Allez au contenu, Allez à la navigation

COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mercredi 12 juillet 2017

- Présidence de Mme Michèle André, présidente -

La réunion est ouverte à 9 heures.

Projet de loi autorisant la ratification de l'avenant modifiant la convention du 14 janvier 1971 entre la France et le Portugal tendant à éviter les doubles impositions et à établir des règles d'assistance administrative réciproque en matière d'impôts sur le revenu - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Éric Doligé, rapporteur. - Notre commission examine ce matin le projet de loi autorisant la ratification de l'avenant, signé le 25 août 2016 à Lisbonne, à la convention fiscale du 14 janvier 1971 entre la France et le Portugal tendant à éviter les doubles impositions et à établir des règles d'assistance administrative réciproque en matière d'impôt sur le revenu.

Cela pourrait vous sembler aller de soi, mais en réalité, il n'en est rien. Lors de l'examen par l'Assemblée nationale du projet de loi de finances rectificative pour 2016, le Gouvernement avait déposé en séance publique un amendement autorisant l'approbation de cet avenant - créant par là même un précédent qu'il aurait sans doute eu la tentation de répéter très souvent.

Le Sénat, suivant en cela l'avis de notre rapporteur général, avait supprimé cet article, estimant que la ratification d'une convention fiscale n'avait pas sa place dans une loi de finances. Le Conseil constitutionnel avait finalement censuré l'article, donnant raison au Sénat.

L'examen des conventions fiscales par le Parlement n'est pas seulement une exigence formelle ; il a plusieurs fois montré son utilité, comme par exemple lord du refus du Sénat d'autoriser la ratification de l'accord de 2011 avec le Panama, ou les engagements obtenus du Gouvernement lors de la ratification de la convention fiscale avec Andorre en 2014.

Sur le fond, cet avenant est une réponse à un problème précis, apparu en 2013, touchant aux règles d'imposition des rémunérations et pensions publiques. En vertu du modèle de référence de l'OCDE, les revenus versés à des agents publics ou à des retraités de la fonction publique sont exclusivement imposés à la source, c'est-à-dire par l'État qui les verse, par opposition aux revenus et pensions privés, imposés dans l'État de résidence du bénéficiaire. Or la convention franco-portugaise de 1971 déroge à ce modèle en autorisant aussi une imposition des rémunérations et pensions publiques par l'État de résidence, à condition que celui-ci élimine les doubles impositions. On parle alors de droit d'imposition partagé.

Cette dérogation est longtemps restée sans effet, ni le Portugal ni la France n'exerçant leur droit d'imposer en tant qu'État de résidence. Mais en 2013, le Portugal, alors en pleine crise économique, a engagé une série de contrôles fiscaux à l'encontre d'agents publics et de retraités de la fonction publique française résidant au Portugal. Plus précisément, les contrôles ont visé les personnels des lycées français de Lisbonne et de Porto, soit quelques dizaines de personnes.

Celles-ci se sont alors retrouvées dans une situation difficile, car même après élimination de la double imposition, le barème de l'impôt sur le revenu est sensiblement plus élevé au Portugal qu'en France. De plus, l'administration portugaise peut effectuer des redressements sur cinq ans - contre trois ans en France -, auxquels s'ajoutent le cas échéant des majorations et pénalités.

À la suite de ces contrôles, la France a entamé des démarches auprès du Portugal, qui a accepté de suspendre les procédures et de faire évoluer les règles applicables, pour les mettre en conformité avec les règles de l'OCDE. C'est l'objet de cet avenant, qui prévoit donc un principe d'imposition exclusive à la source des pensions et rémunérations publiques, assortie de deux exceptions.

D'une part, les pensions publiques sont imposables par l'État de résidence si leur bénéficiaire en possède la nationalité - portugaise, en l'espèce. Cette exception est prévue par le modèle de l'OCDE.

D'autre part, les traitements et rémunérations d'activité sont également imposables par le Portugal si le bénéficiaire en possède la nationalité, mais à la condition qu'il ne possède pas la nationalité française. En d'autres termes, la France a obtenu le droit, dérogatoire au modèle de l'OCDE, d'imposer à la source les fonctionnaires actifs binationaux résidant au Portugal.

Certains ont pu s'émouvoir de la différence de traitement entre fonctionnaires actifs et retraités qui résulte de ces dispositions. C'est tout à fait compréhensible. Toutefois, il faut rappeler que ce sont bien les règles plus favorables - pour les actifs - qui sont dérogatoires à la norme de l'OCDE, et non les règles moins favorables - pour les retraités. L'avenant est donc déjà plutôt favorable à la France sur ce point, et une harmonisation complète des règles n'aurait pu se faire qu'au détriment des actifs, et non en faveur des retraités. Ces dispositions ne concernent que très peu de cas, et sont en tout état de cause plus favorables que celles qui s'appliquent aux salariés et retraités du secteur privé, toujours imposés à la résidence. Par conséquent, cet avenant me semble présenter un bon équilibre, et il convient de l'approuver.

Les parties ont également saisi l'occasion de cette négociation pour moderniser les dispositifs de lutte contre la fraude et l'évasion fiscales, sur deux aspects. Premièrement, la mise en conformité de l'article régissant les échanges d'informations (à la demande et automatiques), étant précisé que la France et le Portugal sont déjà soumis à ces dispositions en vertu de leurs engagements multilatéraux et européens. Deuxièmement, l'introduction de deux clauses anti-abus générales, permettant de refuser le bénéfice de la convention fiscale lorsque le bénéficiaire n'est pas le « bénéficiaire effectif », ou lorsqu'il apparaît que l'opération a un objectif « principalement fiscal ». Ces dispositions constituent des améliorations bienvenues à la convention fiscale de 1971, et justifient l'adoption de l'avenant.

Toutefois, une incertitude plane aujourd'hui sur l'ensemble des conventions fiscales signées par la France. Le 7 juin dernier, les représentants de quelque 76 pays ont en effet signé la convention multilatérale de l'OCDE pour la mise en oeuvre des mesures du plan BEPS (Base erosion and profit shifting) de lutte contre l'érosion de la base d'imposition et le transfert de bénéfices. Comme nous l'a expliqué Pascal Saint-Amans, directeur du Centre de politique et d'administration fiscales de l'OCDE, lors de son audition du 28 juin, cet instrument vise à modifier en une seule fois les dispositions anti-abus de 1 105 conventions bilatérales existantes, dont la convention franco-portugaise.

Or, en l'absence de version consolidée de la convention disponible à ce jour, il est extrêmement difficile de mesurer précisément l'impact de l'instrument multilatéral. Ainsi, la France considère que la convention franco-portugaise de 1971 contient déjà une clause permettant d'éviter le contournement de la notion d'établissement stable telle que décrite à l'article 12 de l'instrument multilatéral, et n'émet aucune réserve sur l'application de cet article. Mais le Portugal, de son côté, se réserve le droit de ne pas l'appliquer dans son intégralité, et ne considère expressément aucune de ses conventions bilatérales comme déjà conformes.

Des divergences de ce type, très techniques, sont susceptibles d'apparaître sur d'autres points, et dans d'autres accords. Il me semble donc indispensable qu'à l'avenir, une convention fiscale ne puisse pas être approuvée par le Parlement sans que celui-ci dispose d'une information claire et exhaustive sur ce que change l'instrument multilatéral. Il incombera le cas échéant au Gouvernement de fournir les informations qui ne seraient pas disponibles via les outils que prépare actuellement l'OCDE.

Pour finir, je souhaiterais évoquer, bien qu'il ne figure pas dans le présent avenant, le statut avantageux des résidents non habituels (RNH). Institué en 2009, il permet aux particuliers qui résident au Portugal plus de 183 jours par an, sans y avoir été résidents au cours des cinq années précédentes, de bénéficier, pendant une période de dix ans, d'une exonération totale d'impôt sur le revenu sur leurs revenus de source étrangère.

Initialement réservé à certains profils à haute valeur ajoutée - médecins, professeurs, artistes, avocats fiscalistes par exemple -, le statut de RNH a été étendu aux retraités du secteur privé à partir de 2013, faisant du Portugal une destination fiscalement très attractive. Cela n'a pas échappé à de nombreux retraités français, bien informés par maints reportages sur le sujet, et trouvant pour les aider une multitude d'intermédiaires et de sociétés de conseil plus ou moins recommandables.

En principe, un tel régime relève de la souveraineté fiscale du Portugal, qui en tant qu'État de résidence peut choisir d'exercer ou non son droit d'imposer. Il existe depuis longtemps un consensus international sur le sujet. Mais, par deux décisions de 2015, le Conseil d'État a jugé que pour se voir reconnaître la qualité de résident fiscal d'un État, il ne fallait pas seulement être imposable dans cet État, mais y être effectivement imposé. Portant en l'espèce sur des fonds de pension allemand et espagnol, exonérés dans leurs pays d'origine, ces décisions pourraient trouver à s'appliquer au cas du Portugal, mais aussi à d'autres États qui offrent des avantages similaires aux retraités, comme par exemple le Maroc.

Il s'agit d'un sujet complexe, dont les conséquences dépassent largement le cadre du Portugal, et qui à mon sens devrait être apprécié au cas par cas. L'enjeu est de concilier deux principes : la lutte contre la concurrence fiscale déloyale d'une part, et le respect de la souveraineté fiscale des États d'autre part.

Ainsi, faudrait-il aller jusqu'à appliquer ce principe aux exonérations accordées par certains États aux familles nombreuses, ou aux foyers aux revenus modestes ? Faut-il mettre sur le même plan la non-imposition d'une multinationale du numérique dans une juridiction complaisante et l'exonération accordée par un pays en développement en échange d'un investissement productif, ou de la construction d'infrastructures dans une zone géographique isolée ? Accepterait-on qu'un autre État remette en cause le choix de la France d'exonérer les organisateurs de Jeux olympiques de 2024 ?

Nous aurons sans doute l'occasion de nous pencher à nouveau sur cette question d'importance. Toutefois, une clarification de la position de l'administration concernant le Portugal serait bienvenue.

À titre personnel, il ne me semblerait pas opportun d'imposer rétroactivement les Français qui ont fait le choix de demander le statut de RNH au Portugal, car ils l'ont fait de bonne foi et en toute conformité les stipulations de la convention fiscale. Au demeurant, la fiscalité n'est peut-être pas toujours leur motivation principale : beaucoup de binationaux figurent parmi ceux qui ont choisi ce statut.

Néanmoins, le statut de RNH constitue une forme de concurrence fiscale offensive, d'ailleurs parfaitement assumée par le Portugal dans un contexte de difficultés économiques. Ce pays a également institué un golden visa accordant aux ressortissants d'un pays n'appartenant pas à l'espace Schengen un visa, un permis de travail et un permis de résidence, en échange d'un investissement immobilier de 500 000 euros.

Le régime des RNH a suscité des réactions de certains partenaires du Portugal. La Finlande ainsi a obtenu la négociation d'une nouvelle convention fiscale, qui met fin à ce statut pour les retraités finlandais qui s'installent au Portugal, et la Suède envisagerait de le faire.

À l'avenir, le maintien d'une imposition à taux zéro pendant dix ans pourrait donc devenir plus difficile à défendre. Il me semble toutefois que des solutions conciliant la souveraineté fiscale des uns et les bases fiscales des autres pourraient être trouvées - par exemple un taux d'imposition réduit, sans pour autant être abusif.

Dans le contexte actuel d'évolution des règles de la fiscalité internationale, la question de la définition de la résidence fiscale ne manquera pas de se poser à nouveau. Reste qu'à ce jour, elle ne relève pas des conventions fiscales, et n'aurait de toute façon pas eu sa place dans le présent avenant que je vous propose donc d'approuver, au vu des avancées importantes qu'il contient.

M. Philippe Dallier. - A-t-on une idée des sommes en jeu ?

M. Éric Doligé, rapporteur. - Quelque 7 921 personnes ont demandé le statut de RNH au Portugal entre 2009 et 2015, toutes nationalités confondues ; 5 633 l'ont obtenu, 514 ont vu leur demande rejetée. Et 1 754 dossiers sont en cours d'examen. Il est difficile d'obtenir des informations supplémentaires, même s'il semble que les retraités représentent la majorité de ces demandes ; quoi qu'il en soit, les retraites des personnes concernées ne sont souvent pas très élevées. Beaucoup sont des binationaux franco-portugais de retour dans leur pays d'origine.

M. Richard Yung. - Les très riches n'ont pas ce genre de pratiques...

M. Philippe Dallier. - Ils ont d'autres solutions !

M. Richard Yung. - Vous l'avez dit, les personnes concernées sont pour l'essentiel des enseignants des lycées français de Lisbonne et de Porto. L'avenant à la convention fiscale leur est plutôt favorable, puisqu'il permet la taxation en France où l'impôt sur le revenu est moins élevé. Le fond du problème est que les retraités binationaux ne bénéficient pas de cet avantage, contrairement aux actifs, d'où leur mécontentement. Je comprends leur problème, mais il est vrai que la règle applicable est conforme aux principes posés par l'OCDE ; il paraît difficile d'y déroger.

La deuxième partie de votre intervention est très importante car elle touche au phénomène des « retraites fiscales », qui est en plein développement, en particulier au Maroc et à l'île Maurice. Les rôles sont parfois inversés : il y a quelques années, le Danemark a dénoncé sa convention fiscale avec la France, car nombre de ses ressortissants allaient passer leur retraite - financée par un fonds de pension danois, donc par le contribuable - chez nous, et y dépenser leur argent. Une particularité de la convention fiscale faisait que ces revenus n'étaient pas taxés. Désormais, les ressortissants danois doivent négocier au cas par cas leur situation fiscale avec l'administration française. Ce phénomène de nomadisme fiscal est encore limité, mais en pleine expansion ; il est indispensable de l'encadrer.

M. Bernard Lalande. - Votre rapport montre que les calculs fiscaux ne sont pas réservés aux professionnels. Nul besoin d'être spécialiste de la question : l'agent immobilier ou l'intermédiaire donne toutes les explications nécessaires à ceux qui achètent une maison au Portugal.

Le législateur doit éviter la double imposition, mais aussi la double exonération. En faire bénéficier les retraités qui vont résider au Portugal à travers le statut de RNH revient, pour la France, à reconnaître un impôt nul dans un État européen. À l'avenir, n'importe quel pays pourrait attirer des retraités ayant cotisé dans un autre État.

Pour évaluer la réalité des 183 jours de résidence annuelle, l'administration fiscale française fait le rapprochement avec les déplacements de soins de la personne concernée ; mais cela demande beaucoup de travail pour un enjeu financier assez faible.

D'une certaine manière, ce phénomène existe aussi à l'intérieur du territoire national : ainsi de celui qui, après avoir vécu et travaillé en région parisienne, décide d'aller passer sa retraite sur le littoral charentais. Les taxes prélevées sur la vente de sa propriété iront à la région Île-de-France, mais il pourra toucher des aides sociales auprès du département de Charente-Maritime.

Mme Michèle André, présidente. - Lorsque le bureau de la commission s'est rendu à Lisbonne il y a deux ans pour évaluer les effets de la crise économique, on pouvait y voir de grandes affiches, en français, vantant les mérites d'un achat immobilier au Portugal... C'est une question difficile : en France, nous avons accueilli nombre de Portugais aux revenus modestes, qui ont pu créer au Portugal une richesse qu'ils n'auraient pas eue ici. Certains ont par ailleurs la double nationalité.

M. Éric Doligé, rapporteur. - Les enseignants des lycées français de Lisbonne et Porto sont inquiets ; une partie d'entre eux ont subi des redressements fiscaux. C'est un problème sérieux, auquel notre administration essaie de trouver une solution avec son homologue portugaise. En complément du propos de Richard Yung, je précise que plusieurs retraités qui ont acquis la nationalité portugaise envisagent aujourd'hui de l'abandonner, pour bénéficier de l'imposition à la source - c'est-à-dire en France - prévue par l'avenant.

