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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 25 octobre 2016

- Présidence de M. Richard Yung, vice-président -

Transparence, lutte contre la corruption et modernisation de la vie économique - Examen du rapport pour avis

La réunion est ouverte à 14 h 40.

La commission procède tout d'abord à l'examen du rapport pour avis en nouvelle lecture de M. Albéric de Montgolfier sur le projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique (n° 866, 2015-2016).

EXAMEN DU RAPPORT

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - En première lecture, la commission des finances avait reçu délégation de la commission des lois pour l'examen au fond de 56 articles du projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique dit « Sapin II ». Le Sénat a voté 25 articles conformes, modifié 25 articles, supprimé 6 articles et adopté 12 articles additionnels. L'Assemblée nationale a donc examiné, pour les sujets nous concernant, 43 articles en nouvelle lecture, après l'échec de la commission mixte paritaire le 14 septembre dernier.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté 20 articles conformes et 17 articles avec modifications. Elle a confirmé la suppression de deux articles et rétabli quatre articles, dont deux dans une rédaction différente de la rédaction adoptée en première lecture.

On ne peut que se féliciter du grand nombre d'articles adoptés par l'Assemblée nationale dans leur rédaction issue de la première lecture du Sénat. La majorité des modifications apportées aux articles modifiés par le Sénat en nouvelle lecture sont d'ordre purement rédactionnel. De plus, elle a repris tous les articles additionnels adoptés par le Sénat dans notre champ de compétence.

Le Sénat a notamment introduit la possibilité de sanctionner les établissements bancaires et les entreprises d'assurance jusqu'à 10 % de leur chiffre d'affaires en cas de manquement à certaines obligations, en particulier en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme. L'Assemblée nationale a également repris la limitation et l'encadrement des prérogatives du Haut Conseil de stabilité financière (HCSF), en cas de menace à la stabilité financière ; le rejet de la limitation de la durée des chèques de douze à six mois ; le renforcement des interdictions de publicité pour les produits financiers hautement spéculatifs et risqués et la création d'un document d'information contrôlé systématiquement par l'Autorité des marchés financiers (AMF) pour les « investissements atypiques » ; l'encadrement de la publicité pour les produits défiscalisés ; la nouvelle obligation d'information des entreprises d'assurance à l'égard des titulaires de contrats de retraite supplémentaire ; et la conclusion d'une convention cadre entre l'Agence française de développement (AFD) et la Caisse des dépôts et consignations afin de définir les modalités de leur collaboration en matière de développement, à l'initiative de Fabienne Keller et Yvon Collin.

Enfin, l'Assemblée nationale a confirmé la suppression de l'élargissement du champ des entreprises soumises au reporting fiscal, qui n'était pas conforme au cadre fixé par les accords BEPS (lutte contre l'érosion de la base d'imposition et le transfert de bénéfices) de l'OCDE.

Deux points de divergence demeurent néanmoins. Le premier concerne l'autorisation donnée au Gouvernement de réformer par ordonnance l'ensemble du code de la mutualité. Le Sénat, estimant que cette habilitation - introduite par voie d'amendement de séance et sans débat - était excessivement large, en avait voté la suppression. L'Assemblée nationale, tout en partageant nos observations sur la méthode, a rétabli cette habilitation. Après avoir obtenu de plus amples éléments d'information auprès de représentants du mouvement mutualiste, je vous propose de revenir non à une suppression totale, mais à un champ d'habilitation plus raisonnable en supprimant deux dispositions : la définition des nouvelles activités qui seraient ouvertes aux mutuelles (activités sportives et pompes funèbres) et les dispositions qui mettent en cause l'équilibre entre les pouvoirs de l'assemblée générale et ceux du conseil d'administration.

Le second point de divergence, plus substantiel, concerne l'obligation de déclaration publique d'activités pays par pays. Le Sénat avait adopté en première lecture cette obligation pour les entreprises faisant plus de 750 millions de chiffres d'affaires au 1er janvier 2018 en s'alignant sur le contenu actuel de la proposition de directive présentée par la Commission européenne, sous condition de son adoption. L'Assemblée nationale a préféré rétablir son texte de première lecture, qui revient à ne pas lier l'application de la mesure à l'entrée en vigueur de la directive, et retient un seuil de chiffre d'affaires de 50 millions. De plus, la déclaration d'activité serait publiée en ligne, dans un format de données ouvertes et gratuites. L'Assemblée nationale a enfin reporté l'entrée en vigueur par défaut du dispositif national du 1er juillet 2017 au 1er janvier 2018. La France pourrait ainsi se trouver seule à mettre en oeuvre un reporting public, ce qui serait contraire à ses intérêts. Le risque est également réel que le Conseil constitutionnel estime une nouvelle fois que cette disposition porte atteinte à la liberté d'entreprendre. Je vous propose par conséquent de revenir au texte du Sénat de première lecture.

Enfin, malgré la reprise par l'Assemblée de tous les amendements introduits par le Sénat en première lecture concernant les nouveaux pouvoirs du Haut Conseil de stabilité financière (HCSF) et l'ajout de la mention selon laquelle le HCSF doit « tenir compte » des intérêts des assurés, adhérents et bénéficiaires des contrats d'assurances, lorsqu'il met en oeuvre ses nouvelles compétences, j'estime nécessaire d'aller plus loin. Je propose d'inscrire dans la loi que le Haut Conseil « veille à la protection » des intérêts des assurés au même titre qu'il veille à la protection de la stabilité financière. En effet, les atteintes au droit des contrats comportant un risque d'inconstitutionnalité, il convient qu'elles soient strictement encadrées. Veillons à épuiser nos compétences en fixant des garde-fous au bénéfice de nos concitoyens. Dans sa décision n° 2016-591 QPC du 21 octobre 2016, le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution la disposition législative instituant un registre public des trusts, sous le motif qu'elle porte atteinte au respect de la vie privée et que le législateur n'a pas précisé la qualité ni les motifs justifiant la consultation du registre, ni limité le cercle des personnes ayant accès aux données. De plus, cette QPC pourrait avoir des incidences sur l'article 45 quater B relatif à la création d'un registre public des bénéficiaires effectifs des personnes morales, voté en première lecture dans les mêmes termes par nos deux assemblées. Cet article renvoie en effet à un décret en Conseil d'État pour « préciser les informations sur les bénéficiaires effectifs qui sont mises à la disposition du public et celles qui ne sont accessibles qu'aux autorités publiques compétentes dans les domaines de la lutte contre le blanchiment, le financement du terrorisme, la corruption et l'évasion fiscale, ainsi qu'aux entités assujetties » aux obligations de vigilance en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme. J'avais souligné, dans mon rapport de première lecture, que « s'agissant des informations ayant vocation à être rendues publiques, il pourrait être préférable que la "ligne de partage" relève du législateur dans ses grands principes » et la récente QPC semble valider cette analyse.

En conclusion, je suggère que notre commission propose à la commission des lois d'adopter les articles votés par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture sous réserve des six amendements que je vais vous présenter.

M. André Gattolin. - Le seuil de chiffre d'affaires au-delà duquel les entreprises seraient contraintes au reporting n'est pas définitivement fixé à 750 millions d'euros. De plus, le projet de directive européenne ne prévoit qu'une harmonisation partielle et n'empêche aucunement, d'un point de vue juridique, les États membres de se montrer mieux-disants en fixant des seuils plus bas, en vertu du principe de subsidiarité.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Ne soyons pas naïfs. De telles informations pourraient être utilisées par les concurrents de nos entreprises, mais aussi par les administrations fiscales de certains pays où elles sont plus dépendantes qu'en France du pouvoir politique. On pourrait ainsi voir les entreprises françaises soumises à des redressements fiscaux, et ces États capter des recettes fiscales auprès de certains grands groupes, au détriment de notre propre administration.

M. Richard Yung, président. - Je salue le retour parmi nous de notre collègue François Patriat.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 17

Les amendements rédactionnels nos FINC.1 et FINC.2 sont adoptés.

La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'article 17 ainsi modifié.

La commission proposera à la commission des lois d'adopter les articles 19, 20 et 21 sans modification.

Article 21 bis A

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Je vous ai présenté le contenu de mon amendement n° FINC.3, qui retire du champ de l'habilitation à refondre le code de la mutualité l'élargissement du périmètre d'activité des mutuelles aux activités sportives et de pompes funèbres, ainsi que l'élargissement des compétences des conseils d'administration. Ces mesures ne relèvent pas du domaine technique et n'ont aucun caractère d'urgence.

M. Maurice Vincent. - Nous nous félicitons de l'évolution de votre position, puisque vous ne souhaitez plus supprimer l'habilitation. Mais notre groupe s'en tiendra à la proposition du Gouvernement, qui nous semble plus ambitieuse.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - La véritable ambition, pour le législateur, ce serait de légiférer... Le code de la mutualité mérite mieux qu'une ordonnance.

L'amendement n° FINC.3 est adopté.

La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'article 21 bis A ainsi modifié.

Article 21 bis

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - L'amendement n° COM-4, qui exclut le secteur de l'assurance dite non-vie des compétences du HCSF, me semble fondé. L'assurance dommages ou santé, par exemple, ne présente aucun risque systémique, et le secteur fait l'objet d'un encadrement réglementaire approprié. Cet amendement relève du bon sens et a été voté par le Sénat en première lecture. Avis favorable.

M. Claude Raynal. - L'argument peut être retourné : il n'y a pas de risque systémique dans les secteurs de l'assurance habitation, dommages ou automobile ; par conséquent, la question ne se pose pas et le texte se suffit à lui-même.

M. Jean-François Husson. - Au contraire, cela va sans dire, mais cela va mieux en le disant.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° COM-4.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Mon amendement n° FINC.4 modifie une formulation redondante : « suspendre ou restreindre temporairement tout ou partie des actifs » est peu clair, et personne n'a su m'expliquer la différence entre les deux opérations. C'est pourquoi je propose de retirer le verbe « suspendre » au profit d'une formulation plus claire, qui montre bien le caractère temporaire des dispositions prises.

L'amendement n° FINC.4 est adopté.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Mon amendement n° FINC.5 modifie la formulation de cet article, qui prévoit que le HCSF doit « tenir compte » des intérêts des assurés. C'est par trop imprécis : je propose « veiller à la protection » de ces intérêts. Toute rédaction insuffisamment précise nous expose à un risque de censure du Conseil constitutionnel. Toute restriction à la capacité pour les assurés de racheter leur assurance vie ou d'opérer des arbitrages doit être soigneusement justifiée par la loi et l'intérêt général.

M. Roger Karoutchi. - Voilà un excellent amendement. Je ne comprends pas les intentions du Gouvernement : « tenir compte » des intérêts des assurés implique que cela ne s'impose pas. « Veiller à la protection », en revanche, s'impose. C'est d'autant plus important que l'assurance vie est l'un des systèmes les plus solides et les plus porteurs pour les assurés ; le remettre en cause, c'est déstabiliser les épargnants.

M. Maurice Vincent. - Je suis d'accord avec les précisions apportées à la rédaction et au principe du maintien d'un équilibre dans les pouvoirs du HCSF. Mais ce dernier sera amené à faire des choix difficiles entre les intérêts des épargnants et des mesures qui peuvent s'avérer douloureuses.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Si le Haut Conseil est amené à intervenir, c'est que par définition la décision est compliquée. Il doit avoir des motifs suffisants pour intervenir dans le droit des contrats.

M. Richard Yung, président. - Il convenait que le Haut Conseil s'occupe de ce domaine qui jusqu'à présent lui échappait ; c'est l'objet de cet article.

L'amendement n° FINC.5 est adopté.

La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'article 21 bis ainsi modifié.

Article 25

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - L'amendement n° COM-20 supprime une demande de rapport sur les enjeux de la dématérialisation des moyens de paiement. C'est la pratique de notre commission que d'écarter les rapports ; je m'en remets à votre sagesse.

M. Vincent Delahaye. - Cet amendement est bienvenu car il allège le travail de l'administration.

M. Maurice Vincent. - Allant contre la position du Gouvernement, l'Assemblée nationale a maintenu la durée de validité des chèques à douze mois ; le rapport a pour objet de vérifier la pertinence de cette mesure. Notre groupe s'abstiendra.

M. André Gattolin. - Le groupe EELV votera contre. Le rapport demandé par l'amendement a pour objectif d'éclairer le débat particulièrement obscur que nous avons eu sur la durée de validité des chèques. Nous savons bien que les banques, pour des raisons d'économie, ont intérêt à leur suppression...

M. Michel Canevet. - Je ne vois pas l'intérêt de prévoir un tel rapport dans la loi. Si le Gouvernement en a besoin, il a la possibilité de le commander à ses services.

Mme Marie-France Beaufils. - Le groupe CRC s'oppose à la suppression du rapport. Nous avons besoin d'être éclairés sur une disposition qui figure dans le projet de loi.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Le rapport était justifié par le débat sur la durée de validité des chèques ; maintenant que celle-ci a été maintenue à un an, il n'a plus de raison d'être.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° COM-20.

La commission proposera à la commission des lois de supprimer l'article 25.

La commission proposera à la commission des lois d'adopter les articles 28, 28 bis A, 28 bis, 28 ter, 28 quinquies, 29, 29 bis AA, 29 quater et 33 sans modification.

Article 45 bis

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Mon amendement n° FINC.6 revient à la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture sur la déclaration publique d'activité pays par pays.

M. Maurice Vincent. - Notre groupe s'abstiendra.

Mme Marie-France Beaufils. - Le groupe CRC est favorable au maintien de la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale.

L'amendement n° FINC.6 est adopté.

La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'article 45 bis ainsi modifié.

La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'article 52 bis sans modification.

Article 54 bis B

M. Maurice Vincent. - L'amendement n° COM-23 de Richard Yung et moi-même met en conformité cet article avec une décision QPC du Conseil constitutionnel du 5 octobre dernier qui imposait une refonte de l'ensemble du dispositif de dialogue social au sein de la Caisse des dépôts et consignations. Il précise ainsi les modalités de désignation de deux représentants du personnel à la Commission surveillance de cet établissement.

M. Michel Bouvard. - Les dispositions du II de cet amendement sont tout à fait nécessaires, puisque la QPC remet en cause les modalités actuelles des relations sociales au sein de l'établissement. Mais pour adopter ces dispositions, nous sommes contraints de maintenir l'article 54 bis B qui introduit, même avec les modifications du I, ce que nous avons refusé en première lecture, c'est-à-dire la représentation du personnel au sein de la Commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations. Cette dernière n'étant ni une société nationale, ni un établissement public à caractère industriel et commercial (Epic), elle ne relève pas des dispositions législatives instaurant une représentation des personnels au sein des organes de direction. Est-il possible de voter le II de cet amendement sans conserver l'article ?

M. Maurice Vincent. - Peut-être par un sous-amendement.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Nous avons trois possibilités : supprimer le I de l'amendement, mais avec une incertitude constitutionnelle, supprimer l'article dans son ensemble - c'était notre position en première lecture - ou enfin adopter l'amendement tel quel. Sagesse.

M. Vincent Delahaye. - Je partage l'avis de Michel Bouvard. La décision du Conseil constitutionnel imposait les mesures prévues par le II. Mais la Caisse des dépôts n'a pas de conseil d'administration, et une configuration très différente des autres établissements publics ; c'est pourquoi sa commission de surveillance a des responsabilités très spécifiques : il serait difficile que des membres du personnel y soient associés. Soit nous nous exposons à un risque constitutionnel en votant l'amendement sans son I - je suis prêt à le prendre - soit nous repoussons l'amendement dans son ensemble.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - L'adoption du seul II de l'amendement, qui vise à tirer les conséquences d'une décision du Conseil constitutionnel, pourrait ne pas être conforme à la règle de l'entonnoir, s'il était considéré que le II n'avait plus de lien avec l'article en discussion.

M. Maurice Vincent. - N'est-il pas possible de disjoindre le I du II ?

M. André Gattolin. - N'est-il pas préférable de déposer un amendement en séance ?

M. Michel Bouvard. - Nous pouvons adopter un amendement de réécriture de l'article reprenant uniquement le II de l'amendement COM-23 - même si nous ne sommes pas certains qu'il survivra.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - L'honnêteté m'oblige à dire que le II se suffit à lui-même. Je vous propose donc de rendre un avis défavorable à l'amendement n° COM-23 et d'introduire un amendement n° FINC.7 reprenant son II et commençant ainsi :

« L'article 54 bis B est ainsi rédigé :

L'article 34 de la loi... »

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° COM-23 et adopte l'amendement n° FINC.7.

La commission proposera à la commission des lois d'adopter l'article 54 bis B ainsi modifié et l'article 54 bis F sans modification.

PLF pour 2017 - Mission « Conseil et contrôle de l'État » - Examen du rapport spécial

Puis la commission examine le rapport de M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial, sur la mission « Conseil et contrôle de l'État ».

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial de la mission « Conseil et contrôle de l'État ». - La mission « Conseil et contrôle de l'État » se compose de quatre programmes : le Conseil d'État et les autres juridictions administratives, la Cour des comptes et les autres juridictions financières, le Conseil économique, social et environnemental (CESE) et, depuis la loi de finances pour 2014, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP).

Le budget de la mission « Conseil et contrôle de l'État » est en hausse de 2 % pour s'établir à 652 millions, sous l'effet de l'augmentation des crédits de titre 2. En effet, cette mission se caractérise par la prépondérance des dépenses de personnel qui représentent, pour 2017, 85,2 % des crédits de la mission. Hors dépenses de titre 2, le budget de la mission est néanmoins en baisse de 1,5 % par rapport à 2016.

Les crédits du programme « Conseil d'État et autres juridictions administratives » progressent de 2,6 % par rapport à 2016, pour s'élever à 397 millions. En 2017, le programme bénéficiera, comme en 2016, de créations de poste : 60 principalement affectées aux tribunaux administratifs et la Cour nationale du droit d'asile.

Cette politique de création d'emplois se poursuit dans un contexte de progression continue des affaires enregistrées devant les juridictions administratives - une tendance qui devrait se poursuivre en 2017 avec la mise en place de plusieurs réformes, sans qu'il soit possible, toutefois, d'en évaluer l'impact budgétaire précis à ce stade : réforme du droit d'asile, du droit des étrangers, loi sur le renseignement, projet de loi portant application des mesures relatives à la justice du XXIe siècle, dépénalisation du stationnement payant, etc...

Malgré cette hausse du contentieux, et grâce notamment au renforcement de ses effectifs, les délais de jugement des juridictions administratives semblent maîtrisés voire s'améliorent, y compris pour la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) dont les efforts, dans ce domaine, méritent d'être salués - et je sais que Roger Karoutchi est particulièrement attentif à cette question. Entre 2009 et 2016, le délai moyen constaté devant la CNDA a ainsi été réduit de 45 %, pour atteindre, fin 2017, six mois en procédure normale et six semaines en procédure accélérée. Ces délais, supérieurs à ceux qu'impose la réforme du droit d'asile, peuvent néanmoins être considérés comme raisonnables au vu de l'important déstockage annoncé des dossiers en instance à l'OFPRA dès fin 2016.

Quant au Conseil économique, social et environnemental (CESE), son budget s'établit, pour 2017, à 39,8 millions, soit une hausse de 4,4 % par rapport à 2016, infirmant la tendance à la baisse observée depuis 2014. Le CESE connaît, en effet, une hausse de ses dépenses de personnel lui permettant d'atteindre son plafond d'emploi fixé à 150 équivalents temps plein travaillé. Cette évolution s'inscrit dans le cadre des orientations stratégiques fixées par la nouvelle mandature, visant à accroître et redonner de la visibilité aux travaux du Conseil. Le CESE poursuit également la mise en oeuvre de deux réformes importantes : la refonte de son régime comptable et financier et le rééquilibrage de sa caisse des retraites. On peut néanmoins noter que la hausse de 4,4 % de son budget, au contraire de celle du budget des juridictions administratives, se justifie moins aisément.

Le programme « Cour des comptes et autres juridictions financières » est doté de 214,7 millions en crédits de paiement, soit un budget en légère augmentation (0,5 %) par rapport à 2016, principalement due à une hausse des dépenses de titre 2. 2017 sera une année de transition pour la mise en oeuvre des nouvelles compétences attribuées aux juridictions financières : l'expérimentation de la certification des comptes des collectivités territoriales et le contrôle des établissements et services sociaux et médicaux-sociaux (ESMS) et des établissements de santé privé seront sans conséquence sur le plafond d'emplois stabilisé à 1 840 ETPT. Néanmoins, la Cour des comptes, dont j'ai récemment rencontré le Premier président, estime que l'extension de ses compétences nécessitera, à partir de 2018, des moyens supplémentaires, estimés à environ 40 postes, tout en restant en deçà du plafond d'emplois.

Par ailleurs, la réforme des juridictions financières - qui a permis l'ajustement des chambres régionales de comptes à la carte des nouvelles régions - est en voie d'achèvement, pour un coût global estimé à 11,5 millions. L'impact budgétaire sur 2017 est cependant mineur, le coût ayant principalement porté sur les années précédentes.

Enfin, le dernier programme est consacré au Haut Conseil des finances publiques. Comme en 2016, le budget alloué à ce programme - qui représente 0,08 % des crédits de la mission - a été réajusté, à la baisse, aux besoins de l'institution, soit 500 000 euros. Son faible montant, sa sous-consommation récurrente et l'absence réelle de mesure de la performance me conduisent, néanmoins, à m'interroger sur la pertinence d'un programme particulier pour cette institution. Par ailleurs, il est intéressant de noter que le budget du Haut Conseil est en baisse alors ses avis n'ont jamais autant fait parler de lui...

En conclusion, je propose à la commission d'adopter, sans modification, les crédits proposés pour la mission et chacun de ses programmes.

M. Vincent Delahaye. - L'augmentation du budget des juridictions administratives est assez raisonnable, compte-tenu de leurs nouvelles obligations. De même, la Cour des comptes et le Haut Conseil des finances publiques font attention à l'évolution de leur budget. En revanche, + 4,4 % pour le budget du CESE - une institution qui, à mes yeux, pourrait être supprimée -, est déraisonnable, notamment au vu de la situation des collectivités territoriales. Je n'approuverai pas les crédits de la mission.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial. - Je n'ai pas encore pu rencontrer le président du CESE. Cette augmentation correspond à dix créations de poste - quatre de catégorie A + et six de catégorie A. Il est vrai que les collectivités locales subissent, elles, une baisse de leurs dotations. Vous pourrez déposer des amendements, à condition qu'ils soient ciblés.

M. Roger Karoutchi. - Pour former les agents de la CNDA, il faut du temps. Depuis trois ans, on augmente considérablement les effectifs de la CNDA, ce qui est une bonne chose, mais attention aux années à venir. Le délai de traitement des dossiers est actuellement plus rapide du fait de moindres recours. Le nombre de demandes d'asile acceptées a augmenté : depuis deux ans, le taux est de l'ordre de 25 %, contre environ 15 % il y a quelques années, car il y avait à l'époque très peu de Syriens et d'Irakiens. Mais si le nombre de 100 000 demandes d'asile se maintient en 2017 et 2018, mais avec moins de Syriens et d'Irakiens qui obtiendraient leur demande dès leur recours devant l'OFPRA, les recours devant la CNDA se multiplieront. L'augmentation des effectifs de la CNDA en 2017 ne nous met pas à couvert pour les années à venir. Si l'on en revient à un taux normal de recours, la CNDA connaîtra à nouveau des difficultés.

M. Éric Doligé. - J'ai cru comprendre que le Conseil d'État connaissait une augmentation du nombre de personnels. Est-ce le cas ? Voilà trois ans, 6 000 ou 7 000 recours avaient été déposés sur le découpage des cantons, ce qui avait triplé le volume d'activité sur une année. Je me demande si les recours déposés à l'époque ont permis de justifier des embauches ou si le Conseil d'État avait pu absorber ce surcroît de travail.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial. - Pour 2017, il s'agit de 60 créations de postes pour les juridictions administratives, dont 40 pour la Cour nationale du droit d'asile, 15 pour les tribunaux administratifs et sans doute 5 pour le Conseil d'État.

