptables. Le coût est alors différent. Il est improbable, voire inimaginable, que les experts-comptables ne facturent pas de supplément pour réaliser le prélèvement à la source. Les entreprises qui externalisent feront donc face un surcoût. Celles qui internalisent cette tâche devront assumer un coût informatique : contrairement à l'avis de certains, les éditeurs de logiciel ne délivreront pas ce service gratuitement. À cela s'ajoute un coût de formation des services des ressources humaines (RH), afin qu'ils puissent utiliser le logiciel. Dernier coût, caché, le coût humain : on néglige souvent le temps passé à répondre aux salariés. Or les directeurs des ressources humaines sont déjà à saturation. Ils ne pourront consacrer du temps supplémentaire pour répondre à des questions fiscales. Il me semble que la Suisse propose une compensation lorsque le collecteur est l'entreprise. Cela peut être une bonne solution.

La réforme aura une incidence sur la relation entre l'employeur et le salarié. Le montant d'impôt payé est un sujet tabou en France. Le salarié aura des réserves à ce que l'employeur ait connaissance de ses autres revenus et aura l'impression que son employeur s'immisce dans sa vie privée. Dans le texte de loi, les données confidentielles sont aussi un sujet sensible. En cas de manquement à la confidentialité, l'employeur sera responsable et pourra être sanctionné.

Le rapport entre l'employeur et le salarié peut devenir conflictuel à cause du prélèvement à la source : demain, l'employeur versera moins à son salarié, et sa rémunération nette pourra différer de celle de son voisin, à travail égal, en fonction des situations familiales. Ce prélèvement à la source pourrait conduire à des pressions à la hausse sur les salaires. Même si l'impôt sur le revenu ne concerne que 50 % des salariés, le risque est qu'il soit assimilé à une cotisation sociale, voire à une taxe de l'employeur et non plus considéré comme un impôt lié à la situation familiale et individuelle de chacun. Chacun sait, actuellement, combien il paie d'impôt sur le revenu.

Cette réforme peut ne pas être bien comprise et elle est mal vécue : on ajoute une contrainte supplémentaire aux chefs d'entreprise, qui devront y consacrer du temps. Elle aura un impact sur l'attractivité territoriale de notre pays ; on peut craindre que certains chefs d'entreprise aient des réticences à s'y installer.

M. Alain Loehr, directeur associé au sein du cabinet d'avocats Fidal. - Fidal est le premier cabinet d'avocats d'affaires en Europe et compte 90 bureaux en France, avec un fort maillage territorial. Nous préparons plusieurs milliers de déclarations de revenus pour nos clients, français ou étrangers. Je suis un praticien, spécialiste de l'impôt sur le revenu et de la mobilité internationale.

Le prélèvement à la source est en place dans la quasi-totalité des pays de l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), depuis fort longtemps. En 1944, le Royaume-Uni a instauré le système pay as you earn. Les avantages de ce système sont réels et assez largement reconnus : un meilleur rendement et une meilleure acceptation de l'impôt sur le revenu, ainsi qu'une simplification du système fiscal. Si, eu égard à l'actuel projet de prélèvement à la source, la trésorerie résultant de la collecte de l'impôt devrait s'améliorer en 2018, les obstacles sont nombreux et de deux ordres : certains sont structurels, liés à l'inadéquation du système fiscal français ; d'autres sont conjoncturels, liés à la mise en oeuvre du projet et à sa nécessaire anticipation.

Le prélèvement à la source n'est pas adéquat au système fiscal français. En l'état actuel du projet, il est une complexité supplémentaire qui n'augmentera pas le rendement de l'impôt sur le revenu et qui suscite déjà des inquiétudes juridiques. Démarche de plus pour les contribuables et les entreprises, il suscitera une charge de travail supplémentaire pour l'administration fiscale. Dans tous les cas, l'obligation de déposer une déclaration annuelle des revenus sera maintenue. Le prélèvement à la source n'est pas l'impôt définitif.

L'un de ses intérêts, dans les pays qui l'ont adopté, est la simplification du système fiscal : la possibilité pour les salariés, en deçà d'un certain niveau de salaire, et qui n'ont pas d'autre revenu, d'être dispensés du dépôt de la déclaration annuelle des revenus. C'est le cas dans certains pays de l'OCDE et des contribuables français non-résidents. Didier Migaud, alors président de la commission des finances de l'Assemblée nationale, faisait état dans un rapport relatif au prélèvement à la source, de 40 % de contribuables qui ne percevaient que des salaires ou des revenus de remplacement en 2010. Une meilleure réforme aurait dispensé autant de contribuables de souscrire une déclaration annuelle de revenus, soit autant de travail en moins pour l'administration.

Le prélèvement à la source n'améliorera pas le rendement de l'impôt sur le revenu. Certes, les recettes de l'impôt sur le revenu augmenteront en 2018, mais c'est uniquement dû à l'absence de prise en compte de l'abattement sur les salaires et des réductions ou crédits d'impôt. Ce surplus temporaire sera remboursé en 2019, après le dépôt de la déclaration au titre de l'année 2018. Avec l'augmentation de la charge de travail de l'administration fiscale, les coûts de recouvrement augmenteront nécessairement.