S'agissant du statut des RNH, il me semble peu probable que la double non-imposition puisse être maintenue indéfiniment. Faudrait-il pour autant qu'une suppression ait un effet rétroactif ? La question mérite d'être posée. De nombreux Français, attirés par ce statut, sont allés s'installer au Portugal. Ils risquent aujourd'hui de se voir imposer des redressements, alors que leur démarche était à l'époque conforme à la loi.

M. Richard Yung. - Au-delà de la question de la concurrence fiscale, j'ajoute que le golden visa, qui permet aux citoyens de pays tiers d'obtenir un visa de l'Union européenne, est un contournement des règles de l'espace Schengen.

La commission adopte le projet de loi autorisant la ratification de l'avenant modifiant la convention du 14 janvier 1971 entre la France et le Portugal tendant à éviter les doubles impositions et à établir des règles d'assistance administrative réciproque en matière d'impôts sur le revenu.

Contrôle budgétaire - Instituts français de recherche à l'étranger (IFRE) - Communication

M. Richard Yung, rapporteur spécial. - En rapportant les crédits de la mission « Action extérieure de l'État », Éric Doligé et moi avons découvert que le ministère de l'Europe et des affaires étrangères possédait des Instituts français de recherche à l'étranger (IFRE), qui se consacrent à la recherche en sciences humaines et sociales, placés également depuis 2007 sous la tutelle du Centre national de la recherche scientifique (CNRS).

Cela nous a paru étonnant et j'ai souhaité en savoir davantage sur ces instituts, que j'avais pour certains d'entre eux déjà eu l'occasion de visiter, en particulier la Maison franco-japonaise de Tokyo, le Centre d'études français sur la Chine contemporaine de Hong Kong ou bien encore l'Institut français de Pondichéry.

Pour mener à bien ce contrôle budgétaire, j'ai entendu les tutelles des IFRE à Paris et j'ai envoyé à chacun de leurs directeurs un questionnaire commun, auquel une bonne partie d'entre eux ont répondu, souvent de façon très complète. J'ai également souhaité aller à la rencontre de leurs équipes en visitant le Centre Marc-Bloch de Berlin et le Centre de recherche français de Jérusalem.

À la suite de ces différents échanges, j'ai acquis la conviction que les IFRE sont des outils utiles de la diplomatie d'influence française, mais qu'il est indispensable de mieux les valoriser pour qu'ils puissent pleinement jouer leur rôle au service de notre pays.

Le réseau des Instituts français de recherche à l'étranger (IFRE) compte actuellement vingt-sept établissements et huit antennes, répartis dans trente-quatre pays, sur tous les continents. Aucune autre grande puissance scientifique ne possède un réseau de cette nature, même si l'Allemagne développe actuellement des structures qui se rapprochent des IFRE.

Les IFRE sont particulièrement nombreux sur le pourtour de la Méditerranée et au Moyen-Orient, mais on en trouve également dans les autres régions du monde.

Ce réseau est pour l'essentiel un héritage de l'histoire diplomatique et scientifique de la France. Il n'a pas été conçu avec une vision d'ensemble mais résulte de la création très progressive, tout au long du XXe siècle, d'établissements de recherche français à l'étranger.

Certains d'entre eux, souvent les plus anciens, tels que l'Institut français de recherche en Iran (IFRA), la Délégation archéologique française en Afghanistan (DAFA) ou l'Institut français d'études anatoliennes (IFEA) ont été créés dans le cadre des missions archéologiques orientales.

Par la suite, plusieurs IFRE ont été créés au moment des indépendances - je pense à l'Institut français de Pondichéry ou bien encore à la Section française des antiquités du Soudan (SFAS), pour développer une coopération scientifique de haut niveau avec les nouveaux États.

Enfin, l'ouverture de plusieurs centres a accompagné les grandes mutations géopolitiques contemporaines.

La création du Centre Marc-Bloch de Berlin (CMB), de l'Institut français d'études sur l'Asie centrale (IFEAC) ou du Centre d'études franco-russe (CEFR) ont visé notamment à mieux connaître les ex-pays du bloc de l'Est et à développer une coopération scientifique étroite avec eux, dans le contexte de la chute du mur de Berlin et de la disparition de l'URSS.

En 2016, l'ensemble du réseau des Instituts français de recherche à l'étranger (IFRE) ne rassemblait que 144 chercheurs et 244 doctorants ou post-doctorants. La plupart des IFRE possèdent donc une taille modeste, voire très modeste.

Le Centre d'études mexicaines et centraméricaines (CEMCA) ne rassemble ainsi que six chercheurs statutaires, une quinzaine de chercheurs associés (non présents sur place), quatre doctorants et onze agents administratifs de droit local.

À l'inverse, quelques centres, minoritaires, se distinguent par une taille plus importante.

Le Centre Marc-Bloch de Berlin, rassemble ainsi vingt chercheurs statutaires, trois chercheurs affiliés, cinquante-sept chercheurs associés, sept doctorants financés par le CMB et cinquante-trois doctorants rattachés (non financés par le CMB).

Les IFRE mènent des travaux de recherche dont les objets varient beaucoup d'un centre à l'autre, mais de grandes tendances se dégagent.

Comme je vous l'ai dit, beaucoup d'entre eux sont issus d'anciennes missions archéologiques, ce qui explique que l'archéologie continue à occuper une place essentielle dans les programmes de recherche de onze d'entre eux et soit même l'objet d'étude exclusif de deux IFRE.

Tous les autres se consacrent aux sciences humaines et sociales : histoire, ancienne comme contemporaine, relations internationales, anthropologie, sociologie, démographie, sciences politiques, etc. La présence au sein des IFRE de chercheurs issus de ces multiples domaines fait d'ailleurs de l'interdisciplinarité en matière de recherche une des caractéristiques essentielles de ce réseau.

L'Institut français de Pondichéry, dispose enfin, cas unique, d'un département de sciences « dures » consacré aux questions d'écologie et de gestion de l'eau.

Durant la préparation de ce rapport, j'ai été frappé par la coexistence du réseau des IFRE et de celui des six Écoles françaises à l'étranger - École française de Rome, École française d'Athènes, etc. - placées sous la tutelle du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, spécialisées elles aussi en sciences humaines et sociales et en archéologie. Le fait que ces deux réseaux demeurent distincts alors qu'ils ont tant en commun me semble poser un problème de cohérence. C'est pourquoi je plaide pour qu'une réflexion interministérielle soit menée afin d'évaluer la pertinence d'une inclusion dans le réseau des IFRE de ces six Écoles.

Les missions des IFRE leur confèrent un statut très particulier au sein du réseau diplomatique français, puisqu'ils doivent mener des travaux de recherche en sciences humaines et sociales et former des doctorants et post-doctorants à la recherche par la recherche, ce qui est peu courant au sein des organismes chapeautés par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères.

Depuis 2007, le CNRS assure leur cotutelle, en vertu d'une convention-cadre signée avec le ministère en 2012 et qui fera l'objet d'un renouvellement cette année. D'après tous les témoignages que j'ai pu recueillir, cette implication du CNRS dans le réseau des IFRE depuis dix ans est unanimement saluée.

Mais ce qui fait toute l'originalité des IFRE par rapport aux autres unités de recherche du CNRS est précisément leur participation à la diplomatie d'influence de la France, c'est-à-dire à la promotion de notre pays et à la défense de ses intérêts économiques, linguistiques et culturels.

Les IFRE sont en effet un acteur central de la diplomatie scientifique de la France, dont la feuille de route a été dressée par un rapport du Quai d'Orsay de juin 2013, et qui vise à utiliser la coopération scientifique pour aider à établir des liens et renforcer les relations entre les sociétés de deux pays, plus particulièrement leurs communautés scientifiques et leurs élites.

Si la place des IFRE dans leur pays d'accueil varie suivant leur taille et le contexte local, j'ai pu constater qu'ils étaient tous bien implantés et participaient activement au rayonnement scientifique de la France, même si, comme je vous l'expliquerai dans quelques instants, leur potentiel demeure sous-exploité.

Le statut administratif des IFRE est un peu complexe, puisqu'ils abritent à la fois un établissement à autonomie financière (EAF) du ministère de l'Europe et des affaires étrangères et une unité de service et de recherche (USR) du CNRS. Ce double statut implique des lourdeurs en termes de gestion administrative (double budget, double comptabilité) mais, bon an mal an, les équipes des IFRE semblent s'en accommoder, dans la mesure où la dualité des règles qui les régissent leur permet de faire face avec une certaine souplesse à toutes les situations qui se présentent à elles.

Même si j'ai été frappé par la débauche d'énergie administrative que nécessite la gestion des IFRE, pour des sommes parfois dérisoires, l'urgence ne me semble pas être à la création d'un statut juridique unique qui risquerait de créer plus de difficultés qu'il n'apporterait de solutions, mais à la clarification juridique du statut des établissements à autonomie financière (EAF) du ministère de l'Europe et des affaires étrangères, qui concerne également le réseau des Instituts français.

De fait, de nombreux rapports parlementaires et des rapports de la Cour des comptes ont mis en évidence son incompatibilité avec la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) en raison du non-respect des principes d'unité et d'universalité budgétaire. Il est temps à présent que le ministère se mette d'accord avec la direction du budget pour assurer la pérennité des EAF, en résolvant ce problème juridique.

En 2016, la dotation budgétaire du ministère de l'Europe et des affaires étrangères consacrée aux IFRE a représenté une somme de 4,79 millions d'euros en exécution (AE=CP), soit une diminution de 5 % des crédits par rapports au montant voté en loi de finances initiale (5,05 millions d'euros). La somme votée pour 2017 est de 4,80 millions d'euros. Elle s'impute sur les crédits de l'action 04 « Attractivité et recherche » du programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » de la mission « Action extérieure de l'État ».

Cette dotation, qui représente environ 180 000 euros par institut, est destinée, selon les documents annexés au projet de loi de finances pour 2017, à financer des dépenses de fonctionnement, hors programme de recherche, des vingt-sept IFRE.

Le CNRS, pour sa part, a consacré aux IFRE en 2016 une subvention de fonctionnement de 846 000 euros.

Au total, les financements publics en faveur des IFRE, hors masse salariale, se sont donc limités à 5,64 millions d'euros en 2016, soit un montant de 209 000 euros par IFRE en moyenne.

En ce qui concerne la masse salariale, je ne dispose malheureusement pas du montant des traitements versés par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères. Je peux en revanche vous dire que le CNRS versait en 2016 8,2 millions d'euros de traitements bruts à l'ensemble de ses personnels en poste dans les IFRE.

Au total, les sommes que j'évoque apparaissent très modeste au regard de l'envergure du réseau des IFRE et de son rôle dans la recherche et la diplomatie scientifique de notre pays.

De mon point de vue, le « retour sur investissement » des IFRE en termes de recherche sur les grandes aires culturelles et d'influence scientifique, ne fait donc guère de doutes.

Parallèlement, les IFRE sont parvenus à obtenir 4,8 millions d'euros de ressources propres hors dotations du ministère des affaires étrangères et du CNRS en 2016, soit près de la moitié de leurs ressources dédiées au financement de leurs dépenses de fonctionnement.

Alors que le ministère de l'Europe et des affaires étrangères fait l'objet depuis de nombreuses années d'une diminution régulière de ses crédits, et que, de l'avis général, le CNRS devrait avoir le plus grand mal à s'engager davantage financièrement en faveur des IFRE, leur bon fonctionnement et, a fortiori, leur développement, reposera donc à l'avenir sur le dynamisme de leurs ressources propres.

Celles-ci peuvent être de plusieurs natures.

Les IFRE peuvent tout d'abord obtenir des subventions de la part des autorités ou des institutions universitaires et de recherche de leur pays d'accueil, à l'instar du ministère fédéral allemand de l'éducation et de la recherche (BMBF) qui contribue depuis 2001 au financement du Centre Marc-Bloch de Berlin.

Ils peuvent également bénéficier du mécénat de fondations privées, comme le Centre de recherche français de Jérusalem (CRFJ), qui a bénéficié de 2013 à 2015 d'une subvention de 210 000 euros de la fondation Bettencourt Schueller pour financer des mobilités étudiantes. Ce recours au mécénat doit être développé et encouragé avec vigueur par les tutelles des IFRE.

Enfin, un enjeu très important pour les IFRE est également d'essayer d'obtenir des financements en répondant aux appels à projets internes au CNRS, mais également à ceux de l'Agence nationale de la recherche (ANR) et du Conseil européen de la recherche (ERC), le succès obtenu à ces appels à projets très sélectifs étant par ailleurs une reconnaissance de l'excellence scientifique d'un projet.

J'en viens à présent à la nécessité de faire des IFRE un outil mieux identifié et plus efficace de la diplomatie scientifique française.

Même si les interactions des directeurs et chercheurs des IFRE avec le reste du dispositif diplomatique français de leur pays d'accueil sont dans l'ensemble plutôt satisfaisantes, je crois néanmoins qu'il serait possible d'associer encore davantage les IFRE à la prise de décision publique, eux qui travaillent sur des thématiques d'une brûlante actualité pour les pouvoirs publics, tels que les migrations, les radicalisations, la préservation du patrimoine en danger ou bien encore l'urbanisme.

À l'échelon local, les services des ambassades se doivent d'avoir systématiquement recours aux analyses des chercheurs des IFRE pour améliorer leur compréhension des grandes problématiques de leurs pays de résidence.

À l'échelon central, le Centre d'analyse et de prospective du Quai d'Orsay doit jouer un rôle d'intermédiaire opérationnel entre les chercheurs des IFRE et les directions régionales, mais également à l'intention du cabinet du ministre, afin que l'immense potentiel de savoirs et de connaissance développé par la recherche ne demeure pas trop souvent sous-exploité.

Deuxième axe de travail : une véritable mise en réseau des IFRE, dont beaucoup demeurent trop isolés et ne bénéficient pas assez des multiples opportunités susceptibles d'être offertes par un véritable travail en commun.

Si des initiatives ponctuelles existent déjà, c'est à tous les niveaux administratifs que la mise en réseau des IFRE doit être stimulée : les tutelles doivent régulièrement organiser à Paris des réunions des directeurs et ceux-ci devraient voir figurer dans leurs lettres de mission, parmi leurs objectifs, celui de développer des partenariats avec d'autres IFRE, a minima au niveau régional, mais également dans une perspective plus large, dans la mesure où de nombreuses problématiques, du réchauffement climatique aux migrations en passant par le terrorisme islamiste concernent tous les continents.

Troisième objectif : le développement de partenariats les plus étroits possibles avec les établissements universitaires et scientifiques de leurs pays d'accueil, portant sur la mise en place de projets de recherche scientifique communs, sur la formation des jeunes chercheurs locaux, sur l'organisation de colloques ou bien encore de séminaires d'enseignement.

Un exemple de ce type d'insertion dans la société du pays d'accueil est sans doute le Centre Marc-Bloch de Berlin, que j'ai visité dans le cadre de la préparation de ce rapport. Depuis 2015, celui-ci abrite un gemeinütziger Verein, une association reconnue d'utilité publique de droit allemand. À ce titre, il reçoit des financements allemands et accueille chercheurs et étudiants allemands.

C'est pourquoi je plaide pour que le modèle du Centre Marc-Bloch représente un objectif pour chacun des IFRE susceptible de devenir une institution partagée avec le pays d'accueil, pour peu naturellement que celui-ci contribue financièrement à son fonctionnement et garantisse une entière liberté et une absence totale de contrôle politique sur les recherche qui y seront menées.

Quatrième axe de travail : améliorer la communication des IFRE. Celle-ci, à laquelle contribue la Fondation Maison des sciences de l'homme, a marqué d'importants progrès ces dernières années avec la mise en ligne d'un nouveau portail internet dédié aux IFRE en 2015, une présence plus affirmée sur les réseaux sociaux et la création d'une publication commune, intitulée « Les cahiers des IFRE ».