Si l'on revient sur la mission « Conseil et contrôle de l'État », celle-ci est hétéroclite, avec plusieurs programmes : 397 millions pour les juridictions administratives, 214,7 millions pour les juridictions financières et 39,8 millions pour le CESE. L'augmentation des missions des juridictions financières, avec la certification des comptes des collectivités, le contrôle des établissements sanitaires et sociaux, y compris de droit privé, justifie pleinement les crédits dévolus. S'agissant des juridictions administratives, l'augmentation des dépenses est justifiée par la hausse continue du contentieux. Globalement, j'ai un avis très favorable sur les crédits des juridictions financières et administratives. Pour les crédits attribués au CESE, je conviens qu'il faudrait analyser davantage l'évolution proposée des crédits, et notamment des crédits de personnel. Nous pourrions réserver les crédits de la mission.

M. Philippe Dallier. - La réserve des crédits destinés au CESE me conviendrait tout à fait. Je ne sais ce que signifie le terme de « rebasage » de la masse salariale, employé dans la note de présentation de la mission. Tout cela mérite d'y voir plus clair. Quand la métropole du Grand Paris cherchait un hémicycle pour se réunir, le CESE louait le sien 10 000 euros la matinée !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial. - Vous incitez donc le rapporteur spécial que je suis à mener de plus amples investigations. Je vous propose de réserver les crédits et de les examiner à nouveau lors d'une prochaine réunion.

M. Marc Laménie. - Le montant des crédits affecté au Haut Conseil des finances publiques est vraiment très faible. Les crédits augmenteront-ils dans les années à venir ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial. - Je ne le pense pas car tout le travail support est assuré par la Cour des comptes. Il y a très peu de personnels dans cette instance. On peut néanmoins s'interroger sur l'existence d'un programme spécifique au regard de la faiblesse de ses crédits.

M. Claude Raynal. - Je me rallie à l'idée de mener des investigations complémentaires sur le CESE. Le montant des crédits proposés est équivalent à celui des crédits réalisés en 2015, mais il est toujours utile de poser quelques questions.

M. Richard Yung, président. - L'avis de réserver l'ensemble de cette mission, au 24 novembre prochain, dans l'attente du résultat des investigations de notre rapporteur spécial, me semble partagé.

À l'issue de ce débat, la commission décide de réserver sa position sur les crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'État ».

PLF pour 2017 - Mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » (et articles 53 à 55) (et communication sur le contrôle budgétaire relatif à l'Institution nationale des Invalides (INI)) - Examen du rapport spécial

Enfin, la commission procède à l'examen du rapport de M. Marc Laménie, rapporteur spécial, sur la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » (et articles 53 à 55) et entend une communication sur son contrôle budgétaire relatif à l'Institution nationale des Invalides (INI)).

M. Marc Laménie, rapporteur spécial. - La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » comporte trois programmes : le programme 167, qui porte essentiellement sur les crédits de la Journée « défense et citoyenneté » (la JDC) et des opérations commémoratives promues par le secrétariat d'État ; le programme 169, le plus important, qui finance les différentes prestations versées aux invalides et anciens combattants et le programme 158, qui implique les services du Premier ministre et réunit les moyens nécessaires à la réparation des spoliations et des actes de nature antisémite et de barbarie commis pendant le second conflit mondial.

Au total, les crédits de la mission s'élèvent à 2,554 milliards d'euros, dont 2,448 milliards d'euros au titre des dépenses d'intervention, ce qui atteste de la vocation de la mission d'être un réservoir de transferts en faveur du monde combattant. Ce réservoir est principalement logé dans le programme 169, qui réunit 2,4 milliards d'euros de crédits destinés à honorer un certain nombre de droits, au premier rang desquels la dette viagère à hauteur de 1,9 milliard d'euros. Il s'agit de la retraite du combattant (748,5 millions d'euros) et des pensions militaires d'invalidité (1,147 milliard d'euros). Ce programme comprend également les financements des soins gratuits (32,6 millions d'euros), des remboursements des prestations de sécurité sociale aux invalides de guerre pour les prestations non prises en charge gratuitement (85,2 millions d'euros), et des coûts des majorations des rentes mutualistes, qui pèsent à hauteur de 253,5 millions d'euros, somme assez considérable quand on la compare aux dépenses des retraites versées aux combattants.

Le programme 167 totalise 37,9 millions d'euros, dont 15,7 millions d'euros pour financer la Journée « défense et citoyenneté » (JDC), tandis que le programme 158 bénéficie d'environ 100 millions d'euros.

Le projet de budget fait ressortir une baisse des crédits de 2,6 % en crédits de paiement, soit une économie de 67 millions d'euros. Cette baisse est concentrée sur les dépenses d'intervention du programme 169.

Enfin, le budget ne rend pas compte de la totalité de l'effort financier en faveur des anciens combattants : hormis une centaine de millions d'euros provenant d'autres missions, quasi exclusivement pour financer le déroulement de la JDC, il faut encore compter avec des dépenses fiscales estimées cette année à 751 millions d'euros, qui augmentent les crédits de la mission de près de 30 %.

Concernant les dépenses fiscales, ma première observation tend à en faire ressortir l'importance dans l'ensemble des transferts consentis au bénéfice des anciens combattants. Notre commission s'était interrogée dans le passé sur leur poids et sur l'opportunité d'attribuer aux différentes dépenses fiscales un si grand rôle dans l'expression de la solidarité avec le monde combattant. Certaines dépenses fiscales et sociales consenties aux anciens combattants ne sont toujours pas recensées dans le projet annuel de performances. La Cour des comptes l'avait déploré. J'ai interrogé le ministère sur ce point, et les réponses fournies, éclairantes pour certaines, ne m'apparaissent pas entièrement satisfaisantes. Je vous propose de porter notre attention sur ce point dans l'année à venir d'autant que, traditionnellement, les dépenses fiscales connaissent un certain dynamisme, qui contraste avec les crédits budgétaires.

Ma deuxième observation concerne les économies programmées sur ces crédits. Elles se montent à 67 millions d'euros, ce qui est loin d'être négligeable. C'est traditionnellement à une sorte de « dividende démographique » qu'elles sont dues. De nombreuses prestations voient naturellement la population de bénéficiaires se réduire. Cette année encore, il est prévu que les titulaires des pensions militaires d'invalidité (PMI) et de la retraite du combattant se contractent de près de 5 % pour chacune de ces catégories. Or, les crédits ne baissent pas à due proportion. Si l'on se limite aux PMI et à la retraite du combattant, la seule variation démographique aurait dû permettre près de 100 millions d'euros d'économies. Le projet de budget n'en programme que la moitié. Ce décalage s'explique par des mesures qui atténuent l'ampleur du dividende démographique. Il ne s'agit pas tant des mesures des articles rattachés à la mission, puisque leur montant ne dépasse pas 800 000 euros. Les 50 millions d'euros d'écart sont en réalité essentiellement le résultat d'une mesure directe : l'attribution de deux fois deux points aux titulaires de la retraite du combattant et d'un enchaînement qui, au travers du « rapport constant » liant la valeur des prestations dont il s'agit à l'indice INSEE, dit « grille des salaires », transmet les revalorisations salariales de la fonction publique aux principales prestations de la mission. En 2017, le coût de la revalorisation de la retraite du combattant s'élèvera à 27,4 millions d'euros, tandis que le second mécanisme enclenché majoritairement avec la revalorisation de l'indice de la fonction publique, à deux reprises - 0,6 % en juillet 2016, puis en février 2017 -implique un coût de 39,8 millions d'euros pour l'ensemble des prestations indexées.

En raison du calendrier, ces mesures auront des effets plus importants encore sur les charges de la mission considérées en année pleine. Les points attribués à la retraite du combattant représentent une augmentation de plus de 8 % en année pleine soit, selon certaines hypothèses, près de 65 millions d'euros, qui joueront à la hausse sur les dotations en 2018. Par comparaison, il faut mentionner que les pensions civiles devraient faire l'objet d'une revalorisation de 0,6 % en octobre 2017. En outre, si les PMI sont revalorisées du fait du rapport constant, cette indexation sera nettement plus modérée que pour ce qui concerne la retraite du combattant, discordance évidemment discutable. On peut parler d'un sérieux coup de pouce. Cependant, il ne suffira pas à effacer les pertes de pouvoir d'achat subies par tous les titulaires des droits liés à la valeur du point PMI, qui sert de base au calcul de leur paiement. Si celui-ci avait été indexé sur l'inflation depuis 2011, il aurait atteint 14,64 euros en 2015, contre les 14,04 euros observés et les 14,36 euros prévus en 2017 résultant de la revalorisation entreprise.

Ma première observation porte sur la JDC, sur laquelle notre commission a rendu un rapport en cours d'année. Toutes les préconisations formulées ne sont pas encore traduites dans les faits. L'une, qui me tient à coeur, semble toutefois devoir être prise en compte : la JDC, en plus de sa raison d'être, qui est de sensibiliser les jeunes aux affaires de défense, doit mieux faire que ce qu'elle fait déjà en termes de remédiation au décrochage de certains jeunes : entre 100 000 et 150 000 jeunes sortent sans bagage du système scolaire chaque année. C'est vraiment une cause nationale que de s'attaquer à ce problème. La JDC permet d'identifier les vrais décrocheurs, qui sont reçus en entretien et se voient proposer des filières de requalification. Il faut que cette action soit beaucoup plus vigoureuse. L'idée de transformer la direction du service national en direction du service national et de la jeunesse, en cours d'étude, doit être le premier pas vers une amplification des suites données à la JDC.

Ma dernière observation concerne le programme 158 et, en particulier, les missions de la Commission pour l'indemnisation des victimes de spoliations (CIVS). Je souhaite que les dossiers nombreux qu'il lui faut encore traiter au titre de l'indemnisation des victimes d'actes de barbarie permettent d'avancer rapidement vers la résorption d'un stock trop élevé. Il convient aussi de mieux traduire les recommandations formulées par la mission de la commission de la culture et, en particulier, par sa rapporteure, pour que, au-delà de l'indemnisation stricto sensu, la réparation puisse prendre la forme de restitutions. À cet égard, il faudra sans doute surmonter des questions d'organisation, mais aussi prévoir les crédits nécessaires à des recherches concrètes plus actives. Au bénéfice de ces observations, je vous invite à adopter les crédits de la mission sans modification.

J'en viens maintenant à la présentation des articles 53 à 55 rattachés.

L'article 53 introduit un nouveau cas de majoration des pensions de réversion pour les conjoints survivants. En l'état, les majorations sont accordées sous condition d'âge, un ayant droit de moins de 40 ans n'y ayant pas vocation, sauf à connaître un état de santé très dégradé. L'article prévoit d'élargir ce droit aux ayants droit de moins de 40 ans ayant au moins un enfant à charge. La mesure bénéficierait à 105 personnes, pour un coût de 130 000 euros par an. Je propose d'adopter cet article.

L'article 54 majore de 100 euros les différentes allocations spécialement accordées aux supplétifs et à leurs ayants droit. Cette mesure coûterait 570 000 euros. La situation des harkis s'en trouverait davantage améliorée que celle d'autres combattants des mêmes conflits. Malgré cette asymétrie, il faut aussi tenir compte des difficultés particulières rencontrées par cette population. Je suis donc favorable à cet article.

Enfin, l'article 55, qui représente 100 000 euros, complète la liste des fonctionnaires exerçant des missions au service de la sécurité du pays et ayant fait preuve d'un courage particulier dans des situations d'agression dont le décès justifie une majoration de pension pour les ayants droit survivants. Les militaires décédés sur le territoire national hors ceux de la gendarmerie nationale n'entrent pas jusqu'à présent dans cette liste. Il s'agit de réparer une omission, ce qui, compte tenu des conditions d'engagement actuelles des soldats sur le territoire national, est hélas très justifié. Je préconise l'adoption de cet article.

Le contrôle budgétaire sur l'Institution nationale des Invalides (INI) a été largement motivé par la situation d'incertitude, sinon de crise, que traverse cet établissement depuis quelque temps. L'INI, maison des combattants âgés, malades ou blessés au service de la patrie, est l'une de ces institutions qui, par son histoire et sa haute valeur symbolique, appartiennent au patrimoine de la Nation. Il faut aussi considérer l'utilité de ses missions, à savoir l'accueil des invalides les plus lourds et les prestations de ses services de soins, dispensés dans trois centres.

Le centre des pensionnaires accueille les invalides du monde combattant. La moyenne d'âge y est élevée mais, avec les OPEX et les attentats, elle tend, hélas, à baisser un peu. Le centre chirurgico-médical a une patientèle très diversifiée avec, désormais, une majorité de patients non militaires. Enfin, une unité appelée le Centre d'études et de recherche sur l'appareillage des handicapés (CERAH) réalise des travaux sur les appareillages et mène des travaux de recherche.

Les unités de soin de l'INI sont de plus en plus fréquentées par des civils malgré la priorité d'accès réservée au monde combattant. Cela témoigne de l'excellence acquise dans certaines spécialités médicales liées à l'invalidité, en particulier pour toutes les pathologies médullaires et la réadaptation consécutive à des traumatismes souvent très lourds.

Le régime juridique de L'INI, lui confère une authentique singularité et autonomie administrative. Celle-ci est un établissement public administratif sui generis : cela signifie non seulement qu'elle est dirigée par un conseil d'administration où sont représentées les parties prenantes, mais également qu'elle n'est pas un établissement de santé et qu'elle n'est pas soumise à l'ARS. Elle n'est pas non plus formellement intégrée au service de santé des armées. Enfin, un grand nombre des règles s'appliquant à l'INI sont de niveau législatif.

Bien qu'unique, l'INI n'est pas séparée de son environnement. Elle est acteur d'un grand nombre de réseaux. Outre l'ouverture de ses unités médicales au monde civil, elle contribue à la résilience de la Nation qui est l'une des missions naturelles des services de santé des armées. L'implication de l'INI dans la réponse apportée à la suite des tragiques événements qu'a connus notre pays l'a amplement démontré. Établissement hors norme, l'INI n'est pas un établissement hors sol.

Force est pourtant de constater que l'INI, sur fond de réorganisation générale de l'offre de soins, s'est trouvée confrontée à une période difficile, marquée par des incertitudes sur le périmètre de ses missions et par des déséquilibres financiers. Ceux-ci ont été moins le résultat de dépenses trop fortement croissantes que de l'inertie de ses grands financeurs. Le contexte d'ensemble n'a sans doute pas été pour rien dans l'entrée de l'INI dans une période de turbulences. Celle-ci s'est manifestée par l'absence de renouvellement du contrat d'objectifs et de performance depuis l'expiration du dernier, en date de 2014, et par la décision de suspendre la réalisation du schéma immobilier de l'INI, à la suite des observations négatives du contrôle budgétaire et comptable ministériel.

Quant au contexte, il a été marqué par la préparation, la discussion, puis l'adoption d'un nouveau texte sur la santé, ainsi que par la réorganisation du service de santé des armées dans le sens d'une réduction de ses capacités. L'emblématique Val-de-Grâce n'a pas survécu à cette dernière évolution, et on pouvait s'inquiéter pour les Invalides, une inquiétude d'autant plus prononcée que les équilibres financiers de l'INI s'étaient dégradés au cours de la période.

La dégradation de la situation financière de l'INI se résume en deux chiffres, ceux de la croissance de ses dépenses courantes et de ses recettes de fonctionnement au cours de la période 2010-2015. Les premières ont augmenté de 8,5 % et les secondes de 5 %. La croissance des dépenses de l'INI peut être jugée diversement. Elle est certes dynamique dans un contexte où l'on souhaite réaliser des économies budgétaires. En même temps, elle respecte l'objectif national d'augmentation des dépenses d'assurance maladie (Ondam), qui est la norme de dépenses pertinente, et n'aboutit pas à un alourdissement en termes d'euros constants. Cette évolution doit cependant être appréciée en fonction d'un certain nombre de paramètres qui auraient pu peser davantage sur la dynamique des dépenses. Celles-ci sont à 75 % des dépenses de personnel. Or l'INI a réduit légèrement ses effectifs au cours de la période. Par ailleurs, la transposition du protocole « Bachelot » a été très tardive, si bien que des facteurs d'alourdissement des charges de personnel n'ont pas encore joué pleinement.

Enfin, des externalisations se sont produites dans un contexte où le plan de charges de l'INI semble avoir été réduit. De leur côté, les dépenses de fonctionnement, prenant sans doute parfois le relais des dépenses directes de personnel, ont augmenté significativement, dans des conditions parfois difficiles à comprendre. Ainsi en est-il pour les dépenses de restauration.

En toute hypothèse, et là réside l'essentiel de la responsabilité de la dégradation de la situation financière de l'INI, les ressources de l'établissement n'ont pas suivi. Celui-ci a mis en place différentes actions pour donner de l'élan à ses ressources propres, mais celles-ci ne couvrent que le quart de ses recettes et sont freinées dans leur dynamique par des contraintes diverses.

L'essentiel du financement du fonctionnement courant de l'INI repose sur deux dotations ministérielles, celle du ministère de la santé et la subvention pour charges de service public versée par le ministère de la défense. Or l'inertie de ce financement dual ne peut être approuvée. Le financement apporté par le ministère de la défense est demeuré stable ces dernières années, sous la barre des 12 millions d'euros. Il en est de même de la dotation annuelle de financement versée par le ministère de la santé. Celle-ci obéit à un calcul règlementaire. Elle doit suivre les coûts exposés par l'INI dans son activité de soins. Or elle n'a pas été revalorisée comme il l'aurait fallu, le ministère de la santé motivant le gel de la dotation par l'insuffisante participation de l'INI au système d'offre de soins piloté par l'ARS d'Île-de-France. Cette position contrevient aux dispositions règlementaires.

L'ambition du ministère de la santé est apparemment, de faire prévaloir son mécanisme général de financement à l'activité en lieu et place de celui qui prévoit de fixer la dotation du ministère selon les coûts de l'INI. De plus, la très grande majorité des coûts des services de soin de l'INI sont liés à une activité en faveur du monde non combattant, ce qui justifie un accompagnement financier à due proportion. Mais la subvention pour charges de service public provenant du ministère de la défense est restée gelée dans un contexte de progression des dépenses de l'établissement. Bref, une sorte de jeu de rôles s'est imposée au terme de laquelle chacun des financeurs a tenté de rejeter sur l'autre la charge du financement de l'INI.

Dans ces conditions, l'établissement a pris l'habitude, dénoncée par le contrôle budgétaire, d'inscrire à son budget prévisionnel une recette liée à l'intervention du ministère de la santé déconnectée de la pratique suivie par lui et lui semblant correspondre à sa créance. Il en est résulté une forme d'insincérité des budgets primitifs de l'établissement et, in fine, un enchaînement insoutenable. La section de fonctionnement de l'INI s'est révélée couramment déficitaire, obligeant à ponctionner un fonds de roulement qui avait été constitué pour financer les besoins de trésorerie, mais aussi, et surtout, les investissements de l'INI. Celui-ci a fondu, passant de plus de 25 millions d'euros en 2010 à quelque 16 millions d'euros désormais. Certes, il est amplement suffisant pour couvrir les besoins de trésorerie de 1'INI, mais il a été dilapidé à des fins étrangères au motif de sa constitution. Les investissements ont été ralentis par rapport aux besoins, et la situation financière de l'INI a entraîné un gel de l'important programme de modernisation qui est nécessaire.

Si l'on ajoute à ces éléments, la délivrance d'une certification par la Haute Autorité de santé assortie de réserves et dont le renouvellement, apparemment très incertain, a été différé pour des raisons qui ne sont pas toutes compréhensibles, force est de constater qu'il était grand temps que l'INI se donne les moyens de sortir d'une forme d'impasse.

C'est heureusement ce qui semble sur le point de se produire. Aujourd'hui même, le conseil d'administration de l'INI doit examiner le nouveau projet d'établissement ayant donné lieu à une élaboration concertée assez longue mais, finalement, très utile puisqu'une forme de consensus semble prévaloir. Un nouveau projet de santé a été approuvé par le même conseil d'administration courant juin. Il a été décidé de fermer le bloc opératoire qui fonctionnait trop peu et présentait des risques. Cela a été le point difficile. On peut le comprendre dans la mesure où il procède surtout à des actes de chirurgie en lien avec des atteintes médullaires. Cependant, il semble que ceux-ci puissent être réalisés dans de bonnes conditions dans des établissements d'Île-de-France. C'est une condition impérative, comme de veiller à la perfection absolue des transports des quelques pensionnaires qui peuvent être concernés par ce type d'opérations. Le projet médical, détaillé dans le rapport, semble équilibré autour du concept de « parcours du blessé » dans une interrelation avec les autres unités du service de santé des armées, avec, pour l'INI, l'exploitation de ses avantages comparatifs dans les soins de réadaptation. S'ajoutera la prise en charge des traumatismes psychiques dont le nombre est hélas assez croissant.

Dans ces conditions, le programme d'investissement pourra enfin être réalisé. Il n'est pas négligeable, puisqu'il représente 50 millions d'euros. Il serait financé à hauteur de 10 à 15 millions d'euros par le fonds de roulement, le reste étant pris en charge par dotation du ministère de la défense. Ce projet d'ensemble appelle quelques observations. On peut s'interroger sur la participation exclusive des budgets militaires au financement du projet dans la mesure où la patientèle de l'INI est principalement civile. Ce choix est sans doute un élément parmi d'autres des équilibres existants entre le ministère de la défense et celui de la santé qui a apparemment sanctuarisé la poursuite de sa contribution au coût de fonctionnement de l'INI. C'est, à mes yeux, bien le moins. Par ailleurs, il faudra parvenir à un équilibre de la section de fonctionnement pour que tout cela soit viable. Il est bien entendu souhaitable que la dotation de financement versée par le ministère de la santé reflète mieux les coûts qu'elle est appelée à financer. Mais il faudra aussi tirer la conséquence logique d'un reformatage de l'INI et de sa plus grande intégration au système de santé de droit commun. L'INI est constamment accusée de disposer d'un personnel pléthorique. La visite de l'établissement que j'ai faite confirme que, pour ce qui est des soins et de l'accompagnement des pensionnaires, cette accusation est injuste. Il reste que la fermeture du bloc opératoire et la redéfinition des capacités de l'INI doivent avoir des effets sur le volume du personnel. Une quarantaine d'emplois seraient supprimés. Il est sans doute possible d'aller un peu au-delà en mobilisant certaines réserves de productivité dans les services de support qui peuvent être mieux mutualisés, en réduisant un absentéisme qui, pour être inférieur au taux constaté dans les établissements hospitaliers (14 %), reste, avec 9 %, trop élevé, et en baissant certaines charges de fonctionnement.

Enfin, l'INI devra sans doute optimiser certaines de ses activités, en ouvrant davantage son centre de pensionnaires, en valorisant plus ses recherches dans le domaine de l'appareillage et en recourant aux procédés numériques pour gérer ses patients et pensionnaires.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Comme vous, monsieur le rapporteur spécial, je regrette que la totalité de l'effort de la Nation à l'égard du monde combattant ne soit pas retracée dans cette mission, notamment en ce qui concerne les dépenses fiscales. Je l'avais d'ailleurs dit dans mon rapport sur l'exécution budgétaire en 2015.

Votre rapport démontre que l'INI a eu des difficultés à évoluer, mais peut-on garder en activité un bloc opératoire ne réalisant qu'une centaine d'opérations par an avec des moyens de réanimation insuffisants ? En revanche, l'INI dispose d'un réel savoir-faire, notamment lorsqu'elle accueille les victimes d'attentats qui, parfois, doivent suivre une rééducation très lourde.

M. Jean-Baptiste Lemoyne, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. - Que dire après cet excellent rapport, sauf à faire du psittacisme, d'autant que la commission des affaires sociales se retrouve dans la plupart des propos tenus ?

