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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mardi 26 novembre 2019

- Présidence de Mme Catherine Di Folco, vice-présidente -

La réunion est ouverte à 9 h 30

Projet de loi de finances pour 2020 - Mission « Relations avec les collectivités territoriales » - Examen du rapport pour avis

Mme Catherine Di Folco, présidente. - Mes chers collègues, je vous prie de bien vouloir excuser l'absence du président Philippe Bas.

Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2020, nous examinons ce matin le rapport pour avis de M. Loïc Hervé sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis. - Il me revient de nouveau la charge de vous présenter les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », un exercice frustrant dans la mesure où l'essentiel semble, cette année, se jouer ailleurs que sur cette mission, dont la stabilité ne doit cependant pas conduire à diminuer notre vigilance.

Les transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales augmenteront de 3,8 milliards d'euros par rapport à 2019 ; de même, les concours financiers progresseront de 576 millions d'euros. Certes, cette hausse est principalement due au dynamisme de la TVA affectée aux régions - elle connaît une augmentation de 128 millions d'euros - et à la progression de l'investissement des collectivités territoriales, ce qui conduit mécaniquement à une hausse du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) de l'ordre de 351 millions d'euros.

De quoi les collectivités auraient-elles à se plaindre, pourrait-on se demander ? La mission « Relations avec les collectivités territoriales » offre malheureusement quelques exemples des stratégies de recentralisation mises en oeuvre aujourd'hui par l'État. Alors que la réforme de la fiscalité locale dénote une défiance mutuelle entre l'État et les collectivités territoriales, la mission consacrée à leurs relations ne laisse pas entrevoir de signes d'amélioration dans un futur proche...

Comme vous le savez, cette mission ne regroupe qu'une faible partie des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales, à savoir 7,8 % d'entre eux. L'essentiel de ces concours est effectivement composé de divers prélèvements sur recettes ainsi que de la part de TVA affectée aux régions. Les crédits de la mission s'élèveront à 3,81 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 3,45 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) : ils connaissent une baisse nette de 2,1 % des AE qui est due, il est vrai, à des mesures de périmètre.

Pour mémoire, cette mission, qui regroupe un ensemble hétéroclite de dotations de fonctionnement et d'investissement, est composée de deux programmes d'inégale importance : le programme 119 « Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements », qui représente l'écrasante majorité des crédits de la mission, avec 3,58 milliards d'euros en AE, et le programme 122 « Concours spécifiques et administration », qui totalise 235 millions d'euros en AE. Le programme 119 rassemble des dotations de fonctionnement et d'investissement, parmi lesquelles les dotations générales de décentralisation (DGD), qui ne représentent pas moins de 1,55 milliard d'euros, réparti entre les différents échelons, et qui resteront gelées à leur niveau de 2009.

Le principe de compensation a présidé au mouvement de décentralisation dès 1983, avant d'être consacré par la Constitution à l'occasion de la réforme constitutionnelle de 2003 : l'article 72-2 de la Constitution prévoit que « tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ». La DGD permet donc, parmi d'autres circuits financiers tels que l'attribution du produit d'un prélèvement sur recettes ou le transfert d'une part d'un impôt national, de remplir une obligation constitutionnelle de l'État envers les collectivités.

Gelée à son niveau de 2009 en euros courants, cette dotation a perdu près de 11 % de sa valeur en euros constants en raison de l'inflation. Le Gouvernement met régulièrement en avant la règle du « coût historique », selon laquelle l'État ne serait tenu de compenser un transfert de compétences qu'à hauteur de ce que son exercice lui coûtait à la date du transfert. Pourtant, à moins d'admettre la diminution perpétuelle des moyens alloués à l'exercice des compétences transférées par l'État aux collectivités, cet argument est rendu invalide par l'érosion monétaire.

Surtout, le Conseil constitutionnel lui-même reconnaît que l'argument du « coût historique » est insatisfaisant. Dans le commentaire sur sa décision du 13 janvier 2005, il rappelle ainsi la vertu de l'équilibre trouvé par le constituant : certes, « les dispositions du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution n'imposent pas que les charges transférées (qui peuvent connaître une dynamique propre) soient intégralement couvertes en permanence, après le transfert », mais « elles impliquent que, si les ressources de compensation venaient à diminuer en euros constants, il appartiendrait à l'État de maintenir un niveau de ressources équivalant à celui qu'il consacrait à l'exercice des compétences avant leur transfert ». Nous sommes aujourd'hui loin du compte, et il est permis de douter de la constitutionnalité du gel sans cesse renouvelé de la DGD.

Le programme 119 regroupe par ailleurs diverses dotations de soutien à l'investissement local, qui ne progressent pas. Ce soutien est concentré sur les projets portés par les communes et leurs groupements : les dotations perçues par le bloc communal représentent 1,82 milliard d'euros, soit près de 90 % des dotations d'investissement. En très légère augmentation au titre des AE - de l'ordre de 0,6 % -, elles sont principalement composées de trois dotations : la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), la dotation politique de la ville (DPV) et la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL).

Les crédits dévolus au « soutien des projets des départements et des régions » ne financent plus que la seule dotation de soutien à l'investissement des départements (DSID). Ils connaitront en 2020 une nette baisse, de 84 millions d'euros en AE, destinée à ramener la DSID au niveau de la dotation globale d'équipement (DGE) de 2018, après une année 2019 marquée par une surdotation ponctuelle. Cette stabilité en valeur pose problème au regard des prévisions d'inflation et constitue une baisse en euros constants de 1,1 % de cette dotation.

Le programme 122 « Concours spécifiques et administration » agrège des crédits aux objectifs variés. Il finance des aides exceptionnelles aux collectivités locales, diverses dotations à destination de certaines collectivités d'outre-mer, ainsi qu'une part des dépenses de fonctionnement de la Direction générale des collectivités locales (DGCL) et des institutions qui y sont associées. Son examen appelle trois remarques.

Premièrement, l'extinction du fonds d'aide aux collectivités territoriales accueillant des rassemblements ponctuels d'une exceptionnelle importance - il était doté de 2 millions d'euros en 2019 - ne semble pas en phase avec les remontées de terrain que nous connaissons tous. Le choix de sa suppression n'aura pas laissé à ce dispositif, pour modeste qu'il soit, l'opportunité de faire la preuve de son utilité. D'ailleurs, était-il connu de ceux qui étaient chargés de sa mise en oeuvre ?

Deuxièmement, le Gouvernement a de nouveau inclus au sein de ce programme un fonds d'aide de 50 millions d'euros pour la reconstruction de Saint-Martin. Avec cette aide financière évidemment indispensable, mais prélevée sur l'enveloppe des concours financiers aux collectivités territoriales, l'État manifeste encore sa solidarité avec l'argent des autres.

Troisièmement, j'aimerais attirer votre attention sur le transfert des crédits en investissement informatique de la DGCL vers la future direction du numérique du ministère de l'intérieur. La mutualisation à laquelle ce transfert correspond semble relever du bon sens et serait de nature à assurer une meilleure gestion. Toutefois, ce choix soulève plusieurs points de vigilance.

Tout d'abord, la DGCL transfère ses crédits d'investissement vers une direction du numérique qui n'est pas au sein de son ministère de tutelle, exposant ses choix d'investissement au jeu toujours complexe des arbitrages interministériels. Par ailleurs, les économies susceptibles d'être réalisées ne doivent pas l'être au détriment du développement des applications utilisées par les collectivités territoriales.

J'en viens à présent aux articles rattachés à la mission. Trois points me semblent devoir retenir notre attention : l'automatisation du FCTVA, les modalités de répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et l'attribution de certaines dotations d'investissement.

En ce qui concerne l'automatisation du FCTVA, un consensus prédomine depuis trois ans quant à la nécessité de mener à bien cette réforme. Cette automatisation devrait en effet conduire à supprimer des formalités administratives et accélérer le versement des fonds aux collectivités territoriales, tout en fiabilisant les montants prévisionnels perçus par les collectivités. Simplification, modernisation et accroissement de la lisibilité pour l'ensemble des acteurs : une telle réforme ne saurait arriver trop tôt ! Pourtant, la voilà à nouveau reportée d'un an. Ce report, qui est dommageable en soi pour une réforme attendue par les collectivités territoriales, ne doit surtout pas conduire l'État à dénaturer sa position initiale dans les discussions menées avec les associations d'élus. La nécessité, évoquée dans l'exposé des motifs de l'article 77 du projet de loi, d'un « coût nul de la réforme », semble indiquer une volonté du Gouvernement de revoir les termes de la négociation en cours sur la difficile question de l'assiette éligible. J'attire donc votre attention sur cette mesure apparemment anodine, qui pourrait fragiliser le consensus en passe d'être trouvé avec les associations d'élus sur une réforme qui n'a que trop tardé.

En ce qui concerne les modalités de répartition de la DGF, le projet du Gouvernement apporte globalement satisfaction. Il tient particulièrement compte de la situation des communes nouvelles, en pérennisant les incitations financières à leur création. Il prend également acte de la récente évolution législative des « communes-communautés ».

Force est cependant de constater que le projet du Gouvernement ne prend pas en compte les difficultés soulevées l'année dernière par la commission des lois en ce qui concerne la dotation d'intercommunalité, notamment le coefficient d'intégration fiscale.

À la suite de la refonte de la carte intercommunale, de nombreux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, devenus extrêmement vastes, ont été conduits à restituer des compétences de proximité à leurs communes membres, elles-mêmes parfois renforcées par leur regroupement en communes nouvelles. C'est le cas, par exemple, de la communauté d'agglomération du Grand Annecy. La restitution de compétences s'étant accompagnée de celle des ressources afférentes, elle a fait baisser le coefficient d'intégration fiscale de la communauté et, par conséquent, sa dotation d'intercommunalité. En un mot, un choix de répartition des compétences guidé par le principe de subsidiarité se traduit par une perte nette de recettes pour le territoire.

Je vous proposerai donc, à nouveau, un amendement visant à faire en sorte que, en cas de baisse du coefficient d'intégration fiscale d'un EPCI à fiscalité propre, la diminution de la dotation d'intercommunalité qui en résulte vienne financer une dotation de territorialisation répartie entre les communes membres au prorata de leur population.

Enfin, les modalités de répartition des dotations d'investissement sont insuffisamment transparentes et ne permettent qu'une association très limitée des collectivités aux décisions d'attribution. Les difficultés se concentrent donc sur deux dotations : la DSID et la DSIL.

La DSID a remplacé la dotation globale d'équipement (DGE) des départements dans la loi de finances de 2019. Il est difficilement compréhensible que sa création ne se soit pas accompagnée d'une marque élémentaire de considération à l'égard des élus concernés ; je veux parler de la consultation des présidents de conseils départementaux préalablement à l'attribution des dotations. Je vous proposerai donc un amendement rendant obligatoire cette consultation, ainsi que la publication des projets ayant bénéficié d'une dotation : cette information, qui existe déjà pour la DETR et la DSIL, me semble d'intérêt public.

En ce qui concerne la DSIL, trois types de problèmes se posent : l'efficacité du système d'attribution, qui repose aujourd'hui sur les préfets de région, moins au fait des besoins locaux que les préfets de département ; l'insuffisante association des élus, auxquels le processus actuel d'attribution ne donne aucune place ; la recentralisation insidieuse induite par le « préfléchage » vers des projets labellisés « Grand plan d'investissement » ou des collectivités ayant respecté leur « contrat de Cahors ». Afin de pallier ces difficultés, je proposerai deux amendements.

Le premier, qui reprend un dispositif que la commission des lois a adopté l'année dernière, vise à « redescendre » au niveau des préfets de département l'attribution de 80 % du montant de la DSIL, les préfets de région gardant la main sur 20 % de l'enveloppe pour financer des projets structurants au niveau régional. Il prévoit également de créer une commission départementale des investissements locaux, modelée sur l'actuelle « commission DETR », dont le rôle serait de contrôler la répartition de la DETR et de la part départementale de la DSIL.

Le second encadre les modalités de la majoration du taux de subvention pour les collectivités ayant respecté leur « contrat de Cahors ». Le préfet de région ne pourrait faire usage de cette faculté qu'en cas de sous-exécution des crédits et serait tenu de motiver sa décision auprès de la commission DETR compétente, ce qui permettrait à cette dernière de s'assurer qu'aucun autre projet ne verrait ces crédits mieux employés.

Ces quelques améliorations n'éviteront pas la litanie des réformes de la fiscalité locale et ne permettront peut-être pas de redonner aux collectivités territoriales toute la visibilité sur leurs finances dont elles ont besoin. Elles auront cependant le mérite de parfaire leur information et de les associer aux décisions prises par l'État. Dans le contexte actuel, marqué par la perte de confiance dans les relations entre l'État et les collectivités territoriales, cela me semble nécessaire.

En conclusion, je vous propose de donner un avis favorable aux crédits de la mission, sous réserve de l'adoption des amendements que je vous soumettrai.

Permettez-moi enfin de remercier nos collègues ayant participé aux auditions des associations d'élus.

Mme Catherine Di Folco, présidente. - Merci pour ce rapport détaillé.

M. André Reichardt. - Merci pour ce rapport très intéressant. Je souscris sans réserve aux amendements qui nous ont été présentés.

Monsieur le rapporteur, vous avez parlé de l'inconstitutionnalité possible du gel à leur niveau de 2009 des dotations générales de décentralisation. Depuis toutes ces années, comment se fait-il que le Conseil constitutionnel n'ait pas été saisi pour trancher la question ? Par ailleurs, quid dans cette mission budgétaire de la compensation de la suppression de la réserve parlementaire ?

Mme Catherine Di Folco, présidente. - Très bonne question.

M. Didier Marie. - Je remercie Loïc Hervé pour son rapport très précis. Permettez-moi de replacer l'examen de cette mission dans un cadre plus général. Le Gouvernement parle d'un renforcement du soutien financier de l'État aux collectivités territoriales, mais, à y regarder d'un peu plus près, on assiste, d'une part, à un processus d'infantilisation des collectivités territoriales et, d'autre part, à une diminution des moyens de celles-ci.

On ne peut pas évoquer cette mission sans aborder la réforme de la taxe d'habitation (TH) et ses conséquences. À cet égard, je me félicite de l'adoption de l'amendement du rapporteur général de la commission des finances qui prévoit de repousser d'une année la mise en oeuvre de la compensation et de maintenir un dégrèvement permettant de mesurer l'ensemble des conséquences de cette réforme sur les dotations et les péréquations par les modifications des potentiels financiers des collectivités qu'elle implique.

Cette réforme est injuste à la fois socialement et territorialement.

Certes, nos concitoyens seront heureux de bénéficier d'un pouvoir d'achat supplémentaire, mais 5 millions d'entre eux ne paient pas la TH ; les 80 % qui l'acquittent en sont déjà, pour partie, exonérés et auront un gain moyen de 155 euros et ce sont les 20 % restants, qui en seront exonérés l'an prochain, qui bénéficieront des gains les plus importants.

Territorialement, on grave dans le marbre les difficultés connues par les territoires les plus pauvres. La commune qui a de faibles bases fiscales et des taux moyens sera compensée à l'avenir sur cette base-là, ce qui ne gomme en rien les inégalités entre les territoires. On assiste donc progressivement à une nationalisation de l'impôt local et à une remise en cause de l'autonomie fiscale et financière de nos collectivités.

La réforme de la TH a aussi des conséquences sur les départements : ceux-ci verront leur taxe foncière transférée vers le bloc communal ; cette recette sera remplacée par une fraction de la TVA, qui est moins dynamique que l'évolution des bases de la taxe foncière. D'ailleurs, lors du congrès de l'Assemblée des départements de France (ADF), ceux-ci ont exprimé leurs inquiétudes et leur mécontentement.

La mission « Relations avec les collectivités territoriales » peut être difficilement examinée en dehors du cadre global de l'évolution de la DGF. On nous dit que cette dotation est stabilisée, mais elle est gelée : le panier du maire sera amputé du niveau de l'inflation, ainsi que du niveau de la population. Aucune de ces deux variables n'est prise en compte.

Le Gouvernement parle d'un bonus de 600 millions d'euros, mais on constate que 350 millions proviennent du FCTVA, et donc des investissements propres des collectivités ; 128 millions sont une compensation sous forme de fraction de TVA supplémentaire aux régions et 122 millions découlent de la progression des compensations d'exonération de fiscalité locale, notamment celle qui est liée à la cotisation foncière des entreprises décidée par le gouvernement précédent. En fait, il n'y a pas d'augmentation réelle.

Quant aux variables d'ajustement, elles sont une fois de plus mises à contribution pour financer les engagements que le Gouvernement a pris à l'égard des collectivités dans le cadre du projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et la proximité de l'action publique.

La péréquation verticale sera intégralement compensée par les collectivités, ce qui est une gageure, tandis que la péréquation horizontale sera gelée.

M. Pierre-Yves Collombat. - La conclusion du rapporteur m'intrigue un peu et me surprend : un avis favorable, après avoir dit tout ce qui ne va pas, d'autant que l'on connaît l'argumentation du Gouvernement : cela ne s'aggrave pas ! Quand on est subclaquant après une dizaine d'années de régimes amaigrissants, se contenter d'alimenter la perfusion n'est pas vraiment réconfortant.

Je constate comme d'habitude le même jeu de dupes ; je pourrais aussi évoquer le théâtre d'ombres ou le jeu de bonneteau : à y bien compter, les transferts réels du budget de l'État vers les collectivités représentent 30 % environ du volume des crédits annoncés, et pas plus ! Sans parler des déplacements de crédits ; une chatte n'y retrouverait plus ses petits...

Personnellement, je ne puis cautionner de telles pratiques. On ne demande pas des miracles, mais il faut bien être conscient de la situation dans laquelle on est. Au cours des deux dernières années, les investissements ont été maintenus grâce, essentiellement, à l'augmentation de la fiscalité - on y est contraint, et ce n'est pas tabou si cela sert à quelque chose.

Concernant la DETR, je voudrais attirer votre attention sur le fait que des différences substantielles existent entre la dotation que les communes sont censées percevoir et celle qui leur est effectivement versée. Par ailleurs, sans faire une fixation sur les communes nouvelles, pourquoi octroyer encore des incitations financières, surtout en période de disette, sauf à vouloir dire : moins il y aura de communes, plus on sera content.

M. Alain Marc. - Tout cela s'inscrit dans la volonté de diminuer la dette nationale. D'ailleurs, la Cour des comptes a constaté que les collectivités locales avaient réduit leur endettement et leur encours d'endettement. J'ai posé la semaine dernière une question à Mme Gourault sur la recentralisation, car on va substituer au foncier bâti une fraction de la TVA, mais elle n'a pas répondu. Va-t-on cranter le produit de TVA versé aux collectivités à son niveau de l'année n-1 en cas de récession en année n ?