Mais la communication locale des IFRE reste très insuffisante et surtout, leur nom, qui prête à confusion puisqu'il ressemble à celui des Instituts français, constitue un réel handicap en termes de visibilité.

Il me paraît donc indispensable de rebaptiser le réseau des IFRE, de préciser les obligations qui pèsent sur eux en matière de communication et d'étudier la mise en place d'une gestion mutualisée de celle-ci.

Dernier grand chantier, enfin : donner une place plus importante aux IFRE dans le champ de la recherche française en sciences humaines et sociales.

En effet, les IFRE demeurent trop peu connus des communautés universitaires et de recherche.

De fait, seuls deux IFRE à ce jour ont mis en place de véritables partenariats, dans la durée, avec des universités, des communautés d'universités et d'établissements (COMUE) ou des organismes de recherche français.

Le fait qu'un réseau de vingt-sept instituts de recherche ne dispose que de deux accords de partenariat avec des institutions de recherche français est très décevant : le développement de ce type de partenariats, sources d'échanges scientifiques, de mouvements de chercheurs et d'apports de financements complémentaires, doit devenir une priorité pour les directeurs des IFRE et pour leurs tutelles.

De façon générale, il est essentiel que tant le ministère de l'Europe et des affaires étrangères que le CNRS veillent à mieux valoriser les IFRE auprès de l'ensemble des établissements de recherche français, en mettant en exergue le fait qu'ils peuvent offrir à leurs étudiants comme à leurs chercheurs un accès au terrain et un encadrement de très grande qualité.

Pour finir, je souhaitais souligner devant vous que les IFRE font un travail remarquable et qu'ils constituent un formidable lieu de formation pour nos jeunes chercheurs. C'est donc un réseau qu'il faut maintenir et soutenir.

M. Claude Nougein. - Je voudrais revenir sur le budget de ces établissements. Je souhaiterais en particulier obtenir des précisions sur leur masse salariale.

Je crois comprendre qu'il y a un total de 144 chercheurs affectés dans les IFRE. Or, rien que dans le centre de Berlin, en additionnant tous les effectifs que vous nous avez indiqués, on atteint environ une centaine de personnes. Pouvez-vous éclaircir ces chiffres ? Et nous donner l'effectif total de ces centres, incluant, en plus des chercheurs, les secrétaires, les assistants, etc. ?

M. Michel Canevet. - Le travail montre que notre pays possède des établissements scientifiques parfois peu connus disséminés partout dans le monde.

Je voulais d'abord savoir s'il existe une forme de direction ou de coordination globale du dispositif français à l'étranger. Autrement dit, les ambassadeurs assurent-ils une cohérence d'ensemble de la présence française dans les pays où se trouvent des IFRE ?

On s'aperçoit également, en écoutant le rapporteur spécial, qu'il existe des établissements de recherche placés pour les uns sous la tutelle du ministère chargé de l'enseignement supérieur et de la recherche, et pour les autres sous la tutelle du ministère chargé des affaires étrangères et européennes. N'y aurait-il pas un intérêt à avoir un seul ministère de référence et à mettre en place une véritable coordination de l'ensemble de ces établissements français ? Cela ne donnerait-il pas plus de cohérence à la présence française à l'étranger ?

Enfin, existe-t-il des liens entre les lycées français ou les Alliances françaises et ces vingt-sept centres de recherche, ce qui permettrait de mutualiser un certain nombre de moyens, d'éviter des phénomènes de déperdition et de mieux valoriser le travail de l'ensemble de ces institutions ?

M. Éric Doligé. - J'aimerais livrer un témoignage au sujet des IFRE.

En tant que président du groupe interparlementaire d'amitié France-Soudan, qui a longtemps fonctionné au ralenti en raison des tensions diplomatiques qui existaient entre la France et ce pays, j'ai participé récemment à un déplacement à Khartoum avec Jeanny Lorgeoux et Louis Duvernois.

Nous avons consacré notre première visite à la section française de la direction des antiquités du Soudan, qui porte en réalité la quasi-totalité du fonctionnement de cette direction. Son rôle diplomatique est extrêmement important alors qu'elle dispose de moyens infimes. Elle doit compter un ou deux ressortissants français seulement, le reste du personnel étant mis à disposition par la direction des antiquités du Soudan, et ses moyens financiers viennent en partie de la France, mais surtout du Soudan, voire d'autres pays. Cette section a permis de maintenir les liens avec le Soudan, dans des conditions parfois difficiles.

De fait, la France est le seul pays à avoir bâti ce type de relation avec le Soudan et à s'être assuré une présence à l'intérieur d'un organisme officiel soudanais. Aujourd'hui, cette structure est très efficace : elle permet bien sûr au Soudan de retrouver ses racines mais également de conserver de bonnes relations avec la France. Si le contexte diplomatique se détend, ces relations archéologiques pourraient même favoriser le développement des relations économiques entre nos deux pays.

M. Vincent Éblé. - La question essentielle au sujet de ces Instituts français de recherche à l'étranger porte sur la forme que prennent la coordination et la répartition des rôles entre eux et d'autres outils de la présence française à l'étranger dans des domaines très proches.

Dès le début de son intervention, Richard Yung nous a expliqué que plusieurs IFRE se sont créés autour de l'archéologie, un domaine dans lequel la France a une expertise tout à fait avérée.

Or, nous avons d'autres outils spécialisés dans l'archéologie à l'étranger, parfois bien plus puissants que ces Instituts : il s'agit des Écoles françaises à l'étranger, que le rapporteur spécial a d'ailleurs évoquées. Leur siège se trouve à Paris, mais elles sont implantées dans différents pays, dans lesquels j'ai pu me déplacer. Ces Écoles, dont les moyens n'ont rien d'excessif, sont placées sous la tutelle du ministère chargé de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Du coup, je m'interroge, à l'instar du rapporteur spécial, sur la possibilité d'instaurer des liens plus étroits et une coordination véritable entre les IFRE et ces Écoles.

Le propre de notre commission de finances étant de veiller à la rationalisation de la dépense publique, je me demande également si une mutualisation des moyens serait envisageable, ce qui permettrait des économies financières, mais également en termes de temps et d'expertise technique. En outre, celle-ci favoriserait probablement l'influence et la diffusion des travaux des IFRE, grâce à l'utilisation d'un site internet partagé. Le travail de Richard Yung a-t-il permis d'envisager des pistes d'amélioration de l'influence de notre présence intellectuelle et de recherche à l'international.

Mme Michèle André, présidente. - Je souhaitais revenir sur le sujet de l'archéologie, car c'est souvent par ce biais que l'on s'intéresse à ces Instituts, en particulier au Moyen-Orient. Je me demandais si celui de Damas fonctionne réellement et s'il permet de maintenir une présence française en Syrie ? Les archéologues français étaient en effet très présents dans ce pays avant la guerre, y compris à Palmyre.

Le trafic d'antiquités et d'objets d'art est pratiqué par nombre de combattants présents sur le terrain : ils se financent grâce à leur vente. On entend parfois que les destructions du site de Palmyre, retransmises à la télévision, étaient un peu mises en scène afin de masquer le trafic de morceaux entiers des édifices qui, en réalité, ont été revendus.

M. Richard Yung, rapporteur spécial. - Les centres français d'archéologie du Moyen-Orient ont tous été regroupés en un seul, basé à Beyrouth, l'Institut français du Proche-Orient. Outre le Liban, son champ d'action recouvre la Syrie, la Jordanie et les territoires palestiniens, pays dans lesquels sont implantées ses antennes. Celle de Damas a été fermée au début de la guerre, mais la France assure toujours sa protection car il s'y trouve encore des collections et une bibliothèque importantes.

Pour répondre à Claude Nougein, les chercheurs associés, que j'ai mentionnés pour information, ne font pas partie du personnel des IFRE. Ce sont des chercheurs qui ont souvent séjourné dans un IFRE et ont souhaité conserver un lien scientifique avec lui. Ils peuvent être amenés à y effectuer de courts séjours de terrain mais sont rémunérés par leur université ou leur organisme de recherche en France.

L'effectif des chercheurs effectivement employés dans les IFRE, dont une majorité est rémunérée par le CNRS, s'élève à 144 personnes, et celui des personnels administratifs à 90 personnes environ. S'ajoutent à eux 250 doctorants et post-doctorants qui perçoivent une bourse très modeste.

M. Vincent Delahaye. - ... pour des frais de personnels du CNRS qui représentent 8,2 millions d'euros. Mais ces frais n'incluent ni les bourses ni les traitements des personnels employés par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères.

M. Richard Yung, rapporteur spécial. - En effet. Mais ces chiffres sont très raisonnables.

Il existe une coordination interne au réseau des IFRE, assurée par leurs tutelles via un comité d'orientation stratégique qui se réunit une à deux fois par an pour fixer leurs orientations scientifiques et procéder à leurs évaluations.

En revanche, aucune cohérence n'est assurée avec les Écoles françaises à l'étranger, qu'il s'agisse de celle de Rome, de celle d'Athènes, etc. Ces Écoles mènent une vie séparée du réseau des IFRE. C'est pourquoi je propose dans mon rapport la mise en place d'un travail interministériel visant à étudier un rapprochement de ces différents établissements de recherche.

Lors de nos auditions, les représentants des IFRE ne se sont guère montrés favorables à l'idée de définir un statut juridique unique pour leurs établissements, car la dualité actuelle de leurs statuts leur assure une certaine souplesse dans leur gestion. Du reste, comme je vous l'ai dit, la situation peut être encore plus complexe, puisque trois systèmes coexistent au centre Marc-Bloch de Berlin : c'est à la fois un établissement à autonomie financière du ministère des affaires étrangères, une unité de service et de recherche du CNRS et un Verein allemand. Le comptable de ce centre doit indéniablement faire preuve d'une certaine agilité intellectuelle.

Je partage l'opinion d'Éric Doligé sur la pertinence de notre centre au Soudan. Il assure effectivement une présence politique et diplomatique utile dans un pays où peu de moyens sont consacrés à la recherche : sa présence confère à notre pays une place très importante dans le domaine des antiquités soudanaises.

La commission donne acte de sa communication à M.  Richard Yung et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Contrôle budgétaire - Maquette budgétaire de la mission « Remboursements et dégrèvements » - Communication

Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale. - Je suis membre de la commission des finances depuis plus de dix ans maintenant, et chargée du rapport spécial relatif aux crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements » depuis l'entrée en vigueur en 2006 de la loi organique relative aux lois de finances. La mission a succédé au fascicule « Charges communes » qui existait dans la maquette budgétaire précédente, sous l'empire de l'ordonnance organique de 1959.

J'ai décidé de consacrer cette année un contrôle budgétaire qui touche à la maquette de cette mission, son architecture, ses crédits, sa gestion et son pilotage, afin d'en faire un état des lieux, dix ans après la mise en place de la loi organique relative aux lois de finances.

Nous examinerons la semaine prochaine le projet de loi de règlement pour 2016 et nous participerons au débat d'orientation des finances publiques : l'analyse de la mission « Remboursements et dégrèvements » permet de nous interroger sur les orientations de la politique fiscale de l'État et la gestion des finances publiques.

Dix ans après l'entrée en vigueur de la loi organique, je veux ici vous présenter différents éléments : l'évolution des crédits de cette mission, et le poids considérable qu'elle occupe aujourd'hui au sein du budget général ; la transformation progressive de la nomenclature de celle-ci, et les réformes nécessaires qui n'ont toujours pas été toutes conduites ; le pilotage difficile de cette mission, tant dans les prévisions qui doivent être faites que dans la gestion des opérations par les services.

La mission « Remboursements et dégrèvements » regroupe les dépenses liées à des situations dans lesquelles l'État restitue des impôts, taxes ou contributions à des contribuables, ou dans lesquelles l'État ne recouvre pas certaines créances sur les contribuables.

Je vous rappelle que la mission « Remboursements et dégrèvements » a un objectif : « permettre aux usagers de bénéficier de leurs droits en matière de remboursements et dégrèvements d'impôts le plus rapidement possible, tout en garantissant le bien fondé des dépenses au regard de la législation ». Si le premier élément est parfaitement rempli selon les indicateurs, le second est plus difficile à apprécier.

Elle comporte deux programmes, dont les crédits sont évaluatifs : l'un est consacré aux impôts d'État, l'autre aux impôts locaux.

Un des traits majeurs de l'évolution de cette mission sur dix ans est certainement la croissance considérable de ses crédits.

En 2006, les crédits de la mission représentaient 72 milliards d'euros. Ils devraient s'élever à 109 milliards cette année, soit une augmentation de plus de la moitié en dix ans. Sur la période, cette augmentation est presqu'exclusivement due aux remboursements et dégrèvements d'impôts d'État.

Les crédits liés aux impôts d'État représentent aujourd'hui 97 milliards d'euros, ceux dédiés aux impôts locaux 12 milliards d'euros.

Je souhaite souligner la « dynamique » des crédits liés aux restitutions dans le cadre de politiques publiques - et donc en lien avec des choix de politiques fiscales. Ils représentent près de 16 milliards d'euros en 2017, en forte augmentation, notamment en matière d'impôt sur les sociétés, depuis le quinquennat précédent.

Leur évolution est révélatrice de l'enjeu actuel de cette mission : celle-ci n'est pas seulement dédiée à des ajustements budgétaires et comptables. En un mot, elle ne retrace pas des jeux d'écriture mais est bien aussi le support de dispositifs liés à des politiques publiques. La prime pour l'emploi jusqu'en 2015 et le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi depuis 2013 en sont des exemples.

Le CICE, auquel j'ai consacré un rapport d'information l'an dernier, a largement contribué à la croissance des crédits de la mission. L'augmentation conséquente des crédits de la mission entre 2013 et 2017 est ainsi en grande partie due à ce dispositif.

Cette augmentation est rapide et forte, et va surtout continuer de s'amplifier : je vous le rappelle, la part non imputée d'une créance de CICE est restituée à l'issue du quatrième exercice. Cette première situation se présente donc dès cette année pour la créance 2013, et sera plus forte encore en 2018 et 2021, conséquence du relèvement du taux, passé de 4 % en 2013 à 6 % puis 7 % de la masse salariale.

Considérant les ressauts à venir dans les crédits de la mission, la Cour des comptes se montre même cette année préoccupée, dans son analyse de l'exécution 2016, sur les perspectives de la mission en termes de soutenabilité.

Il faudra donc que celui ou celle qui aura en charge cette mission au cours des prochains exercices se montre vigilant durant les années à venir. Surtout, ce constat nous conduit à nous interroger sur la politique fiscale qui est celle des récents Gouvernements, alors même que les plafonds des dépenses fiscales et crédits d'impôt fixé par la loi de programmation ont été dépassés.

Sur la dernière exécution, en 2016, les dépenses fiscales ont atteint 85,3 milliards d'euros, soit 3,5 milliards d'euros de plus que le plafond fixé par le Gouvernement lui-même en loi de programmation des finances publiques 2014-2019 : les crédits d'impôt ont-ils vocation à être un outil d'ampleur ? Je ne le crois pas, et cette question, me semble-t-il, devra nous animer durant le prochain débat d'orientation et la discussion du budget cet automne.

Aussi, face à l'augmentation des crédits et opérations à gérer, je tiens à signaler le contexte contraint qui est celui de la gestion des opérations de remboursements et dégrèvements : la direction générale des finances publiques a perdu près de 30 000 agents en dix ans. La pression sur les services fiscaux s'est accrue, alors même que les métiers ont profondément changé, du fait notamment de la dématérialisation et de l'avènement des télédéclarations.

Cependant, si nous voulons continuer à vérifier le bien-fondé de la dépense au regard de la législation, il convient d'y consacrer les moyens nécessaires.