Nous partageons votre analyse sur la JDC qui doit se recentrer sur les notions de défense.

La commission des affaires sociales s'est intéressée à la quatrième génération du feu, qui prend une importance croissante, même si elle reste embryonnaire du fait de l'âge des intéressés. La diminution démographique des générations précédentes ne se poursuivra pas car, dans quelques années, nous verrons arriver les 150 000 personnes qui auront été en opérations extérieures. Il est du devoir de la Nation de toujours mieux les accompagner, notamment lorsque les soldats sont blessés. Ils bénéficient alors de l'ONAC. Cela nous conduit à réfléchir sur les missions de cet organisme, avec une meilleure prise en compte de ce nouveau public.

Depuis 2007, le Sénat demandait la revalorisation de deux fois deux points de la retraite du combattant. Avec ce projet de loi de finances, c'est chose faite.

Enfin, les articles 53, 54 et 55 répondent à des situations spécifiques, même si les montants en jeu restent modestes.

M. Claude Raynal. - Ce budget consacre la revalorisation de la retraite du combattant. Toutes les associations d'anciens combattants s'en félicitent.

Les montants sont certes symboliques mais satisfont les personnes qui vont en bénéficier. Ainsi, la pension des ayants droit des militaires tués dans l'exercice de leur fonction va doubler : en d'autres termes, le salaire sera maintenu. Ces aides sont essentielles pour celles et ceux qui en profiteront. Il importait que la Nation consente un effort en faveur de ces populations ; c'est chose faite, et nous nous en félicitons tous.

M. Jean-Claude Requier. - Je salue la hausse de deux fois deux points de la retraite des anciens combattants.

Les pilotes de Rafale et les personnes qui servent sur le Charles-de-Gaulle sont-ils considérés comme anciens combattants ?

M. Marc Laménie, rapporteur spécial. - Je remercie le rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales pour son intervention.

L'ONAC-VG joue un rôle social important dans tous nos départements.

Sont déclarés anciens combattants tous ceux qui ont connu l'épreuve du feu.

M. Richard Yung, président. - Nous allons nous prononcer sur la mission et les articles attachés.

À l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption sans modification des crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » et des articles rattachés 53, 54 et 55.

La commission donne acte au rapporteur spécial de sa communication sur l'Institution nationale des Invalides et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.

La réunion est levée à 16 h 10.

Mercredi 26 octobre 2016

- Présidence de Mme Michèle André, présidente

PLF pour 2017 - Mission « Direction de l'action du Gouvernement » et budget annexe « Publications officielles et information administrative » - Examen du rapport spécial - Communication sur le contrôle budgétaire relatif à la Direction interministérielle du numérique et du système d'information et de communication de l'État (DINSIC)

La réunion est ouverte à 9 h 05

Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, la commission examine le rapport de M. Michel Canevet, rapporteur spécial, sur la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et sur le budget annexe « Publications officielles et information administrative » et entend une communication sur son contrôle budgétaire relatif à la Direction interministérielle du numérique et du système d'information et de communication de l'État (DINSIC).

Mme Michèle André, présidente. - Nous accueillons Jean-Yves Leconte, rapporteur pour avis de la commission des lois sur le programme 308 « Protection des droits et libertés » qui fait partie de la mission que nous allons examiner.

M. Michel Canevet, rapporteur spécial. - La mission « Direction de l'action du Gouvernement » reste modeste avec un peu moins d'1,5 milliard d'euros de crédits consacrés au travail gouvernemental, au financement des autorités administratives indépendantes (AAI) et au financement des directions départementales décentralisées.

À périmètre constant, les crédits sont en hausse de 35 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2016, soit + 2,6 %. À périmètre courant, la hausse du budget est plus importante, en raison d'importantes mesures de périmètre. Il s'agit principalement du transfert vers le programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » de 81 millions d'euros au titre des crédits de fonctionnement courant des directions régionales placées sous l'autorité des préfets de région et des secrétariats généraux pour les affaires régionales (SGAR), des délégations régionales à la recherche et à la technologie (DRRT) et des délégations régionales aux droits des femmes et à l'égalité entre les femmes et les hommes. À cela s'ajoute le transfert vers le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » de 60 équivalents temps plein travaillé (ETPP) et d'un crédit de 5 millions d'euros, concernant le Groupement interministériel de contrôle (GIC).

À périmètre constant, le Secrétariat général pour la défense et la sécurité nationale (SGDSN) bénéficie de 25 millions d'euros supplémentaires, ce qui se justifie par la situation de crise que traverse notre pays. Des crédits significatifs sont alloués au financement du projet immobilier « Ségur-Fontenoy ». Une partie des services, notamment certaines AAI, ont investi les lieux, il y a quelques semaines. Les services du Premier ministre s'y installeront dans un an.

Quant aux moyens humains, la mission « Direction de l'action du Gouvernement » se caractérise par une proportion significative de contractuels, qui représentent environ 30 % des emplois. Ils sont particulièrement nombreux dans les effectifs du SGDSN, en particulier ceux de l'Agence nationale pour la sécurité des systèmes d'information (ANSSI) et parmi le personnel du cabinet du Premier ministre et des ministres rattachés. Les effectifs prévisionnels de la mission seraient de 5 385 et sur les 52 créations nettes d'ETPT, 47 relèvent directement des moyens de défense et de sécurité nationale, avec notamment un renforcement de l'Agence nationale pour la sécurité des systèmes d'information, mais aussi du groupement interministériel de contrôle. On attribue également dix postes à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATPV), trois à la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), et un à la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA).

L'opération immobilière « Ségur-Fontenoy », tout près d'aboutir, vise à rassembler sur un site unique dix services du Premier ministre et cinq AAI, soit 2 400 postes de travail. Le présent projet de loi de finances évalue à 377 millions d'euros les engagements non couverts à la fin 2016 par des paiements au titre du projet Ségur, sachant que 8 millions d'euros correspondent à des aménagements de sécurité non prévus dans le projet initial. Le Défenseur des droits et la CNIL ont déjà emménagé. Le ratio de surface par agent devrait être de 10 m2, soit en deçà du ratio cible de France Domaine à 12 m2. Il conviendra d'éviter que les salles de réunion mutualisées se transforment en bureaux réservés à certains services.

En 2016, les loyers versés par la CNIL et le Défenseur des droits s'élevaient à 5 millions d'euros, contre un loyer estimé à 4 millions d'euros pour 2017.

Le loyer annuel versé à la Société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM) pour l'ensemble de l'opération sera de l'ordre de 22 millions d'euros, contre 17 millions d'euros actuellement payés par les entités qui rejoignent « Ségur-Fontenoy ». L'équilibre de l'opération comprend également le bénéfice des cessions des immeubles libérés par l'opération.

Le projet de loi de finances prévoit un surcroît de crédits de 27 millions d'euros pour intégrer les dépenses de déménagement et d'équipement. Nous espérons que ce regroupement contribuera à mutualiser un grand nombre de fonctions : la création d'un centre de documentation unique, la mise en place d'un pôle de l'achat et une logistique de sécurité commune devraient permettre de réaliser des économies significatives.

Le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) voit ses moyens réduits par rapport à 2016, malgré les charges supplémentaires qui lui incombent, avec notamment une subvention de 726 000 euros à verser au Groupement d'intérêt économique « Toute l'Europe ». Il ne faudrait pas que des difficultés budgétaires pèsent sur les missions du SGAE, en particulier sur la capacité de la France à intervenir dans le cadre des négociations relatives au « Brexit ». Un redéploiement de crédits pourrait être envisagé à partir des crédits prévus pour le rattachement de deux secrétariats d'État supplémentaires au Premier ministre, à partir de février 2016, dans la mesure où l'un des deux a été supprimé en août 2016.

Les crédits du Service d'information du Gouvernement (SIG) ont légèrement diminué, ce qui se justifie, car il convient que ce service réduise ses actions de communication en période pré-électorale.

Enfin, Jean-Louis Nadal, président de la HATVP, qui s'était inquiété des moyens dont il disposerait pour faire face à ses nouvelles missions, s'est déclaré satisfait du budget proposé dans le cadre du présent projet de loi. Les 2,37 millions d'euros supplémentaires qui lui sont alloués devraient notamment lui permettre de recruter dix personnes. Il sera de ce fait à l'étroit dans ses locaux actuels situés dans le IIe arrondissement de la capitale et je l'invite à rechercher de nouveaux locaux, non pas dans les beaux quartiers de Paris, mais peut-être en périphérie.

M. Jean-Claude Requier. - Très bien !

M. Michel Canevet, rapporteur spécial. - La généralisation de la télédéclaration, depuis le 15 octobre 2016, permettra également de réaliser des gains de productivité significatifs et devrait limiter les opérations de saisie pour les déclarants.

Le budget annexe qui porte sur la Direction de l'information légale et administrative (DILA) est en diminution de 5 millions d'euros. Il bénéficie principalement des recettes des annonces du bulletin officiel des annonces civiles et commerciales (180 millions d'euros prévus en 2017). La DILA s'est convertie au numérique et la mutation s'est accélérée depuis l'arrêt de l'impression papier du Journal officiel. L'essentiel de son action porte désormais sur la mise à disposition d'informations sur Internet via les sites Legifrance ou service-public.fr, mais surtout grâce au développement de services publics numériques. La réduction des crédits et des postes de la DILA devrait se poursuivre, avec 40 départs prévus en 2017.

Je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits des missions « Direction de l'action du Gouvernement » et du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

Les dépenses informatiques dans la sphère publique représentent 10 milliards d'euros, dont 4 milliards d'euros pour l'État, dont 2 milliards de dépenses de personnel. Ainsi 18 000 agents oeuvrent pour les systèmes d'information de l'État. La Direction interministérielle des systèmes d'information et de communication (DISIC), créée en 2011, s'est transformée en Direction interministérielle du numérique et du système d'information et de communication de l'État (DINSIC), en 2015, rattachée au Premier ministre. Elle est chargée de la coordination de l'ensemble des projets de l'État. Ma première recommandation serait de consolider la connaissance et le suivi du personnel et des dépenses informatiques, afin de pouvoir les piloter efficacement et d'être en mesure d'évaluer l'impact budgétaire des projets menés. Les projets informatiques qui requièrent un investissement de 6 millions à 9 millions d'euros sont systématiquement soumis à l'examen de la DINSIC, et lorsque l'investissement dépasse les 9 millions d'euros, la DINSIC doit émettre un avis conforme.

Les moyens de la DINSIC restent limités, avec des effectifs réduits à 120 personnes. Il serait bon de les accroître, non pas en recrutant, mais en redéployant les moyens alloués à d'autres directions. Un meilleur pilotage et une cohérence renforcée des systèmes d'information de l'État permettraient de réaliser des économies. Par exemple, la DINSIC gère le réseau interministériel de l'État. Ce projet de mutualisation du réseau informatique concerne 17 000 sites, et est d'ores et déjà déployé sur 11 000 sites relevant de huit ministères différents, permettant de réaliser une économie annuelle de l'ordre de 10 millions d'euros.

Le pilotage des grands projets informatiques de l'État est une mission historique de la DINSIC. Sur 33 avis rendus depuis 2011, 4 sont défavorables ou non conformes, ce qui démontre la nécessité d'une approche rigoureuse et précise en matière de systèmes d'information.

L'une de mes recommandations sera de renforcer à tous les niveaux la coordination interministérielle en matière de systèmes d'information, en poursuivant les mutualisations au niveau départemental et en impulsant, sous l'égide de la DINSIC, de telles mutualisations à l'échelle régionale. Dans les départements, les moyens dédiés aux systèmes d'information ont déjà été regroupés.

En ce qui concerne les ressources humaines, il n'existe pas de corps statutaire unique au sein de l'État. Les effectifs sont nombreux avec des conditions statutaires propres à chaque ministère. Dans les départements, où les services sont déjà mutualisés, le personnel est mis à disposition par le ministère d'origine avec des disparités de traitement considérables. Afin de favoriser la mobilité, la DINSIC doit continuer à rationaliser les corps existants, dans une perspective interministérielle.

Une proportion importante du personnel dispose d'un contrat à durée déterminée (CDD), avec notamment 30 % de contractuels parmi les ingénieurs en informatique, ce qui crée un problème de fidélisation, même si la présence de contractuels n'est pas, en soi, un handicap dans ce domaine. Afin de fidéliser ces agents et de disposer des meilleurs profils, il me semble nécessaire de favoriser la formation continue et la possibilité de faire carrière au sein de l'État. 

Enfin, il convient de redéployer les moyens dégagés par les mutualisations dans les services interministériels départementaux et systèmes d'information et de communication (SIDSIC), mais aussi en administration centrale au profit de la DINSIC, seule à même de garantir la cohérence du système d'information de l'État, grâce à son caractère interministériel.

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur pour avis de la commission des lois. - Le programme 308 « Protection des droits et libertés » sur les AAI chargées des droits et des libertés comprend le budget de la CNIL, celui du Défenseur des droits et celui du contrôleur des lieux de privation des libertés, trois AAI qui ont un rôle sensible dans le contexte actuel pour bien évaluer les politiques publiques et les nouveaux moyens alloués à l'administration pénitentiaire et à la police.

Nous avions demandé, l'année dernière, à ce qu'il n'y ait plus de personnel mis à disposition dans les AAI, en particulier à la Commission consultative du secret de la défense nationale. Or, le projet de loi de finances pour 2017 mentionne cinq personnes mises à disposition. Il y a là une atteinte au fonctionnement et à l'indépendance des AAI, qu'il conviendrait de corriger.

Lors de son audition, Olivier Schrameck, président du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), a appelé mon attention sur les difficultés que connaît son institution et sur le manque de moyens par rapport à un périmètre de chaînes en croissance constante. Dans ces conditions, il est difficile pour le CSA de réaliser l'ensemble de ses missions autrement que sous la forme de processus déclaratifs émanant directement des radios et télévisions sur le contenu de leurs programmes.

M. Michel Bouvard. - Je m'étonne que l'on transfère une partie des charges des AAI, alors que la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) a pour but de reconstituer le coût des politiques de manière complète. Comment évaluer le budget des AAI, si l'on retire les charges locatives qu'elles supportaient ? D'autant que le poste immobilier est relativement important dans le budget de certaines d'entre elles.

La SOVAFIM est bien connue de la Cour des comptes. Dans son rapport de gestion, il est mentionné que pour l'opération « Ségur-Fontenoy », une opération de swap avait été effectuée, alors qu'elle ne pouvait pas être contractée sur toute la durée de l'emprunt. Le swap a été dénoué en catastrophe, avec une perte de 900 000 euros pour la SOVAFIM ! Ce résultat négatif est-il supporté uniquement par la SOVAFIM, ou bien est-il reporté à la charge de l'État dans le bilan de l'opération ? D'autant que des taxes de refacturation de valeurs locatives sur l'ensemble Fontenoy-Ségur et sur un immeuble de l'avenue Bosquet ont déjà été reportées à la charge de l'État. Il faut une transparence totale. Le coût de l'opération « Ségur-Fontenoy » doit prendre en compte les pertes que la SOVAFIM a pu enregistrer sur les opérations financières effectuées en lien avec ce projet.

M. Vincent Delahaye. - Je m'interroge sur la décomposition du plafond d'emplois dans cette mission. Je peux comprendre qu'il y ait des transferts. Dans le contexte actuel, la création d'emplois est un sujet sensible, et les AAI ne font pas exception. Je m'étonne que l'on crée 10 emplois pour la HATVP. Mieux vaudrait être plus rigoureux. Je ne suis pas d'accord avec Jean-Yves Leconte : les mises à disposition sont une bonne chose. Elles participent d'une gestion du personnel de l'État qui reste à améliorer. Plutôt que de créer 10 postes ex nihilo, mieux vaudrait redéployer ceux qui existent déjà. Je suis plus réservé que le rapporteur spécial sur les crédits de cette mission.

M. André Gattolin. - Le budget du SGAE mérite toute notre attention au moment où s'ouvrent les négociations sur le « Brexit ». D'autant que le secrétariat d'Etat aux affaires européennes est croupion, avec seulement une dizaine de membres dans son cabinet, sous dépendance du Quai d'Orsay. Notre gestion de l'Europe est dyarchique, voire triarchique, entre le quai d'Orsay, Bercy et l'Élysée ou Matignon. On enlève de la cohérence à notre politique, fragilisant ainsi l'influence de la France. Si les moyens attribués au SGAE diminuent, la situation deviendra des plus inquiétantes.

La cybersécurité est un sujet majeur. L'ANSSI a pour mission de se poser en défense des attaques. Cependant, on manque d'une politique gouvernementale coordonnée pour traiter en amont de la cybersécurité de nos agences et de nos services d'État. La police fait appel à Microsoft, alors que la gendarmerie développe ses propres systèmes en logiciel libre. De grandes institutions françaises, stratégiques, n'hésitent pas à mettre toutes leurs données dans le cloud de Microsoft. C'est risqué surtout au vu des attaques récentes qu'ont subies récemment un certain nombre d'opérateurs américains. Les analystes prévoient une attaque d'ampleur massive pour la destruction d'une partie de l'Internet. Un État comme la France est très fragile dans ce domaine.

M. Marc Laménie. - Les moyens humains augmentent de manière significative avec la création de 293 ETPT. Le rapport livre un inventaire détaillé des bâtiments. Quelles économies la restructuration des bâtiments de certains services peut-elle produire dans la mesure où les loyers restent élevés ? Enfin prend-on en compte l'ordre du mérite dans les dépenses de l'ordre national de la légion d'honneur ?

M. Richard Yung. - L'État va payer 22 millions d'euros de loyer à la célèbre SOVAFIM. En même temps, il réalisera une économie de loyer de 17 millions d'euros. Il y a un écart...

M. Michel Bouvard. - Vous avez bien compris.

M. Richard Yung. - Pourriez-vous nous rassurer ? On vend les anciennes implantations pour 150 millions d'euros. J'imagine que cette somme passera par le compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion immobilière du patrimoine de l'État ». Servira-t-elle à réduire le déficit public ? Enfin, le SGAE joue un rôle central dans la coordination de notre politique communautaire. Il ne faudrait pas réduire ses moyens.

M. Serge Dassault. - Dépenser plus d'un milliard d'euros pour l'action du Gouvernement, c'est un peu cher, à voir les résultats. Plutôt que d'augmenter les moyens de la HATVP, on ferait mieux de la faire disparaître. Prévoir 27 millions d'euros pour décorer les gens de la légion d'honneur, c'est trop. Idem pour les 25 millions d'euros alloués au Défenseur des droits. Quant à la lutte contre la drogue, elle est inefficace. La drogue ne fait que circuler davantage. Peut-être faudrait-il y consacrer davantage que 19 millions d'euros ? Enfin, 158 millions d'euros pour la coordination sécurité-défense : de quoi s'agit-il exactement ?

M. Michel Canevet, rapporteur spécial. - La SOVAFIM est une société publique, contrôlée par l'État. Ses excédents reviennent à l'État, ses pertes aussi. Le transfert des charges entre les AAI et les services du Premier ministre recentre les AAI sur leur mission principale, à savoir assurer la protection des libertés.

On créera effectivement dix postes supplémentaires pour la HATVP, faisant passer les effectifs de 40 à 50, soit une augmentation de 25 %. Le président Nadal justifie ces postes supplémentaires par une activité accrue, avec 40 % de déclarants en plus par rapport à l'activité antérieure. Selon lui, la hausse de moyens est limitée par rapport à l'accroissement de l'activité. Il ajoute cependant que la Haute Autorité ne pourra pas assurer ses nouvelles missions sans moyens supplémentaires.

Dans la mesure où il faut privilégier une approche interministérielle sur les questions européennes, il n'est pas illogique que le SGAE relève de Matignon. Sa situation reste préoccupante en termes budgétaires. La cybersécurité est effectivement un enjeu essentiel. D'où l'accroissement des moyens de l'ANSSI, ces dernières années pour assurer une meilleure sécurisation de l'État et des opérateurs d'importance vitale. Il faudrait également doter la DINSIC de moyens supplémentaires grâce à des redéploiements.

Quant à l'augmentation significative des effectifs, il faut distinguer les mesures de périmètre des créations. On compte 52 créations de postes nets, notamment pour l'ANSSI, le groupement interministériel de contrôle et la HATVP. Les modifications de périmètre concernent principalement les effectifs de directions régionales qui dépendent jusqu'à maintenant du ministère de l'Intérieur. Pour ce qui est de l'ordre national du mérite, il est géré par la Grande chancellerie de la légion d'honneur et intégré à son budget.

L'État était propriétaire des immeubles désaffectés du site Ségur-Fontenoy. Il fallait bien en faire quelque chose. Les loyers à payer à la SOVAFIM seront de l'ordre de 22 millions d'euros par an, tandis que les loyers versés par les institutions qui en payaient sont de l'ordre de 17 millions d'euros, soit une différence de 5 millions d'euros. On estime la valeur patrimoniale des sites libérées et qui devraient être vendus à 151 millions d'euros. Si le patrimoine est cédé à la valeur estimée par France Domaine, il pourrait y avoir des économies à terme. L'État redeviendra propriétaire des locaux au terme des 22 années de loyer.

M. Richard Yung. - N'est-il pas déjà propriétaire ?

M. Michel Canevet, rapporteur spécial. - Non, c'est la SOVAFIM. La mutualisation devrait entraîner des économies de fonctionnement. Elles n'apparaissent pas encore dans le budget, car il faut faire face aux dépenses d'installation, d'emménagement, etc.

Enfin, la Haute Autorité existe ; il faut bien qu'elle fonctionne. Les 27 millions d'euros affectés à la Grande chancellerie de la légion d'honneur serviront à financer le collège et le lycée de jeunes filles qu'elle gère. Quant à la coordination sécurité-défense qui représente 159 millions d'euros, elle inclut les fonds spéciaux et le budget de l'Agence nationale de sécurité des systèmes d'information ou du groupement interministériel de contrôle qui opère les écoutes.

Mme Michèle André, présidente. - Je vous remercie pour ces réponses claires.

M. Vincent Delahaye. - Je m'abstiens.

À l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

Elle donne acte de sa communication sur la Direction interministérielle du numérique et du système d'information et de communication de l'État (DINSIC) à M. Michel Canevet, rapporteur spécial, et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.

PLF pour 2017 - Mission « Médias, livre et industries culturelles » et compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » - Examen du rapport spécial

Puis, la commission examine le rapport de M. François Baroin, rapporteur spécial, sur la mission « Médias, livre et industries culturelles » et sur le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ».

M. François Baroin, rapporteur spécial. - Le projet de loi de finances pour 2017 prévoit des dépenses globales dédiées aux médias, à la lecture, aux industries culturelles et à l'audiovisuel public, de 4,5 milliards d'euros, en hausse de près de 2 %. Cela représente un supplément de 10 millions d'euros de crédits de paiement pour la mission et de 63 millions d'euros pour le compte spécial. Pour avoir une vision plus complète de l'effort public, il faut au minimum y ajouter la dépense fiscale de la mission qui s'élèverait à 476 millions d'euros en 2017 et les taxes affectées au Centre national du livre (CNL) et surtout au Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC), dont les recettes cumulées sont estimées à 700 millions d'euros.

La mission ne comporte plus cette année que deux programmes, pour prendre en compte la disparition de la dotation budgétaire en faveur de France Télévisions intervenue l'année dernière. Cela n'a pas de conséquence sur son périmètre. La comparaison des chiffres par rapport à l'an passé reste donc pertinente.

Je vais d'abord vous exposer les évolutions qui me semblent satisfaisantes. J'aborderai ensuite ce qui m'apparait ne pas avoir été traité tout au long de la législature.