L'Aveyron compte 5 parlementaires. La réserve parlementaire représentait alors 750 000 euros ; le fonds pour le développement de la vie associative (FDVA) aux associations qui s'y substitue est doté de 165 000 euros, soit cinq fois moins. C'était donc une façon d'exclure les parlementaires du paysage de l'investissement local et de réaliser des économies importantes au niveau national.

Les amendements qui nous sont proposés sont particulièrement judicieux. Le préfet de région a aujourd'hui la main sur la DSIL. Tout dépend donc de la relation que les élus locaux et les parlementaires ont avec le préfet de région, les préfets de département et les sous-préfets d'arrondissement.

Enfin, j'aurais aussi beaucoup à dire sur les péréquations horizontales, car certaines communes se retrouvent débitrices simplement parce qu'elles appartiennent à des communautés de communes dans lesquelles certaines communes sont riches, alors que la communauté de communes dans son ensemble ne l'est pas.

M. Jean-Pierre Sueur. - Ma première remarque portera sur l'autonomie. Nous nous éloignons toujours plus de l'idéal de la Révolution française, qui décida dans ses premiers textes que les élus du suffrage universel avaient seuls le pouvoir de lever l'impôt local et de décider des dépenses.

L'autonomie est en voie de disparition au bénéfice des dotations. J'approuve, à ce titre, les propos de Didier Marie concernant les départements. Les régions ont très peu d'autonomie fiscale. Or il est certain qu'avec l'affectation d'une part de TVA aux départements pour compenser le transfert d'un impôt foncier vers les communes, nous nous dirigeons vers une diminution de l'autonomie fiscale des départements. Nous risquons de nous retrouver dans un système à l'allemande, où, en l'absence d'impôt local, les collectivités locales sont financées par des dotations de l'État. Or, en pareil système, il n'existe plus véritablement d'autonomie locale.

Une telle évolution est d'autant plus pénalisante qu'elle est, à mon avis, irréversible. S'il est possible de substituer facilement une dotation de l'État à un impôt local, le mouvement inverse semble très difficile. Quel gouvernement déciderait en effet de créer un impôt local ? Je ne sais même pas s'il existe des précédents d'un tel retournement dans notre histoire récente. Nous sommes donc pris dans un mouvement qui ne me paraît pas sain par rapport à l'autonomie et aux libertés locales.

Il nous avait été dit que la suppression de la réserve parlementaire serait compensée par la création d'un fonds destiné aux associations. Or les crédits attribués au FDVA sont inférieurs au montant antérieur de la réserve parlementaire.

M. Alain Marc. - Ce montant a été divisé par cinq !

M. Jean-Pierre Sueur. - C'est un marché de dupes.

Par ailleurs, il existe, semble-t-il, des commissions régionales consultatives du FDVA déclinées en collèges départementaux dont les parlementaires ne font pas partie. Faudrait-il demander que les parlementaires siègent dans ces commissions et collèges, comme ils le font en commission DETR ? Vanik Berberian, président de l'Association des maires ruraux de France (AMRF), qui siège au collège du FDVA de son département, m'a dit que les demandes étaient très nombreuses et qu'il était difficile de faire des choix. Dans l'ensemble, ce système ne semble donc pas très satisfaisant.

Mme Catherine Di Folco, présidente- Dans le département du Rhône, le préfet sollicite les parlementaires afin qu'ils donnent un avis sur les dossiers déposés par les associations souhaitant bénéficier du FDVA. Je ne sais pas si cet avis est intégralement suivi, mais les parlementaires sont à tout le moins sollicités. Par la suite, le préfet nous envoie la liste des associations dotées.

M. Jean-Pierre Sueur. - C'est bien ! Nous pourrions peut-être prévoir la généralisation de cette pratique. Si une association poursuivant des actions sociales d'envergure se trouvait en difficulté et présentait un dossier, les parlementaires pourraient peser dans la décision prise à son égard.

Le compte rendu de la discussion que nous avons ce jour pourrait par ailleurs constituer un appel lancé aux préfets, pour qu'ils interrogent les parlementaires sur les dossiers adressés au FDVA et rendent compte des résultats des délibérations effectuées.

M. Philippe Bonnecarrère. - Chacun souhaite avoir davantage de ressources. Cela vaut pour les individus comme pour les collectivités locales. Vue sous cet angle, la proposition budgétaire relève du verre à moitié vide ou à moitié plein.

Sous cette réserve préalable, nous sommes dans un contexte de stabilisation des dotations. J'ai entendu les observations plutôt critiques formulées sur ce point. Cependant, chacun garde en mémoire les deux quinquennats précédents, tous deux marqués par une réduction des dotations des collectivités locales. Je prie donc chacun de remettre les dispositions du projet de loi de finances pour 2020 en perspective.

Une partie de l'ancienne réserve parlementaire a servi à alimenter le FDVA, une autre est venue abonder la DETR. Je rappelle également que la dotation exceptionnelle prévue durant la dernière année du mandat de François Hollande en compensation des réductions de dotations, sous forme d'une majoration à l'investissement, a été pérennisée au travers de la DETR et de la DSIL. Cette dotation exceptionnelle est désormais acquise.

Si nous pouvons connaître des difficultés pour le financement des moyens de fonctionnement, la France conserve néanmoins les moyens d'investir dans le soutien aux collectivités territoriales. Ainsi, dans le Tarn, environ 260 dossiers ont été présentés à la DETR, dont 22 ont été considérés comme irrecevables. Tous les autres ont pu être financés à des niveaux convenables. Nous avons neuf catégories de financement éligibles.

Notre pays a certes des difficultés et des faiblesses, mais il maintient malgré tout un niveau d'investissement satisfaisant pour les collectivités locales.

Les modalités de compensation de la suppression de la taxe d'habitation prévues pour les communes n'appellent pas, selon moi, de débat. À ma connaissance, l'imposition foncière est une imposition localisée qui permet à chacun de conserver un levier fiscal.

J'admets volontiers en revanche qu'une discussion ait lieu autour de la question des départements. Mais je relativiserais les appréciations faites précédemment sur la TVA. Les recettes de TVA ont été jusqu'à présent les plus dynamiques sur le plan fiscal.

J'admets également le point de vue exprimé par Alain Marc consistant à cranter le montant de la ressource de TVA en cas de récession. Mais je souhaite faire observer qu'une perte de ressources en matière de TVA traduirait un choc économique d'une telle violence, qu'avant même de nous interroger sur la situation des départements, nous serions amenés à nous poser des questions sur la situation générale de notre pays et à prendre des mesures en conséquence.

Nous connaissons à présent une stabilité. Celle-ci peut paraître insuffisante, mais elle nous change des périodes de réduction que nous avons pu connaître précédemment. Elle s'inscrit en outre dans un contexte budgétaire national pour le moins difficile, où les dotations versées aux collectivités sont en réalité intégralement empruntées par l'État, ce qui relativise également les mouvements macroéconomiques associés.

M. Didier Marie. - Je voudrais tempérer ce propos. Certes, si la masse de TVA venait à diminuer du fait d'une récession économique, l'ensemble du pays serait en difficulté et nous aurions d'autres questions à nous poser que celle de la situation des départements.

En revanche, dans un contexte normal de croissance moyenne comme celui que nous connaissons, rien n'empêcherait le Gouvernement de modifier les taux de TVA sur un certain nombre de produits. Une revendication forte s'est exprimée lors de la crise des « gilets jaunes » en faveur de la réduction du taux de TVA sur les produits de première nécessité. Si un gouvernement décidait d'y répondre favorablement, le produit de TVA diminuerait nécessairement. Si le montant de TVA n'était pas cranté pour les départements, ceux-ci verraient alors leurs recettes diminuer.

Par ailleurs, l'évolution du taux de TVA est en moyenne de 2,3 % par an ces dernières années, alors que l'évolution moyenne de la taxe sur le foncier bâti est de 3,5 %. Le projet de remplacer les ressources départementales tirées de la taxe sur le foncier bâti par l'allocation d'une fraction du produit de la TVA représente donc une perte nette, prévisible, pour les départements. Cela explique d'ailleurs la motion votée par l'ADF réunie en congrès en octobre dernier, à l'unanimité moins une abstention, qui demande que ces décisions du gouvernement soient réétudiées et que des garanties soient données quant à l'autonomie fiscale des départements ou à tout le moins quant à la pérennité de leurs recettes.

M. Pierre-Yves Collombat. - Le problème des dépenses des collectivités, en particulier des dépenses d'investissement, n'est pas seulement un problème « de boutique ». Il touche également à la dynamique économique de notre pays. L'essentiel de l'investissement public est porté par les collectivités. Cela ne vous aura pas échappé. Et elles le portent massivement !

Je sais bien que la mode est de dire qu'il faut se serrer la ceinture pour pouvoir être sauvé. Pour ma part, je prétends qu'une augmentation des recettes permettrait d'alimenter les dépenses et de relancer la mécanique. Mais je sais que je suis hors sujet.

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis. - Il existe deux moyens de demander au Conseil constitutionnel de trancher la question du principe d'autonomie : par le biais d'une saisine au titre du vote d'une disposition législative en la matière, ou d'une question prioritaire de constitutionnalité (QPC). En tout cas, une révision constitutionnelle est prévue.

M. Pierre-Yves Collombat. - Ah bon ?

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis. - Elle semble à tout le moins toujours se trouver sur le bureau du Parlement.

Visiblement, la lettre de l'article 72-2 de la Constitution n'est pas assez claire pour que le Gouvernement en tire toutes les conséquences qui s'imposent lorsqu'il présente un projet de loi de finances devant le Parlement.

Pour ce qui est de la réserve parlementaire, il est normal que nous soyons un peu chatouilleux sur ce sujet. Chacun se fait son opinion sur la façon dont les préfets peuvent, d'un département à l'autre, associer ou non les parlementaires aux débats relatifs au traitement des demandes de FDVA. En tout cas, les parlementaires ne sont membres ni des commissions consultatives régionales, ni des collèges consultatifs départementaux - du moins pas en tant que parlementaires. Des améliorations sont nécessaires en ce domaine.

Les subventions au titre des travaux divers d'intérêt local (STDIL) constituaient un bon moyen pour les sénateurs de flécher des investissements sur de petits projets locaux. J'aurai un amendement à vous proposer sur ce point, que nous avions d'ailleurs déjà adopté l'année dernière, visant à marquer l'intérêt du Sénat pour les investissements de petite taille à travers la DETR.

Monsieur Marie, je partage une grande partie de vos constats ainsi que la notion d'infantilisation des collectivités que vous avez employée. La notion d'atteinte au principe d'autonomie va dans le même sens. Ces notions renvoient à une question de fond : quel modèle voulons-nous ? Voulons-nous un modèle à l'allemande dans lequel les impôts nationaux sont répartis entre les Länder ou les collectivités allemandes ? Ou voulons-nous un modèle appuyé sur des impôts dédiés ?

À chaque fois, on nous promet le grand soir, des répartitions nouvelles, des choix nouveaux. Finalement, comme en témoignent les conséquences attendues de la réforme de la taxe d'habitation, nous voyons bien que le diable se cache dans les détails.

Monsieur Collombat, vous vous dites surpris de la conclusion du rapport. Il se trouve que j'ai hérité de la mission de présenter ce rapport il y a trois ans. Il était présenté précédemment par notre ancienne collègue Jacqueline Gourault, lorsqu'elle était sénatrice. La première année, la commission des lois avait, sur ma suggestion, voté le rejet des crédits de la mission « Relations avec les collectivités locales », quand la commission des finances proposait leur adoption.

M. Pierre-Yves Collombat. - Vous étiez dans l'opposition, à l'époque !

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis. - Proposer le rejet des crédits revient en réalité à supprimer le vote de ces crédits. En séance, nous n'avions pas été suivis par la majorité des sénateurs sur cette proposition. La commission des finances avait obtenu gain de cause.

L'année dernière, nous avons proposé l'adoption des crédits, comme la commission des finances. Cette année, après discussion avec les rapporteurs spéciaux de la commission des finances Charles Guené et Claude Raynal, nous penchons plutôt vers la formulation de critiques dans le rapport, mais n'avons pas assez de raisons pour proposer le rejet des crédits.

M. Pierre-Yves Collombat. - Pas assez de raisons ?...

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis. - Comprenez-vous la logique ?

M. Pierre-Yves Collombat. - Oh là là ! Oui !

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis. - Je le précise, car il est important de faire preuve de cohérence. Si l'objectif est que la commission des lois soit battue dans l'hémicycle parce que la commission des finances aura eu gain de cause...

M. Pierre-Yves Collombat. - Eh bien, dans ce cas, on assume !

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis. - J'entends bien, mais il faut savoir quel message politique cela suppose.

M. Pierre-Yves Collombat. - Cela signifie que nous refusons la façon dont nous sommes traités !

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis. - D'accord. Mais ce n'est pas le choix que je vous propose cette année.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je sais ! Je n'insiste pas.

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis. - Par ailleurs, dans la mesure où la proposition de former des communes nouvelles vient des élus locaux, et d'eux seuls, et que l'incitation financière prévue en leur faveur existait, la pérennisation de cette dernière ne me choque pas du tout. Sur le fond, cette disposition fonctionne bien dans l'ensemble et produit des effets intéressants.

Monsieur Marc, nos points de vue convergent totalement concernant la DETR, la DSIL et les questions liées aux départements.

J'ai bien noté la double réflexion de Jean-Pierre Sueur concernant le principe d'autonomie. Nous faisons tous le constat amer, partagé d'ailleurs par les départements eux-mêmes, de la perte quasi totale par les départements de leur pouvoir de taux. Cela soulève une vraie question sur leur autonomie. Je rappelle que les sénateurs orientaient davantage la réserve parlementaire vers des produits d'investissement des collectivités que vers le monde associatif. Les députés se trouvaient dans une situation plutôt inverse.

Monsieur Bonnecarrère, la première partie de mon rapport s'intitule « La mission Relations avec les collectivités territoriales, pôle de stabilité au sein des finances publiques locales ». Je ne peux pas mieux dire !

Je suis d'accord avec vous sur le fait que la réduction des concours financiers de l'État aux collectivités s'est stabilisée. Mais elle s'est stabilisée au niveau où elle s'est arrêtée ! Elle se trouve en réalité comme un alpiniste au bout de sa corde : il s'est stabilisé à l'endroit où il s'est arrêté, nous verrons s'il arrivera à remonter ! De manière générale, il est toujours intéressant de voir où une stabilisation s'opère lorsqu'elle a lieu.

Enfin, nous constatons effectivement une certaine dynamique de la TVA, notamment au bénéfice des régions. Mais les dépenses des départements sont également dynamiques, notamment les dépenses sociales. En cas de récession, une baisse de l'assiette de TVA surviendrait du côté des recettes, mais il en résulterait également une augmentation des dépenses sociales à même de générer une spirale négative pour les finances des départements. Les questions économiques à traiter seraient certes d'un autre ordre, puisque nous ferions face à une crise économique globale, mais un problème de croissance se poserait également par effet de domino du fait de l'augmentation des dépenses sociales.

M. André Reichardt. - Nous avons tous regretté que l'État ne compense pas l'augmentation de l'indemnité des élus locaux dans le projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique. On nous avait dit à l'époque : « circulez, il n'y a rien à voir ! » Ne serait-ce pas le bon moment de plaider en faveur de cette compensation ? N'est-ce pas dans le cadre de cette mission qu'il nous faudrait faire preuve d'autorité en la matière, et dire que cela ne va pas ? Je ne peux pas laisser nos collègues maires dans les affres qui sont les leurs, du moins ceux d'entre eux qui se représenteront.

J'ai déposé des amendements à cet égard, mais je crains qu'ils ne soient déclarés irrecevables.

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis. - Ce sujet se trouve en dehors du périmètre de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

Le Premier ministre a annoncé lors du congrès des maires de France la prise en charge d'une partie des dépenses que vous évoquez pour les plus petites communes. Cette question pourrait être discutée en séance.

En revanche, si nous pouvons, dans le cadre du rapport, faire des observations sur le contexte général des finances des collectivités locales, les amendements que nous portons doivent rester ratione materiae dans le périmètre de la mission. Mais vous pouvez évidemment soulever cette question au titre de votre pouvoir individuel d'amendement.

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

Article 78

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis. - L'amendement II-321 a pour objet de supprimer, pour les communes nouvelles, la condition d'éligibilité de leur création « en application de délibérations concordantes des conseils municipaux ». Le Gouvernement semble d'avis que ces dispositions doivent s'appliquer à toutes les communes nouvelles remplissant les conditions d'éligibilité, indépendamment de leur mode de création. Cet amendement permet donc de clarifier ce point.

L'amendement II-321 est adopté.

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis. - L'amendement II-322 tend à supprimer la présomption de rejet de la proposition de « reversement » de DGF faite par l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) en cas d'absence de délibération d'un conseil municipal dans un délai de deux mois.

L'amendement II-322 est adopté.

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis. - L'amendement II-323 a pour objet de garantir la neutralité financière, pour les territoires concernés, des restitutions de compétences par les EPCI à fiscalité propre à leurs communes membres. Cet amendement a déjà été adopté par notre commission lors de l'étude du projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique. Un débat très lourd a eu lieu sur ce sujet en séance. Nous y reviendrons nécessairement. La commission maintient fermement sa position.

L'amendement II-323 est adopté.

Article 78 nonies

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis. - L'amendement II-329 prévoit de réserver 15 % de l'enveloppe de la DETR à des financements de petites opérations d'un montant inférieur à 50 000 euros. Nous avions adopté cet amendement l'année dernière ; le président de la commission y tient d'ailleurs beaucoup.

Cet amendement permet de rappeler que les projets de petite taille - création d'une classe, dépenses d'équipement informatique, etc. - ne sont plus couverts par les différentes possibilités de subvention existantes, y compris aux niveaux départemental et régional. Au sein des commissions DETR, nous accordons une attention toute particulière à ces projets. Nos collègues maires nous alertent d'ailleurs souvent sur ce point.

Mme Catherine Di Folco, présidente- Ce qui peut paraître modeste pour de grandes collectivités est souvent majeur pour des collectivités de plus petite taille.

L'amendement II-329 est adopté.

Articles additionnels après l'article 78 nonies

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis. - L'amendement II-324 a deux objets.

D'une part, il tend à associer les présidents de conseils départementaux aux attributions de subvention au titre de la part « projet » de la DSID par le préfet de région. Hormis le cas où un seul département serait éligible à une attribution de subvention, il prévoit que la consultation des présidents de conseils départementaux de la région est un préalable aux décisions d'attribution.

D'autre part, il permet l'information du public et des autres élus du territoire sur les attributions par la publication sur le site Internet de la préfecture de région des décisions de subvention.