Juridiquement, le projet de loi conduit à s'interroger sur deux sujets. Au regard de l'égalité de traitement des contribuables devant l'impôt, comment justifier la coexistence de deux systèmes de prélèvement à la source, l'un pour les non-résidents fiscaux de France bénéficiant d'un abattement de 10 % de la base imposable et payant une retenue à la source au taux de 20 % au plus, l'autre pour les résidents, dont certains se verront appliquer un taux de prélèvement supérieur à 20 %, sur une assiette sans abattement de 10 % ? Le Conseil constitutionnel devra juger si la finalité poursuivie justifie cette différence de traitement...

Dans son avis consultatif, le Conseil d'État s'inquiétait de la confidentialité des données communiquées aux entreprises. Le projet prévoit que le contribuable puisse opter pour un taux forfaitaire, qui lui est le plus souvent défavorable. Il n'y recourra donc probablement pas : un contribuable ayant contracté un pacte civil de solidarité, avec des enfants à charge, ne choisira pas le taux par défaut calculé sur la base d'un célibataire ! Comment justifier de faire peser sur le contribuable, sous prétexte de confidentialité, une formalité administrative supplémentaire ?

La mise en oeuvre d'un projet d'une telle ampleur est précipitée. Le prélèvement à la source s'appuierait sur la déclaration sociale nominative (DSN) et, pour les débiteurs n'étant pas dans son champ, sur une déclaration « trois en un ». Aujourd'hui, la DSN est toujours en cours de déploiement. L'intégration des données relatives aux retraites devrait être effective en juillet 2017 ; viendront ensuite les données concernant la prévoyance, puis les données fiscales. Cela demande un travail considérable ; il n'est pas certain que la DSN soit prête d'ici à 2018. Les employeurs collecteurs seront en première ligne pour faire face à de nombreuses situations : en tant que redevables, les entreprises auront de nouvelles obligations déclaratives de collecte et de versement du produit du prélèvement, dans un contexte où leur charge administrative est effectivement perçue comme un frein au développement de l'économie. Les entreprises seront aussi les principaux interlocuteurs des salariés contribuables. Le premier réflexe du salarié, voyant sur sa feuille de paie son prélèvement mensuel, sera de se rapprocher des services chargés de la paie ou des ressources humaines. L'employeur sera interpelé sur certains sujets fiscaux alors même que la situation fiscale est actuellement l'affaire du contribuable, sous sa seule responsabilité, à travers le dépôt de sa déclaration annuelle de revenus. Certaines entreprises devront revoir leur politique de rémunération pour ventiler différemment la part de rémunération garantie et la part de rémunération variable, en vue d'assurer à leurs salariés un revenu mensuel net suffisant, eu égard au taux de prélèvement à la source. Les entreprises devront aussi traiter le cas des salariés en situation de mobilité internationale, comme par exemple celui du salarié étranger venant s'installer pour la première fois en France, qui ne pourra pas bénéficier du taux de droit commun. Elles devront traiter la situation des salariés bénéficiant d'une politique d'égalisation fiscale, eu égard à l'année de transition, source de discussions, voire de conflits avec les salariés.

Nous regrettons que les entreprises n'aient pas été suffisamment associées à la mise en place du prélèvement à la source, notamment pour mieux anticiper leurs contraintes. Solliciter un panel d'entreprises serait une solution pertinente avant une généralisation.

En France, le prélèvement à la source est populaire ; vu de l'étranger, il améliorerait l'attractivité de la France. Cela suppose qu'il contribue à rendre l'impôt sur le revenu plus simple et plus rentable. Pour y parvenir, une préparation associant les différents acteurs au projet et une réforme plus globale de l'impôt sur le revenu sont souhaitables, sinon nécessaires.

M. Pierre-Emmanuel Thiard, ancien rapporteur général pour le Conseil des prélèvements obligatoires. - Tout d'abord, il convient de rappeler que la retenue à la source n'est qu'une modalité de recouvrement de l'impôt, totalement dissociée de l'assiette et de la liquidation. Le changement de mode de recouvrement ne simplifiera pas l'impôt sur le revenu, en raison de la complexité de son mode de calcul. Sans jugement de valeur, la France a choisi un impôt le plus universel possible, couvrant un large spectre de revenus, prenant en compte un très grand nombre de paramètres, comme la situation familiale et prévoyant un grand nombre de crédits et réductions d'impôt.

On ne peut courir tous les lièvres à la fois : il faut choisir entre les différents objectifs, en particulier entre l'universalité et l'immédiateté du prélèvement. Dans certains pays de l'OCDE, on privilégie un impôt se synchronisant immédiatement à l'évolution de la situation du contribuable au prix d'un prélèvement à la source limité à une petite partie de l'impôt - par exemple, uniquement aux revenus salariaux ; dans d'autres, le spectre est large, au prix de lourds ajustements en année n +1 en cas de revenus annexes ou de réductions d'impôt.