Le Gouvernement poursuit les efforts menés en faveur des médias de proximité, en augmentant de 1,7 million d'euros les crédits d'intervention du fonds de soutien à l'expression radiophonique locale (FSER), qui disposera en 2017 d'une enveloppe de 30,7 millions d'euros. Par ailleurs, il a doté d'une base réglementaire le fonds de soutien aux médias de proximité qui a été créé à la suite des attentats de janvier 2015 pour soutenir les médias non professionnels de type participatif et rehaussé le fonds de 200 000 euros. Ces médias de communication sociale de proximité ont un rôle important pour créer du lien social au niveau local, tout en assurant une éducation aux médias.

Les aides à la modernisation de la presse augmentent de 5,9 %, avec une aide accrue en faveur des diffuseurs de presse, dont il faut rappeler la situation difficile : 990 points de vente ont disparu en 2015, dont 70 % en région. Il nous faudra travailler sur cette question car il s'agit d'une vraie problématique qui s'apparente à une mission de service public de proximité. En outre, est créé un fonds de soutien à l'émergence et l'innovation dans la presse doté de 5 millions d'euros, ce qui est peut-être en deçà des besoins réels.

France Médias Monde obtient les crédits nécessaires pour lancer sa chaîne France 24 en espagnol, ce qui permettra d'assurer la présence du canal d'information français sur le continent sud-américain où il y a un besoin de France. Je considère également comme une bonne mesure l'octroi de 10 millions d'euros supplémentaires à Arte France pour lui permettre de renouveler sa programmation et poursuivre la bonne progression de ses audiences. Je vous précise - et c'est important - que les comptes de ces deux sociétés sont à l'équilibre.

Pour autant, le bilan ne semble pas positif, lorsque l'on met en regard les points de préoccupation ou de désaccord, dont certains ne sont que la répétition de ceux que j'avais relevés l'an dernier.

L'Agence France-Presse (AFP) a besoin d'une « rallonge » budgétaire de 4,6 millions d'euros, un an et demi seulement après la signature de son contrat d'objectifs et de moyens (COM). Il y a donc un problème soit, en amont, dans la définition des objectifs, soit dans la mise en application. Mais ce n'est pas normal de devoir réexaminer la situation de l'AFP dans le cadre budgétaire. Cela doit nous conduire à nous interroger sur le caractère réaliste de ce COM et laisse présager un nouveau dépassement en 2018. La méthode de travail devra certainement être revue.

La question des tarifs postaux n'est toujours pas réglée près d'un an après la fin des accords Schwartz. Cela n'est pas normal non plus. Il y a eu des annonces contradictoires du Gouvernement sur la création de nouvelles catégories de presse, celles de « presse de la connaissance et du savoir » et de « presse de loisir et de divertissement », mais aucune mesure réglementaire, alors que nous l'avons demandé tout au long de l'année. Lors de mes auditions, je n'ai pas reçu d'éclairage satisfaisant. Ce flou aggrave le manque de visibilité pour les éditeurs de presse à l'heure où le Gouvernement annonce aussi une mission de réflexion sur l'aide au portage.

Surtout, la situation de l'audiovisuel public est préoccupante. Les deux principales sociétés, France Télévisions et Radio France, sont en mauvaise situation financière, faute de réformes structurantes. La Cour des comptes a mis en exergue leurs manquements en matière de gestion, notamment dans la gestion du personnel, sans oublier la conduite du chantier de la Maison de la Radio pour Radio France. Son rapport sur France Télévisions publié lundi est particulièrement sévère. Elle y condamne des plans de départs coûteux et inefficaces, un accord d'entreprise qui a fait croître la masse salariale de près de 32 millions entre 2011 et 2014.

Parallèlement, les sociétés de l'audiovisuel public peinent à mettre en oeuvre les synergies nécessaires pour réduire leurs charges, notamment en matière de stratégie numérique, d'équipement informatique ou d'implantation immobilière. La seule mutualisation mise en avant est Franceinfo. Lorsque l'on y regarde de plus près, et quel que soit l'enthousiasme que peut susciter chez certains un tel projet et les qualités que d'aucuns peuvent lui reconnaître, il s'agit d'une création de chaîne, dont le coût complet n'a pas été calculé, et pour laquelle tous les participants doivent engager de manière pérenne des frais nouveaux. Pour préparer ce rapport, j'ai réuni tous les acteurs du secteur public. Cette chaîne ne repose que sur la bonne volonté et la qualité des échanges entre les actuels dirigeants, ce qui est déjà considérable au regard de la situation passée. Il n'y a pas de mise en perspective des moyens financiers nécessaires, de l'accompagnement de la mutualisation et des efforts de coûts. On ne sait pas combien cela va véritablement coûter. C'est plutôt une bonne idée sur le papier, mais c'est un sujet sur lequel il faudra travailler à l'avenir pour lui donner les garanties permettant une inscription dans la durée. C'est prendre un trop grand risque que d'imaginer que les seules relations individuelles permettront de garantir la pérennité d'un tel projet et d'une telle ambition.

À côté de cela, et malgré les annonces, aucune réforme de la contribution à l'audiovisuel public (CAP) n'a été mise en place, alors qu'un consensus semblait établi pour dire que l'assiette présente un risque d'érosion et n'est plus adaptée à l'évolution des usages, notamment les habitudes de consommation de la télévision. Cela fait des années qu'on l'évoque. Le Gouvernement n'a pas voulu choisir. Il met en oeuvre des solutions « rustines », au coup par coup. L'année dernière, il a augmenté le taux de la taxe sur les opérateurs de communications électroniques (TOCE) et affecté une partie de son produit à France Télévisions. Cette année, il avait prévu une hausse d'un euro de la CAP, en plus de l'indexation sur l'inflation. Cette hausse a été rejetée par nos collègues au terme d'un long débat à l'Assemblée nationale et le Gouvernement a fait adopter à la place un amendement de repli rehaussant le plafond de la TOCE affectée à France Télévisions. Au gré de ses besoins, le Gouvernement augmente l'une ou l'autre des taxes affectées au compte spécial, sans aucune vision à moyen ou long terme.

C'est la raison pour laquelle, quelle que soit la mise en exergue des points positifs, notamment à la lumière des interrogations lourdes qui pèsent sur l'audiovisuel public, je vous propose de ne pas adopter les crédits de la mission « Médias, livre et industries culturelles », ni ceux du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ». Je vous précise que la commission de la culture a également rendu la semaine dernière un avis défavorable sur le COM de France Télévisions.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Merci pour cette synthèse de sujets tellement complexes, variés et en même temps tellement connus. Le COM de France Télévisions prévoit une augmentation de 215 millions d'euros de ressources publiques d'ici 2020. Pensez-vous que ce montant soit réaliste dans le contexte actuel ? Les recettes publicitaires sur le numérique devraient augmenter de 24 % d'ici 2020. Ces chiffres sont-ils raisonnables ? Dans le contexte budgétaire que nous connaissons, où l'équilibre n'est pas assuré, était-il nécessaire de créer la chaîne de télévision Franceinfo ? N'aurait-il pas mieux valu restructurer le réseau, notamment France 4 dont l'audience est parfois inférieure à un point ? La priorité ne devrait-elle pas être donnée aux sujets identifiés : masse salariale qui croît mécaniquement, mutualisations, restructurations ....

M. André Gattolin. - Je partage certaines de vos préoccupations concernant France Télévisions. Avec mon collègue Jean-Pierre Leleux, nous avions mené une mission de contrôle. Le rapport de la Cour des comptes a confirmé certains de nos soupçons : les engagements pris dans l'avant-dernier COM de France Télévisions de remettre à plat tous les contrats avec les prestataires et les sociétés de production indépendantes n'ont pas été tenus. Il y a des surcoûts. Cette société publique perd de l'argent et en distribue sans compter à des opérateurs privés. La problématique des droits audiovisuels vient se surajouter.

Après des scores à peu près corrects la semaine du lancement, l'audience de la chaîne Franceinfo s'est totalement effondrée. Aujourd'hui, seule la grève d'iTélé permet d'accroître le nombre de téléspectateurs. On est là face à quelque chose qui n'a pas de personnalité juridique et dont on ne nous donne pas le coût réel, mais seulement un coût marginal, le reste étant, nous dit-on, couvert par les mutualisations. Je ne crois pas aux chiffres annoncés car nous savons bien que le budget annuel pour une telle chaîne oscille entre 60 à 80 millions d'euros. Il faut enfin se poser une question qui est peut-être de la responsabilité du CSA, celle de l'écosystème de l'offre d'information en continu dans ce pays. Après avoir autorisé LCI à passer du payant au gratuit, on crée une quatrième chaîne. Il va y avoir des morts ! La présence d'une chaîne publique est peut-être légitime, mais elle pose un certain nombre de question d'ordre budgétaire. Il y a encore trop d'anomalies de gestion chez France Télévisions, qui n'a pas mis en place assez de contrôle financier interne, sur les achats, sur les dépenses et sur les doublons qui existent au niveau de l'encadrement.

M. Marc Laménie. - Pourquoi les dépenses fiscales augmentent-elles de 41 % ? Par ailleurs je déplore qu'alors qu'il n'y a jamais eu autant de chaînes de télévision, le soutien à la lecture reste souvent le parent pauvre.

M. Vincent Delahaye. - Tous les budgets augmentent : la crise et nos problèmes budgétaires seraient-ils derrière nous ? Je suis très surpris que cette mission bénéficie d'une augmentation significative de 4 % alors qu'il ne s'agit pas d'une priorité extrême et que ce budget est un budget de crise. Pourquoi créer une chaîne publique d'information, alors qu'il en existe déjà un certain nombre dans le privé ? Le secteur public n'a donc pas à combler un manque. Par ailleurs, cela va coûter, contrairement à ce que dit la ministre. Alors que les médias sont en pleine évolution, rien n'a bougé depuis cinq ans dans le secteur public en France. Je comprends que le Gouvernement ait envie d'augmenter les crédits en période électorale, mais ce n'est pas justifié. Je m'associerai à l'avis défavorable de notre rapporteur spécial.

M. Philippe Dallier. - Comme tous les orateurs qui m'ont précédé, j'estime que Franceinfo n'était probablement pas une bonne idée. Quelle initiative pourrions-nous prendre pour les contraindre à nous présenter un budget sincère et véritable, le coût réel à deux ans lorsqu'une entité juridique spécifique aura été créée, et pas seulement le coût additionnel des entités existantes ? Augmenter encore la redevance, la taxe sur les opérateurs de télécommunications, tout cela me semble déraisonnable !

M. François Marc - Je n'ai pas compris la conclusion de notre rapporteur spécial : le rejet est-il motivé par un excès ou un manque de moyens ? Je me félicite que les médias de communication sociale de proximité, qui contribuent à créer du lien social, bénéficient de deux fonds ad hoc. À la suite des attentats de 2015, c'était nécessaire pour l'éducation et l'apport d'informations utiles aux citoyens. Je me réjouis également que les moyens accordés à la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet (Hadopi) incluent une dotation pour l'identification des contrevenants sur internet. Le chantier est en effet considérable.

Les dépenses fiscales augmentent de façon très importante, puisque de 41 %. Les débats que nous avions eus lors de l'examen de la loi de finances rectificative pour 2014 et de la loi de finances pour 2016 légitimaient la nécessité de conforter ces niches fiscales pour accroître notre capacité à attirer les investisseurs. L'effet de levier est-il mesurable ?

M. Jean-Claude Requier. - Le fonds d'amortissement des charges d'électrification (FACÉ), alimenté par une contribution due par les gestionnaires des réseaux publics de distribution, permet d'abonder les moyens des syndicats d'électrification. C'est un excellent système puisque les communes urbaines contribuent plus que les rurales, ce qui a permis d'électrifier les campagnes. J'aurais été partisan d'utiliser la taxe sur les communications électroniques pour combler le déficit numérique, tant pour la téléphonie mobile que le haut débit. Mais pour quelle raison la TOCE serait-elle versée à France Télévisions ? Quant à Franceinfo, pourquoi l'avoir créée alors que ce secteur est déjà saturé ? Comme l'a dit André Gattolin, il va y avoir des morts.

M. Francis Delattre. - Le cinéma est le principal bénéficiaire des dépenses fiscales. Le Gouvernement vient de prendre des « mesurettes » pour améliorer l'attractivité des centres-villes, que les salles de cinéma ont largement désertés. Nous aurions l'occasion de pouvoir les réimplanter maintenant. Mais nous avons des commissions départementales dans lesquelles le CNC fait sa loi et privilégie les grosses implantations régionales. Pour avoir trois écrans et 500 sièges, le coût du dossier est le même que pour un multiplexe de 2 000 sièges aux portes de l'agglomération. Les aides accordées aux communes quand elles ont un projet autorisé en centre-ville me semblent trop faibles. Ceci est contradictoire avec la politique en faveur des centres-villes que déclare mener le Gouvernement. Dans ces conditions, je trouve que les crédits accordés au CNC sont trop importants. Par ailleurs, les procédures pour les projets de centres villes ne pourraient-elles pas être allégées ? Cela représente trois ans de procédure pour faire autoriser une salle de trois écrans et 500 sièges.

M. Éric Doligé. - Je constate que plus il y a de manquements, plus on accorde de crédits. Curieuse conception... Ne faudrait-il pas créer une haute autorité de contrôle des médias, du livre et de l'industrie culturelle pour clarifier la situation de l'audiovisuel ? Je trouve scandaleux de récompenser les structures déficitaires qui ne respectent pas leurs engagements. Nous devrions non seulement rejeter les crédits de cette mission, mais aussi en proposer une baisse drastique. Peut-être cela permettrait de faire comprendre qu'on ne peut continuer à créer des activités déficitaires quand on n'a pas d'argent.

M. Michel Bouvard. - Je me suis intéressé au volet immobilier du rapport. L'opération du Quadrilatère Richelieu, qui concerne la Bibliothèque nationale de France (BnF), a retenu mon attention. Cette opération est passée de 149 millions d'euros en 2006 à 232 millions d'euros en 2016. Outre le fait que les opérations de désamiantage et de déplombage n'avaient pas pu être anticipées, ce qui a entraîné des retards, des modifications ont renchéri les coûts du projet. Je m'interroge d'ailleurs sur le rapatriement rue Richelieu de l'École nationale des chartes initialement partenaire du Campus Condorcet, ce qui pose la question du pilotage des opérateurs par l'État. Surtout, l'opération de la BnF est confiée à l'Opérateur du patrimoine et des projets immobiliers du ministère de la culture (OPPIC), ce qui démontre le démantèlement de l'État en matière de stratégie immobilière. Comment s'y retrouver entre la société anonyme SOVAFIM que nous avons rencontrée tout à l'heure, là cet établissement public administratif, l'OPPIC, ailleurs, des établissements publics industriels et commerciaux (EPIC) et derrière tout ça, la Direction immobilière de l'État qui conserve certaines compétences ? Nous manquons d'une stratégie d'ensemble pour les biens de l'État. Ce morcellement et la lenteur des opérations immobilières, qui a un coût très élevé, sont inacceptables. Dans ce paysage sinistre, il y a une bonne nouvelle, mais qui peut aussi être sujet d'inquiétude. Les cessions immobilières du CNC, qui ont été gérées par des opérateurs privés, vont rapporter 30 % de plus que prévu par France Domaine, soit 91 millions d'euros. Je m'en félicite, mais je m'inquiète aussi de la qualité des estimations de France Domaine, devenue depuis la Direction immobilière de l'État.

M. Vincent Capo-Canellas. - Quelles conséquences retirer du rapport de la Cour des comptes sur France Télévisions. Partagez-vous les conclusions du rapport et quel type de réforme pourrait-en découler utilement selon vous ?

Mme Michèle André, présidente. - Philippe Dallier a demandé ce que pouvait faire la commission des finances : l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, modifiée par la loi du 15 novembre 2013 relative à l'indépendance de l'audiovisuel public, dispose que les contrats d'objectifs et de moyens (COM) et les avenants sont transmis, avant signature, aux commissions de la culture, des finances et, dans le cas de France Médias Monde, des affaires étrangères du Parlement. Ces commissions peuvent formuler des avis sur ces COM, ce que la commission de la culture fait régulièrement. En outre, les présidents de France Télévisions, de Radio France, de France Médias Monde présentent chaque année devant ces mêmes commissions un rapport sur l'exécution du COM par leur société. Nous avons donc les moyens de nous emparer de ce sujet. Le COM de France Médias Monde va bientôt nous être transmis, nous pouvons envisager de l'examiner de cette manière.

M. François Baroin, rapporteur spécial. - Sur ce point, je pense qu'il faut qu'il y ait une évolution. Le rapport de la Cour des comptes sur France Télévisions est à la fois détaillé et très sévère : les promesses de l'entreprise unique n'ont pas été tenues, la réduction des effectifs a été insuffisante, France Télévisions n'a pas assez de droits sur les oeuvres financées, il y a des risques incontestables de dérapage sur la chaîne d'information. Je ne vois que des avantages à ce que la commission des finances puisse avoir à connaître, avant la signature définitive, des accords et des discussions entre l'État et le service public de l'audiovisuel. À la suite de ce rapport, le Parlement, et en particulier notre commission des finances, doit pleinement jouer son rôle.

Plusieurs d'entre vous m'ont interrogé sur Franceinfo. Il est intéressant de voir comment le service public peut optimiser son savoir-faire et offrir une chaîne d'information, sachant que le terrain de l'accès à l'information ne peut être laissé exclusivement à la puissance privée. Mais ne pas fixer un cadre juridique, ne pas affecter d'enveloppe budgétaire, ne faire reposer l'édifice que sur la bonne volonté des dirigeants, c'est faire prendre un très grand risque. Le succès ou l'échec de la mission de service public en matière d'information ne repose que sur les épaules des rédacteurs en chef, des directeurs d'information, et la bonne volonté des journalistes de la radio et de la télévision. Compte tenu des moyens et du cadre général, le lancement est plutôt réussi, mais que se passera-t-il dans la durée ? Il est urgent dans l'année 2017 de fixer un cadre, un budget, des objectifs, de définir l'affectation de moyens et d'obtenir une mutualisation des moyens du service public.

Pour répondre à François Marc, il y a des zones de lumières et des zones d'ombre dans ce budget, mais les zones d'ombre justifient pleinement le rejet des crédits.

L'augmentation significative de 41 % des dépenses fiscales est due à l'élargissement des conditions d'octroi des crédits d'impôt cinéma en 2014 et en 2015. Nous passerons de 164 millions d'euros en 2016 à 303 millions en 2017. Le plafond est augmenté de 4 à 30 millions d'euros par film. Le cadre dérogatoire au droit commun en matière fiscale crée un effet d'aubaine et peut avoir une certaine efficacité. Je ne peux me prononcer sur la pertinence de cette niche fiscale, mais c'est un outil au service du financement du cinéma, en plus des moyens affectés au CNC qui bénéficie d'une taxe affectée non plafonnée, avec un potentiel de recettes de l'ordre de 675 millions d'euros. Le cinéma peut donc désormais financer sa production et son développement.

M. François Marc. - Très bien !

M. François Baroin, rapporteur spécial. - Les mesures d'élargissement du crédit d'impôt cinéma sont trop récentes pour en connaître le retour sur investissement. De manière générale, le CNC considère que pour 1 euro de crédit d'impôt versé, il y a près de 3 euros de retombées pour l'État.

Éric Doligé propose de créer une haute autorité de contrôle. Je vois bien la nécessité qu'il y a à fixer un cadre règlementaire qui permette d'assurer un meilleur contrôle du Parlement. Il y a dans ce budget des raisons d'améliorer notre fonctionnement sur le contrôle de l'affectation des moyens publics pour des missions de service public.

Le CNC a effectivement un rôle à jouer dans la redynamisation des centres-villes. Je prendrai attache avec la présidente du CNC pour envisager des conventionnements.

Le Quadrilatère Richelieu est une nouvelle expression des dérapages et de la non-maîtrise par l'État de chantiers d'envergure. Certes, il y a la découverte de l'amiante et du plomb, mais il y a quand même eu neuf avenants qui ont augmenté significativement les demandes initiales.

Un bon budget n'est pas un budget en augmentation, mais un budget qui répond aux missions qu'on lui confie. En la matière, elles ne sont pas pleinement atteintes, d'où ma proposition de rejet.

À l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat de ne pas adopter les crédits de la mission « Médias, livres et industries culturelles », ni ceux du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ».

La réunion est levée à 10 h 30.

PLF pour 2017 - Projet d'instauration du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu - Audition de M. Alexandre Derigny, secrétaire général adjoint de la CGT Finances, Mme Hélène Fauvel, secrétaire générale de FO-DGFiP, M. François-Xavier Ferrucci, secrétaire général de Solidaires Finances Publiques, M. Gabriel Grèze, secrétaire général de la CFDT Finances Publiques

La réunion est ouverte à 11 h 05.

Au cours d'une deuxième réunion tenue dans la matinée, la commission procède à l'audition de M. Alexandre Derigny, secrétaire général adjoint de la CGT Finances, Mme Hélène Fauvel, secrétaire générale de FO-DGFiP, M. François-Xavier Ferrucci, secrétaire général de Solidaires Finances Publiques, M. Gabriel Grèze, secrétaire général de la CFDT Finances Publiques sur le projet d'instauration du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu.

Mme Michèle André, présidente. - Nous poursuivons aujourd'hui notre cycle d'auditions sur le projet d'instauration de prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu inscrit à l'article 38 du projet de loi de finances pour 2017.

Après avoir entendu le directeur général des finances publiques et différentes personnalités qualifiées les semaines passées, nous recevons ce matin les représentants des syndicats de l'administration des finances publiques. Il s'agit de François-Xavier Ferrucci, secrétaire général de Solidaires Finances Publiques, Alexandre Derigny, secrétaire général adjoint de la Confédération générale du travail (CGT)-Finances, Hélène Fauvel, secrétaire générale de Force ouvrière pour la direction générale des finances publiques (FO-DGFiP) et Gabriel Grèze, secrétaire général de la Confédération française démocratique du travail (CFDT) Finances Publiques.

M. François-Xavier Ferrucci, secrétaire général de Solidaires Finances Publiques. - Depuis le milieu des années deux mille, nous sommes pour des raisons politiques, historiques et philosophiques opposés au prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu.

Nos demandes portent depuis longtemps sur une réforme fiscale d'ensemble qui aurait permis d'aborder le thème du recouvrement de l'impôt sur le revenu de manière plus sereine. En effet, la structuration actuelle de notre impôt sur le revenu conduit à une difficulté de mise en place de son prélèvement à la source. Pour preuve, il n'a pas fallu moins de 413 pages à notre direction générale pour expliquer la simplicité du système proposé !

Le projet de prélèvement à la source est souvent justifié par sa simplicité et sa contemporanéité. Nous estimons, pour notre part, que le premier point n'est pas établi et que le second ne l'est que partiellement. L'absence du caractère parfaitement contemporain du système résulte notamment de l'impossibilité de pouvoir faire évoluer en cours d'année les taux dont découlent les montants d'imposition à la source.

M. Alexandre Derigny, secrétaire général adjoint de la CGT Finances. - La CGT porte également comme premier grief à ce projet la limite de son objet. Il ne s'agit que d'une réforme des modalités de recouvrement de l'impôt sur le revenu alors que nous attendions une réforme profonde du système fiscal français. Nous craignons, en outre, une grande désillusion des citoyens vis-à-vis de cette réforme. Ils s'attendent à un système de retenue à la source les libérant de tout formalisme vis-à-vis de l'administration fiscale, mais il n'en sera rien. Le système de retenue à la source ne fera pas diminuer le nombre de rapports entre le contribuable et l'administration fiscale. Il pourra même les faire augmenter.

Le décalage d'un an entre la perception des revenus et l'impôt actuel ne sera que partiellement remis en cause. Si ce décalage sera effectivement atténué pour l'assiette retenue, ce ne sera pas le cas pour le taux d'imposition. Les contribuables comprendront donc difficilement que cet impôt, annoncé comme contemporain, ne le soit pas réellement. Ce système donnera ainsi lieu à de fréquentes régularisations. Les contribuables devront, en effet, prendre attache avec l'administration fiscale dès qu'un changement concernera leurs revenus ou leur situation, afin de faire évoluer leur taux de prélèvement en conséquence. Les régularisations qui en résulteront interviendront un an et demi après les prélèvements à la source puisqu'ils seront opérés sur la base de taux correspondant aux revenus des années précédentes.