Pour pouvoir analyser correctement les crédits de remboursements et dégrèvements, il faut aussi et surtout s'intéresser à la maquette budgétaire qui est celle de cette mission.

Celle-ci a évolué durant les dix dernières années. J'avais, en 2007, consacré un rapport d'information, qui s'appuyait sur une enquête demandée à la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances et qui portait notamment sur cette architecture. Les recommandations qui avaient à cette occasion été formulées ont été partiellement entendues, mais beaucoup reste à faire.

L'architecture du programme 200 (dédié aux impôts d'État) a été profondément revue en 2010. À une présentation seulement par impôt s'est substituée une organisation par nature de la dépense, bien plus pertinente. Les crédits sont ainsi répartis entre la mécanique de l'impôt, les politiques publiques et la gestion de l'impôt.

Cette architecture n'est pas encore pour autant pleinement satisfaisante. Je formule à ce titre plusieurs recommandations.

D'une part, distinguer encore plus nettement les « dépenses » qui n'en sont pas réellement, à savoir par exemple les remboursements de crédits de TVA. Ces dépenses ne sont pas des dépenses d'intervention et ne doivent plus être considérées comme telles dans les documents budgétaires : je propose que soit modifiée la loi organique afin de créer un titre spécial pour ces opérations relevant de la « mécanique de l'impôt ».

Je ne soutiens pas, à ce titre, la recommandation de la Cour des comptes de ne plus les faire figurer au sein du budget général mais de ne les considérer que comme des moindres recettes : ces crédits représentent des mouvements de trésorerie qu'il nous est important de constater.

D'autre part, il me paraît toujours plus nécessaire de renforcer la qualité de l'information relative aux politiques publiques, et ce afin de pouvoir justement en estimer les coûts et l'efficacité, comme notre mission constitutionnelle de contrôle nous y invite.

Je renouvelle encore le souhait de voir, à terme, être mise en place une réelle comptabilité analytique, permettant de suivre finement les différentes opérations liées à des dispositifs issues d'une politique publique, et ce quelle que soit leur nature (restitution, remboursement d'acompte...). Une telle réforme et adaptation des systèmes d'information serait coûteuse, nous dit-on, mais me paraît nécessaire sur le temps long.

Surtout, concernant les politiques publiques, la présentation des documents budgétaires doit fournir les éléments indispensables pour analyser de manière éclairée les dispositifs fiscaux qui portent des politiques publiques. Les dépenses fiscales figurent déjà dans les projets et rapports annuels de performance des missions qu'elles soutiennent : il est temps d'envisager que les opérations de remboursements et dégrèvements liés aux politiques publiques soient rattachées budgétairement aux missions logiques auxquelles ils participent. Les remboursements d'impôt sur le revenu réalisés au titre du crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) seraient ainsi par exemple rattachés à la mission « Écologie ».

Concernant le programme 200, la mise en oeuvre du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu occasionnera une modification transitoire due au crédit d'impôt de modernisation du recouvrement.

Le programme 201, consacré aux impôts locaux, n'a lui pas été réformé, et ce en dépit des recommandations répétées que j'ai pu formuler. Plusieurs réformes demeurent donc nécessaires.

Ces crédits ne doivent tout d'abord pas être déduits des recettes fiscales brutes de l'État, mais bien comptabilisés en dépenses budgétaires pour une meilleure cohérence et lisibilité lors de leur vote. Ils devraient logiquement être rattachés à la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

Ensuite, l'architecture même de la mission doit évoluer : il est temps que le programme 201 soit organisé sur le modèle du programme 200, à savoir par nature de dépense. Un groupe de travail de la direction générale des finances publiques a été réuni en 2012, mais n'a pas abouti. Ce chantier doit reprendre.

Pour finir, une autre « anomalie » du programme 201 doit être réglée : elle tient aux restitutions d'acomptes de contribution sur la valeur ajoutée. Alors que les recettes de CVAE sont portées au compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales », les restitutions d'acomptes viennent anormalement dans la présentation actuelle minorer... les recettes brutes de l'État. La direction générale des finances publiques partage cette analyse et cette recommandation pourrait être suivie d'effet puisque l'exercice 2018 devrait être marqué par un rattachement, cohérent, des restitutions d'acomptes de CVAE au compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».

Je souhaiterais enfin évoquer avec vous le pilotage de cette mission. Je commente l'évolution des crédits de celle-ci, je vous le disais, depuis une dizaine d'années. J'en ai régulièrement analysé les prévisions comme les exécutions, et ai pu constater sur la durée la difficulté de la gestion de cette mission.

Les écarts entre la prévision faite en loi de finances initiale et l'exécution sont régulièrement très importants pour les impôts d'État. Ils sont presque toujours supérieurs à 5 %, parfois à 10 %.

Il ne s'agit pas ici de critiquer le travail de la direction générale des finances publiques, mais de souligner la grande fragilité de ces prévisions.

Celles-ci reposent sur des éléments extrêmement difficiles à anticiper, parfois liés à la conjoncture économique - comme pour la TVA - ou au bénéfice fiscal des entreprises et à la mécanique des acomptes et aux choix faits par les entreprises dans l'utilisation des outils fiscaux - pour l'IS -. Dans le cas des dépenses liées aux contentieux, les services juridiques affinent les prévisions au cours des procédures et particulièrement, dans le cas des contentieux dits « de série », à la suite des décisions de principe rendues. Vous le savez, les procédures peuvent êtres longues.

Le pilotage concerne enfin les dispositifs d'évaluation de cette mission.

La mission comprend trois indicateurs de performance, tous liés à la question de la rapidité des opérations de remboursements et dégrèvements. Ils sont cohérents avec l'objectif de permettre aux contribuables de bénéficier de leurs droits, mais pour autant insuffisants : ils ne permettent pas de percevoir de manière sensible les tensions éventuelles sur les services, comme cela a été le cas en 2014 avec la mise en oeuvre du CICE.

Surtout, l'évaluation socio-économique des dispositifs est encore trop peu développée, même s'il faut souligner ici encore le travail d'analyse fourni par France Stratégie concernant le CICE et les travaux que nous menons nous-mêmes en tant que parlementaires.

Au-delà de l'efficacité des services à traiter les opérations de remboursements et dégrèvements, la question qui doit être analysée est celle de l'efficacité et de la pertinence de ces mécanismes mêmes lors des choix qui sont faits en termes de politiques publiques. Un dispositif reposant sur des opérations de remboursements et dégrèvements - comme un crédit d'impôt -, qui nécessite donc une sollicitation des services fiscaux est-il toujours justifié ? Surtout, quand ce choix est fait, donne-t-on vraiment les moyens à l'administration de vérifier la justification de la sollicitation et évalue-t-on toujours l'impact économique réel du dispositif ? Celui-ci serait pourtant indispensable pour donner aux parlementaires les éléments nécessaires pour faire les choix les plus judicieux sur les politiques publiques à mener.

Je prendrai l'exemple, que nous constatons sur le terrain aujourd'hui, de la dérive de l'utilisation des crédits d'impôt sur les travaux d'isolation dans le bâtiment. Il y a un développement important de ces travaux, sans toujours que la qualité du travail ne soit contrôlée et que l'évaluation des besoins des bâtiments ne soit menée avec la rigueur nécessaire.

M. André Gattolin. - C'est une mission qui, du fait de sa nature et de sa complexité, ne nous mobilise pas suffisamment.

Que ce soit dans les rapports d'exécution budgétaire ou dans les rapports de la Cour des comptes, il est souvent fait mention des recettes et des dépenses, mais très peu de ces moindres recettes. Or l'impact est important. Dans le cadre de la mission de contrôle conduite avec notre collègue Jean-Pierre Leleu sur l'audiovisuel public, nous étions impressionnés par le fait qu'en matière de dégrèvements concernant la contribution à l'audiovisuel public, plus de 4,2 millions de foyers qui étaient dégrevés. En étudiant les chiffres sur l'année 2015 ou 2016, l'écart entre la prévision et l'exécution est bien au-delà de 10 %. On sait la manière dont on calcule en amont l'évolution démographique pour calculer la base de la CAP. Mais on ne s'explique pas une telle variation de plus de 70 millions d'euros en 2015.

Nous avions étudié les différents dégrèvements, un vrai inventaire à la Prévert : les anciens salariés de l'ORTF sont toujours dégrevés de la redevance, de même pour les institutions diplomatiques. J'avais calculé que, sur le total des foyers dégrevés, au moins 25 % à 30 % possédaient un abonnement à Canal + ou à Bein sport. Des personnes capables de payer pour la télévision privée ne payent donc pas pour la télévision publique. Il y a certes des cas de familles avec une personne handicapée, dont le ménage bénéficie alors du dégrèvement. J'avais d'ailleurs proposé à Michel Sapin, alors ministre des finances, de réaliser plus de 70 millions d'euros d'économies en revoyant cette mesure, sans pour autant affecter la nature sociale de ce dégrèvement. Mais rien n'a été fait, ce qui est inquiétant car cette situation met en danger l'audiovisuel public.

M. Maurice Vincent. - Les dégrèvements pour travaux d'isolation et économies d'énergie constituent un manque à gagner pour l'État, mais sont aussi le résultat d'une politique volontariste et positive.

Quelle est l'ampleur de la montée en puissance de ce dégrèvement sur les dernières années ?

En outre, la qualification RGE est-elle bien une condition de l'éligibilité et permet-elle d'atteindre les objectifs en matière qualitative ?

M. Yannick Botrel. - Ma question porte sur la proposition de la rapporteure sur l'éclatement du programme, en rattachant les dépenses fiscales aux missions correspondantes. J'en suis surpris, car selon moi l'intérêt de la mission est de présenter une vision globale que l'on perdrait en répartissant les dépenses entre les différentes missions budgétaires.

Quel serait donc l'intérêt de cette mesure ?

M. Yvon Collin. - Ce rapport nous éclaire sur le poids de ces dépenses fiscales. Quelle est l'ampleur des dispositifs Duflot et Pinel ?

Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale. - La remarque d'André Gattolin me confirme qu'il serait pertinent que, dans les documents relatifs aux missions concernées par des crédits d'impôt, l'on trouve une analyse de la politique dans son ensemble qui intègre les crédits de remboursements et dégrèvements liés aux dépenses fiscales, afin que l'analyse des politiques publiques ne porte pas seulement sur la partie de la dépense directe. Si l'on procédait comme je le propose dans le cas du CICE, on constaterait l'ampleur des sommes et notre analyse de la mission « Économie » en serait fortement modifiée.

J'entends les propos de Yannick Botrel : il faut peut-être trouver une solution intermédiaire. La réflexion est encore ouverte !

Ma conviction demeure quoiqu'il en soit que les missions doivent intégrer les crédits correspondant aux dépenses budgétaires réalisées au titre des crédits d'impôt. À défaut, la mission ne peut retracer l'ensemble des crédits consacrés à une politique publique donnée.

Une proposition alternative, que je formule, serait de conserver une mission dédiée aux remboursements et dégrèvements, avec des programmes par nature de dépense et une structure d'actions et sous actions par impôt et par politique publique.

Ma proposition a déjà été débattue au Parlement à l'occasion des travaux ayant conduit au vote de la loi organique relative aux lois de finances. Les parlementaires avaient souhaité que ce soit par mission, mais le Gouvernement de l'époque avait tranché dans l'autre sens. La maquette présentée alors a été conservée par les gouvernements successifs.

Concernant les dégrèvements pour économies d'énergie, la qualification RGE est un très bon outil. Certains artisans se sont positionnés sur ce type de travaux et utilisent le crédit d'impôt comme carte de visite sans avoir la qualification RGE. Ils trompent donc le client.

Les crédits d'impôt peuvent avoir des effets pervers. Aussi devrions-nous nous interroger, pour certains crédits d'impôt, sur leur efficacité. Ne vaudrait-il pas mieux ouvrir une ligne budgétaire pour mettre en oeuvre cette politique publique plutôt que de recourir à un crédit d'impôt qui peut induire des mésusages ?

M. Philippe Dallier. - La question n'est pas tant celle du coût du dispositif Pinel ou Duflot mais de leur efficacité ! On sait combien ils coûtent, mais moins quelle est leur efficacité.

Concernant les travaux pour économies d'énergie, la véritable question est de savoir si le prix proposé, qui est souvent identique d'un artisan à l'autre, prend en compte tout ou partie du crédit d'impôt dont le client bénéficie. En Allemagne, le système est différent : le montant de crédit obtenu dépend du résultat des travaux sur l'économie d'énergie. Ce n'est pas le cas en France.

Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale. - J'ai évoqué ces questions à la suite de plusieurs visites sur place avec des thermographies opérées par l'agence locale de l'énergie dans mon agglomération. Nous avons constaté des tromperies !

Il faut donc étudier l'efficacité des mesures engagées, ce qui n'est pas suffisamment fait. Nous devons progresser sur ce champ. Or je constate que dans le cas des crédits d'impôt, il y a moins d'attention portée à la qualité de la politique publique définie.

M. Francis Delattre. - Le problème de la technicité des intervenants me paraît secondaire. Sur des maisons individuelles c'est peut-être le cas. Mais les enjeux se concentrent sur les bâtiments collectifs, pour lesquels il est d'abord fait un bilan énergétique. Ensuite, après les travaux, a lieu la contre-mesure qui permet de donner le résultat. L'Anah opère de stricts contrôles.

Mme Marie-France Beaufils. - Je suis beaucoup plus réservée : une part importante des travaux d'isolation porte sur des logements individuels. Le coût du crédit d'impôt pour la transition énergétique s'élevait à 1,7 milliard d'euros en 2016, ce qui n'est pas une petite somme.

L'efficacité énergétique, mais aussi la sécurité, dépendent des matériaux choisis : je pense notamment à ce titre à la récente tragédie de Londres. Ils doivent donc être contrôlés attentivement.

La commission donne acte de sa communication à Mme Marie-France Beaufils et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information. 

Contrôle budgétaire - Agence France-Muséums - Communication

M. Vincent Éblé, rapporteur spécial. - La création ex nihilo d'un musée universel à Abou Dhabi, portant le nom de Louvre et encadrée par un accord intergouvernemental d'une durée totale de trente ans, constitue un projet sans précédent.

Sa portée symbolique est considérable, de même que les enjeux budgétaires qui lui sont associés : au total, les Émirats devraient verser à la France près d'un milliard d'euros.

Les modalités concrètes de mise en oeuvre du projet et ses incidences financières réelles pour les musées français demeurent cependant mal connues. Les documents budgétaires ne comportent presque aucune indication sur le projet et aucun rapport officiel n'a été rendu public sur le sujet.

C'est pourquoi il nous est paru utile, dix ans après la signature de l'accord entre la France et les Émirats arabes unis, de faire le bilan des actions menées du côté français et des perspectives pour les années à venir.

L'expertise patrimoniale apportée par la France est encadrée par l'accord intergouvernemental du 6 mars 2007. Elle se déploie sur quatre dimensions : les prêts permettant de compléter la collection permanente, l'organisation d'expositions temporaires intégrant également des prêts d'oeuvres, le conseil technique sur la conception et le fonctionnement du musée - par exemple sur la politique des publics, la sécurité des oeuvres - et le processus d'acquisition. En effet, la France aide les Émiriens à procéder aux acquisitions destinées au Louvre Abou Dhabi, ce qui ne fait pas l'objet d'une compensation financière spécifique.

L'ambition du projet, qui exige un engagement exceptionnel de la France, explique l'ampleur des flux financiers associés au projet. Les contributions financières que devront verser les Émirats arabes unis sur la durée de l'accord s'élèvent ainsi, au total, à 974,5 millions d'euros, dont : 400 millions d'euros au titre de la « marque » Louvre, 190 millions pour les prêts visant à compléter la collection permanente, 195 millions d'euros en lien avec l'organisation d'expositions temporaires et 165 millions d'euros au titre de l'expertise française en matière d'ingénierie culturelle.