Le projet de loi présenté par le Gouvernement maximise l'intérêt de la retenue à la source, à savoir un ajustement en temps réel, compte tenu de l'architecture complexe de l'impôt français. Il prévoit un périmètre large, au-delà des revenus salariaux et des pensions de retraite. Il prend en compte les bénéfices industriels et commerciaux (BIC), les bénéfices non commerciaux (BNC) et les revenus fonciers. Le taux prendra en compte, si le contribuable le souhaite, la situation familiale. Ce texte prévoit donc de larges possibilités d'ajustement du montant d'impôt en temps réel lorsque le contribuable subit une baisse de revenus, dans une architecture globale plutôt cohérente.

Cependant, n'attendons pas de cette réforme plus que ce principal avantage. Comme nous l'avions indiqué dans notre rapport de 2012, certains arguments en faveur du prélèvement à la source, pertinents par le passé, ne le sont plus dans le contexte français actuel. La sécurisation du recouvrement pour l'État était la raison pour laquelle la retenue à la source a été adoptée aux États-Unis durant la guerre de Sécession, en Allemagne durant la Première Guerre mondiale, au Royaume-Uni durant la Seconde Guerre mondiale, et en France à l'initiative de Paul Reynaud en 1939 et durant une dizaine d'années. Cet argument est désormais vide de sens, grâce aux améliorations techniques et à la déclaration pré-remplie.

Si l'impôt est difficilement compréhensible, c'est en raison de la complexité de son assiette. Le changement du mode de recouvrement ne simplifiera pas la vie du contribuable, sauf marginalement.

Quant à réaliser des économies substantielles au sein de l'administration fiscale, cela semble peu probable dans la mesure où l'essentiel des effectifs de la Direction générale des finances publiques (DGFiP) est mobilisé sur le calcul et la liquidation de l'assiette et où 90 % du recouvrement est réalisé électroniquement et automatiquement.

En matière de réactivité, le système actuel permet déjà de moduler les acomptes ou de demander des délais de paiement à l'administration, notamment sur internet, même si cette faculté est peu utilisée. La plus-value de la retenue à la source sera donc plus faible qu'elle ne l'aurait été il y a trente ou quarante ans.

Pour atteindre ce même objectif à moindre coût, on pourrait instaurer l'imposition contemporaine des revenus, qui éviterait de transférer la collecte vers l'employeur.

L'absence de prise en compte des crédits et des réductions d'impôt dans le taux appliqué mensuellement par l'employeur est une vraie limite et une contradiction par rapport à l'objectif d'une retenue à la source la plus universelle possible. Si les crédits et réductions d'impôt sont reportés à la régularisation en n+1, la situation fiscale n'est plus véritablement prise en compte en temps réel. Je ne reviendrai pas sur la sécurisation du tiers collecteur, sur le coût notamment pour les petites entreprises - plus elles sont petites, moins le coût du dispositif peut être amorti - et sur les inquiétudes quant au risque de contentieux en cas d'erreur du montant prélevé par l'entreprise sur la paie du salarié et de la mise en cause pour discrimination au moment des augmentations individuelles annuelles. Un salarié pourrait considérer ne pas avoir été augmenté en raison de son taux d'imposition.

M. Geoffroy Roux de Bézieux, vice-président délégué du Mouvement des Entreprises de France (MEDEF). - Le MEDEF n'est pas hostile, par principe, à une réforme rendant contemporains le prélèvement de l'impôt et la perception des revenus. De nombreux économistes considèrent que cela va dans le bon sens et évite de créer de l'épargne de précaution. Mais cette réforme, telle qu'elle est prévue, est inutile et précipitée.

Aucun test sur des panels d'entreprises n'est prévu. Plus de sept ans ont été nécessaires pour mettre en place la DSN, par tranches d'entreprises. Avec cette réforme, on avance à marche forcée ! Malgré les propos du secrétaire d'État chargé du budget, je confirme que cette réforme est réalisée sans véritable concertation. Christian Eckert nous a certes reçus à deux reprises ; on nous a informés, en nous présentant le projet. Mais la concertation est un échange qui implique un dialogue et une prise en compte des objections des principaux intéressés. Certes, une seule réunion de concertation s'est tenue avec les services techniques, après notre audition devant la commission des finances de l'Assemblée nationale. Nous ne savons pas encore s'il y en aura une deuxième. Je maintiens donc mes propos : nous avons été informés, mais sans concertation.

Notre objection majeure est que, dès lors que l'employeur deviendra collecteur d'un impôt complexe, cela entraînera des discussions qui n'ont pas lieu d'être au sein de l'entreprise. Le 31 janvier 2018, le salaire médian devrait s'élever à 2 200 euros. Le taux moyen prévu étant de 10 %, 200 euros seront donc déduits en moyenne sur la feuille de paie. Les salariés n'iront pas sur le site internet des impôts pour comprendre, mais directement dans le bureau de leur patron, à l'instar de ce qu'ils avaient fait lors de la fiscalisation des heures supplémentaires, pour l'interroger sur cette réduction de salaire. Il faudra aussi revoir la rémunération des commerciaux, en augmentant le fixe et en baissant la part variable, pour prendre en compte le cash moyen payé mensuellement aux salariés, pour éviter la fronde.