Ce système risque, en outre, de créer des difficultés de trésorerie pour certains contribuables. Ce serait notamment le cas pour une personne accédant pour la première fois à un emploi rémunéré 2 000 euros net par mois, pour une période limitée à six mois. Cette personne ne serait, dans la situation actuelle, pas imposable et n'aurait donc aucune somme à avancer. Le système de retenue à la source la contraindrait, en revanche, à payer durant les six mois de son contrat un impôt qui ne lui serait restitué que un an et demi plus tard. Se pose donc la question de l'intérêt de ce dispositif.

Le passage au recouvrement par un tiers collecteur pose également problème. Si le contribuable n'avait, jusqu'à aujourd'hui, que les services fiscaux comme unique interlocuteur, l'entreprise en sera demain un second en matière de recouvrement de l'impôt. Les services fiscaux continueront à calculer le montant de l'impôt mais ce sera bien à l'entreprise de le recouvrer. Procéder à ce recouvrement ne sera, pour elles, pas aussi simple que cela y paraît. Il est quasiment certain que des erreurs seront commises.

Le prélèvement à la source constituera donc une charge pour les entreprises. Elle sera notamment importante pour les plus petites d'entre elles qui ne disposent pas de service comptable suffisamment développé et à même de mettre en oeuvre cette réforme.

L'accompagnement de cette réforme par les services fiscaux constitue également un problème évident puisque ces services ont subi plus de trente mille suppressions d'emplois au cours des dix dernières années. Il est évident que cette réforme va engendrer beaucoup d'interrogations chez les contribuables du fait de la complexité et des particularismes introduits par ce nouveau système. Les sollicitations auprès des centres des finances publiques n'en seront donc que plus nombreuses, qu'elles soient motivées par des demandes d'informations, de rectifications ou de réclamations. Des opérations concernant le « reste à recouvrer » vont également devoir être mises en place. Elles nécessiteront les interventions croisées des services des particuliers et des services des entreprises en fonction des types de recouvrement à effectuer.

Nous sommes enfin très attachés à l'aspect citoyen de l'impôt sur le revenu. Cet impôt direct sera demain un impôt quasiment indirect puisqu'il sera largement moins visible pour le contribuable. Cet effacement nous inquiète quant à l'avenir de l'impôt le plus juste du système fiscal.

Mme Hélène Fauvel, secrétaire générale de FO-DGFiPForce ouvrière est également, pour des raisons historiques et philosophiques, opposée au système de prélèvement à la source. Dès 1966, le ministre des finances Michel Debré avait lancé une étude et créé une commission présidée par Jacques Chirac, secrétaire d'État à l'économie et aux finances, afin de rendre des conclusions sur la possibilité d'un tel système. Les évènements de mai 1968 ont mis un terme à cette étude puisque l'article 11 des accords de Grenelle prévoyait qu'il ne serait pas proposé d'assujettir les salariés au régime de la retenue à la source. Cette problématique est donc un « serpent de mer » qui ré-émerge périodiquement au gré des évènements politiques.

Pourquoi vouloir ainsi changer un système qui fonctionne bien ? Certains indicateurs sont le reflet de ce bon fonctionnement, comme le taux de recouvrement, le taux de dématérialisation du paiement de l'impôt sur le revenu, le nombre de contribuables mensualisés ou le nombre de contribuables qui paient à l'échéance. Ces bons indicateurs nous donnent l'impression que cette réforme n'est pas justifiée.

Elle ne simplifiera, en outre, pas le système. Les contribuables auront deux interlocuteurs contre un seul aujourd'hui, comme l'a précisé Alexandre Derigny, alors que la fusion de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique avait justement pour but de le placer face à un interlocuteur unique.

Cette réforme est également synonyme d'un risque réel pour les recettes de l'État. Mon expérience de membre de la commission financière de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), où j'ai représenté la confédération Force ouvrière, me montre que certaines entreprises oublient parfois de reverser les cotisations sociales qu'elles doivent. Des défaillances similaires en matière d'impôt sur le revenu seraient, en ce sens, dommageables pour les recettes de l'État.

La contemporanéité de l'impôt ne sera pas non plus acquise pour tous les salariés. C'est notamment le cas pour ceux qui opteront pour le taux neutre d'imposition afin de ne pas porter à la connaissance de leurs employeurs certains aspects des situations de leurs foyers fiscaux. Ces salariés s'exposeront, de facto, à des régularisations postérieures en fonction de leurs taux réels d'imposition.

Un risque de déport existe également en matière de revendication salariale des employés. Ils seront, en effet, en mesure de constater l'impact effectif de la variation de leur salaire sur les sommes qu'ils percevront réellement en fin de mois. Si je ne partage pas spécialement les idées de Pierre Gattaz, je souscris ici à son analyse récente à ce sujet.

Un autre risque réel réside dans la désorganisation des services des finances publiques par le transfert de la charge de travail des services des impôts des particuliers (SIP) vers les services des impôts des entreprises (SIE). Je rejoins, à cette occasion, le constat relatif au niveau annuel de suppressions d'emplois et à la situation de nos services, en particulier celle des services d'accueil primaire. Lorsque des erreurs surviendront, c'est en premier lieu vers ces services que s'orienteront les contribuables surpris du manque de simplicité du système.

Je tiens aussi à souligner que cette réforme n'est pas celle qui était attendue par les français afin de rendre l'impôt sur le revenu plus juste, plus progressif et plus équitablement réparti. Le principe d'égalité devant l'impôt et le pacte républicain se trouvent au contraire mis à mal puisque les contribuables ne seront pas imposés de la même manière en fonction de la nature de leurs revenus.

Il s'agit pour nous, en dernier lieu, d'une privatisation rampante de la collecte de l'impôt vers des tiers non-certifiés.

M. Gabriel Grèze, secrétaire général de la CFDT Finances Publiques. - La CFDT n'est pas favorable à la mise en oeuvre du prélèvement à la source tel qu'il est présenté.

Contrairement à ce que pense souvent le public, le prélèvement à la source n'est pas une véritable réforme de la fiscalité ayant pour objet de rendre l'impôt sur le revenu plus juste ou plus équitable. Il s'agit uniquement, comme il a déjà été indiqué, d'un changement de modalité de son recouvrement. Aucune garantie n'existe d'ailleurs sur le fait que ce nouveau mode opératoire soit meilleur que celui que nous connaissons actuellement. Nous émettons en ce sens des doutes sur l'efficacité et la faisabilité de cette réforme.

Le dispositif en place est, en effet, très efficace puisque le taux actuel de recouvrement de l'impôt sur le revenu est de 98 %. Le système de mensualisation y concourt pleinement. En période d'austérité budgétaire, nous ne pensons donc pas qu'il soit pertinent de complexifier le système en changeant à la fois son mode opératoire et ses opérateurs, au risque de dégrader un taux de recouvrement qui est excellent.

Les nouveaux opérateurs sont, en effet, les milliers d'entreprises à qui sera confiée la collecte de l'impôt sur le revenu. Tout le monde a en mémoire les propos récents de Pierre Gattaz : « On va vers une catastrophe annoncée, c'est beaucoup trop compliqué ». S'il est possible que le patronat instrumentalise ici le sort des petites et moyennes entreprises (PME) - je le dis avec humour - il n'en demeure pas moins vrai que les chefs de ces PME, qui affrontent déjà de multiples difficultés, ne semblent guère enclins à jouer le rôle de guichet fiscal vis-à-vis de leurs propres salariés.

Certaines de nos interrogations sont également structurelles. Confier la collecte de l'impôt sur le revenu aux entreprises revient à prendre le risque de remontées fiscales diminuées en cas de crise économique, comme le montre par ailleurs le recouvrement de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Une telle situation aurait comme lourde conséquence un assèchement de la trésorerie de l'État en proportion des recettes que lui apporte cet impôt.

La CFDT relève, en outre, une incohérence liée au pilotage de cette réforme du point de vue des effectifs. Si une réforme systémique doit généralement être accompagnée d'un renfort en moyens humains, au moins durant les phases de mise en place, la direction générale des finances publiques (DGFiP) va, à l'inverse, encore perdre 1 640 agents en 2017 !

Enfin, toutes les complexités techniques ou fiscales ne sont, à notre avis, pas surmontées. Lorsque les employeurs-collecteurs ne sauront ou ne pourront pas répondre aux interrogations légitimes des salariés, ce seront in fine les agents de la DGFiP qui feront face à leur afflux et à leur mécontentement. Sans effectifs supplémentaires pour la DGFiP, ce constat conduira à une dégradation des conditions de travail de ses agents, ainsi qu'à une baisse de la qualité du service public rendu. Comme aujourd'hui, ce sera, quoi qu'il arrive, à elle que reviendra la tache de régulariser l'ensemble des opérations.

Les raisons évoquées conduisent la CFDT à penser qu'à la place de cette réforme ne touchant que le seul mode de recouvrement de l'impôt, il aurait tout simplement suffi de rendre obligatoire la mensualisation, avec une souplesse accrue dans la gestion des mensualités.

M. Philippe Dallier. - CQFD !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je vous remercie pour ces contributions claires et synthétiques. Je rejoins l'interrogation de Hélène Fauvel. Pourquoi changer un système qui fonctionne ? Le taux de recouvrement est, en effet, très élevé. Je rends, ici, hommage à l'administration fiscale et à ses agents qui, depuis quelques années, ont mis en place des instruments performants comme la déclaration préremplie, le portail impôt.gouv.fr ou la mensualisation des paiements. Le seul défaut du système actuel réside, il est vrai, dans le décalage d'un an entre le paiement de l'impôt et la perception des revenus sur lequels il est assis.

Sachant que, selon les représentants des entreprises auditionnés, le déploiement de la déclaration sociale nominative (DSN) ne sera pas prête pour certaines PME, et qu'elle n'existera pas encore pour certains employeurs comme les collectivités publiques, pensez-vous que la réforme puisse effectivement être mise en oeuvre au 1er janvier 2018 ? Avez-vous des éléments de réponses spécifiques pour les administrations publiques qui représentent plusieurs millions d'agents ?

Quel est l'avantage du nouveau système proposé par rapport à une généralisation de la mensualisation contemporaine, telle que proposée par le Conseil des prélèvements obligatoires en 2012, qui permet aux contribuables de moduler le montant des mensualités en cas, notamment, de baisse de revenus ? En effet, seuls 3 % des contribuables imposables voient leurs revenus annuels baisser de plus de 30 % d'une année sur l'autre. On a donc l'impression que ce nombre très restreint de cas sert de gage à une réforme particulièrement complexe qui va pourtant s'appliquer à l'ensemble des contribuables.

Le caractère contemporain du nouveau système ne me semble pas parfait puisqu'on ne tient pas compte, au cours de l'année, des évènements qui affectent le quotient familial du foyer fiscal et donc le montant de l'impôt. Le taux appliqué n'est par exemple pas immédiatement modifié si une naissance intervient. Quel est votre point de vue sur ce sujet ?

M. Thierry Carcenac, rapporteur spécial de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ». - Les thèmes abordés aujourd'hui reflètent les problèmes auxquels il faudra répondre dans l'hypothèse où ce dispositif viendrait à être adopté.

Comme indiqué, cette réforme n'est pas une réforme profonde du système fiscal mais une simple modification du dispositif de recouvrement de l'impôt sur le revenu par les entreprises. La Cour des comptes a, à ce sujet, indiqué que 233 prélèvements, dont celui relatif à la TVA, pesaient déjà sur les entreprises sans que cela ne pose de problème particulier. Pourquoi serait-ce différent pour ce nouveau prélèvement ?

À l'heure actuelle, la France compte 36 millions de foyers fiscaux dont 11 millions ne perçoivent pas d'autres types de revenus que des traitements et salaires, ou qu'un type unique de revenu. Au regard de cette situation, les 413 pages du document produit par la DGFiP ne sont pas le reflet de la complexité du nouveau système. Les points spécifiques de ce nouveau système y révèlent, à l'inverse, la grande complexité du système actuel, de nombreuses fois réformé, auquel le projet est comparé.

Ma deuxième question porte sur la mise en oeuvre des contrôles fiscaux. Comment va s'articuler l'intervention des SIP et des SIE pour effectuer les contrôles relatifs à l'impôt sur le revenu, dans la mesure où les entreprises comme les particuliers seront désormais concernés ? Des transferts de personnels seraient-ils, en ce sens, nécessaires ?

Le fait d'avancer le calendrier des déclarations de revenus du mois de mai au mois de mars va-t-il être synonyme de difficultés pour les services de la DGFiP ?

Enfin, pensez-vous que la charge supplémentaire de travail pour les SIE est compatible avec l'activité déjà engendrée par la gestion du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) ?

M. François-Xavier Ferrucci. - La DGFiP et son directeur semblent confiants dans la mise en oeuvre effective de la réforme au 1er janvier 2018. Les contacts informels avec les agents chargés de la création des outils informatiques ou juridiques nécessaires à cette mise en oeuvre conduisent, cependant, à une relative prudence. En effet, certains de ces agents ne pensent pas qu'il soit possible de respecter les délais. Ils ont, en outre, l'impression que leurs travaux ont pour but d'essayer vainement de rendre compatible un mode de prélèvement à la source avec un impôt qui ne peut structurellement pas l'être, du fait de ses spécificités.

La perception simultanée du salaire avec le prélèvement de l'impôt est le seul élément de la réforme qui va dans le sens de plus de contemporanéité. Car même avec un taux fixe, des variations de revenus engendrent une variation du montant de l'impôt. Le taux de prélèvement n'est lui pas contemporain puisque celui appliqué au 1er janvier 2018 sera, par exemple, le même que le taux de l'impôt acquitté en 2017 sur la base des revenus de 2016 perçus deux années plus tôt !

Il était attendu que le système permette de prendre en compte, en cours d'année, les changements de situation du foyer fiscal pour adapter le taux d'imposition en temps réel. Ce n'est, toutefois, pas réellement le cas puisque seuls les mariages, les divorces, les PACS, leurs ruptures et les décès engendrent une modification automatique. Les autres situations peuvent théoriquement donner lieu à l'ajustement du taux en cours d'année, mais les critères d'application sont si restrictifs qu'ils ne vont concerner qu'une très faible part des contribuables. Les variations de taux acceptées doivent engendrer des variations de montant des mensualités respectant un double plafond de 10 % et 200 euros. La naissance d'un enfant ou un départ en retraite n'auront, dans la grande majorité des cas, aucun impact immédiat sur le taux des prélèvements mensuels dont devront s'acquitter les contribuables.

Cette rigidité du taux va susciter de nombreuses réactions chez les contribuables - qui ne sont pas tous des spécialistes du droit fiscal - et risque d'engendrer une charge supplémentaire pour les accueils des SIP. Cette charge devrait intervenir dès 2017 puisque les taux d'imposition appliqués à partir du 1er janvier 2018 seront communiqués avec l'avis d'imposition 2017 sur les revenus de 2016.

Le taux neutre n'est pas une garantie absolue pour le salarié vis-à-vis de son employeur. Un employeur pourra, en effet, présumer que le choix du taux neutre par un de ses salariés a pour but de lui masquer la perception de revenus autres que le salaire qu'il lui verse. Ce constat pourra avoir une influence sur la politique salariale de l'entreprise.

Je signale à Thierry Carcenac que la répartition de la charge de travail entre SIE et SIP va effectivement devenir complexe. Les SIE vont être l'interlocuteur naturel des entreprises et vérifieront qu'elles collectent et reversent correctement l'impôt. Il va, néanmoins, falloir recouper les montants versés par les entreprises avec l'ensemble des comptes fiscaux de leurs salariés. Une attention toute particulière devra être portée à la fiabilisation des bases de données permettant ce recoupement. Les SIP devront, eux, comme nous l'avons vu, assurer l'accueil croissant des contribuables. L'expérience de la télé-déclaration nous montre que la mise en place d'un portail informatique ne réduira pas leur demande d'informations auprès des SIP. En cas de doute face à son écran, le contribuable a, en effet, pour premier réflexe de prendre attache avec son centre des impôts.

La surcharge d'activité des SIE devra, effectivement s'ajouter au traitement de la CICE, de la taxe sur les surfaces commerciales, ainsi qu'à la révision des bases d'imposition des locaux professionnels. La charge pour les SIP viendra, elle, sans doute en complément de la révision des bases des impôts locaux des particuliers qui est actuellement en projet.

Le dispositif de la mensualisation, s'il peut toujours être amélioré, fonctionne aujourd'hui très bien et permet au contribuable d'ajuster lui-même le montant de ses prélèvements.

La suppression, par le système de prélèvement à la source, des recours gracieux relatifs à l'impôt sur le revenu risque de faire augmenter mécaniquement le nombre de recours gracieux relatifs aux impôts locaux. Car un contribuable en difficulté financière qui ne pourra pas étaler ou faire varier le montant de son impôt sur le revenu par l'intermédiaire d'un recours gracieux tentera, en revanche, de le faire pour ses impôts locaux. La politique actuelle de la DGFiP qui vise, pour l'impôt sur le revenu, à faire diminuer le nombre de recours gracieux a déjà démontré ce phénomène.

M. Alexandre Derigny. - En complément au propos de François-Xavier Ferrucci, je précise que le fait d'avancer la déclaration de revenus au mois de mars va effectivement poser problème car même lorsqu'elle intervient au mois de mai certains contribuables ne sont pas en possession de l'ensemble des documents et informations nécessaires à son établissement. L'avancer au mois de mars ne pourra qu'augmenter le nombre de ces situations.

Il est nécessaire de cerner la psychologie du contribuable pour évaluer l'impact du nouveau système de prélèvement sur l'organisation de l'accueil des centres des impôts. Je confirme que la plupart des contribuables n'ont pas forcément de connaissances approfondies en droit fiscal, ce qui est normal. Le changement des règles applicables va en conséquence faire augmenter de manière significative les demandes d'informations, même dans les situations les plus simples. Ainsi, ces demandes pourront aussi bien porter sur la baisse des revenus perçus du fait du prélèvement à la source que sur l'application pratique d'un crédit d'impôt, ou sur tout évènement en lien avec l'impôt sur le revenu. Les services des impôts devront donc faire oeuvre de pédagogie face à cette demande massive qu'il sera d'ailleurs bien difficile de satisfaire.

Le prélèvement à la source va, de plus, opérer une forme de « renversement de la charge de la preuve ». Aujourd'hui, le contribuable déclare ses revenus, les services fiscaux calculent l'impôt puis le contribuable paie l'impôt. À la réception de l'avis, il est donc en mesure de contester le montant demandé sur la base de la déclaration qu'il a établie. La situation est foncièrement différente dans le cadre du nouveau système de recouvrement puisque le prélèvement est effectué avant la déclaration. C'est à l'issue de cette déclaration que le contribuable devra, le cas échéant, prouver une erreur de l'entreprise ou des services fiscaux pour se voir remboursé d'éventuelles sommes déjà versées. Cette situation influencera l'état d'esprit dans lequel le contribuable se trouvera lorsqu'il prendra attache avec les services fiscaux et leurs relations s'en trouveront modifiées.

L'argument qui consiste à dire que la mise en oeuvre du système de prélèvement à la source ne posera pas de problème à la grande majorité des contribuables n'est pas recevable. Car les contribuables qui sollicitent les services fiscaux sont précisément ceux qui rencontrent des difficultés et nous ne pensons pas, aujourd'hui, être en mesure de pouvoir tous les accueillir correctement.

Mme Hélène Fauvel. - Je partage les propos de messieurs Ferrucci et Derigny.

Afin de répondre à Albéric de Montgolfier, je rappelle que le système de mensualisation actuellement en vigueur est beaucoup plus souple que le projet porté par l'article 38 du projet de loi de finances en termes d'ajustement possible des mensualités. Le délai de prise en compte de la demande est aujourd'hui très rapide puisque tout changement déclaré avant le 15 du mois en cours est effectif le mois suivant. La seule contrainte imposée au contribuable est de ne pas se tromper de plus de 10 % lorsqu'il anticipe à la baisse le montant de son impôt futur pour réajuster ses mensualités.

Je pense que le nouveau projet va avoir un impact négatif sur les relations au sein des petites et moyennes entreprises. Un salarié, d'un service de paie par exemple, s'apercevant toucher moins qu'un de ses collègues, malgré un salaire plus élevé, n'aura pas forcément de réaction positive pour l'ambiance de travail de sa société.

Si un transfert de charges aura bien lieu des SIP vers les SIE, il reviendra toujours au SIP de tenir le compte fiscal du contribuable, notamment au regard des impôts locaux dont il est redevable. L'articulation des fonctions des SIE et SIP reste pour l'instant assez peu claire quant à la mise en oeuvre de ce nouveau système. On ne sait par exemple pas si le nouvel impôt sera établi par voie de rôle ou par voie d'avis de mise en recouvrement, malgré l'impact de cette donnée sur la prise en charge comptable de l'impôt par les SIP.

Se pose enfin la question de la fiabilité du rattachement des acomptes prélevés. Ce rattachement se fera majoritairement par le biais de la DSN qui se base sur le numéro d'inscription au Répertoire national d'identification des personnes physiques (NIR) pour identifier les contribuables. Or la réglementation actuelle interdit l'inscription dans un même fichier du NIR et du numéro fiscal d'une même personne. Si les services de la DGFiP se sont efforcés de fiabiliser les identifiants des contribuables, un risque d'erreur de rattachement demeure, de ce fait, toujours possible.

Il nous semble qu'approfondir le système existant de mensualisation aurait été une meilleure alternative à la création de ce nouveau système de prélèvement à la source.

Nous considérons, en outre, que le calendrier de mise en oeuvre de cette réforme est difficilement tenable. En tant que représentants du personnel, nous n'acceptons pas qu'un échec puisse être imputé à nos services et donc à nos collègues.

M. Gabriel Grèze. - Comme Hélène Fauvel je refuse qu'un éventuel échec de cette réforme puisse être imputé à une structure en manque de moyens. Car ce système présente une forte complexité en amont de sa mise en oeuvre et un manque de moyens en aval, ce qui fragilise sa faisabilité. Au regard de l'avis porté par nos spécialistes, l'échéance du 1er janvier 2018 semble, en conséquence, difficilement tenable.

Dans un contexte où l'on prétend, en permanence, simplifier le cadre législatif des entreprises, la réforme proposée va clairement à l'encontre de cette logique. Cette charge administrative supplémentaire risque probablement de décourager certains chefs d'entreprise d'embaucher.

Les SIE et les SIP ont connu, lors des dernières années, une baisse cumulée du nombre de leurs personnels et des plages horaires d'accueil. Ils sont aujourd'hui débordés et une augmentation supplémentaire de leur charge de travail serait très difficilement soutenable. Il est donc nécessaire d'augmenter le nombre d'agents, de les former et ainsi donner les moyens de conduire cette réforme correctement. Cette volonté n'est pourtant pas visible à l'heure actuelle.

Ce constat nous pousse, encore une fois, à nous demander pourquoi l'on souhaite changer un système qui fonctionne. Nous pensons également qu'approfondir le système de la mensualisation déjà existant aurait été meilleur pour atteindre les objectifs affichés. Le projet de réforme ne concerne, en outre, que les modalités de prélèvement de l'impôt sur le revenu et ne répond en rien aux attentes de fonds de la CFDT en matière de justice fiscale. Pour l'ensemble de ces raisons, je réitère l'opposition de la CFDT à cette réforme.

M. Jacques Genest. - Je partage l'avis des syndicats et souhaiterais développer quelques points.

La mensualisation est un système généralisable. Elle peut, si elle est adaptée, s'affranchir du problème de décalage entre l'année de perception des revenus et l'année de paiement de l'impôt. La trésorerie générée par le système de mensualisation est également plus intéressante pour l'État puisqu'il perçoit l'impôt sur dix mois et non douze.