C'est l'Agence France-Muséums qui est chargée du pilotage du projet. Il s'agit d'une société par actions simplifiée (SAS) détenue par douze établissements culturels français. Avec un peu plus d'un tiers des parts, le Louvre est actionnaire principal de l'Agence.

Pour mener à bien les missions qui lui sont confiées, l'Agence France-Muséums dispose d'une équipe d'environ quarante personnes, dont la moitié est basée à Abou Dhabi, et de la redevance versée chaque année par les Émirats arabes unis, pour un montant d'environ 15 millions d'euros après indexation sur l'inflation.

Concernant le fonctionnement de l'Agence, au regard des informations qui nous ont été transmises, il apparaît que la gestion financière est saine et prudente, comme en témoigne la mise en réserve d'une partie des dividendes.

Une partie de la redevance est reversée aux musées partenaires. Du côté des musées, le Louvre est l'établissement qui bénéficie des versements les plus importants.

Le pilotage du projet, assuré par la structure sui generis que constitue l'Agence France-Muséums est délicat : il s'agit à la fois de coordonner les établissements publics culturels français, de répartir entre eux les sommes versées par les Émirats et de mener un dialogue permanent avec la partie émirienne.

M. André Gattolin, rapporteur spécial. - Dix après la signature de l'accord intergouvernemental, l'enjeu budgétaire demeure considérable pour les années à venir.

Au total, alors qu'en principe environ la moitié des versements prévus par l'accord auraient dû être effectués au 31 décembre 2016, il s'avère que les paiements effectués par la partie émiratie représentent seulement un tiers environ du total des flux financiers prévus par l'accord de 2007.

Cette situation résulte du retard qui a été pris par rapport aux estimations initiales de 2007 : l'ouverture a été reportée de 2014 à la fin de l'année 2017. Or le versement des sommes liées aux prêts, aux expositions temporaires et à la licence de marque est conditionné à l'ouverture du musée.

Ce retard est principalement lié aux difficultés résultant, pour les Émirats arabes unis, de la crise financière de 2007-2008 et de la baisse du cours du pétrole : face à la diminution des ressources budgétaires, une revue des politiques publiques a été lancée dans le courant de l'année 2011 et le projet, quoique finalement maintenu, a été ralenti pendant deux ans. Alors que le Louvre Abou Dhabi s'intégrait au départ dans la constitution d'un hub culturel réunissant plusieurs grands musées internationaux, c'est aujourd'hui la seule institution dont l'ouverture est certaine. C'est le signe à la fois de l'excellence française et de l'engagement émirien sur ce projet, sans doute renforcé par l'accord intergouvernemental de 2007.

Au total, plus de 500 millions d'euros doivent encore être versés à la France par les Émirats arabes unis.

Du côté français, se pose donc la question de l'affectation des sommes qui seront perçues dans le cadre de l'accord pour les années à venir.

Le principe de l'affectation des recettes au profit de dépenses d'investissement, et non de fonctionnement, a été posé par le ministère des finances et le ministère de la culture en novembre 2016. Il paraît tout à fait pertinent : la réalisation d'acquisitions ou de travaux immobiliers au sein des établissements publics culturels français grâce aux flux financiers générés par le projet du Louvre Abou Dhabi permettra de concrétiser, aux yeux du public, les bénéfices issus du partenariat avec les Émirats arabes unis.

M. Vincent Éblé, rapporteur spécial. - L'ouverture prochaine du musée est annoncée par la partie émirienne pour la fin de l'année 2017. Elle verra la concrétisation des efforts déployés par la France et les Émirats depuis dix ans.

Le travail de l'Agence France-Muséums a rendu possible l'ouverture d'un musée d'envergure internationale dans un temps somme toute limité au regard des enjeux. La France doit donc s'honorer du rôle qu'elle a joué jusqu'ici dans le projet. La qualité du travail mené doit être soulignée.

L'ouverture constituera une période cruciale et très délicate, qui appelle une grande vigilance de la part de la France, en particulier sur les conditions de transport, d'accueil et de conservation des oeuvres. En année pleine, près d'un millier d'oeuvres issues des collections françaises, soit 20 % à 25 % du total des prêts français à l'étranger chaque année, seront présentées au Louvre Abou Dhabi.

Ce projet exceptionnel invite à reconsidérer la politique française de valorisation de notre expertise culturelle. Il serait vain, bien sûr, de chercher à « répliquer » la coopération franco-émirienne. Mais les enseignements tirés de l'expérience du Louvre Abou Dhabi peuvent et doivent être mis à profit pour que la France tire pleinement parti du potentiel que représentent ses marques et son savoir-faire en matière culturelle.

Nous ne pensons pas que la création d'une agence publique dédiée à ces questions constitue la panacée. Créer une nouvelle agence, c'est une idée à première vue séduisante : on semble résoudre définitivement le problème de la coordination des acteurs culturels et de la définition d'une stratégie. Mais la création d'un nouvel établissement public nécessiterait un investissement de départ extrêmement important pour des résultats somme toute incertains. La nouvelle entité risquerait fort de s'avérer trop rigide pour un champ qui exige au contraire une grande souplesse. En outre, comment une agence technique « hors sol » trouverait-elle sa place dans le paysage culturel ?

La pérennisation de l'Agence France-Muséums ne nous apparaît pas non plus comme une solution convaincante : celle-ci est d'abord et avant l'outil de mise en oeuvre de l'accord franco-émirien. Sa mobilisation sur d'autres projets pourrait créer une confusion dommageable au dialogue permanent entre la partie française et les Émirats arabes unis sur le projet du Louvre Abou Dhabi.

C'est dans cette perspective que nous formulons cinq recommandations.

Nous pensons tout d'abord que les musées français les plus connus doivent se doter d'une stratégie active de gestion de leur marque et de leur image. Ils pourraient y être aidés par l'Agence du patrimoine immatériel de l'État et la Réunion des musées nationaux. Souvent, les équipes des musées pensent qu'elles font mieux seules qu'accompagnées. Je n'en suis pas absolument certain et cela mériterait un diagnostic précis. En effet, alors que la France ne manque pas d'opérateurs culturels extrêmement prestigieux, elle ne compte aucune institution qui, à l'instar du MoMa de New York ou du Victoria & Albert Museum au Royaume-Uni, ait développé une stratégie de valorisation de marque originale et cohérente sur plusieurs années. Il faut y remédier !

M. André Gattolin, rapporteur spécial. - Nous pensons qu'il faut renforcer les échanges entre le ministère des affaires étrangères et celui de la culture. Alors que le ministère des affaires étrangères dispose d'un réseau culturel étendu, le ministère de la culture ne paraît pas tirer pleinement parti des postes à l'étranger. Pourtant, la connaissance des enjeux et des acteurs locaux serait précieuse aux opérateurs culturels.

Nous pensons aussi que le ministère de la culture devrait développer, à moyen terme, une stratégie ministérielle de valorisation de l'expertise française en matière d'ingénierie culturelle à l'étranger. Elle pourrait s'appuyer sur la convention conclue en début d'année avec Expertise France.

Mais il faut être pragmatique : les stratégies ministérielles et interministérielles les mieux conçues resteront sans effet si les opérateurs culturels, qui détiennent l'expertise culturelle française, ne disposent pas des moyens nécessaires à la mise en oeuvre d'une véritable stratégie de valorisation de leur expertise patrimoniale.

En effet, alors même que les sollicitations ne manquent pas, les grands musées français ne disposent pas des ressources pour y répondre. L'établissement public administratif se prête mal, par définition, au développement d'une logique commerciale. En outre, la plupart des demandes nécessitent la participation de plusieurs opérateurs et, en l'absence d'une structure durable de coopération et de coordination, les partenariats se limitent à des projets « au coup par coup ».

La création d'une structure dédiée permettrait aux opérateurs culturels les plus importants de bénéficier d'une structure légère et agile pour organiser une offre commerciale face à la demande, réelle, qui ne trouve, pour l'heure, pas d'interlocuteur.

Il ne s'agirait pas de concurrencer le secteur privé mais bien de créer des prestations qui n'existent pas encore, notamment en matière de formation et d'ingénierie culturelle, par exemple pour aider les nombreux musées qui se créent dans le monde à organiser leurs galeries, à former leurs guides conférenciers...

La création d'une structure dédiée doit donc être autorisée pour les opérateurs culturels qui en font la demande et dont les besoins le justifient. A minima, elle devrait être expérimentée pendant quelques années.

Enfin, nous sommes convaincus qu'il faut éviter la dispersion des savoir-faire acquis dans le cadre du projet du Louvre Abou Dhabi. Depuis dix ans, l'Agence France-Muséums a développé une expertise et des outils de suivi de projet adaptés au domaine culturel et muséal.

Il est probable que les effectifs de l'Agence soient fortement réduits dans les années à venir, dans la mesure où l'ouverture du musée limitera l'ampleur des prestations à apporter à la partie émirienne : les musées et l'administration du ministère de la culture doivent profiter de ce vivier de compétences pour renforcer leurs équipes.

Il serait donc opportun d'étudier les possibilités d'intégration au sein de l'administration du ministère de la culture, ou de certains établissements publics, d'une partie du personnel de l'Agence France Muséums afin de mettre à profit l'expérience acquise dans le cadre du projet du Louvre Abou Dhabi.

M. Yvon Collin. - Je vous remercie d'avoir présenté l'architecture de ce magnifique projet : l'idée est tout à fait séduisante et vous avez mis en évidence ses retombées financières pour notre pays.

Un musée n'est pas seulement un lieu d'exposition et une oeuvre d'art n'est pas uniquement un exercice esthétique : l'art est porteur d'idées. Or cette question est sensible dans les Émirats arabes unis. C'est pourquoi j'ai une question qui concerne le contenu des expositions : au hasard, l'oeuvre de Gustave Courbet, « L'origine du monde », pourrait-elle y être présentée ? Ce propos peut paraître provocateur mais cet aspect est-il évoqué dans la convention ? Qu'en est-il d'oeuvres subversives, voire dérangeantes ? La fonction de l'art est aussi de faire avancer des idées. À ce titre, un des sujets du baccalauréat de cette année était particulièrement intéressant : une oeuvre d'art est-elle nécessairement belle ? Car la fonction de l'art n'est pas seulement décorative.

M. Bernard Lalande. - Existe-t-il un répertoire de l'ensemble des oeuvres présentes sur le territoire français, qu'elles soient publiques ou privées ? Le projet ne risque-t-il pas de se heurter à la question de la propriété des oeuvres d'art ?

Enfin, par curiosité, pourriez-vous nous présenter les modalités d'assurance des oeuvres ?

M. Francis Delattre. - Il s'agit sûrement d'un très beau projet mais le Louvre avait envisagé de décentraliser ses oeuvres, en France : si le projet a vu le jour à Lens, ce n'est pas le cas pour Cergy-Pontoise, pourtant à proximité de la commune d'Auvers-sur-Oise.

Des oeuvres mal stockées, voire même menacées d'inondation, pourraient utilement être exposées en banlieue ! Ce projet faisait l'unanimité : aujourd'hui, nous ne pouvons présenter que des diapositives des oeuvres des impressionnistes aux touristes qui visitent Auvers-sur-Oise, après Paris et Versailles, dans le cadre des circuits organisés par les tour-opérateurs. Nous ne sommes pas capables d'exploiter cette curiosité pour l'un des berceaux de l'impressionnisme. Pourquoi ce projet intelligent a-t-il été arrêté ?

Par ailleurs, tous les musées doivent-ils être à Paris ? Par exemple, le musée de la marine ne serait-il pas mieux à Brest ?

M. Francis Delattre. - À Portsmouth, il y en a bien un ! À Brest, il y a des kilomètres de rades mais pas de musées de la marine à visiter ! De la même façon, on a déménagé les archives à Pierrefitte-sur-Seine et utilisé le site parisien libéré pour en faire un musée : pourquoi n'a-t-on pas fait l'inverse ?

Alors ne faudrait-il pas faire bouger un peu tout cela, puisque le ministre des affaires étrangères vise l'accueil de 100 millions de touristes - même si ce serait mieux avec des transports !

M. André Gattolin, rapporteur spécial. - Il n'y a pas d'interdit concertant les expositions : dans les oeuvres prêtées, il y a des nus et des oeuvres religieuses - christianisme, bouddhisme, hindouisme sont représentés.

Mme Michèle André. - Il y a des nus féminins et masculins ?

M. Vincent Éblé, rapporteur spécial. - Oui, il y en a. Entre un nu et « L'origine du monde », il y a peut-être une différence de nature...

M. André Gattolin, rapporteur spécial. - Henri Loyrette a eu l'intelligence de proposer un musée universel, sans limitation géographique ni historique, d'où d'ailleurs cette capacité à attirer onze autres institutions muséales - dont Beaubourg, Orsay, le musée du Quai Branly...

De plus, l'économie du projet est de faire de ce musée un espace d'attractivité touristique : il est conçu à l'attention non seulement des Émiratis, mais aussi d'un public international. Il s'agit de faire en sorte que les touristes passent quelques jours sur place, au lieu de rester en transit à l'aéroport. Le musée sera donc en concurrence avec ce que proposent d'autres États de la péninsule. Dans le choix des premières expositions, il y aura d'ailleurs beaucoup de sujets sur les relations entre l'Orient et l'Occident. Ensuite, auront-ils envie qu'on leur prête « L'origine du monde » de Courbet ? Ce n'est pas certain...

Je rappelle que jusqu'à l'après-guerre, le droit britannique s'appliquait : tout est réglé par contrat. C'est d'ailleurs pour cela qu'a été créée l'Agence France-Muséums, et c'est la raison pour laquelle la France a demandé que s'appliquent les principes d'inaliénabilité et d'insaisissabilité des oeuvres d'art. Grâce à l'accord intergouvernemental et aux conventions qui ont suivi, malgré les instabilités géopolitiques que peut connaître la région, nous disposons de garanties qui n'existent pas dans le cadre d'autres partenariats de ce type.

La politique muséale décentralisée a été initiée dès la troisième République et c'est un mouvement qui doit aujourd'hui être ravivé. En 1910, les deux tiers des musées des villes étaient à l'intérieur des mairies elles-mêmes ! Mais la déclinaison de musées parisiens n'est pas non plus une formule magique. Il y a quelques années le Président de la République, Nicolas Sarkozy, avait annoncé à Avignon son souhait de décliner tous les musées nationaux en province : c'est possible pour le musée du Louvre ou Beaubourg dont les collections sont extrêmement riches et qui disposent de nombreuses oeuvres qui ne sont pas exposées faute de place, mais ce serait plus difficile pour Orsay, par exemple.

Ensuite, le prêt des oeuvres, notamment celles qui valent des millions d'euros, pose la question de l'assurance, de la sécurité, du transport, de la sécurisation des locaux... Même si le prêt est gratuit, il coûte très cher à l'institution qui en bénéficie.

M. Vincent Éblé, rapporteur spécial. - Le projet de musée à Cergy-Pontoise est une audace incroyable : c'est en banlieue - pire ! en grande couronne ! Le projet est tout à fait abandonné aujourd'hui. Pour éviter les crues de la Seine, on a préféré installer les réserves du Louvre dans le bassin minier du Nord, à Liévin.

Je suis favorable à la décentralisation culturelle mais il ne faut pas attendre que ce soit le pouvoir central qui décide : les territoires doivent se saisir des politiques culturelles et, par exemple, ce sont aux collectivités territoriales de s'emparer du sujet de la valorisation d'Auvers-sur-Oise, d'Éragny ou autres...

Il n'existe pas de répertoire des oeuvres publiques, et encore moins des oeuvres privées. Dans les musées d'État et dans les musées contrôlés, des travaux d'inventaire et de recollement ont lieu régulièrement mais ils ne sont pas absolument exhaustifs aujourd'hui.