M. Didier Marie. - Nous soutiendrons cet amendement. Pour autant, nous pouvons regretter la généralisation du système des appels à projets qui met en concurrence les territoires, alors qu'à l'origine la dotation générale de décentralisation (DGD) devait être répartie de façon égalitaire entre les différents départements.

L'amendement II-324 est adopté.

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis. - L'amendement II-325 a pour objet d'encadrer les modalités d'usage du « bonus » de la DSIL perçu par les collectivités ayant respecté leur « contrat de Cahors », sous la forme d'une majoration de leur taux de subvention.

L'amendement II-325 est adopté.

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis. - L'amendement II-326 reprend un amendement déjà adopté l'année dernière par notre commission.

Mme Catherine Di Folco, présidente- Nous sommes tenaces !

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis. - Et cohérents !

L'amendement II-326 est adopté.

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis. - Nous proposons un amendement de repli pour le cas où l'amendement II-326 ne serait pas adopté. Si une commission associant des élus pour les décisions d'attribution de la DSIL n'était pas créée, cette instance de suivi aurait pour objet de tenir les élus de l'ensemble du territoire informés sur les modalités d'attribution et l'évolution des dotations d'investissement de l'État au niveau régional.

L'amendement II-327 est adopté.

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis. - L'amendement II-328 est un amendement de coordination.

L'amendement II-328 est adopté.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », sous réserve de l'adoption de ses amendements.

La réunion est close à 10 h 40.

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 18 h 05.

Projet de loi de finances pour 2020 - Audition de Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice

M. Philippe Bas, président. - Nous auditionnons ce soir Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice, sur le projet de budget de son ministère. Cette année, les crédits de la justice devaient s'inscrire dans la trajectoire fixée par la loi de programmation 2018-2022 et de réforme de la justice. Vous savez, madame la garde des sceaux, que cette trajectoire nous semblait en dessous des besoins réels de notre justice. Or nous constatons que la programmation budgétaire pour 2020 s'éloigne déjà en partie de ce qu'a voté le Parlement il y a tout juste six mois. C'est donc sur une tonalité plutôt réservée que s'ouvre pour nous le débat budgétaire sur les crédits de votre ministère.

Nous vous avons auditionnée récemment sur d'autres questions, en particulier sur les critères mis en oeuvre pour spécialiser les juridictions sur certains contentieux. Peut-être disposez-vous aujourd'hui de plus d'informations sur ces critères ? Sur cet aspect, nous resterons très attentifs.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice. - Pour la troisième année consécutive, le budget du ministère de la justice est en forte augmentation. Avec près de 7,6 milliards d'euros hors contribution pour les pensions, il progresse de 4 % en 2020, après avoir augmenté de 4,5 % en 2019 et de 3 % en 2018. Ce sont donc près de 300 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2019 qui sont inscrits au budget, en tenant compte de l'inscription dans le budget de la justice de l'intégralité du financement de l'aide juridictionnelle, dans une logique de plus grande transparence. Avec cette augmentation budgétaire, nous allons créer 1 520 emplois supplémentaires l'année prochaine, portant à 3 920 le nombre d'emplois créés depuis 2018.

Certes, monsieur le président, le budget est inférieur de 153 millions d'euros aux crédits prévus dans la loi de programmation, et les créations d'emplois de 2020 ont été réduites de 100 emplois. Mais cela ne traduit en rien une révision à la baisse de nos ambitions. Il ne s'agit en fait que d'être conforme à la réalité des situations que nous traitons, et d'ouvrir les seuls crédits de paiement (CP) et emplois dont nous avons besoin en 2020, au vu de l'avancement réel de nos projets. Quelques opérations immobilières pénitentiaires ont en effet pris un peu de retard, parfois du fait de difficultés à trouver des sites d'implantation localement consensuels, comme pour la maison d'arrêt du Val-de-Marne ou celle de Nice.

J'ai souhaité par ailleurs que nous tirions les enseignements de l'opération des Baumettes 2 à Marseille avant de lancer l'opération Baumettes 3. Ce décalage amène à réduire un peu les dépenses immobilières en 2020, ainsi que les créations d'emplois qui sont nécessaires à la préfiguration des ouvertures d'établissements pénitentiaires. C'est de cette réalité-là que le budget pour 2020 tient compte, sans aucune remise en cause de l'objectif des 15 000 places de prison supplémentaires qui ont été annoncées au moment de la loi de programmation. Nous venons par ailleurs d'obtenir du fonds pour la transformation de l'action publique (FTAP) 35 millions d'euros supplémentaires de financement pour des prisons expérimentales de réinsertion par le travail, ce qui montre le caractère innovant de ce projet.

Avec une telle progression des crédits, le Gouvernement confirme très clairement la priorité accordée à la justice. Ces moyens renforcés nous permettent de mettre en oeuvre la réforme de la justice que porte la loi du 23 mars 2019, et les premiers effets de cette réforme se font d'ores et déjà très concrètement sentir : tout citoyen peut désormais suivre son affaire civile en ligne ; les majeurs protégés peuvent voter, se marier, divorcer sans autorisation préalable d'un juge ; les démarches à accomplir par les personnes chargées de leur protection sont simplifiées et accélérées ; les premières audiences des cours criminelles départementales ont d'ores et déjà eu lieu, ce qui réduit beaucoup le délai d'audiencement et évite la correctionnalisation de certains crimes. La justice antiterroriste est renforcée, avec la création en juin dernier du parquet national antiterroriste et du juge de l'indemnisation des victimes d'actes de terrorisme.

Ce ne sont là que quelques exemples de la transformation de la justice, et ce n'est que le début. L'effort d'investissement pour une justice de qualité se poursuivra en 2020 pour améliorer le service rendu à nos concitoyens et aux justiciables.

Le 1er janvier prochain, les tribunaux judiciaires seront créés par fusion des tribunaux de grande instance et des tribunaux d'instance. C'est l'une des avancées importantes de l'année 2020. Cette réforme rendra la justice de première instance plus lisible et plus claire, tout en permettant de traiter les contentieux les plus techniques de manière spécialisée. Il y aura ainsi plus de souplesse d'organisation et plus de spécialisation, donc de rapidité. Je le réaffirme devant vous, tous les lieux de justice seront maintenus et un juge des contentieux de la protection sera créé dans les futurs tribunaux de proximité.

Le budget pour 2020 prévoit 384 créations d'emplois dans les services judiciaires, lesquelles favoriseront la mise en oeuvre de la réforme et l'adaptation des organisations de travail. Elles permettront de poursuivre la résorption de la vacance dans les greffes, le développement de l'équipe autour du magistrat et l'augmentation des effectifs de magistrats, notamment dans les domaines prioritaires que constituent la justice pénale des mineurs et la lutte contre la délinquance financière. D'ores et déjà, il faut souligner que, à la fin de l'année 2019, les vacances d'emplois de magistrats sont presque totalement résorbées, avec un taux de 0,9 % d'emplois vacants, contre 5 % il y a encore quelques années.

La nouvelle programmation immobilière judiciaire, qui a été dotée en 2019 de 450 millions d'euros supplémentaires au titre des autorisations d'engagement (AE), est désormais lancée. Ainsi, 161 millions d'euros de CP seront ouverts en 2020 et permettront d'accompagner la réforme de l'organisation des juridictions et d'améliorer les conditions de travail des magistrats et du personnel des greffes. Des opérations importantes de réhabilitation et de reconstruction vont ainsi passer en phase travaux, comme à Bourgoin-Jallieu, Vienne ou Pau.

Les moyens de fonctionnement des juridictions, qui avaient été fortement revalorisés en 2019, à hauteur de 9 %, sont consolidés à un niveau élevé, de 375 millions d'euros, pour garantir le bon fonctionnement de la justice au quotidien. Mais nous faisons aussi des économies de bonne gestion, en regroupant par exemple les services de la Cour de cassation et de la cour d'appel de Paris sur l'île de la Cité, sur le site de l'ancien Palais de justice, pour mettre fin à de nombreuses locations très coûteuses.

L'entrée en vigueur de la majeure partie des dispositions de la nouvelle politique des peines en mars 2020 constituera également une étape majeure pour la réforme de la justice, nécessitant un accompagnement fort des juridictions pour promouvoir le prononcé de peines autres que les courtes peines d'emprisonnement ainsi que les alternatives à la détention provisoire. C'est pourquoi 400 emplois seront créés en 2020 dans les services pénitentiaires d'insertion et de probation, ce qui porte à 950 le nombre d'emplois créés en trois ans dans ces services. L'Agence du travail d'intérêt général et de l'insertion professionnelle des personnes placées sous main de justice, créée il y a quelques mois, continuera sa montée en puissance, avec, pour objectif, d'atteindre une offre de 30 000 postes de travail d'intérêt général d'ici trois ans.

Pendant la réforme des peines, la réalisation du programme de construction de 15 000 places de prison à l'horizon 2027 avance de manière résolue. Depuis 2017, nous comptons déjà 2 000 places de prison supplémentaires. Je maintiens également l'objectif de bénéficier de 2 000 places de structures d'accompagnement vers la sortie en 2022. C'est un élément essentiel de la nouvelle politique des peines que vous avez votée. Le budget pour 2020 prévoit 327 millions d'euros de CP pour la construction ou la rénovation des établissements pénitentiaires, soit une progression de 34 % par rapport à 2019, ce qui traduit le passage de nombreuses opérations en phase opérationnelle. Pour préparer les prochaines ouvertures d'établissements, 145 emplois sont d'ores et déjà créés.

Plus généralement, avec 1 000 créations d'emplois, dont 300 pour le comblement des vacances de postes de surveillants, et une progression des crédits de 6,2 %, c'est toute l'administration pénitentiaire qui poursuit sa consolidation pour améliorer le fonctionnement quotidien des établissements pénitentiaires. Les crédits en faveur de la sécurité pénitentiaire atteindront cette année 58 millions d'euros, soit 16 % de plus que l'an dernier. Ils nous permettront de poursuivre, entre autres, l'installation de systèmes de brouillage des communications illicites, de lutte contre les drones et de vidéosurveillance.

L'année 2020 sera également celle de la réforme de la justice pénale des mineurs, maintes fois mise sur le métier par les gouvernements précédents, mais jamais conduite à son terme. L'ordonnance du 11 septembre 2019 portant partie législative du code de la justice pénale des mineurs ouvre la voie à une rénovation profonde de la prise en charge des mineurs délinquants. Cette réforme simplifie la procédure pénale applicable, notamment en apportant une réponse plus rapide aux victimes par le prononcé plus rapide de la culpabilité, ou non, de ces mineurs, ce qui permettra une meilleure prise en charge éducative dès le prononcé de leur culpabilité. La réforme entrera en vigueur au 1er octobre 2020. J'ai souhaité une mise en application différée pour permettre au Parlement de débattre de ce sujet et aux juridictions, ainsi qu'aux services de la protection judiciaire de la jeunesse, de se préparer à sa mise en oeuvre, qui apportera des bouleversements.

Des moyens importants seront consacrés à cette réforme dans le budget pour 2020 : 70 emplois de magistrats supplémentaires seront ciblés sur la justice pénale des mineurs, tout comme 100 emplois de greffiers supplémentaires, ainsi qu'une centaine d'emplois d'éducateurs de la protection judiciaire de la jeunesse. Ces moyens additionnels devront nous permettre de respecter les délais de jugement prévus dans le code de la justice pénale des mineurs pour les nouvelles procédures, sans pour autant dégrader le traitement des procédures engagées selon les dispositions de l'ordonnance de 1945.

Les crédits de la protection judiciaire de la jeunesse progresseront de 17 millions d'euros en 2020, ce qui permettra de poursuivre la diversification de la prise en charge des mineurs délinquants, la construction de 20 centres éducatifs fermés et la rénovation du parc immobilier.

Pilier indispensable de toutes ces réformes, la transformation numérique progresse de manière visible. Le ministère a augmenté son budget informatique de 75 % depuis 2017, ce qui lui permet de rattraper progressivement son retard. Nous avons renforcé l'infrastructure technique et les équipements informatiques, préalable indispensable à la dématérialisation des procédures. Le réseau haut débit sera effectif sur un millier de sites judiciaires fin 2020, y compris outre-mer. Quelque 20 000 ordinateurs seront remplacés au premier semestre 2020, et près de 1 900 équipements de visioconférence seront opérationnels, ce qui évitera 20 % des extractions judiciaires.

Nous développons également de nouvelles applications sur le portail du justiciable, qui est l'un des objets de la vie quotidienne suivis par le Gouvernement dans le cadre du comité interministériel de la transformation publique. Ce n'est d'ailleurs pas le seul : nous travaillons avec Christophe Castaner à une nouvelle procédure pénale qui soit numérique de bout en bout, de la plainte jusqu'au jugement. Dans le cadre de ce travail, le sujet de la plainte en ligne sera évidemment une question majeure.

Dans ce contexte de transformation importante de la justice, l'accès au droit et l'aide aux victimes sont particulièrement importants.

J'ai souhaité réaliser en 2020 une réforme de l'aide juridictionnelle : je m'y étais engagée lorsque nous avons évoqué ce sujet lors de la loi de réforme pour la justice. Cette réforme de l'aide juridictionnelle est axée sur la simplification et la modernisation du dispositif. J'ai lancé à cet effet la construction d'un nouveau système informatique, le système d'information de l'aide juridictionnelle, qui permettra de déposer une demande d'aide juridictionnelle en ligne et de dématérialiser ensuite son traitement. Cette application commencera à être déployée avant la fin de l'année 2020.

J'ai entrepris également, dans le cadre d'un décret en cours d'examen au Conseil d'État, de simplifier les modalités de contractualisation entre les barreaux et les juridictions, pour en faire un véritable outil d'amélioration de la qualité de la défense des bénéficiaires de l'aide juridictionnelle, notamment en matière de violences conjugales, et d'ouvrir la possibilité d'expérimenter, avec les barreaux volontaires, des structures dédiées à la défense des bénéficiaires de l'aide juridictionnelle.

Ce projet de réforme est désormais complété par un amendement important qu'ont déposé conjointement les députés Philippe Gosselin et Naïma Moutchou, adopté à une très large majorité par l'Assemblée nationale. Cet amendement transpartisan, issu du rapport très documenté que m'ont remis ces deux députés en juillet dernier, prévoit d'inscrire dans la loi plusieurs modifications essentielles pour la simplicité et l'efficacité de l'aide juridictionnelle. La principale est l'utilisation du revenu fiscal de référence comme principal critère d'appréciation des ressources pour l'éligibilité à l'aide juridictionnelle, ce qui permettra d'automatiser les contrôles et d'accélérer l'octroi de cette aide.

Mais mon action déterminée en faveur de l'accès au droit va au-delà de l'aide juridictionnelle. Le réseau d'accès au droit sera ainsi optimisé, notamment par la présence de conciliateurs de justice dans chaque maison France Services. Un effort particulier sera fait dans le budget pour 2020 pour développer les espaces de rencontre, afin de consolider l'action de ces structures indispensables à la préservation des liens entre parents et enfants en cas de crise familiale grave. L'expérimentation de la tentative de médiation familiale préalable obligatoire pourrait être prolongée d'un an, grâce à un amendement adopté par l'Assemblée nationale, ce qui nous permettra de mieux l'évaluer - hors violences familiales, bien sûr.

Les crédits consacrés à l'aide aux victimes continueront leur progression, de plus de 10 % depuis 2017, avec un effort tout particulier en faveur des victimes de violences conjugales dans le cadre des travaux du Grenelle, dont les conclusions ont été présentées hier. S'y ajoutera le financement du dispositif de bracelet anti-rapprochement, qui sera mis en oeuvre en 2020 et sera pris en charge par le budget de l'administration pénitentiaire, grâce à des reports de crédits, comme vous pourrez le voir dans la loi de finances rectificative.

Toutes ces réformes ne pourront réussir qu'avec l'engagement de tous les agents du ministère. C'est la raison pour laquelle 20 millions d'euros de crédits seront consacrés en 2020 à la valorisation de leur travail et de leurs compétences ainsi qu'à l'accompagnement des réformes. Ces crédits financeront notamment la réforme de la chaîne de commandement et de la filière technique de l'administration pénitentiaire, la revalorisation des astreintes des magistrats du parquet pour le judiciaire, l'évolution des directeurs de greffe du tribunal judiciaire, mais également la poursuite de la mise en oeuvre du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR), la création du corps des cadres éducatifs ainsi que la poursuite du versement de compléments indemnitaires annuels au mérite. L'action sociale en faveur des agents du ministère continuera, elle aussi, de progresser.

Si les années 2018 et 2019 ont été des années de conception et de pose des premières pierres des chantiers de réforme de la justice, 2020 sera l'année de la réalisation et du suivi des premiers résultats. La loi n'est en effet que la condition nécessaire, mais non suffisante, à la modification des pratiques de nos organisations. Nous sommes entrés dans le temps de l'application, ce qui mobilise profondément notre énergie. Les indicateurs de performance qui figurent dans les documents budgétaires, et qui ont été revisités à l'occasion de l'adoption de la loi de réforme de la justice, vous permettront de suivre les évolutions que nous apportons.

M. Philippe Bas, président. - Je vous donne acte de plusieurs éléments importants. En particulier, l'évolution des vacances d'emplois de magistrats, qui avait atteint 5 % par rapport au tableau des emplois dans les juridictions, est revenue à moins de 1 %. Toutefois, ce pourcentage est calculé par rapport à une répartition des emplois qui a longtemps été considérée comme une référence intangible, mais qui devrait être réexaminée pour tenir compte de l'évolution des contentieux dans les juridictions. Quoi qu'il en soit, vu la situation que nous avons connue depuis une dizaine d'années, c'est une amélioration qui mérite d'être relevée.

De même, dans le domaine de la diversification des peines, le développement des alternatives aux peines de prison est une nécessité sur laquelle nous nous retrouvons. C'était aussi l'une des conclusions du rapport sur la réforme de la justice que nous avions présenté en avril 2017. Le développement de 30 000 peines de travail d'intérêt général d'ici trois ans est donc bienvenu, tout comme le développement, qui avait pratiquement cessé depuis 2011, du bracelet électronique. Vous avez donné aussi quelques indications sur le bracelet anti-rapprochement, qui est une condition de la mise en oeuvre de la proposition de loi de M. Pradié, sur laquelle nous nous réunirons en commission mixte paritaire demain. Évidemment, il ne sert à rien de légiférer si les moyens ne suivent pas. Allez-vous mobiliser les moyens nécessaires à la mise en oeuvre de cette proposition de loi et de ce bracelet anti- rapprochement ?