De plus, grâce au concept irréaliste de discrimination fiscale, inventé par le Conseil d'État, un salarié pourrait se plaindre d'une absence d'augmentation en raison de sa situation patrimoniale. Imaginez le nombre de contentieux que cela entraînera, alors que c'est improuvable !

Enfin, la notion de secret fiscal sera étendue à l'ensemble des collaborateurs chargés du prélèvement. Or cela relève du pénal. Si, par vengeance ou maladresse, le taux fiscal d'un salarié est divulgué, le mandataire social en devient responsable.

Pour toutes ces raisons, nous sommes fondamentalement opposés à cette réforme. La contribution sociale généralisée (CSG) est certes déjà un impôt collecté par les entreprises, mais elle a un taux unique, sans niche fiscale, sans prise en compte de la situation conjugale ni du quotient familial. C'est d'ailleurs le cas de la plupart des impôts prélevés à la source. En Angleterre, l'impôt a trois taux et deux dépenses fiscales. Dès que vous connaissez votre salaire, vous connaissez votre taux, sans problème de confidentialité. La comparaison avec les autres pays n'est donc pas pertinente.

Actuellement, la fédération Syntec représentant les éditeurs de paie ne connaît pas le coût de la mise en place de la réforme. Il est certainement de l'ordre de quelques milliers d'euros, ce qui est négligeable pour une grande entreprise, mais pas pour une PME. Reste le coût caché lié au temps passé par le chef d'entreprise ou le responsable des ressources humaines à expliquer aux salariés, en particulier à ceux qui se trouvent dans une situation spécifique, les raisons du taux de prélèvement et du montant du salaire net.

Cette réforme sera peut-être facilement mise en place dans toutes les grandes entreprises qui ont des effectifs en contrats à durée indéterminée stables. Mais, désormais, les emplois sont surtout des contrats courts, de l'intérim, ou encore avec des employeurs multiples. Tous ces cas réclament des traitements particuliers, soit une complexité supplémentaire imposée à l'entreprise.

Mme Michèle André, présidente. - Je vous remercie de vos interventions. Vous insistez sur les difficultés techniques, malgré des accords sur le principe. Je vous trouve bien pessimistes.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je ne suis pas hostile, par principe, au prélèvement à la source, qui existe dans tous les pays hormis la Suisse et la France. L'idée semble séduisante. Mais je constate qu'il y a beaucoup plus de situations compliquées - comme celle des multi-employeurs, des particuliers employeurs, des revenus non salariés ou fonciers... - posant des questions à ce jour non résolues. J'ai lu hier les 413 pages de l'évaluation préalable, qui m'ont laissé dubitatif.

L'objectif du Gouvernement est la simplification. Actuellement, nous avons un système fiscal unique au monde : on déclare les revenus de l'année précédente, et on paie soit par mensualisation, soit par tiers provisionnel. Le contribuable connaît le montant de l'impôt payé puisqu'il connaît ses revenus de l'année n-1. C'est un système simple, mais sans imposition contemporaine. Le système proposé n'est pas si contemporain : le taux est calculé pour les neuf premiers mois de l'année sur la base des revenus de l'année n-2. Certes, les revenus sont contemporains, mais le taux appliqué, individualisé, ne l'est pas. De plus, il n'y aura pas un seul taux dans l'année : sur les neuf premiers mois, les entreprises devront appliquer un premier taux, et ensuite un taux actualisé à partir des revenus de l'année n-1 sur les trois derniers mois. Le système n'est donc pas linéaire.

Par ailleurs, chacun devra continuer à faire une déclaration, donnant lieu à régularisation du taux. De plus, la retenue à la source ne s'appliquera qu'aux salaires, pensions et certains revenus de remplacement. Pour tous les autres revenus - pensions alimentaires, revenus fonciers ou non-salariés - ce sera un système d'acompte, et non un prélèvement à la source. Plus on y réfléchit, plus le système se complexifie. Certes, le texte actuel autorise des modulations, par exemple pour prendre en compte un mariage mais, contrairement à ce qui est indiqué dans le dossier de presse du Gouvernement, il ne prévoit pas la possibilité de modifier simplement le taux de prélèvement en cas de naissance.

Les réductions d'impôt dont bénéficient neuf millions de foyers fiscaux - comme par exemple pour l'emploi à domicile - ne seront pas prises en compte immédiatement dans le taux du prélèvement. Certaines familles, actuellement non imposables, pourraient le devenir avec le prélèvement à la source. Abonder temporairement la trésorerie de l'État ne sera pas si populaire auprès des ménages...

Pourquoi quatre projets de réforme précédents n'ont jamais abouti ? Certes, les autres pays ont mis en place ce système mais on essaie de calquer un mode de prélèvement adapté à un impôt individualisé sur un système d'imposition familialisé. Est-ce compatible sans réforme fiscale majeure ? La CSG a un taux unique sur les salaires et est individualisée. À cela s'ajoute qu'on applique le prélèvement à la source à un système fiscal complexe avec des revenus salariaux, des BNC, des BIC et des revenus fonciers avec différents abattements...