La partie émiratie paie la police d'assurance des oeuvres prêtées, avec une couverture étendue comprenant notamment les transports. Au-delà de la question de l'assurance au sens strict, il est par exemple demandé explicitement à la partie émiratie, dans l'accord intergouvernemental, de garantir l'insaisissabilité des oeuvres prêtées. Pour l'heure, le droit émirien n'assure pas exactement le même degré de protection que le nôtre...

Une nouvelle fois, l'angle financier et budgétaire nous a permis d'ouvrir sur un champ plus large.

La commission donne acte de leur communication à MM. Vincent Éblé et André Gattolin et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information. 

La réunion est close à 11 h 40.

La réunion est ouverte à 18 h 05.

Rapport du Gouvernement préparatoire au débat d'orientation des finances publiques (DOFP) -Projet de loi de règlement et d'approbation des comptes de l'année 2016 - Projet de décaler d'un an l'entrée en vigueur du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu - Audition de MM. Bruno Le Maire, ministre de l'économie et des finances et Gérald Darmanin, ministre de l'action et des comptes publics

Mme Michèle André, présidente. - Bienvenue à Bruno Le Maire et Gérald Darmanin, que nous accueillons pour la première fois depuis leur nomination. Nous aborderons d'abord les questions budgétaires et la trajectoire des finances publiques : les ministres nous présenteront les orientations du Gouvernement en matière de finances publiques, le projet de loi de règlement pour 2016 et le projet de décret d'avance qui nous a été communiqué ce matin. Le rapport du Gouvernement sur les orientations des finances publiques vous a été distribué mais nous attendons encore l'habituel tiré à part présentant les plafonds des crédits des missions du projet de loi de finances pour 2018. Vous avez reçu ce matin le projet de décret d'avance et, en ce qui concerne le projet de loi de règlement, vous êtes tous, chacun dans votre domaine de compétence, en train de préparer votre contribution au rapport de la commission sur l'exécution 2016.

Dans un deuxième temps, Gérald Darmanin nous présentera le projet de report de l'entrée en vigueur du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu (IR), qui nous sera soumis dans le cadre du projet de loi d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social. La commission des affaires sociales nous a délégué au fond l'examen de ce texte et nous entendrons le rapport du rapporteur général à ce sujet mardi prochain à 17 heures.

M. Bruno Le Maire, ministre de l'économie et des finances. - C'est un plaisir de me retrouver devant vous. Je reprendrai l'exposé que j'ai déjà fait devant les députés, puisque je ne change pas de propos selon les interlocuteurs ! La stratégie économique et fiscale définie par le Président de la République et le Premier ministre pour le quinquennat se fonde sur une analyse de la situation et des grands enjeux qu'elle comporte pour l'économie française.

Nous vivons une révolution technologique sans précédent, qui bouleverse l'évolution de la productivité, le rythme de la croissance et jusqu'à la conception même du travail dans les pays avancés. Il s'agit de la révolution numérique, qui est celle des données, et surtout de l'intelligence artificielle. Elle recompose entièrement notre vision de l'économie.

En même temps, nous observons le retour de la croissance, même si celle-ci reste fragile. Mais j'ai pu physiquement constater en accompagnant le Président de la République au G20 de Hambourg l'irruption de rivalités commerciales sans précédent. Qu'il s'agisse d'acier, d'énergie ou d'agriculture, leur brutalité est inquiétante, puisqu'elle augure un regain de protectionnisme et donc une diminution des échanges commerciaux internationaux.

Dans ce contexte, la France tire à peu près son épingle du jeu mais, depuis vingt ans, elle fait moins bien que tous ses partenaires européens. Je trouve insupportable de voir notre nation, qui a tant d'atouts, obtenir de moins bons résultats que ses voisins, qu'il s'agisse de finances publiques, de taux de chômage ou de croissance. Nous souffrons de l'obsolescence de notre modèle économique, qui doit être repensé et dépassé.

L'objectif du Président de la République est d'accomplir la transformation économique qui nous permettra d'avoir autant de croissance que les autres et de faire baisser le chômage aussi vite qu'eux. Telle est mon ambition de ministre de l'économie et des finances. Mon action s'organisera autour de trois piliers.

D'abord, transformer en profondeur notre économie. Les réformes sporadiques sont inutiles : nous devons accomplir une vraie transformation. C'est d'ailleurs le mandat que les Français ont donné au Président de la République. Pour cela, nous renforcerons l'investissement dans l'innovation. C'est la clef : dans l'agriculture, avec l'agriculture de précision, bien connue de François Patriat, l'utilisation des intrants ou les nouveaux modes de culture ; dans l'industrie, dont l'avenir réside dans la robotisation et une meilleure exploitation des données par l'intelligence artificielle. D'aucuns craignent que les robots ne détruisent des emplois. C'est l'inverse qui est vrai : nous avons 100 robots pour 10 000 emplois en France contre 350 en Allemagne, où le taux de chômage est plus bas que chez nous. L'enjeu n'est donc pas de repousser la robotisation mais de former les salariés à en vivre. Cela impose d'investir davantage.

Nous avons manqué la révolution des logiciels il y a vingt ans et ce sont les GAFA qui en ont pris la plus large part. Nous pouvons réussir la révolution des données, et devenir l'État européen le plus avancé dans leur maîtrise et dans l'exploitation de l'intelligence artificielle, en partenariat avec nos voisins, et notamment avec l'Allemagne. L'histoire des précédentes révolutions industrielles montre que ce n'est pas parce que nous avons pris le train avec retard que nous ne pouvons pas arriver premiers... Il ne tient qu'à nous de devenir la première puissance industrielle européenne !

Il importe notamment de transformer notre marché du travail. C'est l'engagement de Muriel Pénicaud. Son projet de loi d'habilitation et les ordonnances qui suivront articuleront mieux accords d'entreprise et accords de branche, simplifieront le dialogue social et sécuriseront les relations de travail en plafonnant les indemnités prud'homales. Pour nos PME, c'est vital. Il s'agit d'une réforme pour l'emploi.

Enfin, l'universalisation du régime d'assurance-chômage, l'unification des régimes de retraite promise par le Président de la République, la modernisation de l'école et le renforcement de la formation professionnelle sont autant de clefs de la transformation économique de notre pays. Pour moi, la grande question économique, c'est l'éducation. En transformant notre système éducatif, en développant l'apprentissage, en valorisant l'alternance, en augmentant le nombre d'ingénieurs, de codeurs, d'informaticiens, de personnels formés à l'utilisation et à la réparation des robots, nous atteindrons le plein-emploi et réussirons la révolution technologique. En 2018, une loi simplifiera la vie des PME pour développer un tissu de Mittelstand équivalent à celui qu'on observe en Allemagne. J'engagerai en septembre la cession d'actifs de l'État dans certains secteurs concurrentiels afin d'alimenter un fonds de dix milliards d'euros pour l'innovation de rupture.

Deuxième pilier : réduire nos déficits pour respecter nos engagements européens. Gérald Darmanin vous présentera l'état de nos comptes publics. Notre niveau de dépenses publiques est supérieur de dix points à la moyenne européenne : 56,4 % du PIB contre 46,4 %. Si c'était efficace, nous aurions la croissance la plus forte et le taux de chômage le plus bas. Or notre taux de chômage est parmi les plus élevés et notre croissance est plus éloignée de notre croissance potentielle que ce n'est le cas chez tous nos partenaires. La réduction des déficits est essentielle pour la crédibilité de notre parole en Europe. Nous voulons que l'union monétaire devienne une vraie union économique, avec un budget pour la zone euro, un fonds monétaire européen - au lieu de laisser le FMI intervenir dans la zone euro au mépris de notre souveraineté - des capacités d'investissement et un ministre des finances de la zone euro. Mais ces propositions françaises ne seront audibles que lorsque nous serons sortis de la procédure pour déficit excessif que nous traînons depuis neuf ans et que nous nous montrerons capables de tenir nos engagements européens. Le poids de la parole de nos autorités politiques dépend directement de notre crédibilité en la matière.

Troisième pilier : alléger les prélèvements obligatoires. En cinq ans, nous réduirons la dépense publique de trois points et le niveau des prélèvements obligatoires, d'un point. Faut-il d'abord réduire les dépenses, ou tout faire en même temps ? Le Président de la République et le Premier ministre ont opté pour la seconde option, et je les soutiens entièrement : c'est ainsi que nous créerons le choc de confiance dont le pays a besoin.

Nous baisserons donc les impôts de 11 milliards d'euros en 2018. D'abord, par souci de stabilité fiscale, nous ne remettons pas en cause la baisse de 7 milliards d'euros décidée par le précédent Gouvernement. L'augmentation du taux du CICE, de 6 % à 7 %, sera maintenue, pour un coût de 4 milliards d'euros, tout comme le crédit d'impôt sur la taxe sur les salaires, pour 500 millions d'euros. L'extension du crédit d'impôt sur les services à la personne, qui y donne accès aux familles les plus modestes, et coûte un milliard d'euros, sera aussi maintenu. Ajoutons le contrecoup des mesures d'acompte pour 2017, soit un milliard d'euros supplémentaires, et nous arrivons à 7 milliards d'euros de baisse d'impôt pour les ménages, décidées par nos prédécesseurs, et que nous maintenons intégralement.

Nous y ajoutons, dès 2018, l'allègement de la taxe d'habitation, pour un montant de 3 milliards d'euros, et la suppression de l'impôt de solidarité sur la fortune, remplacé par un impôt sur les valeurs immobilières, pour un coût de 3 milliards d'euros. Le prélèvement forfaitaire unique coûtera un milliard d'euros, mais simplifiera la fiscalité de l'épargne, ce qui nous rendra plus attractifs pour les investisseurs tout en étant plus juste envers les ménages. Enfin, nous mettrons en place une fiscalité énergétique et écologique consistant à rapprocher le prix du diesel de celui de l'essence, pour deux milliards d'euros, et nous alourdirons la fiscalité sur le tabac de 500 millions d'euros. Solde net : 11 milliards d'euros de baisses d'impôts pour 2018. C'est considérable. Le sens de ces mesures est de soutenir les entreprises pour qu'elles créent plus d'emplois. Cadeaux fiscaux ? Sortons de ces préjugés ! Nous ne faisons de cadeaux à personne, mais nous souhaitons rendre nos entreprises plus compétitives pour qu'elles créent de l'emploi. Nous allégeons la pression fiscale sur des ménages qui n'en peuvent plus. Et nous réorientons la fiscalité dans un sens écologique. Vous voyez que notre cap est clair !

M. Gérald Darmanin, ministre de l'action et des comptes publics. - Je suis ravi de m'exprimer devant vous. Nous allons évoquer un texte relatif au passé - la loi de règlement - un autre qui porte sur le présent - le décret d'avance - et nous parlerons du futur avec le débat d'orientation des finances publiques. Le Gouvernement souhaite que nous débattions plus longuement des lois de règlement, alors que nous passons des mois à examiner le budget pour l'année suivante. Les collectivités territoriales examinent attentivement leurs comptes administratifs et les chefs d'entreprises font de même avec leurs comptes financiers. Le Parlement gagnerait à faire de même.

En 2016, le déficit est trop important - 3,4 % -, les dépenses publiques excessives - 56,4 % du PIB -, et les prélèvements obligatoires trop lourds - 44,4 %. Ces chiffres nous classent parmi les plus mauvais élèves d'Europe.

Je sais que vous n'avez que sept jours pour donner un avis sur le décret d'avance, mais je me tiens à votre disposition pour en discuter. Vous aurez constaté que le texte de motivation est aussi détaillé que possible. Ajouté aux mesures d'annulation de crédits et de refroidissement de la dépense, le décret d'avance nous permet d'atteindre les 4,5 milliards d'euros d'économies annoncés après le rapport de la Cour des comptes. Ainsi, nous tiendrons la parole de la France, ce qui n'a pas été fait depuis onze exercices !

Nos hypothèses de croissance sont prudentes. Nous nous engageons à diminuer de trois points de PIB les dépenses publiques. C'est l'équivalent de ce qu'ont fait les pays de la zone euro depuis 2010. Pour que les dépenses restent stables en volume, nous ferons 20 milliards d'euros d'économies l'an prochain - ce qui est inédit. Les conférences budgétaires montrent qu'il est plus facile de parler d'économies que de les faire...

Nous nous engageons à faire baisser notre dette publique de cinq points. Alors que son niveau était comparable à celui de la dette allemande en 2007, il a crû de trente points chez nous alors que les Allemands ont ramené leur dette à 67 % du PIB - contre 96 % chez nous. Or la dette d'aujourd'hui, ce sont les impôts de demain ! Et nous sommes pour la baisse des impôts, et pour l'équité entre générations.

Le Gouvernement a choisi de prendre un décret d'avance au lieu de présenter un collectif budgétaire. En effet, nous souhaitions éviter toute augmentation d'impôt. De plus, il nous fallait recapitaliser Areva avant le 30 juillet, et rien n'avait été prévu dans le budget... Entre la loi de finances pour 2016 et 2017, 7 milliards d'euros de crédits supplémentaires ont été dépensés. Et entre la loi de finances pour 2017 et le rapport de la Cour des comptes, il y a eu 7 milliards d'euros de dérive. En dix-huit mois, donc, l'écart atteint 14 milliards d'euros ! Nos mesures d'économies de 4,5 milliards d'euros, quoiqu'en pense Michel Sapin, qui me taxe de jeunesse et d'inexpérience, sont exceptionnelles en cours d'exercice. Le montant moyen des décrets d'avance lors du quinquennat écoulé était de 2,5 milliards d'euros. Et Michel Sapin en a pris un de 3 milliards d'euros en novembre dernier, générant des reports de charges que nous payons cette année.

Pour autant, on ne saurait parler de rigueur, puisque 7 milliards d'euros moins 4,5 milliards d'euros font tout de même une augmentation de 2,5 milliards d'euros par rapport à la loi de finances. Ainsi, nous ne réduisons pas le budget des armées : nous appliquons la loi de finances votée par le Parlement ! Nous rouvrons 600 millions d'euros de crédits pour les Opex, et plus de 200 millions d'euros en fin d'année pour le personnel. Nous avons essayé de ne pas toucher aux forces de sécurité, et de faire des économies sur les fonctions support. Certains gels n'avaient aucun sens : ainsi, celui de l'allocation aux adultes handicapés (AAH). Nous avons ouvert des crédits pour l'hébergement d'urgence ou les demandeurs d'asile ainsi que pour le plan de formation des demandeurs d'emploi.

Comme il est désagréable de présenter devant vous ce type d'économies en cours d'année, nous nous engageons à vous proposer une loi de finances sincère. Minimiser les gels responsabilise les directeurs de programme.

Mme Michèle André, présidente. - En tant que présidente de la commission des finances, je voudrais dire un mot de votre projet de revoir la procédure d'examen des textes budgétaires. Rendre ces débats vivants est un objectif que nous avons toujours poursuivi. Je ne voudrais cependant pas que se diffuse l'impression que le Parlement n'a pas besoin d'examiner les lois de finances en profondeur et dans leur intégralité. L'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen dit que « tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée ». Il m'arrive de penser que notre calendrier, qui prévoit environ cinq à six jours pour examiner l'ensemble des mesures fiscales de première et de deuxième partie - soit plus d'une centaine d'articles - et qui pour les dépenses prévoit des créneaux de deux heures pour l'ensemble du budget de la défense, ou d'une demi-heure pour la charge de la dette, ne permet pas au législateur de consentir l'impôt ou d'autoriser la dépense sur le fondement d'un débat aussi approfondi que nécessaire. La loi de finances n'est pas une simple prévision, elle est une autorisation donnée par le Parlement au Gouvernement. Bien sûr, je souscris à la nécessité de contrôler l'exécution des lois de finances, dans la loi de règlement ou dans le cadre de nos activités de contrôle - et nos rapporteurs spéciaux sont actifs, comme en témoigne la pile de rapports des contrôles budgétaires de l'année sur cette table. Mais nous sommes surtout un législateur.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Pendant la suspension des travaux parlementaires en raison des échéances électorales, le Sénat a été très actif, notamment sur des questions comme le Brexit, ou sur les problématiques liées à la révolution numérique, évoquée à l'instant par Bruno Le Maire, ainsi que sur l'économie collaborative - sur ce sujet, nos propositions ont souvent été adoptées à l'unanimité - sur l'investissement dans les PME ou encore récemment sur l'éducation. Nous sommes donc prêts à travailler avec vous ! Votre programme d'économies est ambitieux, et notre commission des finances dans sa majorité approuve, je crois, vos baisses d'impôts. Pour autant, votre plan ne suffit pas à respecter les engagements internationaux de la France. Notre déficit structurel ne se réduirait pas en 2018 et baisserait ensuite de 0,3 % en moyenne chaque année. Or, les traités prévoient 0,5 % par an. Comment concilier la trajectoire prévue avec ces engagements ? Il faudrait des mesures de redressement supplémentaires. Où les trouverez-vous ? Attendez-vous de bonnes nouvelles sur la croissance et les recettes fiscales ?