La collecte de cet impôt par les entreprises n'altèrera pas son taux actuel de recouvrement, sauf défaillance toujours possible d'une très grande entreprise.

Je rejoins les craintes quant à l'effet dissuasif que pourrait avoir cette réforme sur les embauches par les petites entreprises. Le rôle des entreprises est de créer de l'emploi et non de recouvrer les impôts.

Les salariés, les entreprises comme les représentants des personnels de la DGFiP sont unanimement défavorable à cette réforme. C'est la preuve des malfaçons sérieuses dont souffre ce projet.

Je suis, de plus, très pessimiste sur sa mise en place, notamment du fait des nombreuses suppressions de postes à la DGFiP. L'organisation même de cette direction est problématique du fait de la fusion entre la direction générale des impôts et le Trésor public. Un inspecteur des impôts peut, par exemple, pour des raisons géographiques, se retrouver du jour au lendemain à la tête d'une trésorerie rurale sans pour autant être formé à son nouveau métier.

Cette réforme semble également nous montrer que son but est, à terme, de supprimer les services des Finances et de faire recouvrer l'impôt par l'Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF). Il ne faut pas s'en cacher. Je doute toutefois profondément que cette solution soit la bonne. Partagez-vous ce constat ?

M. Éric Doligé. - En cas d'alternance politique au cours de l'année à venir, seriez-vous d'accord pour revenir en arrière et ne pas mettre en oeuvre ce projet de réforme, malgré l'ampleur du travail déjà engagé ?

M. Marc Laménie. - Je partage les réticences évoquées quant au projet. En tant que maire d'une petite commune je témoigne du besoin des contribuables d'être accueillis par les services fiscaux afin d'être conseillés, malgré les baisses récentes d'effectifs connues par ces services. Le raisonnement est le même pour les collectivités locales. Si l'application Helios facilite leurs relations avec la DGFiP dans la gestion de leurs tâches quotidiennes, elle ne remplace pas totalement le contact et les moyens humains qu'il convient de préserver.

M. Jean-François Husson. - Alors que la volonté du Gouvernement est d'aller vers un choc de simplification, les présents témoignages montrent que cette réforme s'en éloigne profondément. Ce projet est un vecteur de complexification pour l'administration, mais principalement pour les entreprises.

L'État a-t-il engagé à vos côtés un plan stratégique de travail portant sur la gestion de l'échéance du 1er janvier 2018 avec les personnels concernés ? L'aspect « ressources humaines » est à mon sens majeur, notamment du point de vue de la formation rendue nécessaire par une telle réforme.

M. Richard Yung. - La réforme fiscale n'est en aucun cas le sujet. Le projet ne concerne qu'une modification du mode de recouvrement d'un impôt direct. Je n'ai d'ailleurs pas compris l'idée évoquée par Alexandre Derigny selon laquelle cette modification allait transformer l'impôt sur le revenu en impôt indirect.

Cette mesure a une portée sociale, puisqu'elle consiste à rapprocher le prélèvement de l'impôt de la réalité des différents revenus perçus, afin d'éviter les décalages existants. La France est d'ailleurs le seul grand pays à ne pas avoir déjà mis en place ce type de prélèvement. Si la mensualisation est souvent présentée comme une alternative, je tiens à préciser que 60 % des contribuables n'y ont pas aujourd'hui recours. Aucun autre pays n'a d'ailleurs fait le choix de ce système de mensualisation, preuve qu'il ne répond pas aux objectifs attendus.

Jacques Genest a évoqué le fait que les salariés sont contre cette réforme. Je précise que rien ne le prouve aujourd'hui.

M. Antoine Lefèvre. - Les différents témoignages entendus donnent l'impression que le système porté par le projet fonctionnera moins bien que le système actuel.

Alexandre Derigny évoquait, dans l'exemple qu'il donnait, un délai d'un an et demi pour régulariser certaines situations. Ce délai est particulièrement long et semble poser de graves difficultés. Je le prierais donc de bien vouloir expliquer cette durée.

M. Vincent Capo-Canellas. - Les ministres concernés par la réforme ont, lors de leur audition, évoqué un travail préparatoire de fond particulièrement poussé. Je vous demande donc si ce travail préparatoire s'est effectué sans la concertation des organisations syndicales ou si vous avez été, au contraire, en mesure de présenter l'ensemble des réserves dont vous faites aujourd'hui état.

Le système actuel permet à un couple de choisir sur lequel de ses deux comptes bancaires le prélèvement de l'impôt va être effectué - le compte le mieux approvisionné en général. Or, le système proposé conduit, a priori, à prélever directement l'impôt sur l'ensemble des salaires et traitements du foyer fiscal selon un taux commun. Un dispositif a-t-il été prévu en ce sens pour que les couples puissent continuer à ventiler à leur gré la charge de leur impôt sur leurs salaires respectifs ?

Mme Marie-France Beaufils. - S'il est vrai que le dispositif de mensualisation permet aujourd'hui de moduler le montant des mensualités versées, sa mise en oeuvre me paraît complexe. Or, de nombreuses personnes, bien qu'en situation professionnelle précaire, sont tout de même imposées sur le revenu. Comment le système actuel aurait-il pu être modifié afin d'effacer le décalage d'un an qui existe aujourd'hui entre leur situation financière et le paiement de l'impôt ?

Le principal grief que je porte à cette réforme est de remettre en cause le principe de l'acceptation de l'impôt par les citoyens car il ne saura plus, ici, à quoi sert l'impôt qu'il verse.

M. François Marc. - Le prélèvement à la source est une réforme attendue de longue date. Deux tiers des Français espéraient d'ailleurs une évolution en ce sens. Cette réforme du mode de recouvrement de l'impôt sur le revenu sera bientôt mise en oeuvre. C'est une bonne chose. Le directeur général de la DGFiP nous a, lors de son audition, démontré qu'une étude d'impact de plus de 400 pages et des travaux préparatoires conséquents avaient été engagés en amont du projet. Je comprends cependant les inquiétudes des agents qui seront chargé de ce dispositif rénové.

De nombreuses études récentes ont démontré que la réforme du prélèvement à la source était un premier pas nécessaire à une réforme fiscale de plus grande ampleur. Je demande donc aux représentants syndicaux qui appellent une telle réforme, s'il n'est pas, dans ces conditions, contradictoire de s'opposer à la réforme du prélèvement à la source.

M. Philippe Dallier. - Cette audition permettra sans doute aux Français favorables au principe du prélèvement à la source de se rendre compte des défauts du système proposé et les amènera peut-être à reconsidérer leur point de vue.

Dans l'hypothèse où un nouveau Gouvernement souhaiterait, au printemps prochain, mettre fin à cette réforme, pourra-t-il encore le faire ? Devra-t-il, à l'inverse, mettre en oeuvre cette réforme au 1er janvier 2018, quoi qu'il arrive, du fait du caractère avancé des travaux ?

M. Bernard Lalande. - Un catalogue de difficultés vient ici d'être longuement établi au sujet d'une réforme qui ne porte que sur une modalité de recouvrement de l'impôt et qui ne posera, de plus, aucun problème à 90 % du public concerné qui ne perçoit que des traitements et salaires. Les difficultés soulevées ne concerneront donc que 10 % des contribuables alors que l'administration fiscale nous a déjà démontré être capable de régler des problèmes d'une toute autre ampleur.

Vous défendez le système de mensualisation au détriment du prélèvement à la source alors qu'il s'agit dans un cas de prélever le douzième du montant de l'impôt sur un salaire et dans l'autre cas de prélever le dixième de ce montant sur le compte bancaire où ce salaire est versé. Je ne vois pas de différence propre à justifier l'éventuelle impopularité de la réforme.

Quant au reproche du mauvais impact sur les relations internes à l'entreprise, je pense qu'à l'ère de la transparence, il s'appuie sur des arguments datés.

Ma question s'adresse aux représentants syndicaux présents. Pensez-vous réellement que les 10 % de situations problématiques vont réellement générer une hausse significative d'activité pour le personnel que vous représentez ? En comparaison, quel volume d'activité serait économisé si l'impôt sur la fortune (ISF) devait être supprimé ?

M. François-Xavier Ferrucci. - Je vais dans un premier temps répondre aux questions de nature politique avant de revenir sur les interrogations d'ordre technique.

Notre organisation syndicale est, à tous ses niveaux, en faveur d'une remise à plat totale du système fiscal dans son ensemble. Le champ de cette réforme dépasserait donc largement celui du seul impôt sur le revenu. Cet impôt représente aujourd'hui 75 milliards d'euros de recettes se concentrant sur de moins en moins de foyers fiscaux. Les nombreuses niches qu'il comporte montrent, en outre, qu'il est l'instrument privilégié de la politique économique et sociale des gouvernements qui se sont succédé. Nous souhaitons donc une réforme qui dépasse le cadre de ce seul impôt.

Il aurait été souhaitable qu'un grand débat de début de mandat permette à un nombre important de parties prenantes d'aborder le thème de la fiscalité pris dans sa globalité. Un tel débat aurait, en outre, permis d'informer de manière pédagogique les citoyens sur le fonctionnement et la finalité des impôts auxquels ils sont soumis. Mais ce débat n'a pas eu lieu et la mise en oeuvre de cette réforme nous semble trop hâtive. Elle intervient trop tard dans le mandat présidentiel. Les attendus de la réforme ne sont, en conséquence, pas au rendez-vous, selon notre point de vue.

Nous soutenons que les récentes suppressions d'emplois à la DGFiP sont la preuve d'une volonté de démantèlement. La DGFiP ne tient, en outre, pas compte du développement de nouvelles technologies numériques dans sa gestion prévisionnelle des emplois, des compétences et des qualifications. Certaines pratiques internes témoignent du souhait de réduire l'envergure de ses missions mais également de son déploiement territorial. Les chiffres du contrôle fiscal en sont le symbole. Le rapport d'activité de la DGFiP pour 2016 montre que le nombre d'opérations de contrôle a été réduit de 19 000 par rapport aux deux années précédentes. Le rendement du contrôle fiscal externe est aujourd'hui revenu au niveau qui était le sien il y a deux ans ! Le recouvrement subit les mêmes conséquences puisque seul 50 % du montant total des redressements notifiés est aujourd'hui recouvré. Une forme de démantèlement est donc en marche.

Du point de vue de l'accueil du public, il convient de noter que les 50 % de foyers fiscaux non-imposables formulent également des demandes, au même titre que les autres. Les contribuables ont, en règle générale, besoin d'un contact avec un agent des finances publiques au moment d'établir leur déclaration de revenus, sous quelque support que ce soit. Les forcer à passer par internet ou des services téléphoniques d'information en réduisant les plages horaires d'accueil physique ou en limitant le nombre de points d'accueil ne change rien à cet état de fait. Sauf à supprimer toute forme d'impôt, ce besoin d'information demeurera toujours.

L'établissement d'un impôt à la source est relativement ancien dans nombre d'autres pays ; l'Allemagne a opté pour ce système en 1920. Le fait que la France soit un cas particulier n'est pas une information nouvelle. Mais cette particularité dans le mode de recouvrement s'explique de manière rationnelle du fait des spécificités fortes de l'impôt sur le revenu dans notre pays.

Le ministre nous a, en effet, reçu en amont du projet de réforme. Je ne pense toutefois pas qu'il nous ait entendus. Christian Eckert avait, il est vrai, été sensible au problème également soulevé par Vincent Capo-Canellas concernant la répartition du prélèvement de l'impôt au sein d'un couple. Un dispositif d'individualisation des prélèvements a donc été introduit dans le projet de loi pour pallier ce problème. L'immense complexité de ce dispositif me fait cependant douter de son efficacité. Je me demande comment un couple qui se verra appliquer un taux commun sur ses deux salaires réussira à comprendre la procédure permettant d'ainsi différencier chacun des deux taux.

M. Alexandre Derigny. - La question d'une réforme fiscale plus redistributive est effectivement essentielle car là se trouve le coeur du problème. Les discussions de début de mandat nous semblaient en ce sens trop réductrices. Elles ne répondaient pas à notre besoin de réforme fiscale profonde. Si nous pensons qu'une telle réforme doit nécessairement s'appuyer sur l'impôt sur le revenu, nous regrettons, en revanche, que cet impôt occupe si peu de place dans le système fiscal actuel. Cet impôt ne concerne pas la moitié des foyers fiscaux qui ne sont pas imposables. Il ne concerne également qu'à la marge un grand nombre de foyers fiscaux qui sont comparativement plus imposés par des impôts moins justes. Ces autres impôts n'ont, en effet, pas le caractère progressif que peut avoir l'impôt sur le revenu. À l'inverse de ce qui a été fait, nous souhaiterions donc une augmentation de la part de l'impôt sur le revenu concomitante à une baisse de la part d'impôts moins justes et moins progressifs, comme la TVA.

J'avais, à ce titre, bien compris que la réforme n'allait pas transformer l'impôt sur le revenu en impôt indirect et mon allusion était un peu forcée. Son but était de faire comprendre qu'un impôt sur le revenu plus transparent va à l'encontre de certains de nos objectifs. Ces objectifs sont notamment de remettre l'impôt sur le revenu au centre des attentions, d'en faire un impôt citoyen et de gagner le consentement à l'impôt par son intermédiaire, en convainquant qu'il est juste. Le cas de la contribution sociale généralisée (CSG) est un exemple à ne pas suivre. Trois quarts des citoyens paient bien plus de CSG que d'impôt sur le revenu mais ignorent jusqu'à son existence parce qu'elle est prélevée directement.

L'impôt sur le revenu est, en France, progressif, annualisé, conjugalisé et familiarisé. Il est donc très difficile d'anticiper pour chaque foyer fiscal les évolutions des facteurs de cet impôt avant de pouvoir les constater au 31 décembre de l'année en cours. Il est, en ce sens, difficile de rendre cet impôt contemporain. C'est pourquoi la mensualisation prévue par l'actuel système nous semble être un instrument à privilégier.

J'en viens, maintenant, à l'explication du délai d'un an et demi. Une personne qui n'a jamais payé d'impôts et qui accède à son premier emploi au 1er janvier 2018 se verra imposer selon un taux en fonction de son premier salaire. Il n'est en revanche pas possible de connaître, à cette date, quelle sera la durée de son activité professionnelle au cours de l'année 2018. Ainsi, si cette personne se retrouve au chômage du mois de juillet au mois de décembre, les sommes prélevées sur les salaires de janvier à juin pourront l'avoir été de manière indue. Ce sera le cas dans l'hypothèse où la rémunération annuelle totale du salarié sera trop faible pour le rendre finalement imposable. Cette situation ne sera connue des services fiscaux que lorsque le salarié lui retournera sa déclaration de revenus, en mars 2019. Un remboursement aura, le cas échéant, lieu vers le mois de juin 2019, soit près d'un an et demi après la perception du premier salaire sur lequel aura été retenu l'impôt.

Enfin, je précise que les travaux déjà engagés pour préparer cette réforme ont un coût à la fois humain et budgétaire important. La mise en oeuvre effective de cette réforme aura, en revanche, un coût bien supérieur à celui de son abandon. Il serait donc judicieux de revenir sur ce projet en cas d'alternance politique.

Mme Hélène Fauvel. - Si en tant que représentants de fonctionnaires nous n'avons pas à être d'accord ou pas avec les mesures que nous sommes in fine chargés d'appliquer, je rejoins toutefois les propos d'Alexandre Derigny.

Je doute profondément du caractère social de cette réforme puisqu'elle n'appréhende pas de la même manière l'ensemble des catégories de revenus. Face aux contribuables qui ne perçoivent qu'un salaire et qui seront inconditionnellement imposés au mois le mois, les ménages les plus aisés bénéficieront, eux, d'un régime distinct sur les revenus issus de cessions de capitaux mobiliers. Certains ont le choix et d'autres non. Le régime des travailleurs indépendants en est une autre preuve puisque la périodicité des acomptes contemporains qu'ils vont être amenés à verser n'est pas encore clairement définie. Il est, en outre, prévu que ces prélèvements soient directement effectués sur leurs comptes bancaires professionnels alors qu'aucun texte n'autorise aujourd'hui à opérer de tels prélèvements sans leurs consentement.

Je suis particulièrement gênée que l'on considère le salarié comme un être immature et que l'on prétende prélever directement l'impôt qu'il doit afin de lui rendre service. Toutes les confédérations, qui représentent majoritairement des salariés, se sont exprimées plutôt contre cette réforme.

Notre syndicat était intervenu auprès des deux ministres chargé du dossier ainsi que du directeur général de la DGFiP sur la question des moyens nouveaux alloués pour faire face à la mise en oeuvre de cette réforme. Car si ce projet doit être mis en oeuvre par la DGFiP, il est primordial pour nous qu'elle puisse réellement y parvenir. Nous ne voulons pas, en ce sens, que les personnels de cette direction soient considérés comme responsables d'un échec. Malgré cette intervention, le projet de loi de finances pour 2017 diminue notre plafond d'emplois autorisés de 1 815 équivalents temps plein travaillés !

Je pense enfin que, contrairement aux objectifs affichés par cette réforme, elle a pour conséquence de fragiliser le consentement à l'impôt et le pacte républicain.

M. Gabriel Grèze. - La CFDT ne se prononce pas contre tout principe de prélèvement à la source mais manifeste son désaccord sur le projet tel qu'il est actuellement présenté, du fait de sa complexité et du manque de moyen pour le mettre en place. Comme l'indique Hélène Fauvel, il serait particulièrement dommageable qu'un échec altère le consentement à l'impôt du citoyen et entraine un gaspillage de moyens.

Je pense que le système français devrait évoluer vers un impôt individualisé alors qu'il est actuellement construit autour du foyer fiscal. Le fait que certains États possèdent déjà un tel système accompagné d'un prélèvement à la source ne justifie toutefois pas la réforme proposée.

Je ne vois pas pourquoi rendre la mensualisation obligatoire soulèverait des problèmes puisque la DGFiP a déjà rendu obligatoire la dématérialisation des déclarations de revenus sans que ça n'en pose. Je n'envisage pas bien qui pourrait, à terme, s'opposer au principe d'une mensualisation systématique des contribuables.

Nous avons fait part au ministre de l'ensemble des griefs que nous avons détaillés aujourd'hui concernant le manque de moyens et le risque d'échec du projet. Ces considérations sont formulées au regard de l'intérêt de nos agents. Une administration qui assure correctement son rôle ne peut le faire qu'en s'appuyant sur des agents suffisamment nombreux, formés et intervenant dans des conditions de travail satisfaisantes. Ces conditions sont essentielles car l'accueil du contribuable par la DGFiP a une réelle portée sociale. Les élus locaux sont d'ailleurs très attachés à ces accueils. Ils représentent souvent l'un des derniers guichets de services publics et les agents y prodiguent des conseils dépassant fréquemment le strict champ de leur compétence.

Dans un contexte de baisse constante des effectifs, la situation actuelle n'est pas satisfaisante. La mise en oeuvre de cette réforme combinée à la volonté de certains candidats à l'élection présidentielle de voir encore diminuer le nombre de nos agents ne feraient qu'amplifier notre insatisfaction. Évitons-nous un gâchis inutile.

Mme Michèle André, présidente. - Le sujet est divers et il passionne. Nous aurons à le traiter dans les jours à venir, au cours du débat sur le projet de loi de finances pour 2017. Je vous remercie d'avoir en particulier évoqué le rôle social des accueils de la DGFiP auxquels les citoyens sont très attachés. Il faut saluer le travail de ces accueils et les aider à maintenir la qualité de leur service.

La réunion est levée à 12 h 45.

PLF pour 2017 - Mission « Remboursements et dégrèvements » - Examen du rapport spécial

La réunion est ouverte à 16 h 35.

La commission procède à l'examen du rapport de Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale, sur la mission « Remboursements et dégrèvements ».

Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale. - La mission « Remboursements et dégrèvements » présente deux spécificités.

D'une part, il s'agit de la mission la plus importante du budget de l'État : en 2017, près de 110 milliards d'euros de crédits sont demandés. Dans la mesure où elle couvre l'ensemble de la fiscalité, elle reflète tous les grands enjeux de la première partie du projet de loi de finances.

D'autre part, ses crédits sont évaluatifs et non limitatifs : ils correspondent à une prévision et non à un plafond de dépenses autorisées, ce qui conduit à prêter davantage attention à la logique des dispositifs fiscaux qui sont à l'origine des restitutions, au-delà du commentaire des évolutions prévisionnelles dont le caractère est incertain.

Le montant global des crédits de la mission, 110 milliards d'euros, est en hausse sensible par rapport aux crédits inscrits dans la loi de finances initiale pour 2016 : 9 milliards d'euros supplémentaires sont demandés. Par rapport à l'estimation 2016 révisée, la hausse est de 5 milliards d'euros environ.

Au total, les remboursements et dégrèvements devraient ainsi représenter en 2017 près de 27 % des recettes fiscales brutes. En moins de dix ans, cette part a crû de 5 points. La politique fiscale menée année après année n'en est que plus difficilement lisible, pour nous parlementaires, mais aussi pour les citoyens.

J'ajoute que les contours de la mission « Remboursements et dégrèvements » et sa maquette budgétaire demeurent cette année encore inchangés, contrairement aux recommandations que je formule chaque année, appuyée sur ce point par la Cour des comptes. Les dépenses liées à la mécanique de l'impôt sont ainsi toujours artificiellement inscrites en dépenses d'intervention.

Les dégrèvements d'impôts d'État devraient s'élever en 2017 à près de 97 milliards d'euros, soit un record absolu de crédits demandés à ce titre depuis 2001. La hausse par rapport au montant révisé 2016 est de 4,5 milliards d'euros. Elle s'explique notamment par le coût croissant du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE), dispositif que j'ai eu l'occasion d'étudier en détail dans mon rapport d'information présenté au mois de juillet. Au total, le coût global du CICE en 2017 - qui dépasse le périmètre de la présente mission - sera supérieur de 3 milliards d'euros à celui de 2016.

La hausse des crédits demandés sur la mission s'explique par le fonctionnement même de ce crédit d'impôt : les entreprises qui n'ont pu ni imputer, ni se voir restituer la totalité de leur créance peuvent demander le remboursement du reliquat à l'issue du troisième exercice. Ainsi, en 2017, il faudra pour la première fois rembourser les parts restantes de créances de l'année N-4, c'est-à-dire de l'année 2013. Cette charge s'alourdira encore à partir de 2018 : le taux du CICE ayant été relevé de 4 % à 6 % à compter de 2014, les reliquats versés à partir de 2018 seront encore plus importants.

Par ailleurs, le Gouvernement propose à l'article 44 du présent projet de loi de finances de relever d'un point le taux du CICE pour le porter à 7 % à partir de l'année 2017. Cela aura pour conséquence d'augmenter de près de 17 % les créances de CICE des millésimes 2017 et suivants. Au total, ce relèvement induira à lui seul 3,1 milliards d'euros de créances supplémentaires par millésime, qui ne commenceront toutefois à être comptabilisées qu'à partir de l'exercice budgétaire 2018. Je m'inquiète de ce choix, alors même que le rapport 2016 du comité de suivi souligne, tout comme mon rapport de juillet dernier, l'efficacité incertaine de ce dispositif.

L'autre partie de la hausse des dégrèvements d'impôts d'État, à hauteur de 2 milliards d'euros, s'explique par une augmentation prévue des remboursements liés à la mécanique de l'impôt, en matière d'impôt sur les sociétés ou de TVA.

J'en viens maintenant aux remboursements et dégrèvements d'impôts locaux. En 2017, les crédits demandés s'élèvent à près de 12 milliards d'euros, en baisse de près de 360 millions d'euros par rapport au montant 2016 révisé.