On sait depuis longtemps que les constructions de prison supposent un travail de concertation étroite avec les collectivités d'implantation. Je suis donc davantage surpris d'un certain manque d'anticipation de vos services sur les difficultés que vous rencontrez aujourd'hui pour mettre en oeuvre ce plan de création de places que par la découverte que les projets n'avancent pas aussi bien que vous l'espériez. Or, les engagements que vous aviez pris nous avaient paru, déjà, en dessous de ce qu'avait promis le Président de la République au moment de la campagne présidentielle de 2017. D'où une question simple et claire : combien de places supplémentaires seront réellement ouvertes à la fin du mandat du Président de la République, c'est-à-dire en mai 2022 ? Vu les difficultés que vous rencontrez, le projet présidentiel a été revu à la baisse et, de toute façon, il ne permettait pas d'espérer l'ouverture de 15 000 places en 2022.

Pourquoi, étant donné le retard pris par un certain nombre de projets, n'avez-vous pas fait basculer vers les juridictions judiciaires une partie au moins des crédits que vous aviez prévu d'engager pour les constructions de prisons ? Nos tribunaux ont aussi besoin, pour certains d'entre eux, d'échapper à une vétusté qui rend les conditions de travail des magistrats, des greffiers et des personnels de justice, comme les conditions d'accueil des justiciables, parfois très tendues.

Enfin, j'ai lu dans un grand quotidien du soir - mais j'aurais été heureux que nous nous en soyons entretenus avant que la presse en soit informée - que la loi organique que nous avons adoptée le 24 octobre 2017 pourrait vous servir de vecteur pour faire adopter par l'Assemblée nationale un certain nombre de dispositions qui vous sont utiles. Je suis très heureux que cette hypothèse de travail soit mentionnée. S'il s'agit de faire vite, je vous rappelle que ce texte était à votre disposition depuis le 24 octobre 2017. Il l'est toujours, et je serais ravi de coopérer avec vous pour le bon aboutissement de cette loi organique.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Je vous remercie d'avoir relevé trois éléments positifs : sur les vacances de magistrats, les alternatives à la détention et le financement prévu pour le bracelet anti-rapprochement. Ce sont des données positives, mais je ne les prends pas comme un signe de réussite définitive. Si les vacances de magistrats sont quasiment réduites à du frictionnel, cela ne signifie pas que nous devons nous reposer sur nos lauriers, et vous avez raison de préciser que la répartition des postes s'effectue selon une clé de répartition qui date d'il y a quelques années : nous sommes en train de la retravailler avec les organisations syndicales, pour qu'elle corresponde à des données actualisées sur l'évolution de la charge de travail, la mise à disposition de nouveaux outils et les nouvelles priorités. En tout cas, dans le cadre actuel, la situation est meilleure pour les magistrats - et je le sens lorsque je vais dans les juridictions.

M. Philippe Bas, président. - Et pour les greffiers ?

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - La situation n'est pas aussi bonne que pour les magistrats, avec un taux de vacance autour de 7 %. L'École nationale des greffes tourne à plein régime : cette année, 1 000 greffiers vont en sortir. Avec trois promotions par an, nous ne pouvons pas former plus de greffiers. Le taux de vacance est trop élevé, et nous comptons le diminuer progressivement.

En effet, nous souhaitons développer le bracelet électronique, le travail d'intérêt général ou encore le placement à l'extérieur. La loi est importante, mais c'est sa concrétisation qui est essentielle, et nous travaillons beaucoup avec les magistrats et les services pénitentiaires pour faire évoluer les perceptions que les uns et les autres peuvent avoir de la peine et de son évolution.

Vous me faites reproche de mon manque d'anticipation. Mais les terrains, je les ai ! La difficulté n'est pas de trouver le terrain, même si cela arrive, par exemple à Nice, où nous avons le choix entre un terrain suscitant une opposition très forte d'une partie des élus et de la population, et un autre terrain qui est inaccessible... La difficulté est surtout l'acceptation sociale de la prison. Dans ce cas, il y a deux hypothèses : ou bien l'État impose, ce qui n'est pas la meilleure des solutions, ou bien nous essayons de trouver des solutions consensuelles - c'est ce à quoi nous travaillons. En tout cas, je n'accepte pas, monsieur le président, le reproche d'avoir manqué d'anticipation. On nous propose parfois des terrains très isolés. Cela pose problème si nous voulons installer une structure d'accompagnement vers la sortie : au milieu du Larzac, difficile de trouver les services publics pour préparer la sortie !

Pour 2022, nous restons sur le chiffre de 7 000 places livrées. Début ou fin 2022 ? Tout dépend de l'état d'avancement des travaux, et des aléas.

Vous avez évoqué la possibilité de faire basculer les crédits de l'administration pénitentiaire vers les juridictions.

M. Philippe Bas, président. - En tout cas ceux que vous n'utilisez pas.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Il n'est pas possible de réutiliser ces crédits pour les juridictions, car c'est contraire à la logique de programmation budgétaire. Nous avons 1,7 milliard d'euros pour les prisons. Ce que nous n'utiliserons pas en 2020, nous l'utiliserons en 2021.

Enfin, vous avez fait état d'écrits dans un grand quotidien du soir. Vous savez, monsieur le président, que je ne tiens pas la plume des journalistes, qui obtiennent des informations là où ils le jugent bon. Lorsque j'ai lancé cinq chantiers de la justice, j'ai dit qu'il y en aurait un sixième, consacré aux ressources humaines. Nous y réfléchissons, mais rien n'est arrêté - sinon je vous en aurais averti - mais je retiens votre proposition de réutiliser la proposition de loi que vous aviez portée pour servir de vecteur.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis sur les programmes « Justice judiciaire », « Accès au droit et à la justice », « Conduite et pilotage de la politique de la justice » et « Conseil supérieur de la magistrature » de la mission « Justice ». - En octobre dernier, vous avez envisagé deux hypothèses pour la spécialisation des juridictions de première instance : soit le 1er janvier 2020, en même temps que le tribunal judiciaire, pour les territoires qui seraient prêts, soit toutes les juridictions ensemble à la rentrée judiciaire de 2020. Avez-vous pris une décision ? La suppression de certains cabinets d'instruction inquiète également. Se fondera-t-elle uniquement sur des critères objectifs, indépendamment des élections à venir ? Quels seront ces critères ?

Sur le statut de la magistrature, allez-vous reprendre, comme vient de l'indiquer le président, les mesures adoptées par le Sénat en octobre 2017 dans la proposition de loi organique pour le redressement de la justice ? Le Gouvernement envisage-t-il, en outre, de convoquer le Congrès sur le projet de loi constitutionnelle déjà adopté en 2016, prévoyant la nomination des magistrats du Parquet sur avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature ?

Le budget ne prévoit que 491 millions d'euros pour les frais de justice, alors que les prévisions d'exécution pour 2019 font déjà état d'une dépense de 519 millions d'euros, auxquels il faut ajouter des charges conséquentes restant à payer. Pourquoi continuer à sous-doter les frais de la justice, comme je l'observe depuis des années ?

Autre sujet, pourquoi ne pas avoir proposé la réforme de l'aide juridictionnelle dans le projet de loi de finances initiale alors que vous nous l'annoncez depuis près d'un an ? Quelles sont les incidences financières de l'amendement portant article additionnel adopté à l'Assemblée nationale ? Aucune étude d'impact ne permet d'en mesurer les effets, et cet amendement renvoie la répartition des bureaux d'aide juridictionnelle (BAJ) à un décret, sans aucun encadrement du législateur, ce qui nous inquiète s'agissant de l'accès à la justice des personnes vulnérables.

Sur la lutte contre les violences conjugales, le débat a montré combien il était important que l'aide juridictionnelle soit accordée dans les plus brefs délais pour permettre la délivrance d'une ordonnance de protection. Combien de BAJ comptez-vous supprimer, et selon quels critères ?

La réforme des pôles sociaux est en vigueur depuis le 1er janvier dernier. Le déstockage est en cours pour les juridictions de première instance, ce qui se répercute mécaniquement sur les chambres sociales des cours d'appel, qui ont déjà un délai de traitement très long - vingt mois en moyenne. Quels renforts d'effectifs sont prévus pour ces cours d'appel en 2020 ?

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Vous me posez sept questions très différentes, et assez vastes.

Sur les spécialisations, vous me demandez si le principe évoqué va entrer en vigueur au 1er janvier 2020, c'est-à-dire au moment où nous allons créer les tribunaux judiciaires, ou bien plus tard, comme je l'avais évoqué. Il s'agit de contentieux plutôt techniques et de faibles volumes, ce qui permet à des magistrats de se spécialiser. J'ai assorti ce principe de spécialisation d'un principe d'équilibre entre les juridictions. Nous avons demandé aux juridictions de terrain de nous faire des propositions, qui nous sont transmises par les chefs de cours d'appel. Nous avons souhaité aussi que les conseils de juridiction soient saisis pour rendre un avis sur ces propositions. Ce n'est qu'après que nous prendrons les décisions. Comme je n'ai pas encore reçu toutes les propositions des cours d'appel, il me paraît difficile que ce principe entre en vigueur au 1er janvier prochain. Ce sera donc plutôt au 1er septembre.

Concernant la suppression de certains cabinets d'instruction, vous me demandez quels critères seront utilisés. Dans la loi de réforme pour la justice, j'ai insisté sur la proximité et sur la spécialisation, c'est-à-dire sur les compétences, qui sont mieux exercées lorsque les magistrats travaillent en équipe, ou bien sur des contentieux qu'ils ont l'habitude de manier. L'instruction, ce n'est pas de la justice de proximité, et cela ne concerne que 3 % à 4 % des affaires. Il n'est donc pas absurde que, dans certains cas, lorsque c'est possible, plutôt que d'avoir un juge chargé de l'instruction qui gère moins de 30 dossiers par an, on propose un regroupement sur un pôle départemental. Comme c'est sensible symboliquement, nous sommes très attentifs à ce que nous proposent les juridictions et à une approche globale des territoires. C'est pourquoi les décisions ne sont pas encore prises. Et il y aura aussi un passage devant les conseils de juridiction. Le premier critère sera le nombre de dossiers : en dessous de cinquante ouvertures par an - cela peut être trente -, on peut avoir des interrogations. Et bien sûr, la spécificité du territoire devra également être prise en compte.

Vous m'interrogez également sur le statut de la magistrature, comme l'a fait le président Bas. Oui, certains points peuvent faire l'objet d'une rénovation. Ainsi, du délai passé par les juges sur leur poste, qui est actuellement de deux ans : ne faut-il pas le faire passer à trois ans ? On peut aussi travailler sur la question de l'évaluation dans la magistrature : comment ? par qui ? Plusieurs autres sujets, encore, supposeraient une révision de l'ordonnance de 1958. Pour autant, rien n'est arrêté, et nous réfléchissons aussi à des évolutions de la formation, même si, bien sûr, l'École nationale de la magistrature sera maintenue. Tout cela doit être traité de manière globale. Dans Le Monde, Jean-Baptiste Jacquin évoquait l'idée de scinder la révision constitutionnelle pour proposer au Congrès des éléments ne concernant que la justice. Nous n'en sommes pas là : un projet global de révision constitutionnelle a été déposé, c'est le seul projet que je connaisse.

M. Jean-Pierre Sueur. - Cela peut être une bonne idée...

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Je prends note de votre observation.

M. Jean-Pierre Sueur. - Mais, qu'en pensez-vous ?

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Il n'y a actuellement qu'un seul projet de révision constitutionnelle déposé, et il est global.

Pour les frais de justice, 491 millions d'euros sont inscrits au budget, ce qui constitue une hausse de 20 millions d'euros par rapport à 2017. Les charges à payer ont diminué de 15 millions d'euros en 2018. De plus, le déploiement de la plateforme nationale d'interceptions judiciaires nous permet de faire 11 millions d'euros d'économies supplémentaires. Enfin, des députés m'ont remis ce matin un rapport sur l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués. Nous réfléchissons à une manière de vendre plus rapidement un certain nombre de biens, pour faire baisser les frais de garde.

Vous avez évoqué ensuite la réforme de l'aide juridictionnelle. Ce sont les députés Moutchou et Gosselin qui nous ont proposé cet amendement : c'est pourquoi il n'était pas dans le projet de loi initial. Cet amendement est extrêmement intéressant, et ses incidences financières sont à peu près neutres. La suppression de BAJ n'est pas arrêtée. Mme Moutchou et M. Gosselin, constatant que dans certains BAJ il n'y avait qu'un seul équivalent temps plein (ETP), proposent qu'il y ait au moins un BAJ structuré par cour d'appel. Cela ne signifie pas qu'il n'y aurait pas d'accueil pour l'aide juridictionnelle dans chacune des juridictions, au contraire.

Enfin, sur les pôles sociaux, la réforme est bien en place et il convient d'avancer. Nous avons identifié les besoins prioritaires des juridictions les plus impactées pour renforcer leurs effectifs. Au titre du projet de loi de finances pour 2020, 132 emplois supplémentaires sont transférés au ministère de la justice pour tenir compte des retours des fonctionnaires du ministère de la solidarité et de la santé vers leur administration d'origine ; les greffes bénéficient de 100 ETP de contractuels. Bref, les moyens nécessaires font l'objet d'une évaluation très précise, juridiction par juridiction.

M. Philippe Bas, président. - Madame la garde des sceaux, sachez que nous sommes très prudents sur les modifications apportées au régime de l'aide juridictionnelle. Nous sommes inquiets de renvoyer au seul décret des dispositions actuellement traitées au niveau législatif si cela doit se traduire par un éloignement pour les justiciables. L'accès à l'aide juridictionnelle est l'une des conditions pour que les plaintes puissent être portées en justice, notamment dans les cas de violences faites aux femmes.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - J'ai le souci absolu de la proximité, ce qui n'exclut pas la numérisation. Dans chaque tribunal, nous développons des services d'accueil uniques du justiciable, qui répondront aux demandes d'aide juridictionnelle. Par ailleurs, un dispositif spécial est prévu pour les femmes victimes de violences conjugales.

M. Alain Marc, rapporteur pour avis sur le programme « Administration pénitentiaire » de la mission « Justice ». - Des effectifs supplémentaires sont prévus pour la mise en oeuvre du nouveau code pénal de justice des mineurs. À quelles tâches ces effectifs supplémentaires vont-ils se consacrer ? Des renforts supplémentaires sont-ils prévus les années suivantes ?

Les services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP), qui jouent un rôle essentiel dans la réinsertion des détenus, s'interrogent sur leur place par rapport au secteur associatif. Quelle est votre vision du rôle de ces différents acteurs ? Les effectifs supplémentaires annoncés en 2020 vont-ils être affectés plutôt au suivi post-sentenciel ou aux enquêtes présentencielles ?

Vous avez annoncé il y a quelques mois un plan Santé, qui comporte un volet « santé mentale » auquel notre commission est particulièrement attentive. Pourriez-vous nous rappeler les mesures envisagées dans ce domaine ? Comment expliquer que tant de personnes souffrant de troubles psychiatriques soient incarcérées ?

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Sur la protection judiciaire de la jeunesse, le budget prévoit 70 magistrats, 100 greffiers et 94 personnels de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ).

Nous recensons très précisément dans chacune des juridictions les dossiers en stock au pénal, mais aussi les dossiers d'assistance éducative, afin d'affecter au mieux ces emplois supplémentaires de magistrats. Nous procédons de la même manière pour les greffiers, avec l'aide de l'Inspection générale de la justice.

Quant aux emplois affectés à la PJJ, nous travaillons département par département pour déterminer la nature des réponses apportées aux jeunes qui ont été pris en charge. Je souhaite des réponses extrêmement diversifiées, allant du simple accueil de jour au centre éducatif fermé, en passant par toute la gamme des réponses. Nous implanterons les emplois en fonction de ce travail d'évaluation très fin.

S'agissant des SPIP, 400 emplois nets seront créés en 2020 : 200 conseillers pénitentiaire d'insertion et de probation (CPIP), 35 assistants des services sociaux, 40 directeurs d'insertion et de probation, 20 coordonnateurs culturels, 5 psychologues, 50 surveillants chargés du développement des placements sous surveillance électronique et 40 personnels des corps administratifs et techniques.

Pour ce qui est de la place du secteur associatif, là encore, nous effectuons une appréciation fine, juridiction par juridiction. Au-delà, nous devrons basculer une partie des SPIP sur du présentenciel, une grande partie de la réforme de la justice reposant sur les informations mises à la disposition des magistrats concernant la situation du condamné. Ce travail sera effectué par les SPIP ou les associations, selon les départements.

Les troubles psychologiques sont une vraie difficulté, comme en témoigne le récent avis du Contrôleur général des lieux de privation de liberté. La prise en charge passe par trois actions fortes, et tout d'abord l'actualisation des connaissances sur l'état de santé mentale de la population détenue. Le Conseil économique, social et environnemental (CESE) estime que 8 détenus sur 10 souffrent de troubles psychologiques, ce qui me semble extrêmement élevé. Il y a certainement un choc carcéral, des pathologies, notamment addictives, provoquant des troubles psychologiques, mais ne mettons pas tout dans le même sac. Nous avons donc lancé des études en ce sens avec Agnès Buzyn, ministre des solidarités et de la santé.

Ensuite, nous voulons améliorer les parcours et la continuité des soins, notamment lors de la détention. Nous travaillons beaucoup avec les agences régionales de santé (ARS) sur le sujet. Cela passe aussi par la formation des surveillants pénitentiaires. Nous réfléchissons toujours à la création d'une deuxième vague d'unités hospitalières spécialement aménagées (UHSA), mais il n'est pas simple de faire évoluer ce dossier.

Mme Josiane Costes, rapporteure pour avis du programme « Protection judiciaire de la jeunesse » de la mission « Justice ». - L'Île-de-France connaît une situation particulièrement tendue quant aux places de mineurs en détention. Il est question de réaffecter le centre pénitentiaire de Meaux-Chauconin aux mineurs. Pouvez-vous nous assurer que ce sera un nouvel établissement pour mineurs (EPM) et non un simple quartier pour mineurs ?

Le plus grand quartier pour mineurs de France est celui de Fleury-Mérogis, avec 90 places. Des travaux de rénovation sont prévus jusqu'en 2024. En attendant, le quartier pour mineurs est logé dans un bâtiment pour majeurs. Pouvez-vous nous garantir que le quartier pour mineurs réintégrera bien un bâtiment dédié ?

Les 20 centres éducatifs fermés prévus d'ici à la fin de la mandature auront un coût de fonctionnement de plus de 31 millions d'euros par an. Les besoins du secteur ouvert seront accrus avec la réforme de l'ordonnance de 1945. Comment concilier ces deux objectifs ?

Nous avons connu un pic d'incarcération de 894 mineurs en juillet 2015, dont beaucoup de mineurs non accompagnés (MNA). Quelles mesures entendez-vous prendre pour limiter ces incarcérations et suivre les mineurs à la sortie pour éviter la récidive ?