Sur le décret d'avance, je prône une approche bienveillante, puisqu'il s'agit de l'exécution d'un budget que le Sénat avait refusé d'examiner, considérant qu'il comportait des éléments d'insincérité - ce que la Cour des comptes a précisément confirmé - et que le déficit public s'établirait au moins à 3,2 %. Des questions sont posées sur les annulations qui touchent le budget de la défense, mais nous ne contestons pas, bien sûr, la nécessité de payer les fonctionnaires ou certaines prestations, d'ailleurs systématiquement sous-évaluées. Michel Sapin n'a guère de leçons à donner puisque son décret d'avance de mai 2016 a reçu un avis négatif des deux commissions des finances concernant les annulations de crédits sur la recherche. Le montant de la réserve de précaution atteint un niveau inédit. Cela déresponsabilise le Parlement et aboutit à des politiques de rabots peu efficaces. Nous appelons à des réformes structurelles. Cessons en tout cas ce recours à des décrets d'avance. Mis à part les collectivités territoriales, les seules économies enregistrées pour l'État depuis des années sont de constatation, essentiellement sur la charge de la dette.

M. Gérald Darmanin, ministre. - Je comprends bien sûr l'intérêt de passer du temps sur les lois de finances. Je ne propose pas de réduire le temps d'examen du projet de loi de finances mais simplement d'accroître le temps nécessaire à l'évaluation. Car le bon ministre n'est pas celui qui obtient plus, c'est celui qui exécute bien. Or c'est aux parlementaires que revient l'évaluation de l'efficience des politiques publiques.

Oui, certaines dépenses sont contraintes. Pour 2018, le Gouvernement a bien l'intention de ne pas geler 8 % des crédits, car cela déresponsabilise les acteurs et crée un jeu de dupes : chacun demande plus car il sait qu'il pourra dépenser moins que ce qu'il a obtenu. Sous-budgétisation, sur-recettes : autant de biais de construction que nous éviterons - même si chacun peut comprendre de menues différences, imprévisibles, entre le budget et l'exécution. Nous avons transmis aujourd'hui au rapporteur général les documents demandés sur la construction du budget 2017.

Les économies devront atteindre 20 milliards d'euros l'an prochain, et nous ne passerons pas par des décrets d'avance ou des reports de charge. Nous devons faire des réformes structurelles, qui autoriseront des baisses structurelles d'impôts. Nos 56 % de dépenses publiques génèrent un important déficit, qui lui-même alimente notre dette - ce qui nous oblige à augmenter les impôts, et donc à faire baisser le pouvoir d'achat des Français. Le Premier ministre a clairement déclaré que nous limiterons à 0 % la hausse en volume de la dépense publique pendant trois ans. Or le Président de la République s'est engagé à porter le budget des armées à 2 % du PIB en 2025. Les crédits correspondants augmenteront donc dès l'an prochain. Cela impose des économies ailleurs, y compris dans les comptes de la Sécurité sociale ou des collectivités territoriales.

En 2017, ce sont les dépenses de l'État qui ont dérivé. Les collectivités territoriales n'en sont pas responsables, non plus que la Sécurité sociale. Aussi est-il normal de faire porter nos efforts sur les crédits de l'État. Dès l'an prochain, les 20 milliards d'euros d'économie concerneront l'ensemble des budgets publics.

M. Bruno Le Maire, ministre. - Je salue la qualité des rapports du Sénat. Celui que vous avez publié sur le Brexit a eu des conséquences non négligeables, puisqu'il m'a donné l'occasion de faire des annonces à New York et que le Premier Ministre s'en est directement inspiré dans les mesures qu'il a énumérées hier pour renforcer l'attractivité de la place de Paris. Même remarque à propos de votre rapport sur la dette publique.

Voilà neuf ans que nous sommes sous procédure pour déficit excessif. Seule l'Espagne l'est encore comme nous et, l'an prochain, si nous n'en sortons pas, nous serons sans doute seuls dans ce cas. Pour l'une des économies les plus puissantes de l'Europe, ce n'est pas reluisant ! Les baisses de dépenses annoncées pour 2018 nous feront passer sous la barre des 3 %. Dès lors, nous sortirons de la procédure pour déficit excessif. Il faudra alors ajouter un volet préventif, pour faire face aux aléas de conjoncture. Il s'agit de l'ajustement structurel, qui doit atteindre 0,35 % du PIB par an. J'ai entamé une discussion avec nos partenaires européens pour que nous limitions cet ajustement en 2018, afin de ne pas casser la reprise. Mais, dès 2019, nous effectuerons cet effort de 0,35 point. Ce qui compte, c'est la constance et le cap - mais il ne faut pas brusquer les choses. Et la Commission européenne sera d'autant plus conciliante avec nous que nous pourrons faire valoir des transformations structurelles de notre économie.

M. Vincent Delahaye. - Oui, un meilleur travail sur la loi de règlement fait gagner du temps dans l'examen de la loi de finances. Notre déficit pour 2017 est estimé à 3,2 % du PIB et nous devons donc faire un effort de 0,3 % du PIB, ce qui représente 7,5 milliards d'euros. Où sont-ils ? Vous ouvrez 3 milliards d'euros de crédits et en annulez autant, ce qui revient à zéro. Et vous faites un milliard d'euros d'économies sur les aides personnelles au logement et les contrats aidés.

Vous prévoyez 1,5 milliard d'euros pour recapitaliser Areva, quand la Cour des comptes faisait état d'un besoin de 2,3 milliards d'euros. Allez-vous continuer à calculer les économies à venir en tendance ? Vous avez certes plusieurs années devant vous, mais il faudra tenir vos engagements. François Hollande s'était engagé à revenir à l'équilibre en cinq ans... En 2016, les collectivités territoriales enregistrent un excédent de 3 milliards d'euros ; allez-vous leur demander un effort ? Je m'oppose à la transformation de la taxe d'habitation en une dotation de compensation, dont nous savons très bien ce qu'elle deviendra, et qui n'encouragera pas les collectivités territoriales à construire des logements.

M. Serge Dassault. - Vous n'avez pas mentionné le danger imminent que constitue la prochaine hausse des taux d'intérêt. Avec 200 milliards d'euros par an à emprunter, la charge de la dette risque de nous mettre en cessation de paiement. C'est le principal problème. La situation économique est désastreuse car nous continuons à trop dépenser, en empruntant pour financer des dépenses de fonctionnement. Même l'augmentation du CICE est financée par l'emprunt. Nous n'avons pas d'argent ! Ce qui résoudrait tous nos problèmes, ce serait de passer d'une fiscalité progressive à une fiscalité à taux fixe. Les revenus de tous les contribuables s'en trouveraient accrus et la croissance, relancée.

M. Dominique de Legge. - Il y a dans le budget de la défense 2,7 milliards d'euros gelés et 850 millions d'euros de crédits annulés. L'annulation s'ajoute-t-elle au gel ? Elle porte sur le programme 146, mais les autorisations d'engagement ne sont pas concernées. Cela signifie que les paiements ne sont que différés, ce qui génèrera des agios. La somme de 850 millions d'euros correspond à peu près à l'insuffisance de budgétisation des Opex. Envisagez-vous de faire jouer la solidarité interministérielle ? Votre objectif d'arriver à 2 % du PIB en fin de mandat a-t-il un sens s'il ne s'agit que de payer des dettes que nous n'arrivons pas à honorer ?

M. Claude Raynal. - Nous reviendrons à la loi de règlement dans l'hémicycle, mais le déficit y est simplement relevé à 3,4 % du PIB au lieu des 3,3 % du PIB prévus par le budget. Je vous souhaite de connaître des écarts aussi faibles. J'ai regretté la polémique inutile sur l'état des finances publiques. Il est toujours difficile de faire baisser la dépense publique. C'est la dernière fois que vous félicitez la Cour des comptes ! Les risques d'exécution qu'elle identifie sont toujours du même montant : 8 milliards d'euros en 2012, 7 ou 9 milliards d'euros d'autres années... Vous parlez d'un effort exceptionnel de régulation mais nous avons connu des montants plus importants en 2016, avec 5,8 milliards d'euros. Pour réformer la taxe d'habitation, allez-vous bien procéder par dégrèvements ? L'allègement de 3 milliards d'euros se fera-t-il par paliers ? Quid du calendrier des réformes prévues ?

M. François Marc. - Merci pour la sobriété et la rigueur de votre exposé. Il y a eu un collectif budgétaire au début des deux quinquennats précédents. S'il n'y en a pas cette année, c'est que l'insincérité n'est pas si grande !

Mme Michèle André, présidente. - C'est notre ancien rapporteur général qui parle !

M. François Marc. - Oui, il faut assainir nos finances publiques et rendre notre économie plus compétitive et innovante. C'est la suite logique du quinquennat écoulé. Mais les économistes considèrent que si nous ne réduisons pas les inégalités, une nouvelle crise financière menace. Or les mesures fiscales que vous annoncez pourraient creuser les inégalités, puisque selon l'OFCE les 10 % les plus riches en sont les principaux bénéficiaires. Cela m'inquiète. Que comptez-vous faire pour réduire les inégalités en France ?

M. Gérald Darmanin, ministre. - Le budget des armées est celui voté en loi de finances. Il n'enregistre aucune baisse. Certes, 2,7 milliards d'euros de crédits sont gelés. Nous verrons ce que le Président de la République annoncera le 14 Juillet. Les Opex ne sont jamais totalement prévues dans le budget des armées : 450 millions d'euros de crédits pour un coût global d'un milliard d'euros. Il faut rendre les prévisions plus sincères.

Nous répondons là à un souhait de Jean-Pierre Raffarin, de remplir tous les crédits des Opex dans le budget des armées. Ensuite, les économies évoquées résultent non pas d'annulations mais de reports d'achats, que nous décidons en cohérence avec le ministère des armées - il n'y a donc pas d'enjeu industriel en la matière et nous tenons le cap de consacrer à notre défense 2 % de notre richesse nationale en 2025.

La taxe d'habitation est un impôt injuste - entre les communes, selon qu'elles sont rurales ou urbaines, de centre ou de périphérie, et pour les citoyens entre eux. Notre idée, c'est de la supprimer pour 80 % des contribuables, sachant que plus de 12 millions de nos concitoyens en sont déjà exonérés, ce qui représente 8,5 milliards d'euros à trouver sur trois ans. On peut étaler cette baisse par tiers sur trois ans, ou bien commencer par exonérer complètement le premier tiers de population concernée dès la première année, nous y travaillons. Nous allons bien entendu nous rapprocher des élus locaux, dès lundi à l'occasion de la Conférence nationale des territoires, pour que la disparition de cette taxe dynamique ne les pénalise pas.

Nous ne passons pas par un collectif budgétaire, grâce à la bonne gestion de nos prédécesseurs ? J'apprécie le trait d'humour, mais ce n'est guère l'avis de la Cour des comptes et pour nous, ne pas présenter de collectif budgétaire permet d'éviter toute augmentation d'impôt. Un collectif ne garantit pas contre les dérives budgétaires, voyez celui de 2014 - et je vous signale au passage que la recapitalisation d'Areva n'aurait pas tenu dans le temps du processus parlementaire, car nous devions recapitaliser l'entreprise dès juillet, avec de l'argent que nos prédécesseurs n'ont pas provisionné ; la solution que nous retenons respecte la loi organique relative aux lois de finances, nous sommes en-deçà du seuil de 1 % du budget, le décret suffit. Nous consultons le Parlement et vous pourrez y revenir en loi de finances.

La comparaison avec 2012 est possible concernant la dérive de 7 milliards d'euros, mais le décalage tenait alors à une surestimation de la croissance et des recettes, alors qu'il s'agit cette année d'une sous-budgétisation de 4 milliards d'euros en dépenses et d'une sous-estimation de 2 milliards en recettes - l'ensemble étant entièrement le fait de l'État.

Nous sommes focalisés sur la réduction des inégalités : l'exonération de taxe d'habitation se traduira en moyenne par 250 euros de plus en pouvoir d'achat, à quoi s'ajoutent 250 euros de moindres cotisations sociales, soit 500 euros annuels, c'est loin d'être négligeable pour les revenus modestes.

M. Bruno Le Maire, ministre. - Il ne faut pas confondre les 2,3 milliards d'euros non budgétés par nos prédécesseurs et les 1,5 milliard d'euros que nous mobilisons via le compte d'affectation spéciale. La gestion d'Areva représente un véritable scandale républicain. Il y a eu, bien au-delà de la mauvaise gestion et de l'impéritie, une dissimulation systématique des réalités, c'est tout à fait révoltant. Nous devons recapitaliser à hauteur de 8 milliards d'euros ce qui constitue une filière d'excellence française, avec 5 milliards pour Areva et 3 milliards pour EDF : il faut que cela cesse ! Quand nous apprenons qu'EDF demande des délais supplémentaires pour la livraison du réacteur d'Hinkley Point, avec des conséquences financières exorbitantes, je dis que cela suffit, car l'argent d'EDF, c'est celui du contribuable ! Il y a eu connivence entre personnes qui se connaissent, absence de contrôle, mauvaise gestion, dissimulations. À l'arrivée, les pertes sèches représentent plus du double de ce qu'il nous faut économiser pour que notre déficit passe sous la barre des 3 % du PIB ! Pourquoi économiser, demander aux Français de faire des efforts, si c'est pour que quelques-uns se croient autorisés à laisser filer les comptes et à gâcher des milliards ? C'est révoltant, je ne l'accepterai pas.

La flat tax, nous la mettons en place avec le prélèvement forfaitaire unique de 30 % dès 2018 : c'est un taux simple, et plus juste, pour une partie des produits d'épargne, c'est un premier pas.

Notre dette publique représente 96,9 % de la richesse nationale cette année, elle atteindra un pic à 97,5 % en 2019, avec la bascule des 20 milliards du CICE en allègement de charges directes, puis notre action devrait ramener ce taux à 92 % en 2022 : voilà pour la trajectoire. Nous avons anticipé une hausse des taux d'intérêt, avec une prévision de taux à long terme de 2,25 % en 2018 et 3 % en 2020 - ils sont à 0,9 % aujourd'hui mais, comme plusieurs d'entre vous l'ont dit, la hausse est prévisible. Notre dette publique arrive à maturité à sept ans et 237 jours, pour être précis, et elle est à taux fixe pour plus de 80 % de son volume, ce qui réduit notre exposition au risque inflationniste - bien davantage qu'on ne le dit dans la presse.

Pour supprimer la taxe d'habitation, nous pouvons soit diminuer en trois fois l'ensemble de la taxe due par les personnes concernées, soit commencer par supprimer entièrement la taxe due par le tiers des contribuables les plus modestes ; les deux voies ont leurs arguments, je préfère la première mais la question sera tranchée avec le Premier ministre et le Président de la République.