Le montant des dégrèvements d'impôts économiques appelle peu d'observations. Certes, le montant est légèrement en hausse, mais cette évolution est en ligne avec celle du produit de ces impositions. Ainsi, le dégrèvement barémique de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) a augmenté de 12,5 % - soit 460 millions d'euros - entre 2013 et 2016 mais, parallèlement, le produit de la CVAE a augmenté dans les mêmes proportions. Par ailleurs, on peut noter que la part des impôts locaux économiques prise en charge par l'État a fortement baissé, passant de 44 % en 2009 à 21 % en 2015, notamment en raison de la réforme de la taxe professionnelle.

Les dégrèvements en faveur des ménages connaissent en revanche des évolutions significatives, qui tiennent pour l'essentiel à l'extinction du dégrèvement exceptionnel mis en place en urgence l'an dernier.

La suppression de la « demi-part des veuves » et la fiscalisation des majorations de pension ont conduit à augmenter le revenu fiscal de référence et fait perdre à de nombreux contribuables le bénéfice des exonérations de taxe d'habitation et de taxe foncière en fonction des revenus. Pour éviter cela, le Parlement a adopté l'an dernier des mesures maintenant les exonérations pour certains ménages et mettant en place une sortie dite « en sifflet » en cinq ans pour les autres redevables.

De façon exceptionnelle, le maintien des exonérations sur les impositions 2015 s'est fait, en 2016, par un dégrèvement entièrement pris en charge par l'État. À compter de 2017, ce dispositif redeviendra une exonération classique, compensée aux collectivités territoriales à travers les prélèvements sur recettes et non plus sur la mission « Remboursements et dégrèvements ». C'est pourquoi le montant des dégrèvements de taxe d'habitation et de taxe foncière a augmenté de 300 millions d'euros en 2016 et diminue tout aussi fortement en 2017.

Par ailleurs, il est toujours aussi difficile de mesurer les effets de la minoration des variables d'ajustement sur les budgets locaux : j'espère que nos collègues Claude Raynal et Charles Guené, rapporteurs spéciaux de la mission « Relations avec les collectivités locales », pourront obtenir davantage d'informations.

Pour terminer, j'ai souhaité faire le point sur les quatre contentieux communautaires les plus importants, tant en termes de dossiers que de montants. Pour celui qui concerne le « précompte mobilier », l'intégralité des litiges a été tranchée dans un sens favorable à l'administration. Ainsi, aucun décaissement n'a été effectué par le Trésor depuis 2014. Cependant, un recours en manquement a été introduit devant la Commission européenne, rendant l'issue de ce contentieux incertaine.

Pour ce qui est du contentieux « OPCVM » les restitutions opérées à la suite de l'arrêt rendu en 2014 par la Cour de justice de l'Union européenne se sont élevées à près de 800 millions d'euros en 2014 et 715 millions d'euros en 2015. Le montant projeté pour 2017 s'établit à un milliard d'euros.

Concernant le contentieux dit « Steria », relatif à la quote-part de frais et charges afférente aux dividendes de source communautaire, la loi de finances rectificative pour 2015 a modifié le dispositif qui posait problème. Le coût prévu pour 2017 est de 300 millions d'euros.

Enfin, le contentieux relatif à la « contribution additionnelle à l'impôt sur les sociétés au titre des montants distribués » - qui est prévue à l'article 235 ter ZCA du code général des impôts - comporte deux volets : un problème de conformité à la Constitution, que le Conseil constitutionnel a tranché et que le projet de loi de finances rectificative devrait nous proposer de résoudre ; et un volet communautaire qui ne sera vraisemblablement pas tranché avant 2018. Le rendement de cette taxe étant de l'ordre de 1,8 milliard d'euros par an, le risque global est élevé pour l'État.

D'un point de vue budgétaire global, les principaux contentieux communautaires représentent, pour la seule année 2017, un coût estimé à près de 1,5 milliard d'euros.

Compte tenu du choix fait par le Gouvernement de relever le taux du CICE, alors même que son efficacité n'est pas démontrée, et des analyses critiques contenues dans mon rapport et dans celui de France Stratégie, je vous invite à rejeter les crédits de cette mission.

M. Claude Raynal. - C'est une surprise !

M. Marc Laménie. - Les crédits de cette mission sont très importants, même s'ils ne sont que les conséquences des dispositifs fiscaux existants. Par ailleurs, le million de réclamations contentieuses enregistré sur l'impôt sur le revenu m'interpelle.

M. Philippe Dallier. - Merci à notre rapporteure spéciale d'avoir mis en lumière le « tour de passe-passe » concernant le CICE. Voilà un poids supplémentaire que nous aurons, si les élections en décident ainsi, à supporter. Ce n'est pas le seul et c'est pourquoi nous n'approuverons pas non plus les crédits de cette mission.

M. Claude Raynal. - C'est à nos yeux un rapport à charge, qui ne surprend pas au regard de votre position sur le CICE. Vous ne reconnaissez pas l'utilité de ce dispositif pour les entreprises, à travers l'amélioration de leurs marges, et donc pour l'économie française, un résultat que personne, en dehors de vous peut-être, madame la rapporteure spéciale, ne conteste. Il faut au contraire se féliciter du CICE et du fait que le Gouvernement tienne ses engagements vis-à-vis des entreprises. Mon collègue Philippe Dallier aurait dû le signaler. La question du lissage du dispositif entre 2017 et 2018 est tout à fait secondaire. Et puisque vous parlez de « tour de passe-passe », n'oubliez pas que les reports de 2012 sur 2013 étaient bien supérieurs...

M. Philippe Dallier. - Je n'en ai pas le souvenir !

M. Claude Raynal. - Il faut vous rafraîchir la mémoire. Nous ne suivrons pas la rapporteure spéciale et voterons les crédits.

M. Bernard Lalande. - Je ne suis pas surpris des conclusions de Marie-France Beaufils, évidentes au vu de son récent rapport d'information sur le CICE. Ce dispositif offre une lisibilité sans commune mesure avec, par exemple, une augmentation de deux ou trois points de la TVA couplée à une baisse des charges sociales. Il est possible d'en évaluer les effets.

Selon France Stratégie, les marges des entreprises ont été améliorées, ce qui était la première chose à faire. La hausse des marges se répercute sur la valeur ajoutée, puis sur l'excédent brut d'exploitation, sur le résultat de l'entreprise et enfin sur les investissements dans un cercle vertueux. Pour un même effet, il aurait fallu distribuer 20, 30, voire 40 milliards d'euros aux entreprises pour qu'elles retrouvent leur niveau de marge d'aujourd'hui...

Au moins, le CICE nous donne les moyens, à nous législateurs, de contrôler l'action gouvernementale. C'est le minimum en démocratie. Il est très difficile au contraire d'évaluer l'impact des baisses de charges et leur répercussion sur les TPE, les entreprises exportatrices, en tenant compte des autres avantages accordés aux entreprises.

Votre rapport est à charge, en particulier sur le CICE ; pour le reste, vous semblez suivre les conclusions du Gouvernement. Nous ne suivrons pas les vôtres et nous voterons les crédits de la mission.

M. François Marc. - La rapporteure spéciale a indiqué que les collectivités territoriales ne connaissaient pas le coût qu'elles supportent au titre des exonérations. En effet, depuis 2010, les compensations ont été progressivement minorées, ce qui pèse sur les budgets locaux. Les députés ont adopté un amendement à l'article 14 du projet de loi de finances pour 2017 qui prévoit un rapport annuel du Gouvernement sur le coût net de ces allègements pour les collectivités territoriales. C'est une avancée utile pour l'information des parlementaires et des élus locaux.

M. Philippe Dallier. - Encore mieux : l'État pourrait les compenser intégralement !

M. François Marc. - Cela aurait été évidemment plus satisfaisant !

M. Francis Delattre. - Concernant le CICE : il est vrai que les marges des entreprises ont progressé d'environ 2 points. Mais seul un quart de cette augmentation, soit 0,5 point, est imputable au CICE ; le reste s'explique par trois facteurs : la baisse du coût de l'énergie, le gain de compétitivité lié à la baisse de l'euro, descendu au niveau du dollar, et enfin les milliards déversés par la Banque centrale européenne...

M. Philippe Dallier. - ...à travers le quantitative easing.

M. Francis Delattre. - Mario Draghi donne aux banques des liquidités - entre 60 milliards et 70 milliards d'euros par mois - et reprend du papier. C'est une nouvelle forme d'inflation qui est, comme chacun sait, un amortisseur social, et que nous en avons besoin.

M. Richard Yung. - Sans guère de succès.

M. Francis Delattre. - L'effet de ces trois phénomènes est très supérieur à celui du CICE qui, en outre, est partiellement reporté d'une année sur l'autre. C'est la Banque publique d'investissement - ses représentants nous l'ont confirmé - qui fait le relais au niveau financier du CICE. Or ce n'est pas son rôle...

Enfin, la rapporteure spéciale souligne à juste titre que les principaux bénéficiaires du dispositif, qui était initialement ciblé sur l'industrie, ont été, dans cet ordre, la grande distribution, le bâtiment et les travaux publics et la Poste.

Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale. - L'impôt sur le revenu fait l'objet, chaque année, d'un nombre important de réclamations. Celles qu'il convient de suivre sont les recours juridictionnels, peu nombreux mais dont les montants sont plus élevés.

Je ne reprends pas à mon compte l'expression de « tour de passe-passe » employée par Philippe Dallier. Dès la mise en oeuvre du dispositif, il était prévu que la consommation de la créance par les entreprises puisse s'étaler sur trois ans, par exemple lorsque celles-ci n'étaient pas soumises à l'impôt sur les sociétés pour l'exercice considéré.

Mon rapport, tout comme celui de France Stratégie sur le sujet, souligne que les marges des entreprises se sont améliorées grâce au CICE ; mais ce n'était pas l'objectif initial du dispositif. J'ai également mis en évidence l'absence d'impact à court terme sur l'investissement, la recherche-développement et les exportations, pourtant essentiels à la compétitivité. En matière d'emploi, le Comité de suivi du CICE a souligné l'incertitude des effets estimés ; il évalue en effet cependant « probable un effet direct de l'ordre de 50 000 à 100 000 emplois créés ou sauvegardés sur la période 2013-2014 ».

Soulignons que l'intervention de Bpifrance fait, dans le cas des petites créances, suite au refus des banques d'accorder les préfinancements. Bpifrance a alloué 1,7 milliard d'euros de crédits en 2015 au titre du préfinancement, qui ont principalement permis aux entreprises dont la trésorerie était fragilisée de se maintenir à flot. Ceci pose la question des outils de financement et de trésorerie à disposition des entreprises aujourd'hui. Voici ce qu'écrivait le Comité de suivi dans son rapport 2016 : « les mesures de financement du CICE (hausse de la TVA, fiscalité écologique, réduction de la dépense publique ou hausse de l'endettement public) ont également eu un impact macroéconomique, nécessairement défavorable. En effet, la hausse de la fiscalité et la baisse de la dépense ont diminué le pouvoir d'achat des ménages et la demande adressée aux entreprises, pesant en retour sur l'emploi et l'investissement. »

Ainsi les rapports, auxquels le Sénat est traditionnellement hostile, ont parfois l'utilité d'évaluer l'impact de certaines mesures.

De même, le rapport sur le coût des exonérations d'impôts pour les collectivités adopté par l'Assemblée nationale me semble bienvenu. Je rappelle que les compensations peuvent être minorées lorsqu'elles sont variables d'ajustement et que par ailleurs les taux pris en compte sont ceux de 1991. Nous aurons, je l'espère, davantage d'éléments quand Claude  Raynal et Charles Guené nous présenteront leur rapport sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

À l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat de ne pas adopter les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».

La réunion est levée à 17 h 05.

- Présidence de Mme Michèle André, présidente, puis de M. Richard Yung, vice-président -

Opérations extérieures du ministère de la défense (OPEX) - Communication et audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes

La réunion est ouverte à 17 h 30

Enfin, la commission entend une communication de M. Dominique de Legge, rapporteur spécial, et procède à une audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes transmise en application de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances, sur les opérations extérieures du ministère de la défense (OPEX).

Mme Michèle André, présidente. - Une semaine après avoir entendu et débattu en séance publique d'une déclaration du Gouvernement sur les opérations extérieures (Opex) de la France, nous évoquons à nouveau cette question. En février dernier, le rapporteur spécial de la mission « Défense », Dominique de Legge, a engagé un contrôle budgétaire sur leur financement. Il est ensuite apparu que la Cour des comptes pourrait apporter un éclairage complémentaire sur cette question. C'est pourquoi notre commission des finances, conformément à l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf), l'a chargée de réaliser une enquête sur les opérations extérieures de la France entre 2012 et 2015.

Nous avons donc le plaisir de recevoir Guy Piolé, président de la deuxième chambre de la Cour des comptes, qui nous présentera les principales conclusions de cette enquête. Puis nous entendrons la communication de Dominique de Legge sur les résultats des investigations qu'il a menées en sa qualité de rapporteur spécial. Pour réagir à ces travaux et répondre aux questions du rapporteur spécial Dominique de Legge, et de tous les sénateurs qui le souhaiteront, nous accueillons également le général de division Gilles Lillo, chef de la division « Plans, programmation et évaluation », qui représente l'état-major des armées ; l'ingénieur général de l'armement Yves Colin, sous-directeur de la conduite des opérations d'armement à la direction générale de l'armement ; et Vincent Moreau, sous-directeur de la cinquième sous-direction de la direction du budget.

La question des Opex fait l'objet d'un suivi attentif de la part de notre assemblée. Nos travaux complètent ceux de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat, qui a rendu public en juillet dernier un rapport intitulé : « Interventions extérieures de la France : renforcer l'efficacité militaire par une approche globale coordonnée ». Les auteurs de ce rapport ont été conviés à notre réunion et j'ai le plaisir d'accueillir à ce titre Daniel Reiner.

M. Daniel Reiner, rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. - Je représente les autres auteurs : Jacques Gautier, Jean-Marie Bockel, Jeanny Lorgeoux, Cédric Perrin et Gilbert Roger.

M. Guy Piolé, président de la deuxième chambre de la Cour des comptes. - C'est en février dernier que votre commission des finances a émis le souhait que la Cour des comptes participe à une enquête sur les Opex. Notre Premier Président a donné en mars une réponse favorable à votre demande, et nous voilà en octobre : c'est dire si nous avons travaillé dans des délais contraints, d'autant que nos procédures contradictoires, qui imposent des délais de réponse, ont été respectées. En lien avec votre rapporteur spécial, nous avons organisé notre travail autour de deux axes : les coûts et les moyens budgétaires, d'une part, et la question de la pertinence des moyens et de leur soutenabilité, de l'autre.

Son premier message est que les surcoûts des Opex sont imparfaitement appréhendés dans les lois de finances. L'idéal serait de connaître ex ante les coûts réels de chaque Opex, mais le ministère de la défense ne dispose pas de l'appareillage technique nécessaire à leur évaluation précise, et le créer nécessiterait un effort considérable. Il faut donc raisonner en termes de surcoûts. De 1,1 milliard d'euros en 2015, les surcoûts passeront à 1,2 milliard d'euros cette année. En moyenne, depuis 2012, ils avoisinent le milliard d'euros. La Cour des comptes a pris acte de cette approche par surcoûts, qui est d'ailleurs semblable à celle des Britanniques.

Le surcoût par homme projeté a doublé depuis le début des années 2000, passant de 56 800 euros à 125 900 euros. Certes, les Opex ne se ressemblent pas entre elles, et varient par leur intensité, leurs conditions géographiques ou le type d'engagement. Mais le coût des télécommunications, notamment satellitaires, et celui du soutien à l'homme sont en hausse constante. Comme le nombre de combattants projetés a diminué, le coût unitaire augmente.

Si l'approche par surcoûts correspond bien à l'objectif comptable de procurer l'information nécessaire à la décision budgétaire, la Cour des comptes regrette que ces surcoûts ne soient pas complètement évalués et sincèrement prévus dans le budget. Leur traitement dérogatoire a pour conséquence une budgétisation annuelle très insuffisante : le montant figurant en loi de finances est passé de 630 millions d'euros à 450 millions d'euros. Ces montants se fondent sur la loi de programmation militaire (LPM), socle qui a tendance à déterminer la prévision budgétaire.

Pourtant, le ministère de la défense a une connaissance assez fine de ce que coûtent les Opex. Il tient une liste des dépenses occasionnées, selon une méthode toutefois ancienne, puisqu'elle date de 1984. Cette méthode a été adaptée en 2010, sans être pour autant avalisée par la direction du budget. L'explication de l'écart entre le montant prévu en loi de finances et celui des surcoûts ne s'explique donc pas par la difficulté à faire des prévisions.

Le bouclage s'effectue grâce au financement interministériel, par un décret d'avance. Le ministère de la défense y participe lui-même. Son programme 146 « Équipement des forces » est victime de ces ajustements.

La Cour des comptes a examiné l'exhaustivité de l'inventaire des composantes des surcoûts. L'une des principales est constituée des frais de personnel. L'indemnité de sujétions spéciales à l'étranger (ISSE) coûte un peu moins de 300 millions d'euros par an. Ce chiffre correspond-il à la réalité ? Il y a des incertitudes, bien naturelles à ce niveau d'agrégation. Les mêmes difficultés peuvent être constatées avec les sommes retenues pour les dépenses de fonctionnement, en raison de l'instabilité de leur périmètre. Quant aux dépenses d'intervention, elles correspondent aux contributions versées par la France pour le financement des opérations militaires des alliances permanentes auxquelles elle participe, et sont distinctes du coût réel de l'engagement de ses propres moyens.

En sus des surcoûts déclarés, certaines charges devraient être imputées aux Opex, comme par exemple les coûts de structures, qu'en comptabilité analytique on qualifierait de coûts indirects. S'y ajoutent les facteurs de charges, comme le suramortissement des matériels lié à leur surutilisation en environnement d'Opex, ou l'incidence des Opex sur certains coûts de ressources humaines. Ces limites méthodologiques sont liées à l'absence d'un appareillage comptable exhaustif, qui serait très coûteux à mettre en place. La principale recommandation est de procéder à une évaluation sincère en loi de finances des sommes nécessaires au financement des Opex.

Les forces sont engagées à un niveau excédant celui de leur contrat opérationnel. Si on se situe par rapport aux référentiels que constituent le Livre Blanc et les contrats opérationnels, on constate que les engagements touchent la limite du plafond capacitaire défini par le livre blanc. Certes, la Cour des comptes n'est pas seule à le dire. Le quart des forces engagées le sont en Opex, ce qui est considérable. La préparation du personnel et du matériel en souffre, et des choix d'affectation parfois difficiles doivent être effectués. Autre fragilité : la France a de plus en plus recours à l'assistance de ses alliés. La Cour des comptes recommande donc d'évaluer, pour la prochaine loi de programmation militaire, les moyens d'une préparation opérationnelle suffisante. L'actualisation de la loi de programmation militaire a déjà fixé des priorités correctrices, qui devraient commencer à faire sentir leurs effets en 2018 et 2019.

Le soutien aux forces a surmonté certaines difficultés de coordination, mais il présente encore des tensions préoccupantes. Santé, carburant, maintenance, munitions : autant d'éléments indispensables à la réussite des Opex. Le soutien comporte une dizaine de sous-fonctions assurées par diverses entités dans une logique interarmées, ce qui pose des problèmes d'articulation complexes. Après 2014, la coordination a fortement progressé grâce à la montée en puissance du centre du soutien des opérations et des acheminements (CSOA). Des améliorations restent souhaitables dans le soutien de l'homme, sous la responsabilité du service du commissariat des armées, ou la maintenance de matériels anciens, pourtant très robustes. Pour maintenir un taux de disponibilité suffisant en Opex, les prélèvements se multiplient sur les matériels en métropole, ce qui a des conséquences sur la préparation des forces.

Des insuffisances capacitaires ont été constatées dans le renseignement - notamment un manque de drones - et le transport aérien, où la régénération des matériels anciens entraîne des coûts croissants. Pour résoudre la quadrature du cercle, les armées externalisent le soutien, en faisant appel aux alliés ou à des prestataires privés. Cette externalisation pourrait être optimisée en calibrant mieux le soutien.

- Présidence de M. Richard Yung, vice-président -

M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. - Je remercie la Cour des comptes pour le rapport très fourni qu'elle vient de nous présenter en application de l'article 58-2° de la Lolf. Ses conclusions sont très largement convergentes avec celles de mon contrôle budgétaire. Quatre questions reviennent régulièrement lorsque nous examinons le budget des armées et son volet Opex. Le surcoût Opex prend-il en compte l'intégralité des dépenses ? Le dépassement systématique de la provision inscrite en loi de finances témoigne-t-il d'une insincérité budgétaire ? Dans quelle mesure les opérations intérieures constituent-elles un facteur de perturbation du fonctionnement de nos armées ? Quelles conclusions tirer pour la future loi de programmation militaire - et pour l'actuelle ?

Le surcoût Opex doit être mis en perspective avec le budget global de 32 milliards d'euros alloué à la défense. Quels sont les éléments pris en compte dans son calcul ? Il ne représente pas l'intégralité du coût des opérations, mais uniquement deux types de dépenses supplémentaires liées aux Opex : celles retracées sur le budget opérationnel de programme (BOP Opex), qui concernent les frais de personnel, de fonctionnement courant, de transport stratégique, et celles comptabilisées sur les BOP organiques, qui concernent les dépenses dites ex post - entretien programmé du matériel et du personnel, équipement d'accompagnement, carburant et munitions. La méthode de calcul a tout d'abord été fixée par une instruction de 1984, remplacée par une lettre du 1er décembre 2010 adressée par le directeur des affaires financières du ministère de la défense au directeur du budget.

En 2015, le surcoût Opex s'est élevé à 1,1 milliard d'euros. Notons que, depuis 2011, il n'y a pas de contestation majeure entre le ministère de la défense et celui du budget sur ce point précis. La question n'est donc pas celle de la méthodologie employée mais bien celle du champ de dépenses prises en compte. Certaines dépenses, actuellement non comptabilisées, pourraient probablement être intégrées. C'est le cas des achats de matériel en urgence opérationnelle, de certains affrètements ou de certains dispositifs d'action sociale. Cette recommandation est d'ailleurs partagée par la Cour des comptes.

Mais le plus préoccupant est que l'utilisation du matériel en Opex se traduit par une usure accélérée du capital de nos armées. Les pertes, destructions et cessions gratuites de matériel aux armées étrangères engagées au sein des théâtres d'opération ne sont pas comptabilisées. Elles font l'objet d'une dépréciation, en principe retracée dans le compte général de l'État. Celui-ci ne distingue cependant pas les dépréciations liées à ces événements des autres facteurs de dépréciation. Il est donc impossible d'en connaître le montant exact. Il y a là, certainement, une piste d'amélioration.

Le matériel utilisé en Opex est en outre soumis à deux phénomènes : la suractivité - c'est-à-dire l'utilisation au-delà du potentiel alloué - et la surintensité, qui caractérise les conséquences sur le matériel des conditions d'emploi en Opex, plus agressives qu'en métropole. Le surcoût lié à ces phénomènes n'est compensé qu'au titre des dépenses supplémentaires liées à l'entretien des matériels, mais il n'intègre pas le renouvellement plus rapide de ces derniers. Par exemple, si un aéronef est conçu pour effectuer 5 000 heures en vingt ans, soit 250 heures par an et que, dans la pratique, son nombre d'heures de vol atteint 1 000 heures par an, le surcoût lié à un rythme d'entretien accéléré est bien compensé mais pas la diminution de son espérance de vie, qui n'est plus de vingt ans mais de cinq.