Ne pourrait-on pas proposer des solutions alternatives à la réforme, comme nous le demandions dans notre amendement de principe inscrit dans la loi de finances pour 2016 ? Une solution simple, sans argument contraire à ma connaissance, serait, après une année de transition, d'avoir une imposition contemporaine, avec ensuite une information en temps réel de l'administration fiscale qui applique la mensualisation. La DGFiP continuerait à prélever mensuellement l'impôt sur la base des DSN, plutôt que de transmettre aux entreprises cette responsabilité. Pourquoi risquer des conflits, alors que l'impôt est globalement accepté en France ? Le taux de recouvrement spontané est de plus de 98 %, exceptionnel au sein de l'OCDE. On peut mettre en place une imposition contemporaine, plus moderne, sans recourir aux employeurs. Pierre-Emmanuel Thiard pourrait-il nous expliquer quels pourraient être les obstacles à cette solution, hormis un décalage d'un mois - contre une année aujourd'hui - mis en avant par le Gouvernement ?

L'année de transition est une usine à gaz. Les Français s'imaginent qu'il n'y aura pas d'impôt, mais en 2017 ils paieront l'impôt sur les revenus de 2016, et en 2018 sur ceux de 2018. L'année 2017 est neutralisée, mais l'administration a prévu ceintures, bretelles, garde-fous et parachutes pour examiner dans chaque rémunération ce qui est ou non exceptionnel. Pour la première fois, on entrera dans le détail de tous les contrats de travail pour examiner cela. Ce sera un tel travail pour l'administration qu'elle prévoit déjà d'augmenter le délai de reprise fiscale de trois à quatre ans. Le directeur général des finances publiques, Bruno Parent, a confirmé, devant la commission des finances de l'Assemblée nationale que cela créera un pic d'activité pour les services fiscaux. On est tombé sur la tête ! On veut simplifier la vie du contribuable, avec la télédéclaration et la déclaration pré-remplie, qui sont des succès. Mais ici, ce serait un retour en arrière. Que pensent les entreprises de cette année 2017 de transition?

M. Pierre-Emmanuel Thiard. - Dans le cadre des travaux du Conseil des prélèvements obligatoires, nous avons étudié treize pays de l'OCDE, en lien avec les attachés fiscaux des ambassades. En théorie, il est possible de prendre en compte les situations conjugale et familiale. Mais cumuler toutes les contraintes est compliqué. Neuf pays prennent en considération la situation conjugale, dix les enfants. Toutefois, dans certains pays, le prélèvement n'est pas réalisé en temps réel, mais régularisé durant l'année n +1. Parfois, le barème ne compte que trois tranches et une dizaine de niches fiscales. Un système combinant à la fois la prise en compte de la situation conjugale, de la situation familiale, les réductions d'impôt et autres est beaucoup plus rare.

Je ne peux m'opposer à l'idée d'une imposition contemporaine des revenus, qui était la solution défendue par le Conseil des prélèvements obligatoires et qui me semble plus pertinente que la retenue à la source. Elle conserve le même avantage de l'absence de décalage d'un an, mais elle évite le transfert de la charge sur un tiers collecteur, puisqu'elle reste un prélèvement direct sur le compte bancaire. On ne crée plus de rupture d'égalité entre les contribuables percevant des revenus salariaux et ceux qui perçoivent des BIC ou des BNC. Avec une imposition contemporaine, tout le monde est logé à la même enseigne.

S'en remettre au contribuable pour acquitter l'impôt pouvait être critiqué il y a quarante ans. Désormais, avec la déclaration pré-remplie, plus de 90 % de prélèvements automatiques et un taux de recouvrement spontané supérieur à 98 %, le risque relatif au paiement de l'impôt est théorique.

M. Geoffroy Roux de Bézieux. - J'approuve totalement le prélèvement contemporain, qui est la bonne réponse. Nous sommes extrêmement inquiets concernant l'année 2017. J'ai découvert l'expression de revenus « surérogatoires » - revenus définis dans une liste à la Prévert allant de la prime exceptionnelle au dividende en passant par la participation à l'intéressement - en lisant les instructions du ministère des finances. L'administration fiscale deviendra un inquisiteur, examinant la manière dont l'entreprise rémunère les collaborateurs ou dont se rémunèrent les indépendants et les patrons. En cas de bonne année 2016 et de versement d'une prime, d'un dividende ou d'une meilleure part variable, nous assisterons à un débat et à des contentieux sans fin pour savoir si ce revenu est récurrent, pérenne ou non. Une véritable folie ! Cette fausse année blanche créera une complexité inégalée...

M. Alain Loehr. - L'année blanche pourrait ralentir l'initiative économique. Certains contribuables ou chefs d'entreprise pourraient remettre à 2018 des décisions pouvant être prises en 2017, par crainte d'être doublement imposés.

M. Pierre-Emmanuel Thiard. - Le passage à l'imposition contemporaine des revenus posera le même problème de l'année de transition - soyons honnêtes - sans toutefois transiter par l'employeur.