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Nous cherchons à offrir de nouvelles conditions, si possible décentes, lorsque nous devons incarcérer des mineurs. Le centre pénitentiaire de Meaux-Chauconin peut difficilement devenir un EPM dans la mesure où il accueille également des adultes. Nous allons créer un quartier « mineurs » de 62 places rattaché administrativement à ce centre. Cette restructuration est liée à l'ouverture d'une structure d'accompagnement vers la sortie de 180 places.

Concernant le centre de Fleury-Mérogis, l'actuel centre de détention pour mineurs accueillera des majeurs, mais nous construirons un quartier pour mineurs de 60 à 70 places. Une étude de faisabilité est en cours. Une capacité de 20 places pour les filles mineures est maintenue.

L'augmentation de crédits à hauteur de 17 millions d'euros en 2020 nous permettra de faire face aux différents besoins, car il est essentiel de faire progresser l'accueil de jour. J'ajoute que les 20 centres éducatifs fermés n'en sont pas tous au même état d'avancement.

La question des MNA est délicate. Les départements sont également confrontés à cette situation. Nous essayons de mieux prendre en charge les MNA délinquants. Le code de la justice pénale des mineurs prévoit le prononcé systématique d'une mesure éducative judiciaire provisoire en cas de placement en détention provisoire. Le refus de donner ses empreintes fera l'objet d'un suivi particulier. Cette réponse ne peut être que temporaire ; nous essayons d'agir en amont avec les départements, notamment sur la question de la minorité.

Mme Laurence Harribey. - Je voudrais aborder la question de l'accès à la connaissance des droits, dont le budget est en augmentation. Il s'agit néanmoins d'une faiblesse de notre système, qui implique des partenariats : État, collectivités locales, milieu associatif. On compte actuellement 97 points d'accès au droit sur 164. Ce programme est le moins bien loti de la mission, alors que la multiplication de réseaux judiciaires de proximité demeure une nécessité. Comment envisagez-vous d'atteindre vos objectifs avec un budget qui reste modeste ?

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - L'accès au droit est un enjeu majeur. Les services d'accueil unique du justiciable (SAUJ) déployés dans tous les tribunaux servent aussi à l'information. Les conseils départementaux de l'accès au droit (CDAD), les maisons de la justice et du droit, les points d'accès au droit (PAD) sont très présents. Le budget en augmentation dont nous disposons nous permet de mettre en place ces différents outils.

J'ai tenu à ce que la justice soit présente dans chaque maison France Services, soit par l'intermédiaire d'une personne physiquement présente, soit par le relais d'un PAD ou d'un CDAD. Un conciliateur s'efforcera de résoudre les difficultés du quotidien en vue d'éviter les contentieux. Nous avons la volonté d'être au plus près de l'ensemble des justiciables.

Mme Brigitte Lherbier. - Je me félicite que vous ayez réussi à combler les vacances des postes de magistrats. Avez-vous recruté ces personnels par concours, par voie d'intégration directe ?

Vous évoquez peu les CDAD et l'intérêt qu'ils pourraient revêtir en matière de rapprochement entre avocats et magistrats, de développement du numérique, avec les maisons du droit.

Les chantiers de la justice avaient souligné la nécessité de trouver des travaux d'intérêt général (TIG). Les institutions locales et régionales ont-elles joué le jeu ?

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Les places offertes au concours de l'École nationale de la magistrature (ENM) sont en augmentation depuis 2012, grâce aux budgets que vous avez votés. Les trois dernières années, en moyenne, nous avons recruté 250 personnes par le biais des concours, 80 personnes par concours supplémentaires, 50 personnes par nomination directe, par intégration en qualité d'auditeur, et une cinquantaine par intégration.

Pour les TIG, les collectivités locales, mais pas seulement, nous apportent leur concours. Des conventions ont été signées à la Chancellerie avec un grand nombre d'institutions : les administrations publiques, dont les ministères, les collectivités locales, comme l'Eurométropole de Strasbourg, ou encore les entreprises publiques ou les entreprises à mission au sens de la loi Pacte. C'est ce qui me permet d'afficher l'objectif de 30 000 TIG. Nous venons par ailleurs de déployer une application précieuse pour visualiser les TIG et leurs caractéristiques. Cet outil constitue un grand atout pour leur développement.

M. Jacques Bigot. - Chaque tribunal devait compter un service d'accueil unique du justiciable, mais le personnel manque. Les systèmes informatiques centralisés se développent dans de nombreux domaines, mais tous les citoyens n'y ont pas accès. La création du portail du justiciable et des maisons France Services renforce notre inquiétude à cet égard. Si un greffier vient une demi-journée par semaine dans une maison France Services, faudra-t-il organiser des rendez-vous ? Nous devons y être attentifs pour que ces lieux de renseignement généraux fonctionnent bien. Cela suppose aussi sans doute des financements de la part des collectivités locales.

Mme Schiappa vient d'annoncer le développement de deux centres psychologiques de formation pour les hommes violents par région, en comptant sur les collectivités locales pour y parvenir. Cette mission relève pourtant de la justice et de l'administration pénitentiaire. Qu'en sera-t-il des structures d'accompagnement vers la sortie ? Vous ne pouvez pas supprimer des moyens aux collectivités locales et leur demander ensuite de participer à des financements.

Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Je n'ai pas bien compris les conclusions du Grenelle sur les violences conjugales d'un point de vue budgétaire. Certaines mesures ressortissent à votre ministère, comme la création de deux centres pour les auteurs de violences par région d'ici à 2022. Comment les financer avec les deux millions annoncés par le Premier ministre ?

La mise en place du bracelet anti-rapprochement, l'élargissement du dispositif du téléphone grave danger (TGD), l'identification d'un parquetier dédié supposent des moyens budgétaires et humains. Pourriez-vous nous apporter des précisions ?

M. Jean-Pierre Sueur. - La réforme constitutionnelle reste bloquée sur la question du nombre de parlementaires. Pourtant, elle contient des dispositions relatives à la justice attendues, notamment sur la nomination des procureurs, qui éviteraient à la France d'être condamnée chaque année par la Cour européenne des droits de l'homme. Pourquoi ne pas disjoindre ce volet en adoptant une proposition de loi constitutionnelle ? Nous sommes nombreux à partager cette excellente idée parue dans le quotidien Le Monde. Que pensez-vous de cette suggestion, sans manier la langue de bois ?

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - M. Bigot craint que les maisons France Services ne fonctionnent pas si des personnes compétentes n'y sont pas présentes. L'idée est de rapprocher les services publics de nos concitoyens. Le label, élaboré avec Mme Gourault, comporte des obligations sur la nature des services, les amplitudes d'ouverture, les services rendus.

Je tiens à souligner que les SAUJ sont en place dans tous les tribunaux ; les greffiers y sont spécialement formés - ce n'est pas encore le cas partout - à l'accueil très large de nos concitoyens.

Quant aux centres de prise en charge des hommes violents, qui résultent d'une demande du milieu associatif, des députés et des professionnels, ils sont destinés à être ouverts en amont de la condamnation, ou pour suivre des traitements. Je suis très favorable à ce type de structure. Le Premier ministre a parlé d'un appel d'offres, les associations intervenant également dans ces structures, et je ne suis pas en mesure de vous préciser, vingt-quatre heures après l'annonce, comment le cahier des charges sera rédigé. En tout cas, mon ministère soutient pleinement cette procédure.

Les structures d'accompagnement vers la sortie ne seront pas financées avec l'aide des collectivités locales. Il s'agit de structures construites par l'administration pénitentiaire, avec des personnels de l'administration pénitentiaire. La prise en charge des détenus s'effectue en partenariat avec les structures adaptées, notamment Pôle emploi.

Mme de la Gontrie m'interroge en outre sur le financement du bracelet anti-rapprochement, du téléphone grave danger et du référent dédié. Nous intervenons également sur le financement des espaces de rencontre médiatisés, par des crédits aux associations. Le coût des 1 000 premiers bracelets est estimé à 5,5 millions d'euros ; les marchés publics sont en cours de préparation. Cela apparaîtra sur le programme « Administration pénitentiaire » dans le cadre du projet de loi de finances rectificative, par un redéploiement de crédits.

Le TGD sera doté en 2020 de 7,1 millions d'euros, ce qui permettra de passer d'environ 800 appareils à 1 100. Nous conforterons également le soutien aux associations.

La mise en place des référents dans les tribunaux ne fait pas l'objet d'un financement particulier. Nous affecterons les référents sur nos personnels, comme cela se produit dans d'autres domaines, comme la radicalisation.

M. Sueur m'invite à disjoindre de la révision constitutionnelle les éléments portant sur la justice. Au moment où je vous parle, le Gouvernement garde l'espoir de voir aboutir le projet de révision constitutionnelle dans son ensemble. Il comporte des éléments très intéressants sur la différenciation territoriale, la démocratie participative, et j'ai cru comprendre que, sur le texte même, nous n'étions pas très loin d'un accord. Lorsque nous avions abordé le projet de révision constitutionnelle dans sa première version, vous m'aviez clairement indiqué que le Sénat souhaitait un accord sur la globalité des trois textes. Nous sommes toujours dans cette recherche, et je ne désespère pas d'y arriver.

M. Philippe Bas, président. - Il faudrait pour cela, madame le garde des sceaux, que le Gouvernement prenne des initiatives. Le Sénat est disponible ; il attend que le Gouvernement manifeste sa volonté politique de faire aboutir la réforme. Nous pourrons alors débattre, car c'est par leurs délibérations et leurs votes que les assemblées parlementaires expriment leur volonté politique. Les propositions du Sénat en la matière démontrent que nous n'attendons plus que le Gouvernement pour pouvoir avancer.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Vous le savez, monsieur le président, la précipitation n'est pas bonne conseillère, et la volonté du Gouvernement est exprimée dans le texte.

M. Philippe Bas, président. - Nul ne pourra reprocher au Gouvernement sa précipitation dans ce domaine...

Nous vous remercions des réponses que vous avez bien voulu nous apporter, madame le garde des sceaux.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 19 h 50.

Mercredi 27 novembre 2019

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 8 h 30.

Projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique - Désignation des candidats pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire

La commission soumet au Sénat la nomination de MM. Philippe Bas, Mathieu Darnaud, Mmes Françoise Gatel, Catherine Di Folco, MM. Éric Kerrouche, Didier Marie et Alain Richard comme membres titulaires et de M. Christophe-André Frassa, Mme Marie Mercier, MM. Vincent Segouin, Loïc Hervé, Jean-Pierre Sueur, Pierre-Yves Collombat, et Mme Nathalie Delattre comme membres suppléants de l'éventuelle commission mixte paritaire.

Projet de loi de finances pour 2020 - Mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » - Programme « Fonction publique » - Examen du rapport pour avis

Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis. - Je souhaite évoquer trois points au cours de ma présentation : les effectifs de l'État, le programme 148 « Fonction publique » et les concours administratifs.

Je rappelle qu'un comité « Action publique 2022 » a été créé en début du quinquennat pour réfléchir sur le rôle de l'État et de la sphère publique. Trois ans plus tard, force est de constater l'échec de cette démarche, les mesures proposées n'ayant pas été suivies d'effets.

Plus pragmatique, la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique donne de nouveaux outils aux employeurs pour optimiser la gestion de leurs ressources humaines. Le Gouvernement travaille actuellement à sa mise en oeuvre, qui nécessite la publication de 140 mesures réglementaires.

Initialement, le Gouvernement s'était fixé l'objectif de supprimer 120 000 équivalents temps plein (ETP) en cinq ans, dont 70 000 dans la fonction publique territoriale et 50 000 dans la fonction publique d'État.

Le projet de loi de finances (PLF) pour 2020 semble acter l'abandon de cet engagement : alors que l'État emploie plus de 2,45 millions d'agents, seuls 47 ETP seraient supprimés en 2020, soit beaucoup moins qu'en 2019. Ce très mince effort portera d'ailleurs sur les opérateurs, alors que les effectifs des ministères progresseront.

Dans le PLF pour 2020, la masse salariale de l'État s'établit à près 90 milliards d'euros, soit 19 % du budget général. Elle a augmenté de 4,66 milliards d'euros depuis 2017, malgré le gel du point d'indice de la fonction publique.

Je m'inquiète également de l'évolution de l'apprentissage : l'État a recruté moins d'apprentis en 2018 qu'en 2017 et n'a toujours pas atteint son objectif d'accueillir 10 000 apprentis dans ses effectifs. Il recrute moins d'apprentis que les collectivités territoriales, alors qu'il compte 550 000 agents de plus. Parmi les apprentis de l'État, seuls 3,4 % sont en situation de handicap, contre 6,4 % dans le versant territorial.

Je regrette aussi la suppression de la dotation interministérielle pour le financement de l'apprentissage. Depuis 2019, la rémunération et la formation des apprentis sont directement prises en charge par le budget des ministères, ce qui ne les incite pas à agir.

Conscient de ces difficultés en matière d'apprentissage, le Premier ministre a fixé de nouveaux objectifs aux ministères. Nous verrons l'année prochaine si l'État a été au rendez-vous de ses engagements !

Le programme 148 « Fonction publique » finance les priorités interministérielles concernant la formation, l'action sociale et la gestion des ressources humaines.

Ce programme n'intervient qu'à titre subsidiaire, en complément des actions ministérielles. Il est doté de 211,21 millions d'euros dans le PLF pour 2020, soit une augmentation de 2,74 % par rapport à l'an dernier.

Concernant la formation, une réforme des Instituts régionaux d'administration (IRA) a été mise en place à la rentrée 2019. Elle permet de réduire les coûts de formation en allongeant la durée des stages en administration. Pour le Gouvernement, cette réforme doit permettre d'envisager des évolutions similaires pour d'autres écoles de service public.

De son côté, l'École nationale d'administration (ENA) poursuit la mise en oeuvre de son plan de transformation, qui a pour but de revenir à l'équilibre budgétaire d'ici à 2020. L'ENA a ouvert une nouvelle classe préparatoire intégrée (CPI) à Strasbourg pour aider les élèves les plus modestes à préparer les concours administratifs.

Prévu pour novembre, le rapport de Frédéric Thiriez sur l'avenir de la haute fonction publique a été reporté à janvier, pour des raisons que nous ignorons.

Le budget de l'action sociale interministérielle est en progression de 6,23 % par rapport à l'année dernière. On peut toutefois regretter que ses coûts de gestion soient toujours aussi élevés. Sur 100 euros d'aide, 5,18 euros servent à rémunérer les prestataires de l'administration.

Sur la base de ces considérations, je vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 148 « Fonction publique ».

J'en viens désormais au thème transversal que j'ai souhaité aborder dans mon rapport : les concours administratifs.

Les concours restent la voie d'accès traditionnelle à l'emploi public, notamment parce qu'ils garantissent une égalité de traitement entre les candidats. Pour la seule année 2017, 47 596 candidats ont été lauréats d'un concours de la fonction publique de l'État et 15 751 d'un concours de la fonction publique territoriale

L'attractivité des concours semble toutefois s'éroder dans chaque versant de la fonction publique.

À titre d'exemple, le nombre de candidats présents aux concours organisés par les centres de gestion a chuté de près de 33 % entre 2014 et 2017. Hors concours interne, le nombre de candidats présents aux concours de l'État a diminué de 16,5 %. Signe des difficultés rencontrées par la fonction publique hospitalière, le nombre de candidats au concours d'attaché d'administration hospitalière ne cesse de diminuer, alors que le nombre de postes à pourvoir a augmenté...

Les concours sont également concurrencés par d'autres voies d'accès à l'emploi public, notamment avec le recrutement sans concours des agents de catégorie C et le recours croissant aux agents contractuels. Entre 2007 et 2017, le nombre de contractuels a augmenté de 2,2 % chaque année, alors que le nombre de fonctionnaires s'est stabilisé.

L'organisation des concours administratifs procède d'un processus long et coûteux pour les employeurs publics. Il faut par exemple compter 1 400 euros pour recruter un rédacteur territorial, 1 900 euros pour un agent territorial spécialisé des écoles maternelles (ATSEM) et jusqu'à 7 000 euros pour un agent de la filière artistique.

Le concours interne d'ATSEM ne comporte plus qu'une seule épreuve d'entretien individuel avec le jury. Ce dernier doit parfois recevoir 600 personnes pour 30 postes... Et compte tenu de l'expérience des candidats, beaucoup d'entre eux obtiennent une note de 18/20, sans que cela suffise pour réussir le concours !

Sur le plan opérationnel, les organisateurs rencontrent des difficultés pour composer les jurys, qui doivent compter au moins 40 % de femmes et 40 % d'hommes.

Une autre difficulté majeure tient aux taux d'absentéisme des candidats, qui restent extrêmement élevés dans les trois versants de la fonction publique. En 2017, 61 % des candidats inscrits ne se sont pas présentés à la première épreuve du concours de professeur des écoles.

Cette difficulté s'explique, notamment, par un phénomène de « multi-inscriptions » : les candidats s'inscrivent à un maximum de concours pour optimiser leurs chances de réussite, même s'ils ne peuvent pas se présenter à toutes les épreuves.

La gestion des lauréats est un autre souci : dans la fonction publique territoriale, les lauréats sont inscrits sur une liste d'aptitude, sur laquelle ils peuvent figurer pendant quatre ans. S'ils ne trouvent pas de poste dans ce délai, ils sont considérés comme des « reçus-collés » et perdent le bénéfice de leur concours.

Lorsque les concours de la fonction publique hospitalière sont organisés par plusieurs établissements, les candidats sont affectés selon leur rang de classement, ce qui ne correspond pas toujours à leur souhait. Or, tout candidat qui refuse son affectation dans un établissement perd le bénéfice de son concours.

Pour remédier à cette situation, je souhaite formuler huit préconisations afin de renforcer l'attractivité des concours.

Il faut, tout d'abord, passer en revue l'ensemble des concours dans un délai de deux ans afin d'optimiser leurs conditions d'organisation et d'adapter le contenu des épreuves. Une priorité devrait être donnée aux concours soulevant le plus de difficultés, à l'instar des concours d'ATSEM et des filières artistiques.

Il est également nécessaire de poursuivre les efforts de coordination entre les organisateurs de concours. Je salue, d'ailleurs, la signature lors du dernier congrès des maires d'une convention entre les centres de gestion et le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT).

Pour plus de clarté, les calendriers des concours des trois versants de la fonction publique devraient être publiés de manière centralisée. Ils pourraient figurer sur la Place de l'emploi public, site Internet qui réunit déjà les offres d'emplois publics.

En outre, il faut rapidement créer un outil pour lutter contre les « multi-inscriptions » dans le versant territorial, comme le prévoit la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique.

Sur le plan logistique, des épreuves écrites pourraient être mutualisées entre plusieurs concours, ce qui permettrait de simplifier leur organisation. La correction des copies pourrait être dématérialisée. Dans la fonction publique de l'État, des services concours pourraient être créés au sein des préfectures.