La lutte contre les inégalités est un enjeu essentiel : les inégalités freinent la croissance, cela fait consensus entre les économistes, je pense en particulier aux travaux d'Olivier Blanchard, ancien chief economist du FMI. Nos choix fiscaux illustrent cette lutte contre les inégalités : baisse de la taxe d'habitation, des cotisations sociales, entre autres - et c'est aussi la raison pour laquelle nous avons choisi de maintenir le crédit d'impôt aux ménages les plus modestes pour les emplois de services, ce qui représente un coût de 1 milliard d'euros.

M. Gérald Darmanin, ministre. - Pour répondre plus précisément : 0,1 point du PIB représentant 2,2 milliards d'euros, des économies de 4,5 milliards nous feraient passer sous la barre des 3 % du PIB.

M. Éric Doligé. - Les 2 milliards d'euros de recettes que vous évoquez pour la fiscalité écologique proviendront-ils intégralement de l'augmentation du prix du diesel ? Quid, ensuite, du « refroidissement » - puisque vous dites que vous refroidissez les dépenses - des retraités ? Enfin, qu'est-ce qui va se passer avec Areva, qui représente un problème autrement plus complexe et important que celui dont on parle aujourd'hui même dans l'hémicycle, sur les dépenses des élus ?

M. Philippe Dallier. - Vous annoncez une enveloppe supplémentaire de 120 millions d'euros pour l'hébergement d'urgence, ce n'est guère une surprise vu les manques cruels sur le secteur. Même si le gouvernement précédent avait fait un effort pour augmenter les crédits en loi de finances initiale, on savait que cela ne suffirait pas.

Cependant, les gels, « surgels » et dégels permanents de crédits posent de redoutables problèmes sur le terrain, les opérateurs de terrain en pâtissent. À l'avenir, il faudrait arrêter avec cette méthode de gestion et regarder la territorialisation des crédits, car d'une région à l'autre, il y a des efforts à faire.

Les 120 millions d'euros suffiront-ils, étant donné la situation en matière d'immigration et les difficultés que l'on connaît à Paris et ailleurs ?

Ma seconde question porte sur les aides personnelles au logement, j'ai un peu de mal à comprendre ce que je lis. Pour la première fois et depuis longtemps, l'année dernière, les crédits en loi de finances initiale couvraient l'exécution alors que précédemment, on allait d'ouverture de crédits en ouverture de crédits. Je pensais donc qu'on était désormais dans la cible. Or, à la page 11 du tome I du rapport préparatoire au débat d'orientation des finances publiques, je lis : « En outre, des mesures correctrices pour environ 1 milliard d'euros seront immédiatement prises, afin d'appliquer certaines économies sous-jacentes à la loi de finances initiales mais non mises en oeuvre par le précédent Gouvernement (relatives aux aides personnelles au logement notamment) ». Qu'entendez-vous par là ? Certes les mesures de rendement récemment adoptées n'ont pas permis de dégager tant d'économies que cela. Si vous ne mettiez pas en oeuvre ces mesures correctrices, que vous annoncez, déraperait-on encore sur les aides personnelles au logement ?

M. Roger Karoutchi. - Ce matin en Conseil des ministres, le Gouvernement a présenté les lignes d'une nouvelle politique de droit d'asile - cette annonce est loin d'être la première sur le sujet, ces dernières années. Les besoins sont connus : il faut accélérer le traitement des dossiers, l'apprentissage du français... rien de nouveau ici. Cependant, le décret d'avance annule 40 millions d'euros de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII), c'est considérable pour cet office : pourquoi un tel décalage entre les paroles et les actes ?

Mme Fabienne Keller. - L'annulation de 160 millions d'euros pour l'aide publique au développement (APD) est, elle aussi, tout à fait considérable - surtout que, je le rappelle, notre APD est proportionnellement deux fois moindre que celle de nos voisins allemands et britanniques. Or, il est établi que les politiques de développement réduisent la pression migratoire et qu'elles valorisent nos savoir-faire industriels : comment comptez-vous préserver nos objectifs d'aide publique au développement, à moyen et long terme ?

M. Yvon Collin. - Vous allez maintenir l'extension du CICE alors que le Président de la République s'était prononcé pour lui substituer une baisse des cotisations sociales : qu'en est-il ? Ensuite, si la France a pris des engagements pour réduire ses déficits, l'Allemagne ne devrait-elle pas s'engager à réduire ses excédents commerciaux, dont les effets nocifs ne sont plus à démontrer : le Gouvernement entend-t-il rappeler son homologue d'outre-Rhin à un meilleur équilibre macro-économique ?

M. Bernard Lalande. - La réduction du taux de l'impôt sur les sociétés, à 25 %, est censée soutenir l'investissement mais, dans le même temps, vous réduisez la fiscalité sur les revenus de l'épargne : comment s'assurer que ces gains iront à l'investissement plutôt qu'à une bulle spéculative ?

Vous annoncez, ensuite, la suppression de la taxe d'habitation pour 80 % des ménages, étant entendu qu'elle sera maintenue pour les 20 % les plus « riches » : où se situe la ligne de partage ? Quelles conséquences sur les ressources des communes - n'y a-t-il pas un risque de maintenir « sous perfusion » des communes composées d'une majorité d'exonérés, tandis que seules les communes dont les habitants seraient suffisamment « riches », continueraient de définir leur politique fiscale ? Je pense, en particulier, à toutes celles qui n'ont pas respecté leurs obligations en matière de logement social.

M. Georges Patient. - Allez-vous supprimer la sur-rémunération des fonctionnaires outre-mer, comme le préconise la Cour des comptes ? Comptez-vous maintenir les engagements pris par vos prédécesseurs pour la Guyane, c'est-à-dire un premier plan d'urgence d'un milliard d'euros, suivi par un deuxième plan de deux milliards d'euros ? Comment comptez-vous le faire ?

M. Richard Yung. - Notre balance courante se dégrade toujours plus depuis six ans, c'est un indicateur de notre faible compétitivité économique globale : que comptez-vous faire pour y remédier ? Vous réduisez les crédits de la mission « Action extérieure de l'État » de 280 millions d'euros, dont la moitié sur l'APD : sur quoi l'autre moitié des réductions porte-t-elle ? La Cour de justice de l'Union européenne a condamné la France pour la contribution additionnelle de 3 % sur les dividendes : avez-vous provisionné la perte de recettes afférente ?

M. Bernard Delcros. - Vous regroupez les missions relevant de la politique des territoires, c'est cohérent ; comptez-vous conserver ce bon outil que sont les contrats de ruralité ?

Mme Michèle André, présidente. - Le Premier ministre a annoncé un plan d'investissement de 50 milliards d'euros, mais on parle aussi d'abandonner le troisième volet du programme d'investissements d'avenir (PIA) : quel en sera le calendrier ? Quel impact sur le déficit en 2018 ?

M. Bruno Le Maire, ministre. - Les 2,1 milliards d'euros supplémentaires de la fiscalité écologique tiennent, pour 900 millions, à la convergence du prix du gazole sur celui de l'essence - car la différence ne se justifie pas, sur le plan écologique -, et, pour 1,2 milliard d'euros, à la hausse de la composante carbone de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE).

La recapitalisation d'Areva vise la restructuration de l'entreprise, qui s'est avérée incapable de tenir ses calendriers. Le nouvel ensemble comportera trois composantes : Areva NewCo, pour le cycle du combustible ; Areva NP, pour la construction des réacteurs ; Areva SA, qui portera les risques résiduels. Je me souviens qu'en 2005, j'avais visité en Finlande le site d'un réacteur prévu pour deux ans plus tard et qui devait alimenter le pays entier en électricité : ce réacteur n'est toujours pas réalisé, c'est extravagant.

Sur le CICE, il faut distinguer l'augmentation du taux de 6 % à 7 %, décidée pour 2018, et la transformation en allègement immédiat de charges qui a été reportée à 2019, étant donné la charge que cela représenterait pour le budget : il est nécessaire d'attendre l'amorce du redressement.

La baisse de l'impôt sur les sociétés ne doit pas servir à la spéculation, mais bien à redresser le taux de marge des entreprises - il est de 31 % en France, contre 40 % en Allemagne.

La balance commerciale fait partie des éléments structurels qui entrent dans l'analyse européenne de notre situation économique et de nos efforts de redressement. Nous maintenons toutes les aides à l'innovation et nous y ajoutons un fonds d'innovation de rupture, d'un montant de 10 milliards d'euros - un levier supplémentaire dans un environnement que je compte améliorer avec une loi en faveur des PME pour l'an prochain et avec la baisse de l'impôt sur les sociétés.

La contribution additionnelle de 3 % sur les dividendes a été censurée, cela représente une perte certaine pour notre budget - preuve que nous ne gagnons rien à prendre des mesures contraires à nos engagements et au droit européen.

M. Gérald Darmanin, ministre. - Nous maintenons les engagements pris par nos prédécesseurs pour la Guyane - et vous remarquerez que le ministère de l'outre-mer est le seul à n'être pas touché par les annulations de crédits ou le décret d'avance. Sur le milliard d'euros du plan d'urgence, 60 % sont déjà budgétés ou réalisés : vous en verrez des concrétisations rapides pour la Guyane. Nous ne prévoyons pas de revenir, dans la prochaine loi de finances, sur la rémunération des agents publics outre-mer.

La suppression de la taxe d'habitation rééquilibrera la situation entre les communes. Nous ciblons une exonération à partir d'environ 1700 euros mensuels de revenus, avec un gain de pouvoir d'achat moyen de 550 euros annuels : voilà les montants à grands traits. Nous entendons débattre de la fiscalité avec les élus locaux, un grand nombre d'éléments sont à considérer.

Vis-à-vis des retraités, je vous rappelle que notre choix politique d'ensemble est de mieux rémunérer le travail, j'assume ce choix. Et nos arbitrages sont plus favorables aux retraités qu'une hausse de 2 points du taux de TVA sans compensation.

Les crédits de l'action extérieure de l'État reculent de 165 millions d'euros, le recul était de 189 millions l'an passé. Sur l'APD, nous serons au-dessus de ce qui figure en loi de finances initiale, la taxe sur les transactions financières (TFF) s'établit à 270 millions d'euros, elle est dynamique et le montant du fonds de solidarité pour le développement progresse : il ne s'agit donc pas d'arrêter des projets.

J'entends les critiques sur les moyens mobilisés pour l'application du droit d'asile ; je n'ignore pas que les réfugiés se voient proposer 600 heures de cours de langue en Allemagne... mais également que ces cours sont payants.

Sur les aides personnelles au logement, une réforme évoquée l'an passé n'a pas été appliquée : la baisse de deux euros des aides, cela représente 140 millions d'économies ; plus largement, comme pour l'ensemble des aides et minimas sociaux, nous allons engager des réformes structurelles.

Sur l'hébergement d'urgence, je partage l'idée qu'il faut analyser la situation par territoire. Nous ouvrons 120 millions d'euros, qui s'ajoutent aux 40 millions d'euros de reports de l'an passé. Nous pensons que cela devrait suffire et nous pourrons y revenir à l'automne en cas de besoins.

M. Bruno Le Maire, ministre. - Nous articulerons le troisième PIA avec le grand plan d'investissement de 50 milliards d'euros. Les deux fusionneront.

Mme Michèle André, présidente. - Merci, nous passons au second volet de notre débat, consacré au report de la mise en place du prélèvement à la source.

M. Gérald Darmanin, ministre. - Le Gouvernement, qui a pris connaissance du rapport de votre rapporteur général, souhaite reporter cette mise en place au 1er janvier 2019 pour trois raisons. D'abord, et surtout, nous sommes sensibles aux doutes des entreprises, et notamment des plus petites, qui craignent l'accroissement de la charge administrative. J'ai demandé à l'Inspection générale des finances de rendre, en partenariat avec un cabinet indépendant, un rapport nous expliquant quelle sera cette charge et comment elle peut être allégée. Deuxième raison : alors que 97 % de l'impôt sur le revenu est recouvré, nous ne souhaitons pas voir baisser ce chiffre ! La DGFiP a déjà beaucoup travaillé sur ce sujet mais les syndicats ont des craintes. Je ne les crois pas fondées, mais j'ai souhaité prendre le temps de l'expérimentation - or celle qui était prévue était trop tardive pour être vraiment utile. Enfin, 97 % des entreprises françaises ont reçu la déclaration sociale nominative (DSN), et il fallait s'assurer que toutes l'aient reçue.

On parle depuis longtemps de cette ténébreuse affaire. Tous nos voisins sont passés au prélèvement à la source. Payer son impôt de manière contemporaine est généralement jugé préférable. En effet, 30 % des assujettis voient leur revenu changer d'une année sur l'autre - en baisse dans 40 % des cas. Cela peut déclencher des problèmes d'endettement, voire de surendettement. Comme 60 % seulement des assujettis optent pour la mensualisation, beaucoup de contribuables épargnent excessivement car ils surestiment le montant de leur impôt, ce qui stérilise des sommes qu'on préférerait voir dépensées dans la consommation.

Vous souhaitez ne pas passer par l'entreprise pour collecter l'impôt. Comme cela introduirait un décalage d'au moins deux mois, l'impôt ne serait plus vraiment contemporain. En cas de prime de fin d'année ou de treizième mois, cela peut poser problème.

Je crois que nous devons rendre l'impôt contemporain. Nous nous donnons le temps de la réflexion, et j'en partagerai les résultats avec vous afin que la décision que nous prendrons ne soit pas idéologique.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Nous pouvons envisager le report, même si nous avons déjà énormément travaillé sur la question. En particulier, nous avons examiné les alternatives au prélèvement à la source. Par exemple, le prélèvement mensualisé contemporain. Le Gouvernement n'y avait pas opposé d'argument probant, si ce n'est celui du décalage de deux à trois mois. Mais notre commission des finances n'est pas en opposition : nous souhaitons trouver une bonne solution. Mon rapport parle d'un choc de complexité car le prélèvement à la source n'est pas compatible avec l'imposition par foyer. C'est bien pour ça qu'il n'a jamais été mis en place, ce que la DGFiP a compensé par une extrême efficacité, sur internet ou en matière de moyens de paiements. En améliorant le portail internet, on peut aboutir à une imposition mensuelle satisfaisante. La confidentialité de l'impôt est mise à mal par le fait de passer par l'employeur, me semble-t-il. Cette option sera-t-elle prise en compte par l'Inspection générale des finances ? Je comprends qu'aucune piste n'est écartée. L'introduction d'un tiers entre le contribuable et l'administration fiscale me gêne.

M. Gérald Darmanin, ministre. - Le Gouvernement souhaite un impôt contemporain.

M. Philippe Dallier. - Le plus possible !

M. Gérald Darmanin, ministre. - Oui. Vos propositions seront étudiées, et nous en reparlerons. Vous n'avez pas évoqué la fusion de la CSG et de l'IR : nous ne la ferons pas. Je ne crois pas que l'imposition à la source empêche l'imposition par foyer. Le taux neutre ou l'individualisation laisseront à chacun la liberté de choisir.

La confidentialité sera protégée par l'option du taux neutre.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Reste la question des crédits d'impôt. Nous en reparlerons. Je me réjouis qu'aucune option ne soit écartée.

Par ailleurs, je reviens un instant sur l'impact de la transformation du CICE en baisse de charges pour les entreprises prévue pour 2019 : le tableau de la page 17 du rapport du Gouvernement mentionne un déficit de 2,9 % du PIB mais de 2,1 % du PIB hors cette mesure. Cependant celle-ci est chiffrée à 1 point de PIB en note au bas de ce tableau. Pouvez-vous nous confirmer l'incidence budgétaire de la transformation du CICE en 2019 ?

M. Gérald Darmanin, ministre. - J'apporterai une réponse écrite à votre interrogation.

Mme Michèle André, présidente. - C'est une bonne idée. Nous l'acceptons volontiers.

La réunion est close à 20 h 10.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.