M. Jean Pierre Vogel. - Je partage l'avis du rapporteur général. Grâce à la dématérialisation obligatoire pour toutes les déclarations de revenus, l'administration fiscale gagnera du temps et de l'information en temps réel. Je suis surpris de la précipitation dans la mise en place d'une réforme complexe. Je m'interroge sur les disparités de traitement des revenus durant l'année blanche : un primo-salarié commençant à travailler en 2017 sera exonéré de tout impôt sur le revenu en 2017, tandis qu'un autre jeune commençant à travailler en 2018 paiera son impôt sur le revenu dès le premier jour de travail. De même, qu'en est-il de chefs d'entreprise percevant le même revenu en 2017, mais de sources différentes ? Certains privilégient des rémunérations faibles pour avoir des distributions de dividendes l'année suivante afin d'améliorer leur haut de bilan. Ces distributions de dividendes sont soumises à un prélèvement à la source de 36,5 %, dont il est tenu compte pour le calcul des revenus l'année suivante. Quid d'un chef d'entreprise qui se rémunèrerait entièrement en salaires sur l'année 2017 et qui verrait l'ensemble de ses revenus exonérés d'impôt sur le revenu en 2018 par rapport à un autre ayant exactement le même revenu, mais avec une partie en salaires et une partie en dividendes ? Ce prélèvement de 36,5 % lui sera-t-il remboursé en 2018 ?

M. Éric Doligé. - Geoffroy Roux de Bézieux, je vous remercie de vos précisions sur la nature de vos rendez-vous à Bercy.

Alain Loehr a indiqué que les revenus exceptionnels perçus en 2017 seraient taxés l'année suivant l'année blanche. Quel sera l'impact budgétaire de cette régularisation ?

M. Marc Laménie. - Le vice-président du MEDEF a évoqué les tracas de ces dispositions pour les chefs d'entreprise, qui nous font part de leurs difficultés. Il manque une concertation avec les services de l'État. Quelles solutions préconisez-vous pour simplifier le texte ?

M. Alain Loehr. - Les jeunes entrant sur le marché du travail préfèreront payer l'impôt l'année n+1 plutôt que de payer directement par prélèvement à la source. Autre situation relativement complexe, les enfants rattachés au foyer fiscal de leurs parents et qui effectuent des stages d'été se verront-ils prélever un impôt sur le revenu ? Faudra-t-il se retourner vers les parents pour le remboursement de l'impôt ? La fiscalité rentrera dans le coeur du débat familial ; cela promet de beaux repas dominicaux...

La rémunération des chefs d'entreprise est une question complexe, qui nécessite de savants calculs pour déterminer quelle rémunération est la plus intéressante. Le salaire est une rémunération soumise à cotisations sociales. En fonction du niveau de rémunération, la ventilation au profit des dividendes est plus ou moins intéressante.

L'année de transition est une question complexe. Le Gouvernement et l'administration fiscale vont dans le bon sens lorsqu'ils proposent un mécanisme de crédit d'impôt. Mais il est légitime d'éviter les abus, même si cette liste à la Prévert des rémunérations exceptionnelles pose problème.

M. Geoffroy Roux de Bézieux. - Cette réforme va, en effet, faire entrer la fiscalité non seulement au coeur de la famille, mais en outre au coeur de l'entreprise - au coeur des relations entre le patron et ses salariés, et éventuellement entre salariés -, alors que nous souhaiterions qu'elle en sorte... La solution d'un prélèvement contemporain, recommandée par le CPO, permet d'atteindre l'objectif fixé par le Gouvernement de faire coïncider le revenu et le prélèvement, tout en évitant à l'entreprise de devenir l'interlocuteur de ses collaborateurs sur les questions de fiscalité. C'est pourquoi le conseil exécutif du MEDEF a voté unanimement en faveur de cette formule, qui est la bonne.

M. Jacques Genest. - Je rejoins le rapporteur général sur les difficultés de l'entreprise. On oublie souvent que, en France, il y a beaucoup de très petites entreprises qui n'ont pas les structures administratives nécessaires pour endosser le rôle que l'on veut leur faire jouer et qui seront de ce fait mises en difficulté.

De surcroît, au vu de la déliquescence actuelle de l'administration fiscale, dont je peux témoigner pour avoir longtemps travaillé au Trésor public, les entreprises n'auront pas de réponse en cas de problème - car il y en aura -, et elles se trouveront prises entre deux feux - entre leurs collaborateurs-contribuables d'une part et l'administration fiscale d'autre part. Je m'adresse donc au représentant de Fidal : avez-vous réfléchi à cette difficulté, sans doute marginale, mais qui peut engendrer des situations dramatiques ?

M. François Marc. - Soulignons d'abord la qualité de l'évaluation préalable transmise par le Gouvernement, d'autant que, depuis quatre ans, nos collègues se plaignent souvent de l'absence de document de cette nature.

Monsieur Roux de Bézieux, vous avez jugé cette réforme précipitée : soit ! Elle demandera des adaptations. Mais pourquoi la qualifier d'inutile ? Beaucoup d'arguments sont mis en avant, qui sont en faveur de cette solution, et de très nombreux pays dans le monde l'appliquent déjà. À l'occasion d'un rapport que j'avais demandé en tant que rapporteur général, avec Philippe Marini, alors président de cette commission, au Conseil des prélèvements obligatoires, celui-ci nous avait répondu que toute réforme fiscale d'ampleur devait commencer par le prélèvement à la source.