Il convient, enfin, de diversifier le profil des fonctionnaires en poursuivant les efforts d'adaptation des épreuves, sans en réduire le niveau d'exigence, en développant les épreuves collectives de mise en situation et en étendant le recours aux concours sur titre.

M. Philippe Bas, président. - Je vous remercie pour ce rapport, qui formule huit propositions très pragmatiques pour renforcer l'attractivité des concours administratifs.

La chute du nombre de candidats aux concours des centres de gestion de la fonction publique territoriale m'a particulièrement interpelée. Le fait que la fonction publique cesse d'être attractive doit être un sujet de préoccupation !

Plus de 60 % des inscrits au concours de professeur des écoles ne se sont pas présentés en 2017. C'est également très préoccupant !

M. Alain Marc. - La Nation mise beaucoup sur son enseignement. Or, le concours de professeur des écoles est parfaitement inégal en termes de nombre de postes ouverts par rapport au nombre de candidats. Les statistiques sont très différentes d'une académie à l'autre, par exemple lorsque l'on compare Créteil à Montpellier ou Toulouse. Dans certains cas, il y a presque autant de candidats que de lauréats ! In fine, nous pouvons nous interroger sur la qualité du recrutement des enseignants.

M. Jean-Pierre Sueur. - Il existe certainement un effort de communication à faire en ce qui concerne les concours. Malgré un taux de chômage élevé, beaucoup de jeunes ignorent les offres d'emploi qui existent au sein de la fonction publique.

Madame le rapporteur a évoqué le concours d'ATSEM. Il est absurde de faire passer des oraux à 600 personnes pour 30 postes ! La solution ne serait-elle pas de confier l'organisation de ces concours aux communes, à la place des centres de gestion ?

Vous avez parlé de dématérialisation de la correction des copies. Si la solution est de faire des questionnaires à choix multiples (QCM), je la trouve abominable car un concours administratif doit permettre de juger la capacité d'argumentation d'un candidat.

Nous nous posons parfois de faux problèmes en ce qui concerne la haute fonction publique. L'ENA bashing m'insupporte. Je n'ai pas du tout une vision négative de cette école.

Mme Brigitte Lherbier. - J'ai eu la charge d'étudiants pendant toute ma vie professionnelle. Ils regardent les épreuves aux concours avec une grande attention, les résultats, mais également les dates. Les étudiants prennent certains concours comme un entraînement ou comme une solution de recours. Ils s'inscrivent aux concours qui offrent davantage de possibilités et le plus fort taux de réussite, ce qui s'éloigne de la logique de vocation... Or, l'absence d'un étudiant à un concours coûte extrêmement cher. Il existe là une source d'économies potentielles.

Beaucoup de recours sont déposés concernant le concours d'avocat. Disposez-vous d'informations sur le contentieux des concours de la fonction publique ?

M. Jean-Luc Fichet. - La profession d'enseignant ou de professeur des écoles n'est plus très mobilisatrice. Il s'agit d'un exercice difficile, notamment parce qu'il existe un problème de formation. Cette profession est lourde à assumer au quotidien. Beaucoup d'enseignants rencontrent des difficultés à un moment ou à un autre de leur carrière. La mobilité et les salaires sont d'autres problèmes. Les enseignants doivent être considérés. Je crains que ce ne soit pas le cas aujourd'hui.

Mme Josiane Costes. - Je remercie notre collègue pour son rapport. Les concours constituent, en effet, un sujet majeur pour l'attractivité de la fonction publique.

Pourquoi ne pas rendre national le concours de professeur des écoles ? Les épreuves auraient lieu partout le même jour. Cela permettrait de résoudre le problème de l'absentéisme, qui conduit à des inégalités de niveau énormes entre les académies.

Le sujet des salaires est également très important. Tant que les salaires des enseignants n'auront pas été revalorisés, nous n'attirerons pas de jeunes.

M. Vincent Segouin. - La perte d'intérêt que traduisent les baisses d'inscription aux concours est certainement liée à la question des salaires.

Madame le rapporteur a évoqué la masse salariale de l'État. Disposons-nous d'informations sur le montant total des pensions des fonctionnaires ? Est-il inclus dans la masse salariale ?

Mme Esther Benbassa. - Nos étudiants en sciences humaines se présentent de moins en moins aux concours administratifs. Les conditions de travail sont difficiles et les salaires sont très bas. La formation n'est pas à la hauteur. Les jeunes se dirigent plus facilement vers le privé, où ils trouvent plus rapidement des postes.

Concernant les salaires des agents publics, qui peut vivre avec 1 800 euros par mois à Paris ? Il faut revaloriser les salaires !

Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis. - Je suis ravie d'avoir ouvert ce débat intéressant sur les concours de la fonction publique et vous remercie pour vos contributions.

Monsieur Alain Marc, vous indiquez qu'on constate parfois un candidat pour un poste dans certaines académies. Le jury n'a toutefois pas l'obligation de pourvoir tous les postes ouverts, notamment lorsque le niveau requis n'est pas atteint. J'en ai fait l'expérience lorsque j'ai participé au jury d'un concours d'ingénieur territorial.

Monsieur Jean-Pierre Sueur, vous avez raison, un effort de communication doit sans doute être réalisé concernant les concours de la fonction publique. Le centre de gestion du Rhône et de la métropole de Lyon participe par exemple à des forums métiers pour présenter les métiers du versant territorial.

Madame Brigitte Lherbier, dans la fonction publique territoriale, les recours contre les concours existent. Ils sont toutefois peu nombreux et portent principalement sur la composition et la notation du jury. Certains candidats estiment que tel jury était plus clément que tel autre, par exemple.

Monsieur Jean-Luc Fichet, je partage votre réflexion concernant les professeurs des écoles, autrefois instituteurs, qui étaient formés dans des écoles spécialisées et étaient préalablement mis en situation, avec des tuteurs qui leur apprenaient le métier. Ceci s'est perdu et le statut du maître est bien moins reconnu. Le maître n'est plus respecté, ni par les enfants ni par les parents d'élève !

Je vous remercie, Madame Josiane Costes, de votre proposition concernant l'organisation, au niveau national, du concours de professeur des écoles. Nous pourrons l'étudier avec la commission de la culture.

Pour répondre à la question de Monsieur Vincent Segouin, la masse salariale de l'État est présentée est hors pension et ne concerne que les actifs.

M. Philippe Bas, président. - Je vous propose d'approuver l'avis favorable de notre rapporteur concernant les crédits du programme 148 « Fonction publique ».

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Fonction publique » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » du projet de loi de finances pour 2020.

Projet de loi de finances pour 2020 - Mission « Justice » - Programme « Administration pénitentiaire » - Examen du rapport pour avis

M. Alain Marc, rapporteur pour avis. - Il me revient, comme l'an passé, de vous présenter les crédits du programme consacré à l'administration pénitentiaire au sein de la mission « Justice ». Sur les 9,4 milliards d'euros alloués à la mission en 2020, 3,9 milliards d'euros, soit environ 42 % du total, reviennent à l'administration pénitentiaire qui en constitue le premier poste de dépense. Cet effort financier n'est pas superflu compte tenu de l'ampleur des besoins de l'administration pénitentiaire et de l'importance de ses missions.

À périmètre constant, les crédits s'inscrivent en hausse de 5,6 % par rapport à 2019. La hausse atteint même 6,2 % si on ne tient pas compte des crédits qui abondent le compte d'affectation spéciale (CAS) « pensions ». Dans le contexte budgétaire contraint que nous connaissons, il s'agit d'une progression non négligeable. Cette progression est toutefois inférieure de 150 millions d'euros à celle prévue par la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice du 23 mars 2019. Autrement dit, quelques mois seulement après l'entrée en vigueur de la loi de programmation, le Gouvernement nous propose un projet de budget qui n'est pas à la hauteur des objectifs qu'il avait lui-même fixés, objectifs que notre commission avait déjà jugés insuffisamment ambitieux. Le Gouvernement justifie cet ajustement à la baisse par le retard pris dans la mise en oeuvre de certains projets immobiliers, principalement dans le champ de l'administration pénitentiaire. À l'approche des élections municipales, le ministère de la justice explique qu'il a eu du mal à obtenir l'accord de certaines communes pour choisir le lieu d'implantation des futurs établissements pénitentiaires : craignant les réactions négatives de la population, les maires hésiteraient à s'engager.

Je ne doute pas que ces difficultés se rencontrent à certains endroits, mais j'observe que la date des élections municipales est connue de longue date et que ces difficultés pouvaient donc parfaitement être anticipées. J'avoue que, compte tenu de la vétusté de nombreux locaux dans le parc pénitentiaire ou dans les tribunaux judiciaires, il est extrêmement regrettable que le Gouvernement n'ait pas respecté la trajectoire prévue en loi de programmation, car ces crédits auraient permis de réaliser, sans attendre, de petits travaux de rénovation ou de renouveler certains matériels. La fongibilité des crédits au sein d'un programme l'aurait permis.

Le projet de budget va permettre de financer les deux priorités de l'administration pénitentiaire : l'augmentation des effectifs, avec la création de 1 000 emplois, et la poursuite du programme « 15 000 » qui vise, comme vous le savez, à livrer 15 000 nouvelles places de prison à l'horizon 2027.

Concernant les créations d'emplois, 300 vont servir à combler les nombreuses vacances de postes constatées chez les surveillants pénitentiaires. 400 agents supplémentaires vont renforcer les services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP), afin qu'ils puissent mieux assumer leurs missions de réinsertion professionnelle, mais aussi d'évaluation. 159 postes seront affectés aux nouveaux établissements pénitentiaires et une cinquantaine d'emplois seront affectés aux extractions judiciaires qui se déroulent souvent dans des conditions difficiles sur le terrain, au détriment de la qualité du travail des magistrats.

Si ces créations d'emplois sont bienvenues, je doute, compte tenu du nombre élevé de personnes placées sous main de justice et des sous-effectifs chroniques constatés dans de nombreux services, qu'elles soient suffisantes pour améliorer de façon déterminante les conditions de travail des personnes. Ces embauches posent, de plus, la question de l'attractivité des métiers de l'administration pénitentiaire, qui peine à recruter en raison notamment de la faiblesse des rémunérations. Un directeur d'établissement pénitentiaire perçoit à peine plus de 3 000 euros, avec les primes, au bout de 10 ans, alors qu'il porte une importante responsabilité pour diriger un tel établissement. De nombreux directeurs cherchent à quitter leurs fonctions au bout de quelques années. Les personnes qui réussissent les concours de surveillant sont parfois peu qualifiées et peu motivées, ce qui pose ensuite des problèmes pour la gestion des ressources humaines et pour l'animation des équipes.

En ce qui concerne le programme immobilier, il sera divisé en deux tranches : 7 000 places doivent être livrées avant fin 2022 et les 8 000 autres avant fin 2027. L'objectif est de réduire la surpopulation carcérale en construisant de nouvelles maisons d'arrêt et de favoriser la réinsertion en créant des structures d'accompagnement vers la sortie (SAS) qui ont vocation à être implantées en centre-ville, afin de faciliter les liens avec les services sociaux, Pôle Emploi et les employeurs.

Cet objectif de 7 000 places d'ici 2022 est beaucoup moins volontariste et ambitieux qu'il n'en donne l'impression au premier abord. Il marque d'abord un recul par rapport à l'engagement initial du Président de la République de construire 15 000 places au cours du quinquennat. Ce chiffre correspond ensuite pour l'essentiel à l'aboutissement de programmes de construction entamés avant 2017. C'est le cas par exemple du programme de réhabilitation de la prison de la Santé ou de la construction de l'établissement Baumettes 3 à Marseille. Le principal mérite du Gouvernement est donc de ne pas avoir interrompu les chantiers ouverts par ses prédécesseurs.

Le rythme de construction de places de prison ne paraît pas non plus suffisant pour garantir l'objectif de l'encellulement individuel. Le taux d'encellulement individuel n'est aujourd'hui que de 42 % et il ne devrait guère évoluer en 2020. Ce taux n'est que de 21 % dans les maisons d'arrêt où l'on dénombre plus de 1 500 matelas au sol. La surpopulation entraîne une saturation des équipements qui explique que peu de détenus aient accès au travail ou à une formation pendant leur incarcération. Même l'accès aux équipements sportifs et aux douches devient aléatoire dans ces conditions. La promiscuité qui en résulte est un facteur de tensions et de violences entre détenus, comme me l'a confirmé le Contrôleur général des lieux de privation de liberté au cours de son audition.

La sécurisation des établissements pénitentiaires demeure une préoccupation majeure pour l'administration. Le projet de budget permettra notamment de poursuivre en 2020 la modernisation du système de brouillage des téléphones portables, pour un coût de 24,5 millions d'euros, et de renforcer la lutte contre les drones malveillants à laquelle une enveloppe de 3,6 millions d'euros sera consacrée.

La sécurité passe aussi par la création, en mai dernier, d'un service national du renseignement pénitentiaire de plein exercice qui s'est substitué à l'ancien bureau central du renseignement pénitentiaire. Ce service, qui s'appuie sur des cellules interrégionales et sur un réseau de délégués et de correspondants, va être renforcé en 2020 grâce à 35 créations d'emplois qui porteront son effectif total à 329 agents.

L'administration pénitentiaire a lancé, en 2019, le programme d'accueil individualisé et de réinsertion sociale (PAIRS) qui prend la suite du programme RIVE. Ce programme concerne les individus condamnés pour des actes de terrorisme ou de droit commun, mais identifiés comme radicalisés. Il vise à favoriser le désengagement de la violence extrémiste et la réinsertion sociale grâce à un suivi individualisé et pluridisciplinaire. Une soixantaine de personnes pourraient être prises en charge dans quatre centres à Paris, Lyon, Marseille et Lille.

Pour finir, je souhaite souligner deux initiatives prises par l'administration pénitentiaire en 2019 qui semblent de nature à favoriser la réinsertion des détenus en agissant sur deux leviers : le travail et la formation, d'une part, et la santé, d'autre part.

Sur le premier point, le Gouvernement a créé une agence du travail d'intérêt général et de l'insertion professionnelle des personnes placées sous main de justice (ATIGIP) qui s'est vue assigner trois missions : développer les peines de travail d'intérêt général (TIG), dynamiser la formation professionnelle des personnes détenues et favoriser l'emploi pénitentiaire, l'insertion par l'activité économique et l'accompagnement vers l'emploi.

Des conventions ont été signées le 12 novembre dernier entre le ministère de la justice et différents partenaires publics et privés afin de dégager des postes pouvant accueillir des personnes condamnées à une peine de TIG, et un décret va être publié très prochainement pour expérimenter le TIG dans les entreprises de l'économie sociale et solidaire.

La relance du travail en détention constitue un enjeu majeur pour mettre fin au déclin constaté depuis une vingtaine d'années : alors que 48 % des détenus travaillaient en détention en 2000, ce taux n'est plus que de 28 % aujourd'hui. L'agence procédera à un état des lieux avant de définir une stratégie pour mieux mobiliser les crédits disponibles et développer l'activité du service de l'emploi pénitentiaire.

La seconde initiative concerne l'annonce d'une feuille de route pour la santé des personnes placées sous main de justice pour la période 2019-2022. Cette feuille de route comporte 28 actions destinées à améliorer la connaissance de l'état de santé de cette population et sa prise en charge. Une attention particulière est portée à la santé mentale, de première importance compte tenu du nombre élevé de détenus qui souffrent de troubles psychiatriques. Il est prévu de réaliser deux études sur le sujet et de construire de nouvelles places en unités d'accueil spécialement aménagées (UHSA) qui accueillent en hospitalisation complète les détenus nécessitant des soins psychiatriques. Hier, lors de son audition, la garde des sceaux a indiqué que, selon certains rapports, 80 % des personnes incarcérées souffriraient de troubles psychologiques.

En conclusion, je vous proposerai d'émettre un avis défavorable à l'adoption des crédits de l'administration pénitentiaire. Ce budget comporte des avancées, mais l'incapacité du Gouvernement à respecter la trajectoire budgétaire approuvée par le Parlement il y a seulement quelques mois pose un vrai problème politique qui ne nous permet pas de voter ces crédits. J'ai également souligné le décalage qui existe entre les déclarations, très ambitieuses, et la réalité, beaucoup plus modeste. Au total, ce projet de budget ne me paraît donc pas à la hauteur des enjeux, ce qui explique cet avis défavorable.

M. Philippe Bas, président. - Nous appelons de nos voeux depuis longtemps une diversification des conditions d'exécution des peines qui semble à nouveau s'amorcer, alors que cette dynamique était interrompue depuis 2012. En revanche, le non-respect du programme de construction de 15 000 nouvelles places de prison doit être regretté. Désormais, le Gouvernement ne s'engage plus qu'à ouvrir 7 000 places en 2022 et 8 000 en 2027. Même revu à la baisse, ce programme n'est toutefois pas encore mis en oeuvre puisque les crédits n'ont pas été inscrits et il semble que les retards ne pourront être rattrapés. Ces éléments justifient votre avis défavorable sur les crédits du programme dédié à l'administration pénitentiaire, position que partage d'ailleurs le rapporteur spécial de la commission des finances.

M. François Bonhomme. - L'engagement pris lors de l'élection présidentielle de 2017 de créer 15 000 places de prison en 5 ans ne sera pas tenu sur un mandat, mais sur deux mandats. Selon les spécialistes des programmes immobiliers, il n'est même pas certain que 7 000 places pourront être construites pour 2022 ; il est plutôt question de 5 000 places. Faudra-t-il donc un troisième mandat pour obtenir enfin, ces 15 000 places supplémentaires ?

Je souhaite savoir si cet objectif chiffré intègre les structures d'accompagnement à la sortie (SAS), qui sont des structures intermédiaires plus légères à construire.

Par ailleurs, l'ensemble des maisons d'arrêt et des centres de détention sont-ils équipés d'un système de brouillage des communications illicites ?

Enfin, le bleu budgétaire pour 2020 fixe un objectif de délai de traitement des affaires pénales de 15 mois. Or, je ne vois pas comment, dans ces conditions - notamment avec l'augmentation des affaires pénales concernant les mineurs - l'on pourrait atteindre cet objectif.

Mme Brigitte Lherbier. - Lors de son audition, la ministre nous a indiqué qu'il était très difficile de construire des prisons en période électorale. Or, il faut souligner que ces prisons font vivre économiquement les zones excentrées où elles sont implantées et créent de l'emploi.

Elle a également évoqué le recrutement de nouveaux effectifs, tout en passant sous silence le mal-être des surveillants. Bon nombre d'entre eux démissionnent, faute de pouvoir se loger et vivre correctement à Paris. Certains se suicident. Les services pénitentiaires ne se portent pas bien.

Elle a d'ailleurs indiqué que les ministères recrutaient des personnes pour effectuer des TIG. J'aurais souhaité que les mairies et les régions soient associées à cette démarche, puisque celles-ci pourraient recruter des personnes pour rénover des préaux d'écoles, par exemple.