L'augmentation du rythme des opérations a aussi un effet sur les hommes. La durée de projection moyenne est de quatre à six mois, selon le théâtre d'opération, ce qui a évidemment des conséquences sur la vie personnelle des soldats. L'entraînement de nos armées souffre de la conjonction de deux phénomènes : d'une part, une accélération du rythme de leur déploiement, qui s'effectue au détriment de leur préparation, et d'autre part, un transfert de l'indisponibilité des matériels vers la métropole, qui ne leur permet pas de s'entraîner dans de bonnes conditions. Ainsi le nombre de journées de préparation opérationnelle dans l'armée de terre a chuté de 24 % en 2015, passant de 84 jours à 64 jours. Dans la marine, la génération des pilotes opérationnels est pénalisée par le déploiement des pilotes instructeurs et les tensions sur la disponibilité de certaines flottes d'hélicoptères. L'armée de l'air est confrontée aux mêmes problématiques ainsi qu'aux difficultés liées à l'hétérogénéité de son parc d'aéronefs. Ainsi, un nombre très significatif d'avions ne répond pas aux normes Opex. Le surcoût des Opex ne prend pas en compte cette dépréciation du capital humain et matériel, et plusieurs personnes entendues en audition ont indiqué que cette situation revenait dans une large mesure à hypothéquer l'avenir et à diminuer notre potentiel.

Le dépassement systématique de la provision inscrite en loi de finances au titre du surcoût Opex témoigne-t-il d'une insincérité budgétaire ? Par définition, il est difficile d'anticiper sur des engagements militaires, qui ne se décident pas en même temps que le vote du budget. La notion de prévision a donc tout son sens. Encore faut-il que cette prévision soit crédible et donc résulte d'une analyse objective de la situation.

Le surcoût Opex fait l'objet d'un triple financement. D'abord, une provision est inscrite dans le budget de la défense. Nous recevons aussi les remboursements des organismes internationaux. Enfin, la différence est compensée par la solidarité interministérielle via un décret d'avance pris en fin d'année. Le montant de la provision inscrite en loi de finances chaque année, déterminé dans la loi de programmation militaire, s'élève à 450 millions d'euros. Pourquoi ? Il a été établi à partir du coût des dépenses observées sur les années antérieures, déduction faite du désengagement en Afghanistan.

Le problème est que cette prévision était obsolète avant même l'entrée en vigueur de la loi de programmation militaire, l'opération Serval au Mali n'ayant pas été prise en compte dans le calcul.

La question est donc la suivante : peut-on affirmer que l'engagement de la France à l'extérieur et à l'intérieur s'inscrit dans la durée et ne pas en tirer les conséquences ? Le ministre des affaires étrangères a indiqué devant le Sénat la semaine dernière que le combat contre le djihadisme serait long. Lors du vote du budget 2014, nous savions que le surcoût des Opex serait proche d'un milliard d'euros. Il en va de même pour 2015 et probablement pour 2016. On ne peut plus parler d'une dépense possible : il s'agit bien d'une dépense certaine et connue de tous.

Cette situation, contraire au principe de sincérité budgétaire posé par l'article 32 de la Lolf, ne concerne pas uniquement le budget de la défense mais bien le budget de l'État dans son ensemble, dans la mesure où la plupart des ministères sont appelés à contribuer au financement du surcoût Opex. Le principe du financement d'une partie du surcoût Opex par la solidarité interministérielle est un moindre mal pour le ministère de la défense, qui est ainsi assuré de ne pas supporter seul l'intégralité de la dépense, mais cette technique n'est satisfaisante ni sur le plan de la transparence ni sur celui de la sincérité budgétaire. Cela vient de nous être rappelé par la Cour des comptes.

Elle n'est en outre pas sans risque. En 2014, la contribution du ministère de la défense au financement interministériel, essentiellement portée par le programme 146 « Équipement des forces », a été supérieure à son poids dans le budget de l'État. En 2015, la situation s'est avérée moins défavorable, mais 590 millions d'euros ont été gelés au titre du respect de la norme de dépense. Reportés en 2016, ces crédits ont fait l'objet d'un gel immédiat. Si ces crédits n'étaient pas dégelés suffisamment tôt, cela se traduirait, au mieux, par une augmentation des intérêts moratoires et, au pire, par le report ou l'étalement de certains programmes. Il y a là un effet de ciseau dangereux avec, d'une part, un capital qui s'use et, d'autre part, des matériels livrés avec retard et dans des volumes potentiellement insuffisants.

Aussi faut-il inscrire en loi de finances initiale une provision plus juste, dont le montant pourrait être établi par référence aux niveaux de dépenses constatés au cours des cinq dernières années. Le surcroît de dépense aurait vocation, comme c'est le cas actuellement, à faire l'objet d'un financement par la solidarité interministérielle. Il pourrait également être envisagé de créer, comme au Royaume-Uni, une réserve distincte du budget de la défense, également abondée par un financement interministériel. L'augmentation de la provision Opex ne se traduira pas pour autant par une dégradation du solde budgétaire de l'État. Simplement, la solidarité interministérielle n'interviendrait plus ex post mais ex ante. Une telle solution améliorerait en outre la visibilité des gestionnaires des autres ministères.

Dans quelle mesure les opérations intérieures constituent-elles un facteur de perturbation du fonctionnement de nos armées ? Les termes d'opérations intérieures font essentiellement référence à l'opération « Sentinelle » déployée au lendemain des attentats de janvier 2015 - également après le vote de la loi de programmation militaire, donc. Le maintien de ce dispositif pose deux questions : celle de son efficacité dans la lutte contre le terrorisme et celle des conséquences dans le temps d'un tel emploi des forces armées.

Sur le premier point, je rappellerai que la mobilisation des forces armées se fait sur la base d'une réquisition par le ministre de l'intérieur. Les personnels sont donc placés sous l'autorité du ministre de l'intérieur. Ainsi, l'intervention des forces de l'ordre ne peut se faire que sous le régime de la légitime défense. Si une telle situation peut se justifier dans l'urgence et de manière ponctuelle, il semble plus problématique de l'inscrire sous ce format dans la durée.

Sur le second point, l'écueil consisterait à assigner à nos soldats des missions en plus de leurs tâches habituelles au risque d'affaiblir notre potentiel de défense. Par exemple, jusqu'à 8 % des effectifs de sous-officiers projetables affectés à l'entretien des avions peuvent être mobilisés dans le cadre de missions supplémentaires. Un tel niveau de mobilisation peut déstabiliser les calendriers de maintenance et la préparation des hommes, alors que ceux-ci sont déjà tendus du fait des Opex.

Quelles conclusions tirer pour l'actuelle et la future lois de programmation militaire ? Le contexte international diplomatique, sécuritaire, militaire a profondément évolué et pose la question de l'outil même et de sa finalité.

L'actualisation de la loi de programmation militaire en juillet 2015 a pris en compte l'augmentation de la force opérationnelle terrestre de 66 000 à 77 000 hommes. Elle n'intègre cependant pas les conséquences de l'objectif annoncé par le président de la République, au lendemain des attentats du 13 novembre 2015, d'une stabilité des effectifs après l'augmentation prévue en 2016.

Un effort en faveur des matériels a été prévu avec 1,5 milliard d'euros d'acquisitions sur la période 2016-2019 et 500 millions d'euros de crédits supplémentaires pour l'entretien des équipements. Il est toutefois insuffisant car il n'intègre pas réellement l'usure du capital, qui constitue un passif en accumulation. À défaut d'une nouvelle actualisation de l'actuelle loi de programmation militaire, il est à craindre que la prochaine loi de programmation militaire ait d'abord comme contrainte de remettre à niveau notre potentiel de défense en mettant l'accent sur le maintien en condition opérationnelle avant d'envisager une nouvelle programmation proprement dite qui traduirait une stratégie nouvelle.

Cette loi de programmation militaire ne pourra pas, pour des raisons budgétaires comme opérationnelles, s'affranchir d'une réflexion européenne. L'engagement de nos forces armées est l'expression de notre souveraineté nationale et d'une ambition qui s'inscrit dans la tradition française. Pour autant, la France ne peut plus être seule à porter un défi qui dépasse ses frontières et qui concerne toute l'Europe.

La qualité des hommes et une gestion à l'extrême des matériels ont permis de faire face à la suractivité et à la surintensité. Mais la Nation tout entière doit comprendre que l'heure de vérité a sonné. Il s'agit de choisir entre revoir nos ambitions pour les mettre en conformité avec nos moyens, ou revoir nos moyens pour atteindre nos ambitions. Les 2 % du PIB consacrés à la défense ne sont plus un objectif mais un impératif si nous entendons maintenir nos engagements.

Depuis plusieurs années, et surtout pendant la durée d'exécution de la présente loi de programmation militaire, les ambitions légitimes du pays n'ont pas fait l'objet d'une traduction budgétaire adaptée. Il en résulte, au-delà du coût affiché des Opex, une perte en capital de nos moyens d'intervention et une fragilité dans la transmission de nos savoirs.

Général Gilles Lillo, chef de la division « Plans, programmation et évaluation ». - L'état-major des armées se retrouve dans vos propos, monsieur le rapporteur spécial. Contrairement à la légende, nous nous entendons bien avec la direction du budget. Avec l'aide technique de la Cour des comptes, nous travaillons ensemble de manière constructive. En témoigne le fait que la méthode de calcul des surcoûts est partagée et ne pose pas de problème d'application entre le ministère de la défense et la direction du budget.

Oui, certaines dépenses ne sont pas prises en compte. Mais il est toujours possible de changer les règles du jeu ! Il est vrai que le quotidien est affecté par la mobilisation massive que nous connaissons. Nos plus anciens avions de transport, je le rappelle, datent de l'époque de la Caravelle... Après plus de cinquante années de service, ils participent toujours à des missions stratégiques. Combien de Français accepteraient de voyager dans une Caravelle ? Leur entretien est épuisant. Quoi qu'il en soit, quand des avions affectés aux liaisons Antilles-Guyane sont envoyés en Opex, nous faisons appel, pour les remplacer sur place, à un prestataire privé. Le coût de ce remplacement n'est pas comptabilisé dans les surcoûts des Opex. Et de tels exemples sont nombreux. 

Le terme de « sincérité » me met mal à l'aise : je ne souhaite pas être pris dans un jeu politique. Lorsque la provision « Opex » a été définie par la loi de programmation militaire, la fixation de son montant a été l'un des nombreux paris collectifs que comportait cette loi, comme l'était l'export du Rafale ou les ressources exceptionnelles. Nous nous désengagions d'Afghanistan, l'opération Serval débutait... Mais l'immédiateté des opérations contraste avec la durée de leur processus de financement. L'opération Sentinelle a vu la projection de 10 000 hommes en trois jours. Quelle entreprise serait capable de réaliser cet exploit ? Les moyens n'étaient pas au rendez-vous, mais l'enthousiasme des personnels, et leur sens de la mission, ont compensé.

L'actualisation du montant de la dotation pour les Opex s'impose donc. En revanche, pourquoi raisonner dans le cadre de la loi de finances ? Notre référentiel, c'est la loi de programmation militaire, dont les lois de finances ne sont que des déclinaisons. La dotation du budget opérationnel de programme Opex implique de facto des décisions sur les allocations de ressources du programme 146. On ne peut remettre en cause ces décisions structurantes tous les ans à cause de la dotation Opex. Par ailleurs, l'idée de calculer le bon niveau sur la base des cinq précédentes années me paraît bonne.

Le chef d'état-major des armées a déclaré récemment devant les députés que, si le choix de l'emploi de la force relève des plus hautes instances politiques, il était tout de même délicat d'expliquer à nos concitoyens que les militaires n'avaient pas vocation à protéger les Français sur notre territoire. C'est tout de même leur métier : tout militaire a, de par son statut, vocation à porter une arme. Notre fonction principale est, avant tout, la mission.

Sur le plan budgétaire, faute d'instructions précises, nous nous rapprochons, dans la comptabilité des opérations intérieures, de celle des Opex, grâce à la bienveillance de la direction du budget. Oui, la vraie question est l'adaptation des moyens aux ambitions du pays. Nous n'avons plus le temps de reporter les décisions à des jours meilleurs. Toutes les ficelles qui ont permis de tenir - avions de 50 ans, blindés de 40 ans, bateaux envahis par la rouille, sans parler des hommes... - ont déjà été utilisées.

M. Yves Colin, sous-directeur de la conduite des opérations d'armement à la direction générale de l'armement. - La direction générale de l'armement s'associe aux constats que vous avez présentés. Le recours au financement interministériel a un impact sur le programme 146. Sa situation est tendue : au-delà des 590 millions d'euros évoqués, d'autres gels ont été décidés en 2016, ce qui aboutit à un total de 1,9 milliard d'euros. Il est prévu que le report de charge en fin de programmation soit contenu à 2,8 milliards d'euros. Pour tenir cet objectif, nous ne devons pas excéder les 2 milliards d'euros cette année. Outre le coût des intérêts moratoires, la direction générale de l'armement voit sa capacité à notifier certains contrats diminuée. L'impact opérationnel n'est pas immédiat - quand des matériels sont commandés, ils ne sont pas livrés instantanément -, mais il n'en est pas moins réel. Les annulations de crédits sur le programme 146 ne sont donc pas indolores même si l'impact opérationnel ne sera constaté que sur le long terme.

La suractivité et la surintensité sont des réalités. Une solution consiste à accroître la rotation des matériels. Mais certains ne sont pas mis à niveau, et ne peuvent donc pas participer à cette rotation. La qualité du maintien en condition opérationnelle est fondamentale pour que le taux de disponibilité des matériels en Opex soit suffisant. C'est pourquoi la direction générale de l'armement cherche une optimisation globale du dispositif de soutien, depuis l'instruction 125/EMA-1516/DGA sur la conduite des programmes d'armement de 2010. Un matériel d'armement implique une organisation de soutien qu'il convient de penser en amont.

M. Vincent Moreau, sous-directeur de la cinquième sous-direction de la direction du budget. - Nous partageons l'ensemble des constats énoncés. Nous ne contestons pas la méthodologie actuelle de calcul des surcoûts des Opex, non plus que celle de calcul des surcoûts des opérations intérieures. Pour clarifier les incertitudes relevées par la Cour des comptes, le Gouvernement a missionné l'inspection générale des finances et le contrôle général des armées le 31 mai dernier.

Le mieux est l'ennemi du bien. Nous avons besoin d'une méthode assez stable, robuste et simple pour être bien appliquée. Nous n'arriverons jamais à appréhender parfaitement le surcoût des Opex. Évitons trop de raffinement, un travail de Sisyphe sans grand intérêt pour les acteurs du ministère de la défense. Trouvons une rédaction simple et « approchante », plutôt qu'une méthode parfaite mais complexe. Le travail de la mission conduira à une approche partagée.

Nous partageons le constat de la Cour des comptes et du rapporteur spécial sur la budgétisation initiale insuffisante. Au-delà du montant des provisions initiales, il faut se demander quel impact auront les Opex sur le modèle d'armée et le bon dimensionnement de notre outil de défense.

Lorsqu'on définit une programmation pour l'achat de nouveaux matériels, on intègre la perte d'une partie de ce matériel sur le terrain mais il faut aussi intégrer le fait que l'engagement des forces est durablement élevé. Ajustons le financement au bon niveau et tirons-en les conséquences dans le prochain livre blanc ou dans la prochaine loi de programmation militaire. La position du ministère du budget est constante : ayons des moyens à la hauteur des ambitions des politiques publiques, et évitons la sous-budgétisation. Cela nécessite des choix - difficiles à faire quel que soit le Gouvernement - car la ressource est contrainte. La France est l'un des pays européens dont le déficit nominal est le plus élevé. Les ajustements budgétaires devront être poursuivis.

M. Daniel Reiner, rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. - La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat a publié un rapport d'information sur les Opex, qui ne traite pas de ce sujet sous le même angle. En quoi les Opex appartiennent-elles à la politique étrangère ? Leur niveau garantit-il leur efficacité ? Voilà les questions sur lesquelles nous nous sommes penchés, alors que nous n'évoquons leur financement qu'à la marge.

Selon les commissions de la défense de l'Assemblée nationale et du Sénat, la situation actuelle des Opex n'est pas satisfaisante. Ne pas prévoir le milliard d'euros suffisant en loi de finances pose problème. Le risque existait déjà au moment de la rédaction du livre blanc sur la défense, à laquelle j'ai participé. On en est resté à la situation antérieure. Moins on pénalise le budget de la défense dans les Opex, plus la répartition interministérielle serait importante... Les 450 millions d'euros dans la loi de programmation militaire sont la reconduction des dépenses de 2012, déduction faite des opérations en Afghanistan. Les Opex relèvent de la politique générale du Gouvernement et non du seul ministère de la défense, mais il pourrait en être autrement. Nous sommes ouverts à une évolution, mais ne la faisons pas peser à périmètre constant sur le ministère de la défense. Je comprends que la Cour des comptes s'interroge, mais on fait autrement dans d'autres pays - par exemple en ouvrant des crédits supplémentaires contre le terrorisme.

Je partage l'avis du ministère du budget : ne raffinons pas trop. Nous conduisons des Opex pour tenir notre rôle. Nous avons décidé de le faire et y consentons bien politiquement mais mal financièrement... Faisons mieux sur le plan financier. Notre outil de défense est construit pour disposer d'une armée de projection. Le monde entier, les États-Unis, l'Europe attendent cela de nous. Nous sommes une grande nation, ne boudons pas cette reconnaissance.

Pour le soutien, nous avons introduit dans le livre blanc le nouveau concept de différenciation, afin de concentrer l'effort sur les équipements et les moyens humains projetés. Cette différenciation existe, même si elle n'a pas été totalement affinée, y compris dans les équipements futurs de la direction générale de l'armement. Tous nos pilotes ne font par leurs heures, mais ceux qui sont déployés en Opex les font très largement ! L'effort total des Opex s'élève entre 0,2 % et 0,3 % des dépenses totales de l'État - un chiffre non colossal ! Pour ce coût très raisonnable, l'action conduite à l'extérieur est d'une redoutable efficacité. Félicitons-nous en !

Concernant l'opération Sentinelle, la commission de la défense sait bien que l'armée a une mission de protection de nos concitoyens, à l'intérieur et pas seulement à l'extérieur du territoire français. Cette nouveauté conceptuelle ne l'était pas au moment de la guerre froide. Si nous avons été surpris par les attentats, nous nous sommes adaptés très vite : en trois jours, 10 000 hommes ont été déployés sur le terrain. Depuis, les conditions de mise en oeuvre de cette mission s'améliorent.

Certes, les formats devront être révisés. L'actualisation de la loi - réalisée l'année dernière, et qui sera faite après les élections - permet de réviser les contrats opérationnels, raisonnablement et avec le souci de mener convenablement des Opex.

Notre commission est d'accord pour améliorer l'écriture financière des Opex. Le coût des Opex et très raisonnable et correspond aux ambitions du livre blanc. Nous nous accordons pour améliorer encore le dispositif ; nous sommes sur la bonne voie et avons déjà effectué des réajustements.

-Présidence de Mme Michèle André, présidente-

M. Michel Bouvard. - Sans avoir les compétences des spécialistes de la défense, mais admiratif des missions des forces françaises compte tenu de leurs contraintes et du vieillissement de leur équipement, j'ai un peu d'expertise et de mémoire sur les Opex en ayant présidé durant dix ans à l'Assemblée nationale la mission d'information relative à la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances. Si l'inscription - même insuffisante - des Opex dans le budget existe depuis 2005, c'est grâce à la Lolf. Je partage l'analyse de la Cour des comptes ainsi que celle de Daniel Reiner. Les inscriptions budgétaires ne peuvent être durablement déconnectées de la réalité. Cela ne relève ni de l'équipement de la défense, ni du budget ordinaire de la défense au-delà d'un certain seuil. Depuis de nombreuses années, nous sommes toujours restés au-dessus du seuil de 700 à 800 millions d'euros. Or on inscrit une somme sans jamais s'interroger sur l'opportunité de la réviser. Nous aurions pu la réviser à mi-parcours de la loi de programmation militaire. Les Opex pèsent sur le budget de la défense. Une somme plus réaliste doit être inscrite dès le début de l'année, sur la base de la somme dépensée l'année précédente, pour plus de sincérité et pour éviter des décrets d'avance - à défaut de collectifs budgétaires - pesant sauvagement et bouleversant l'équilibre budgétaire : on met davantage de crédits en réserve en début d'année, on remonte progressivement le taux de mise en réserve, revenant ainsi à des dérives qui existaient avant l'application de la Lolf.

Repensons aussi les contributions étrangères ou issues des organisations internationales. Nous sommes là pour faire de la politique. La France ne peut pas jouer le rôle d'un bouclier de défense pour tous nos partenaires européens, sans qu'ils contribuent autrement que symboliquement... Ils ne paient que 27 à 31 millions d'euros sur le milliard d'euros d'actions que nous menons dans le cadre des Nations unies. Certes, nos partenaires nous fournissent 65 millions de dollars de contribution logistique par leur appui au transport aérien. Mettons ce sujet sur la table des négociations européennes. L'Union européenne dépense des sommes folles pour la politique agricole commune afin de garantir son indépendance alimentaire, mais là nous parlons de sa défense et de son indépendance stricto sensu !

Au-delà de l'usure des matériels, nous sommes dans une véritable impasse pour l'aéronavale : notre porte-avion à temps partiel doit régulièrement aller au carénage. Que se passera-t-il lorsqu'on en aura besoin et qu'il sera immobilisé ?

M. Éric Doligé. - La sincérité n'a rien de politique ; c'est un terme financier. Le niveau de provision a été réduit pour ne constituer plus que 40 % des surcoûts. Revenons à 100 % du montant, et donc au milliard d'euros.

Il serait normal que tous les ministères participent à l'effort de défense, compte tenu de l'importance de la défense pour la nation. Mais dans la même logique, une partie du budget du ministère des transports devrait être pris en charge par celui du tourisme, qui profite de la politique des transports, et ainsi de suite... On ne s'y retrouverait plus. Votons un chiffre plus proche de la réalité - nous l'avons.

M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. - La sincérité vise la réalité des chiffres et non celle des personnes. Les Opex coûtent 1,2 milliard d'euros par an ; 450 millions d'euros sont provisionnés, 500 millions d'euros avec les remboursements de l'Union européenne et de l'Organisation des Nations unies. Restent 700 à 800 millions d'euros à trouver. Ils le sont souvent sur la masse d'autres ministères. Mieux vaut le savoir plutôt que de le constater après le vote du budget. Cela faciliterait aussi la gestion du programme 146.

Je ne suis pas opposé à la protection du territoire national par les militaires : cela entre dans le champ de leurs missions. Voyez les documents très bien écrits du Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale et du ministère de la défense : les conditions d'emploi dans les armées, lorsqu'elles interviennent sur le territoire national, « doivent être reprécisées ». Nous les repréciserons. N'ayons pas de malentendu entre nous. Je vous remercie de vos observations, et rejoins la commission de la défense, la Cour des comptes et le ministère du budget, sur la même longueur d'ondes que nous. Sensibilisons l'opinion publique. Tendons vers l'objectif d'un budget de la défense atteignant 2 % du PIB, sinon nous perdrons notre capacité opérationnelle. Si nous voulons que la France tienne sa place, faisons tous ensemble un effort budgétaire en ce sens.

M. Guy Piolé, président de la deuxième chambre de la Cour des comptes. - Merci d'avoir pris connaissance de nos travaux et d'avoir salué le travail de la Cour des comptes. Celle-ci ne souhaite pas proposer une usine à gaz comptable au ministère de la défense pour calculer le prix de revient exact. Elle prend acte de la méthode de financement par surcoûts. La sincérité est un concept comptable et n'est pas une appréciation morale -même si, par exemple, certains maires protestent de leur sincérité personnelle lorsqu'ils reçoivent un avis de leur chambre régionale des comptes pointant sur l'insincérité de leurs prévisions budgétaires ...

La Cour des comptes n'a pas à participer au débat budgétaire qui est l'affaire du Parlement. Dans la loi de finances, faut-il prévoir un acompte ou une provision ? La Cour des comptes a déjà dit ce qu'elle avait à dire.

La commission donne acte de sa communication à M. Dominique de Legge, rapporteur spécial, et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information. Elle autorise la publication de l'enquête de la Cour des comptes en annexe à ce rapport d'information.

La réunion est levée à 19 h 00.