Monsieur Thiard, selon vous, comment pourrait-on sécuriser les tiers collecteurs, en particulier les petits, autrement dit les PME, qui éprouvent sans doute plus de difficultés que d'autres ?

Enfin, monsieur Loehr, qu'est-ce qui vous permet d'affirmer que la DSN ne sera pas prête pour 2018 ? Je n'ai pas non plus compris en quoi la réforme obligerait les entreprises à modifier leurs grilles salariales, notamment la répartition entre le fixe et le variable.

M. Jacques Chiron. - La Suisse a institué le prélèvement à la source à Genève et dans d'autres cantons, tout comme les États-Unis et le Canada. Les salaires des travailleurs étrangers, des frontaliers français, notamment, sont soumis à un prélèvement à la source opéré par l'entreprise à partir d'un taux neutre, le contribuable étant considéré par défaut comme célibataire et sans enfants. En fin d'année, l'administration fiscale procède à une régularisation. La France est donc bien le seul pays de l'OCDE à ne pas avoir adopté le prélèvement à la source. Cet isolement pose problème. Or, à entendre les uns et les autres évoquer toutes les difficultés qu'elle susciterait, j'ai peur que l'on ne remette à beaucoup plus tard cette réforme essentielle.

M. Alain Loehr. - Je partage vos craintes, monsieur Genest. Les échanges entre les entreprises et l'administration fiscale seront plus nombreux, et il ne faudra pas commettre d'erreur dans l'application du taux de retenue à la source, au risque d'être pénalisé à la sortie.

La DSN sera le point d'entrée du prélèvement à la source, par le biais du numéro d'inscription au répertoire, le fameux numéro de sécurité sociale. Or l'affiliation d'un nouveau salarié étranger au régime de sécurité sociale français, aujourd'hui, prend environ six mois, et il s'agit d'un numéro temporaire. L'URSSAF a beaucoup de mal à traiter les flux de demandes.

Mme Michèle André, présidente. - Six mois, en moyenne ou au maximum ? Ce point mérite d'être clarifié.

Mme Bénédicte Caron. - Pour l'embauche d'un jeune étudiant - le cas qui se présente le plus souvent à nos entreprises - l'inscription prend environ deux à trois mois. Incidemment, si nous n'arrivons pas à réduire le délai à un mois, cela posera problème dès l'été prochain, puisque, sans numéro de Sécu, pas de DSN ! Or, il est très difficile de joindre directement un interlocuteur des caisses primaires d'assurance maladie (CPAM).

M. Alain Loehr. - Le prélèvement à la source, calculé sur la base d'une rémunération annuelle, sera prélevé par douzième, ce qui grèvera la rémunération mensuelle. Ainsi les cadres, dont le variable peut constituer jusqu'à 40 % de la rémunération annuelle, verront leur trésorerie mensuelle se réduire significativement, si le bonus n'est payé qu'en fin d'année.

M. Geoffroy Roux de Bézieux. - Dans les fonctions commerciales, la rémunération fixe est relativement basse et le bonus attribué mensuellement, trimestriellement voire annuellement. Pour les collaborateurs dont le variable atteint 50 %, le taux appliqué par défaut sera élevé, grevant fortement le salaire net, ce qui obligera les entreprises à revoir non seulement leur grille de rémunérations, mais aussi leur politique managériale. C'est une véritable ingérence fiscale, avec des conséquences directes sur le management des entreprises.

J'estime qu'il est possible de faire plus simple sans passer par les entreprises !

Mme Bénédicte Caron. - Le chef d'entreprise est soumis à une obligation de discrétion et de sécurisation des données concernant ses salariés, au risque de voir sa responsabilité pénale engagée. Or un grand nombre de PME externalisent l'élaboration des bulletins de salaire : on voit mal le chef d'entreprise faire signer à son expert-comptable un avenant transférant la responsabilité pénale sur ce dernier... La sécurisation des données pose donc un vrai problème dans les rapports entre les experts-comptables et les PME.

En outre, en cas de coupure de connexion d'internet, à supposer déjà que toutes les zones rurales soient couvertes, une entreprise pourrait se voir infliger, en plus de la charge qu'elle assume pour rendre service à la DGFiP, une amende pour non-respect des délais de reversement d'acomptes ou de DSN.

M. Pierre-Emmanuel Thiard. - En ce qui concerne la sécurisation des tiers payeurs, trois catégories de problèmes peuvent surgir : la défaillance du contribuable, l'erreur de taux, la discrimination.

Dans le cas de la défaillance du contribuable, il faut distinguer la fraude, cas dans lequel le dispositif pénal actuel s'applique et doit être pérennisé, du redressement ou de la liquidation judiciaire - il convient alors de prévoir les modalités d'une reprise de l'impôt sur le contribuable directement par l'administration fiscale.