M. Philippe Bonnecarrère. - Ma position sur les moyens budgétaires alloués à ce programme est plus nuancée. L'augmentation des crédits de paiement peut paraître faible mais, dans le contexte économique actuel, elle montre que le Gouvernement considère la justice comme une priorité.

Le ministère de la justice est devenu un ministère d'intendance qui doit traiter une multiplicité des sujets qui l'ont progressivement conduit à perdre en efficacité, tels que la gestion des prisons, des systèmes d'information ou encore la réorganisation des juridictions.

Nous pensions avoir réglé la question de l'indépendance des juridictions avec la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), mais celle-ci réexamine aujourd'hui le sujet sous l'angle du mandat d'arrêt européen qui concerne 20 000 décisions en France et constitue un outil essentiel de la lutte contre la grande délinquance. Si, dans quelques semaines, la CJUE annulait les mandats d'arrêt émanant de la France à cause du statut du parquet, nous devrions repenser notre système juridique et, le cas échéant, réviser la Constitution.

M. François Grosdidier. - Malgré les efforts à souligner par rapport aux exercices antérieurs, ce budget est très nettement insuffisant. L'administration pénitentiaire est sinistrée et le malaise des surveillants est profond. L'état de non-droit qui règne dans le système carcéral, tel qu'il est décrit par le personnel qui y travaille, est impressionnant. Les lois de la République devraient pourtant s'y appliquer avec plus de rigueur qu'ailleurs.

J'ai du mal à comprendre les arguments de la garde des sceaux qui accuse les communes de freiner la construction des prisons alors que je connais de nombreuses communes qui seraient candidates pour accueillir un centre pénitentiaire. J'ai l'impression que le Gouvernement cherche de faux prétextes pour justifier les retards.

Je n'ai pas l'impression que des efforts suffisants soient réalisés en termes de recrutement et de formation pour redonner au personnel pénitentiaire des missions de sécurité. La loi donne de nouvelles prérogatives aux agents, y compris à l'égard des personnes non détenues, mais cela n'a entraîné aucun changement dans la pratique. La Chancellerie a refusé que leurs prérogatives s'étendent au-delà de quelques mètres de l'enceinte pénitentiaire, alors que des téléphones sont jetés par-dessus les murs. De même, en ce qui concerne les communications illégales, nous pensions avoir réglé le problème en autorisant les IMSI-catchers dans les prisons, mais il n'en est rien : l'administration pénitentiaire ne s'est pas saisie de cette opportunité.

Les prisons restent surpeuplées et les règles de droit ne s'y appliquent toujours pas. Le budget ne traduit pas une politique de reprise en main de nos prisons. Je partage donc la position du rapporteur.

M. Jacques Bigot. - Monsieur le rapporteur, je ne partage pas la sévérité de votre avis sur les crédits du programme dédié à l'administration pénitentiaire. La question de la surpopulation carcérale se pose depuis des années, et le problème continue de s'aggraver. Au 1er avril 2019, 71 628 personnes étaient incarcérées en France. Notre pays se distingue d'ailleurs, par rapport à nos voisins européens, par un recours important à la détention préventive. Nous continuons à nous inscrire dans cette fuite en avant.

François-Noël Buffet et moi-même l'évoquions déjà dans un rapport d'information sur la nature, l'efficacité et la mise en oeuvre des peines : la stratégie pénale poursuivie depuis des années n'est pas la bonne. Les alternatives à la prison demeurent des pratiques marginales ; les SAS sont peu nombreuses. Le budget de la mission « Justice » n'est pas pleinement satisfaisant, notamment parce que le manque de moyens des SPIP constitue un vrai problème. Quand la secrétaire d'État chargée de l'égalité entre les femmes et les hommes et de la lutte contre les discriminations annonce que de nouvelles solutions seront déployées pour faire cesser les violences conjugales, on peut douter de la bonne volonté du Gouvernement au vu du manque de moyens. En effet, il faudrait renforcer les SPIP pour suivre les personnes condamnées ou trouver des alternatives à la prison.

Le chemin est long et difficile. Vous ne pouvez pas reprocher en permanence à la garde des sceaux de ne pas avoir respecté ses engagements initiaux. Il est compliqué de construire des places supplémentaires, même lorsque les communes y sont favorables. À titre d'exemple, la ministre avait annoncé, à Strasbourg, sa volonté de construire 500 places de prison supplémentaires. Mais l'administration pénitentiaire n'a pas travaillé avec les élus locaux pour définir la nature du lieu d'emprisonnement. La maison d'arrêt est située en centre-ville, ce qui permet de faciliter l'accès à la justice. En revanche, si l'objectif est de diminuer le nombre de personnes qui effectuent de courtes peines pour se concentrer sur les personnes condamnées à de longues peines et réaliser un travail au long cours de réinsertion, les prisons peuvent tout à fait être implantées en dehors du centre des villes, dans des zones à dynamiser économiquement.

Des efforts sont faits en ce sens, mais ils ne sont pas suffisants. Et la critique est facile lorsque, depuis des années, rien n'a été fait. La justice devrait surtout changer de stratégie sur la sanction et la lutte contre la criminalité.

M. Alain Marc, rapporteur pour avis. - C'est le problème de la parole politique qui se pose : l'annonce de la construction de 15 000 places supplémentaires n'avait pas pris en compte la réalité du terrain.

En ce qui concerne le brouillage des communications, certains équipements anciens ne permettent aujourd'hui que de brouiller la 2G. Il faut maintenant arriver à brouiller partout la 3G, la 4G et bientôt la 5G, ce qui explique que des crédits aient été consacrés à cette question.

Dans les grandes villes se posent effectivement, pour les surveillants de centres pénitentiaires, des problèmes de logement, de malaise et de concurrence avec la police municipale qui recrute beaucoup. Les surveillants pénitentiaires, quand ils peuvent rejoindre une commune en tant policiers municipaux, le font.

Le malaise croît dans la profession : il existe donc un impérieux besoin d'améliorer le dialogue au sein de l'administration pénitentiaire.

Je vous précise par ailleurs que les collectivités territoriales et les grandes administrations sont bien associées aux TIG, ainsi que des grandes entreprises comme La Poste ou EDF.

Enfin, des progrès sont effectivement constatés mais, depuis des dizaines d'années, nous ne nous occupons ni de nos prisons ni des peines qui permettraient d'éviter l'incarcération. Nous n'avons pas besoin de mettre toutes les prisons en centre-ville : il convient d'analyser les situations au cas par cas.

M. Philippe Bas, président. - Je rappelle que le Sénat avait déjà jugé la programmation budgétaire insuffisante et que le Gouvernement ne la respecte pas. Cela justifie notre insatisfaction.

La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits du programme « Administration pénitentiaire » de la mission « Justice ».

Projet de loi de finances pour 2020 - Mission « Justice » - Programme « Protection judiciaire de la jeunesse » - Examen du rapport pour avis

Mme Josiane Costes, rapporteure pour avis. - La protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) représente 9,7 % des crédits de l'ensemble de la mission « Justice », moins d'un quart des crédits du programme « Justice judiciaire » et un peu plus d'un quart de ceux du programme « Administration pénitentiaire ». Les missions dévolues à la PJJ, qui assure le suivi de près de 150 000 jeunes chaque année, justifient cependant qu'un examen spécifique de ses crédits soit effectué chaque année par la commission des lois.

Le projet de loi de finances pour 2020 dote la protection judiciaire de la jeunesse d'un budget de 736,6 millions d'euros hors pensions, en augmentation de 16,5 millions d'euros, soit 2,3 %, par rapport à la loi de finances initiale pour 2019. Il est marqué par la mobilisation pour préparer les réformes votées et à venir issues de la réforme territoriale de l'État, de la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, et surtout de la réforme de l'ordonnance de 1945 relative à la justice des mineurs, dont l'entrée en vigueur est prévue le 1er octobre 2020.

L'un des objectifs premiers de cette réforme est la réduction des délais de jugement pour les mineurs. Le projet de budget prévoit la création de 70 ETP correspondant à 94 postes d'éducateurs. Par ailleurs, 5 emplois sont créés pour favoriser la participation de la PJJ aux internats tremplin.

Hors Titre 2, le budget de la PJJ continue sa progression entamée il y a 3 ans. Si l'on ne peut que se féliciter de ces augmentations, on peut s'interroger sur les orientations retenues à moyen terme.

En effet, la création de postes d'éducateurs dans le projet de budget correspond à un renforcement du secteur ouvert. Or le contexte général est celui d'un recours accru au secteur fermé, c'est-à-dire privatif de liberté pour les mineurs.

La PJJ a engagé un programme de création de 20 centres éducatifs fermés d'ici 2022. 5 de ces centres seront gérés par le secteur public et 15 par le secteur associatif. Le projet de budget reflète ce choix. Les CEF sont critiqués par les syndicats de la PJJ comme l'antichambre de l'incarcération en raison des contraintes qu'ils font peser sur les mineurs et de leur caractère jugé excessivement disciplinaire. La commission nationale consultative des droits de l'homme a formulé les mêmes critiques en mars 2018.

Du strict point de vue budgétaire, la dépense annuelle moyenne d'un CEF telle qu'elle est présentée par le programme annuel est de 1,555 million d'euros. Le budget de fonctionnement annuel des nouveaux CEF devrait donc s'élever à 31,11 millions d'euros lorsqu'ils seront tous ouverts. Ces sommes, qui représentent 4 % du budget actuel de la PJJ, devront soit être ajoutées à son budget, soit être redéployées.

Il me paraît donc important d'insister sur le fait que l'importance accordée aux centres éducatifs fermés comme structures et au secteur associatif habilité comme opérateur ne doit pas aboutir à détourner la PJJ de sa vocation première, à savoir l'éducation et l'insertion des jeunes en danger, en s'appuyant sur les compétences des éducateurs spécialisés et en milieu ouvert.

Les chiffres trimestriels de l'administration pénitentiaire ont fait apparaître en juin 2019 un pic de 894 mineurs incarcérés, renouant avec les chiffres de la fin des années 1980. Au total, plus de 3 000 mineurs sont incarcérés chaque année. Pour comprendre pourquoi, je me suis rendue dans les deux établissements qui en accueillent le plus : l'établissement pour mineurs de Porcheville et le quartier pour mineurs de la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis. Les mineurs ne peuvent être incarcérés qu'à partir de l'âge de 13 ans, mais plus de 90 % ont plus de 16 ans. Ils sont incarcérés dans les quartiers mineurs des prisons pour adultes et depuis 15 ans dans les établissements pour mineurs (EPM) créés par la loi dite Perben I de 2002. Ces derniers ont été conçus pour offrir une réponse plus adaptée et plus éducative dans les cas où la détention a été décidée par le juge. Mais leur nombre est limité. Il en existe six en France, chacun ayant une capacité de 60 places. Ceci signifie que près des deux-tiers des mineurs détenus le sont dans les quartiers pour mineurs. Ces quartiers sont répartis dans 51 maisons d'arrêt et centres pénitentiaires sur l'ensemble du territoire national. Seuls trois ont plus de 20 détenus, dont deux sont situés en Ile-de-France : la maison d'arrêt de Villepinte qui a 30 places et celle de Fleury-Mérogis qui en compte 94.

La situation de l'Ile-de-France, qui a le plus grand nombre de mineurs détenus (174) et en transfère une partie vers le nord de la France, est préoccupante et demande un engagement clair du gouvernement pour éviter que les difficultés actuelles ne s'accroissent. Cette situation se caractérise par la conjonction de trois phénomènes : le taux élevé de délinquance, la concentration des mineurs accusés de terrorisme et le nombre de mineurs non-accompagnés qui représentent un tiers des mineurs détenus de Fleury-Mérogis.

Il convient bien sûr d'agir sur les causes de la détention pour la limiter. On peut ainsi noter que la très grande majorité des mineurs détenus sont des prévenus, et qu'une partie d'entre eux est incarcérée pour des périodes courtes, voire très courtes, allant de 4 jours à 4 mois.

Je souhaite vous présenter les difficultés liées aux lieux de détention. L'EPM de Porcheville est d'abord caractérisé par sa difficulté d'accès. Même si les familles peuvent s'organiser pour effectuer des transports communs depuis la gare la plus proche, il s'agit là nécessairement d'un frein au contact avec les familles.

Par ailleurs, bien qu'ayant à peine plus de dix ans, l'établissement souffre de nombreuses malfaçons, à commencer par son architecture. La plupart des quartiers de détention sont situés en rang le long de la cour centrale. Les allées et venues de chacun sont donc visibles et les interpellations constantes. L'atmosphère de l'établissement s'en trouve dégradée et plus tendue. Les consultations médicales et plus spécifiquement de psychiatrie sont connues de tous du fait de cet agencement et entrainent la stigmatisation de ceux qui y ont recours, ce qui conduit sans doute à un renoncement aux soins.

La qualité de construction des cellules est également faible. Soumises à des dégradations constantes, à l'opposé des lieux d'activité, des salles de sport notamment ou des salles de classe mais aussi des parloirs qui sont particulièrement bien préservés, les cellules auraient dû être conçues de manière adaptée. Qu'il s'agisse des peintures ou surtout des douches et sanitaires, tel n'a pas été le cas. Un contentieux en cours entre l'administration et le constructeur a de plus retardé les travaux de rénovation ce qui rend la situation actuelle très insatisfaisante.

Pour sa part, le quartier pour mineurs de Fleury-Mérogis disposait initialement d'un des trois bâtiments qui constituent la maison d'arrêt, les deux autres étant le bâtiment pour hommes et le bâtiment pour femmes, au sein duquel se trouve une unité de dix places pour mineures. Dans le cadre du programme pluri-annuel de rénovation de la maison d'arrêt, ce bâtiment a été fermé en avril 2016. Le quartier pour mineurs a été relogé à cette date au troisième étage du bâtiment D4 pour hommes, où sont logés les détenus condamnés à de courtes peines ou en réinsertion active. D'importants travaux dans le terrain vague situé devant le bâtiment ont permis de transformer le gymnase qui s'y trouvait en bureaux pour la PJJ et en unité éducative, et de créer des cours de promenade spécifique aux mineurs. Plus de trois ans après ce déménagement, les travaux sur l'ancien bâtiment pour mineurs devraient bientôt commencer, pour s'achever entre 2023 et 2024.

La situation temporaire aura à cette date théorique duré huit ans. Après plus d'une année de grandes difficultés, liées au déménagement et aux contraintes de l'insertion du quartier pour mineurs dans un bâtiment pour adultes, l'engagement, le dynamisme et la volonté de progresser des équipes de la PJJ et de l'administration pénitentiaire semblent permettre de trouver des modes de prise en charge de plus en plus adaptés aux jeunes.

Un projet « d'aile de confiance » est ainsi en préparation pour début 2020 : certains jeunes prépareront et prendront leurs repas avec les éducateurs et gardiens, afin de favoriser une meilleure interaction. Ce projet particulièrement intéressant marque l'arrivée à maturité des relations entre la PJJ et l'administration pénitentiaire s'agissant de la gestion du quartier pour mineurs. Pour autant, la situation actuelle n'est clairement pas adaptée.

Face à cette situation, deux décisions doivent être prises et j'ai eu hier l'occasion les aborder lors de l'audition de Mme la garde des Sceaux.

Tout d'abord, la situation de l'Ile-de-France appelle la création d'un nouvel établissement carcéral pour les mineurs. Il serait envisagé de réaffecter à l'incarcération des mineurs l'établissement de Meaux-Chauconin qui avait été initialement conçu comme un EPM. L'administration semble hésiter entre le rétablissement d'un établissement pour mineurs et la création d'un nouveau quartier pour mineurs. Au regard de la qualité de prise en charge, j'estime indispensable que ce soit la création d'un nouvel EPM qui soit retenue. Il est donc très regrettable que la garde des Sceaux nous ait annoncé hier que c'était la création d'un nouveau quartier pour mineurs qui sera retenu.

Je pense aussi que les incertitudes sur la possibilité pour le quartier pour mineurs de réintégrer un bâtiment dédié doivent être levées. Quelles que soient les difficultés d'incarcération des majeurs à Fleury-Mérogis, qui compte actuellement 3700 détenus pour 3000 places et en a compté récemment jusqu'à 4200, la spécificité des besoins des mineurs incarcérés doit être prise en compte. Cela impose que ce qui est en pratique la plus grande prison pour mineurs de France soit installée dans un bâtiment dédié. Nous pouvons espérer que les assurances et le calendrier donnés par la garde des Sceaux en ce sens seront respectés, même si la perspective de 2021 me paraît assez utopique pour créer un nouveau bâtiment ex-nihilo.

Plus généralement, je souhaite insister sur deux points essentiels s'agissant de la prise en charge des mineurs incarcérés : l'éducation et la préparation de la sortie. Le partenariat avec l'Éducation nationale est au coeur du projet des EPM. Des moyens conséquents lui sont consacrés. Je m'inquiète cependant du nombre de personnels contractuels, qui représentent la quasi-totalité des enseignants à l'exception d'une professeure des écoles titulaire, affectés à l'établissement de Porcheville. Il me semble que doit être développé le recours à des enseignants titulaires effectuant une partie de leurs heures de service au sein de l'établissement. Bien sûr, je ne minimise pas la difficulté que pose le public spécifique des mineurs incarcérés et la nécessité d'une formation spécifique pour les enseignants. Mais l'objectif étant le retour en scolarité au sein d'établissements classiques, la prise en charge par des enseignants également en poste au sein de ces établissements serait souhaitable.

La situation de chaque établissement doit être prise en compte, et le service de la PJJ de Fleury-Mérogis a fait valoir à juste titre que la grande majorité des mineurs incarcérés ayant entre 17 ans et 17 ans et demi, la question de la scolarité ne pose pas pour eux de la même façon. À ceci s'ajoute le fait qu'alors que la scolarité est obligatoire pour l'ensemble des mineurs en EPM quel que soit leur âge, en quartiers pour mineurs elle s'applique jusqu'à l'âge de 16 ans, comme en milieu ouvert. Le besoin premier de ces jeunes n'est donc pas nécessairement l'acquisition d'un diplôme scolaire, mais celle d'une qualification professionnelle. Les mineurs incarcérés à Fleury-Mérogis en sont actuellement privés du fait de l'aménagement du quartier dans un bâtiment pour majeurs et de l'impossibilité de mener des activités de formation communes aux deux populations.