Les risques d'erreur de taux ou de contestation dans le calcul des taux appellent une vigilance particulière. Le Conseil d'État a recommandé à l'administration de s'en tenir à l'échange amiable ou administratif et de préférer la régularisation à l'année n+1 au contentieux juridictionnel.

Enfin, pour les cas de discrimination - par exemple, lorsqu'un contribuable estime que l'entreprise ne l'a pas augmenté parce qu'elle avait connaissance de son taux d'imposition - il convient de bien circonscrire la charge de la preuve afin d'éviter les contentieux tous azimuts.

Je ne me prononcerai pas sur l'« isolationnisme » français en matière fiscale ; mais la quasi-totalité des pays qui ont adopté la retenue à la source l'ont fait il y a longtemps, en période de guerre, et dans le but de sécuriser les recettes fiscales, non pour simplifier la vie du contribuable.

M. Francis Delattre. - Est-ce vraiment le moment de lancer une réforme aussi importante ?

M. Jacques Chiron. - Ce n'est jamais le moment...

M. Francis Delattre. - Chaque fois que nous les rencontrons, les PME et les PMI nous font part des tracasseries administratives qu'elles subissent. Ce sont elles qui embauchent ! Pensez à notre taux de chômage...

La réforme est inégalitaire puisque la retenue à la source ne touchera en réalité que certaines catégories : les salariés et les retraités. Si le prélèvement est effectué directement par les entreprises, d'une certaine façon, c'est l'acte citoyen du paiement de l'impôt qui est remis en cause. Cette réforme est d'une fausse modernité. Le seul avantage que j'y perçois est une plus grande fluidité de rentrée des ressources pour l'État. Alors que plus de 55 % des particuliers sont déjà sous le régime du prélèvement mensualisé, pourquoi ne pas l'étendre ? Le système proposé crée une inégalité et confie aux entreprises un rôle d'agent de recouvrement dont elles ne peuvent assurer la charge. Au contraire, la mensualisation les en dispense et respecte le contribuable.

M. Charles Guené. - Lorsque j'étudiais le droit fiscal, en 1976, on parlait déjà du prélèvement à la source. À l'époque, le principal obstacle était la double imposition. Il a été écarté depuis, mais on s'est ensuite aperçu que cette réforme était plus complexe. Comme le rapporteur général, j'estime qu'il conviendrait d'organiser une mensualisation plus intelligente au lieu d'un prélèvement à la source.

En général, une réforme est conduite dans un but précis. Les économies de gestion ou la simplification en sont un, mais elles ne seront pas au rendez-vous. La réforme permettra l'imposition contemporaine, mais une collecte mensualisée par l'administration fiscale aboutit au même résultat. Finalement, le seul résultat visible est un supplément ponctuel de ressources pour l'État, au détriment des classes moyennes. Je m'interroge : pourquoi persister dans cette voie ?

M. Alain Houpert. - Je suis d'accord avec le rapporteur général : cette réforme est une usine à gaz. Pour paraphraser Georges Pompidou, arrêtons d'embêter les Français en multipliant les lois !

Aujourd'hui la relation duale entre le contribuable et le fisc devient triangulaire, avec l'entrée en scène de l'entreprise. Toute erreur de l'entrepreneur dans la déclaration ouvrira un chantier innommable... Ce sera une source de dégradation de la relation humaine entre l'employeur et l'employé. Avons-nous besoin de cela ?

M. Serge Dassault. - La seule raison valable de mettre en place le prélèvement à la source serait l'instauration d'une flat tax. Dans le système actuel, c'est une usine à gaz.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Cette audition a montré que la réforme est plus complexe qu'il n'y paraît, notamment s'agissant des employeurs.

Visiblement, bien des questions ne sont pas encore résolues.

Le Gouvernement a-t-il des intentions cachées ? Veut-il fusionner la CSG et l'impôt sur le revenu, ou supprimer les niches fiscales ? Je l'ignore. Si l'on me donne un seul argument valable pour justifier le fait qu'il ne serait pas possible de mettre en place l'imposition contemporaine avec un recouvrement par la direction générale des finances publiques (DGFiP), je vote la réforme. Jusqu'ici, je n'ai rien entendu de tel. Je suis inquiet d'une réforme qui va créer un pic d'activité pour l'administration fiscale et qui nécessite que l'on porte de trois à quatre ans le délai de prescription fiscale.

M. Richard Yung. - Quels pays ont appliqué l'imposition contemporaine, et comment fonctionne-t-elle ?

M. Pierre-Emmanuel Thiard. - Tous les pays de l'OCDE sont passés directement à la case « retenue à la source » par les employeurs. Dans les années vingt et trente, au XXe siècle, les contribuables payaient en chèque, lorsque c'était possible, ou en liquide. Le prélèvement à la source apparaissait alors comme un moyen de sécuriser le recouvrement pour les finances publiques. Mais, aujourd'hui, les déclarations sont préremplies et plus de 90 % des contribuables paient leurs impôts par mensualisation ou par virement de leur tiers provisionnel sur internet. L'administration a ainsi développé d'autres moyens pour parvenir au même résultat, à un taux élevé de recouvrement, mais avec moins de contraintes.

La réunion est levée à 11 h 57.