S'agissant de la préparation à la sortie, j'ai été particulièrement impressionnée par l'engagement des services de la PJJ à Fleury-Mérogis et à l'EPM de Porcheville pour travailler sur le parcours d'insertion des mineurs. À l'EPM de Porcheville, un important travail d'articulation avec les milieux ouverts de la PJJ a été conduit depuis 2018 pour faciliter l'accueil des mineurs sortants, afin de surmonter les difficultés et réticences à l'accueil de ces jeunes. L'adhésion à la mesure prise à la sortie de l'incarcération dépend, comme l'ont montré les représentants de la PJJ de Fleury-Mérogis, de la manière dont le mineur sera accueilli. C'est donc un très important travail de préparation qui est mené, tout d'abord avec les magistrats, pour envisager les solutions alternatives à l'incarcération qui peuvent être proposées et anticiper la sortie du mineur, mais aussi avec les services d'accueil, qu'ils relèvent de la PJJ ou des départements, dans un contexte où les mineurs les plus fragiles risquent d'être immédiatement repris par les réseaux de délinquance s'ils ne font pas l'objet d'un suivi attentif.

La construction de l'adhésion au projet, et la possibilité d'offrir des solutions aux mineurs incarcérés, permettent des réussites en matière d'insertion, y compris pour des mineurs issus des catégories les plus fragiles, comme les mineurs non accompagnés. L'investissement nécessaire s'en trouve dès lors pleinement justifié.

Au regard de l'importance de la préparation de la sortie des mineurs incarcérés, il me paraît important que ceux-ci fassent systématiquement l'objet d'une mesure de milieu ouvert.

En conclusion, je souhaite formuler le constat suivant. Dans les deux principaux établissements d'incarcération des mineurs en Ile-de-France, la PJJ dispose d'équipes de taille similaire. Avec les mêmes moyens, la PJJ de Fleury-Mérogis doit faire face à un nombre de détenus beaucoup plus important, dans un contexte complexe d'équilibre avec l'administration pénitentiaire et d'incertitude sur les locaux. Pour autant, paradoxalement, la place de la PJJ au quartier pour mineurs de Fleury-Mérogis semble mieux définie qu'elle ne l'est à l'EPM de Porcheville. Au sein de l'EPM, la définition des interventions semble se nouer prioritairement entre l'administration pénitentiaire et l'Éducation nationale. La place de la PJJ comme moteur du suivi des mineurs avant, pendant et après leur incarcération est plus affirmée à Fleury-Mérogis. Il m'apparaît donc que les EPM doivent faire une plus grande place à l'écoute de la PJJ dans la définition de leurs projets et de leurs orientations.

L'incarcération des mineurs doit être la plus limitée possible, et l'investissement des équipes de la PJJ doit être accompagné pour que, lorsque l'incarcération est indispensable, elle puisse prendre tout son sens dans un parcours d'insertion dans jeunes.

Au regard du projet de budget 2020, je vous propose de donner un avis favorable, avec quelques réserves.

M. Philippe Bas, président. - Je vous remercie de cet examen très approfondi. Je pensais que les CEF étaient entourés d'un large consensus. Vous avez mentionné des avis qui m'ont surpris. Les CEF ont été imaginés pour éviter l'incarcération. Rappelons que les mineurs délinquants qui sont placés en CEF dans le cadre d'un contrôle judiciaire, d'un sursis avec mise à l'épreuve ou d'une libération conditionnelle, encourent une peine de prison. Critiquer ces centres parce que l'on y impose une discipline me surprend également beaucoup car ils visent à inculquer aux jeunes délinquants qui y sont placés un comportement respectueux. Le CEF est une alternative à l'emprisonnement, pas une antichambre de l'emprisonnement.

Mme Josiane Costes, rapporteure pour avis. - J'ai également été très surprise. Le problème des CEF tient au turnover très important des équipes. Les titulaires sont peu nombreux, les contractuels ne sont pas forcément formés et ils se succèdent. Ce travail est extrêmement dur, si bien que les personnels ne restent pas. Les CEF ne jouent pas forcément le rôle qui leur était assigné au départ. Les CEF qui fonctionnent bien sont ceux dans lesquels les équipes sont stables. Par ailleurs, les contractuels sont souvent recrutés en banlieue. Ils viennent du même milieu que les jeunes, ce qui peut créer des problèmes.

Mme Brigitte Lherbier. - L'école de la PJJ se trouve à Roubaix. Son déménagement depuis Vaucresson a été une grande réussite. Le concours est très spécifique car il porte sur des aspects juridiques mais aussi psychologiques. En revanche, les relations de la PJJ avec le reste du système pénitentiaire est difficile. Les éducateurs ne font pas souvent confiance aux autres institutions. Ainsi, la PJJ ne souhaite pas participer aux cellules de veille municipale.

Les centres d'éducation fermés ne sont pas des prisons. Les évasions sont donc nombreuses. Par ailleurs, l'investissement financier est très lourd, tout en étant très intéressant d'un point de vue humain. Il est dommage que ce système, qui est une opportunité pour éviter la prison, ne fonctionne pas. Les mineurs ont besoin d'être scolarisés pour que nous ne les retrouvions pas en prison 10 ans plus tard.

Mme Esther Benbassa. - Je salue la qualité du travail de Madame le Rapporteur. Je me suis rendue plusieurs fois à Porcheville. Vous avez très bien soulevé la problématique de l'architecture intérieure et des travaux qui ne se font pas en raison d'un litige avec le constructeur. Tous les murs des cellules sont tagués. Les toilettes sont dans un état indigne. Par ailleurs, la nourriture ne correspond pas à ce que les jeunes souhaitent manger. Souvent, les familles n'arrivent pas à se rendre dans ce lieu. Tout cela contribue à ce que les jeunes soient sous-alimentés. Les jeunes préfèrent aller en maison d'arrêt parce qu'ils peuvent y avoir un réchaud.

Ceux qui ne fréquentent pas l'école n'ont accès ni au sport, ni à la très belle médiathèque, qui est vide. Aucun ordinateur ne fonctionne correctement. Il n'y a pas de livres qui correspondent aux centres d'intérêt de jeunes de 16 ans, et uniquement des jeux de cartes. Les jeunes passent leurs journées à jeter des bouteilles en plastique par les fenêtres. Il faut trouver des solutions pour les occuper et ouvrir le complexe sportif à ceux qui ne fréquentent pas l'école. Par ailleurs, il faut leur apprendre un métier. On se demande vraiment ce que vont devenir les jeunes.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio. - Je vous remercie pour la qualité du rapport. Il est impossible de recruter des personnels sans expérience dans les centres d'éducation fermés puisque les jeunes délinquants placés dans ces centres ont un parcours très compliqué. Des moyens doivent être donnés sur la prévention de ces jeunes mineurs qui commettent des délits très tôt. Si cette délinquance précoce était mieux encadrée, ces mineurs n'arriveraient peut-être pas en CEF...

Sur le milieu éducatif en milieu ouvert que je connais un peu, les budgets sont insuffisants. Si l'éducateur ne peut suivre ces jeunes qu'à l'occasion d'un, voire deux rendez-vous par mois, ces mineurs n'iront pas bien loin.

M. Jacques Bigot. - Sur les centres éducatifs fermés, avez-vous distingué ceux gérés par la protection judiciaire de la jeunesse et ceux gérés par des associations privées, sachant que les deux ne rencontrent pas les mêmes difficultés de recrutement ? Ces centres éducatifs fermés concernent des jeunes qui auraient mérité d'être mieux suivis avant. La difficulté se renforcera avec la loi Blanquer qui prévoit que le jeune est soumis à une obligation de formation de 16 à 18 ans. Auparavant, les jeunes de 16 ans pouvaient espérer trouver du travail, ce n'est plus possible aujourd'hui. Les jeunes sont désoeuvrés, en échec scolaire.

Un problème se pose quant à la nature du recrutement. Le personnel recruté en Allemagne a une formation en criminologie, alors que nos éducateurs ont plutôt une formation juridique, ce qui pose un vrai problème, dans l'administration pénitentiaire comme dans la PJJ. Je regrette que nous examinions le financement de cette mission alors même que nous ne sommes pas encore saisis de la réforme de l'ordonnance de 1945.

Mme Marie Mercier. - Dans le cadre des travaux de la mission d'information sénatoriale sur la réinsertion des mineurs enfermés, nous avions visité le centre éducatif fermé de Savigny-sur-Orge qui est un centre exemplaire, animé par une gouvernance magnifique. Malheureusement, cette volonté de réinsérer n'est pas toujours soutenue par les parents, notamment les pères qui sont particulièrement défaillants.

Mme Catherine Troendlé. - Je formulerai pour ma part un bémol concernant l'organisation de la formation et de l'enseignement. Il faut recruter des enseignants aguerris pour ces jeunes de 16 ou 17 ans qui ont un niveau scolaire de primaire et à la concentration limitée. Nous avons également tous rencontré des mineurs qui veulent quitter leur centre éducatif fermé pour rejoindre le quartier des mineurs d'une maison d'arrêt. Leur seul objectif est de pouvoir cantiner et de fumer librement. Il n'ont aucune idée des conséquences que cela engendre, puisqu'ils ne bénéficieront plus d'aucune prise en charge. Je déplore moi aussi l'absence récurrente des pères qui ne rendent pas visite à leurs enfants. Dans ces conditions, le SPIP devient leur seule référence.

M. Patrick Kanner. - En matière de prévention, il y a eu la création par la garde des Sceaux de l'époque, Michèle Alliot-Marie, des EPIDE, les établissements publics d'insertion dans la défense, devenus établissements publics pour l'insertion dans l'emploi, maintenus ensuite par les gouvernements de gauche. Ces établissements apportaient une réponse aux jeunes que je qualifierais de « border-line ». Au regard des choix budgétaires retenus pour le service national universel (SNU), qui sera à terme doté d'un budget de 1,5 milliard d'euros, je pense que le développement des EPIDE serait également intéressant.

Mme Brigitte Lherbier. - Généralement, les mineurs qui intègrent les EPIDE sont moins violents que ceux placés en centre éducatif fermé. Pour que ce qui est des élèves de l'école de la PJJ, ils ont des compétences tant en droit qu'en psychologie.

Mme Josiane Costes, rapporteure pour avis. - Il est exact que les personnels de la PJJ ne sont pas à l'aise en milieu fermé. Ce n'est pas leur vocation initiale. Tous postulent à des postes en milieu ouvert, ce qui explique le turn over important et le recours aux contractuels dans les CEF. Les mineurs n'y ont pas d'éducateur à qui se référer, ce qui est déstabilisant pour eux. À l'inverse, le centre éducatif fermé de Savigny-sur-Orge est un bon exemple à suivre. Madame Benbassa, la PJJ consacre un budget de 3,14 millions d'euros à l'alimentation mais celle-ci est peu adaptée aux goûts des jeunes. Pour y remédier, la PJJ envisage de repenser les marchés qu'elle conclut. Madame Troendlé, je suis d'accord qu'il y a un réel besoin de formation et d'accès à l'éducation. De façon générale, mieux encadrer la détention revient à mieux accompagner les mineurs. Madame Eustache-Brinio vous avez raison, la qualité des contractuels de la PJJ n'est pas toujours au rendez-vous. Dans l'intérêt des mineurs il faudrait également faire de la prévention, dès l'école primaire, qu'il y ait plus de classes relais.

Monsieur Bigot, 15 des 20 nouveaux CEF, soit la majorité, seront associatifs. L'accès des jeunes au monde du travail à leur sortie de CEF est variable selon les territoires. On implante les CEF dans les grosses agglomérations au détriment des territoires ruraux où il y a du travail. Je pense qu'il faut aussi envisager cette question sous l'angle de l'aménagement du territoire. J'insiste sur le fait que les niveaux scolaires des jeunes sont très hétérogènes. Il faut des enseignants aguerris, des titulaires expérimentés et formés pour ce public particulier, et non des contractuels. Au sein du CEF de Porcheville, il n'y a qu'un enseignant titulaire.

Monsieur Kanner, dans les EPIDE, l'armée a en effet joué un rôle qu'il conviendrait de développer.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Protection judiciaire de la jeunesse » de la mission « Justice » du projet de loi de finances pour 2020.

Projet de loi de finances pour 2020 - Mission « Justice » - Programmes « Justice judiciaire », « Accès au droit et à la justice », « Conduite et pilotage de la politique de la justice » et « Conseil supérieur de la magistrature » - Examen du rapport pour avis

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis. - Le rapport pour avis que je vous présente porte sur les crédits dévolus, dans le projet de loi de finances pour 2020, à quatre programmes de la mission « Justice » : le programme 166 « Justice judiciaire », le programme 101 « Accès au droit et à la justice », le programme 310 « Conduite et pilotage de la politique de la justice »  et le programme 335 « Conseil supérieur de la magistrature ».

Les crédits de la mission « Justice » progressent de 2,8 %, hors pensions, par rapport à la loi de finances pour 2019, pour atteindre un montant total de 7,58 milliards d'euros en crédits de paiement. Cela représente 205 millions d'euros supplémentaires, mais c'est moins qu'en 2019 où le budget avait augmenté de 4,5 %.

Parmi les programmes de la mission, le programme « Justice judiciaire », dont les crédits de paiement atteignent 3,5 milliards d'euros, est celui qui augmente le moins. L'effort consenti est de seulement 0,13 %, soit environ 4,4 millions d'euros supplémentaires, ce qui ne couvre même pas l'érosion liée à l'inflation.

Malgré tout, le renforcement des effectifs de magistrats se poursuit et commence à porter ses fruits en juridiction. Le taux de vacance de postes de magistrats n'est désormais plus que de 0,5 % alors qu'il s'élevait à 5,18 % en 2017. La situation est moins favorable pour les greffiers, dont le taux de vacance est de 7 %. Ces constats sont perceptibles dans les juridictions, comme me l'ont indiqué les personnels et le président du tribunal de grande instance de Bobigny, dans lequel je me suis rendu.

Le schéma d'emploi prévoit 384 emplois supplémentaires pour 2020, dont la majorité correspond à des postes de juge des enfants et de greffiers, en vue de l'entrée en vigueur du nouveau code de la justice pénale des mineurs.

Les frais de justice constituent une dépense toujours conséquente. Alors que les prévisions d'exécution pour 2019 font état de près de 519 millions d'euros de dépenses, seulement 491 millions d'euros sont prévus en 2020. Il faut y ajouter 45,39 millions d'euros de charges restant à payer, ainsi que 133 millions d'euros de dette dont le plan d'apurement n'est pas encore prévu. Je crains donc une sous-dotation manifeste. Or cela a des conséquences sur les juridictions et peut retarder le cours de la justice.

La modernisation numérique de la justice se poursuit. Il y a toutefois un certain décalage entre les annonces des services et la réalité dans les juridictions. À titre d'exemple, le ministère indique que, grâce à l'application Portalis, les justiciables peuvent consulter l'état d'avancement de leur procédure en matière civile. Les représentants des personnels entendus lors des auditions et à Bobigny m'ont dit que cela n'était pas encore possible.

L'activité juridictionnelle est également toujours très soutenue. Les délais de traitement des affaires sont néanmoins trop élevés, notamment pour les jugements criminels de première instance, rendus en 42,2 mois en moyenne, ce qui est insatisfaisant. Dans ce contexte, la loi du 23 mars 2019 de programmation et de réforme pour la justice implique la mise en oeuvre de nombreuses réformes d'organisation judiciaire : expérimentation de cours criminelles départementales depuis septembre dernier, création du tribunal judiciaire, spécialisation des juridictions en première instance et en appel, ainsi que révision de l'implantation des cabinets d'instruction sur le territoire. Tous ces chantiers sont en cours, nous les suivrons attentivement.

S'agissant de l'aide juridictionnelle, à périmètre constant, les crédits qui lui sont alloués diminueraient de près de 22 millions d'euros sans que cela ne soit réellement justifié, ce qui n'est pas acceptable. En outre, l'Assemblée nationale a adopté un amendement qui réforme l'aide juridictionnelle et dont on se demande pourquoi le Gouvernement ne l'a pas intégré lui-même au projet de loi initial. Cette méthode ne me semble pas honnête, d'autant plus que le dispositif pose plusieurs problèmes de fond.

L'article 76 terdecies tel qu'adopté renverrait, en premier lieu, la définition des plafonds d'admission à l'aide juridictionnelle au pouvoir réglementaire, alors qu'ils sont aujourd'hui fixés par la loi. Il retiendrait aussi le revenu fiscal de référence comme critère d'éligibilité, alors qu'aujourd'hui les ressources de toute nature sont examinées.

Ces modifications auront, à l'évidence, une incidence financière. Or, sans étude d'impact, nul ne sait quel seuil envisage de retenir le Gouvernement. Il n'est pas non plus possible d'estimer les conséquences de ces mesures sur la population éligible à l'aide juridictionnelle, ni leur coût. L'article supprime, en second lieu, l'obligation d'avoir un bureau d'aide juridictionnelle (BAJ) dans chaque tribunal de grande instance. Leur répartition serait renvoyée au décret sans aucun encadrement du législateur. Cette disposition est problématique pour l'exercice des droits de la défense, surtout en matière pénale où l'aide juridictionnelle est une urgence. Les autres mesures proposées par l'article visent à écarter plus efficacement les publics qui n'ont pas droit à l'aide juridictionnelle : plus satisfaisantes sur le principe, elles me paraissent invalidées par le dispositif global et la méthode retenue qui sont contestables.

Je vous proposerai donc un amendement de suppression de l'article 76 terdecies, identique à celui de notre collègue Antoine Lefèvre, rapporteur spécial de la commission des finances.

J'ai souhaité, cette année, faire un focus particulier sur la réforme des juridictions sociales intervenue le 1er janvier 2019, en application de la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle. 116 tribunaux de grande instance sont désormais compétents pour traiter le contentieux auparavant dévolu aux tribunaux des affaires de sécurité sociale (TASS) et aux tribunaux du contentieux de l'incapacité (TCI), ainsi qu'une partie du contentieux des commissions départementales d'aide sociale (CDAS). Des efforts ont été faits pour apurer le stock, qui s'élevait à près de 200 000 affaires. Il ne s'élève plus, si je puis dire, qu'à 165 000 affaires.

De manière générale, la question du transfert des personnels auparavant affectés au secrétariat des TASS et TCI reste posée : ces personnels étaient des agents de droit privé dont la rémunération était prise en charge par la sécurité sociale, en majorité, ou des agents publics du ministère des affaires sociales. Ce dernier s'est d'ailleurs engagé à transférer 541 ETP aux services judiciaires. Là encore, nous ne saurons que fin 2020 combien d'entre eux souhaitent rejoindre les services judiciaires, mais à ce jour, seuls 357 d'entre eux ont accepté la mise à disposition auprès de la Chancellerie, le différentiel étant compensé par le recrutement de contractuels et de greffiers qui connaissent moins bien cette matière. 

Au final, je regrette la quasi-stagnation des crédits de paiement alloués aux services judiciaires, tout comme la diminution des crédits de l'aide juridictionnelle sans raison valable et l'adoption d'une réforme dans la précipitation à l'Assemblée nationale, sans la moindre étude d'impact.

Au surplus, je ne peux accepter que la suppression de certains cabinets d'instruction dans les tribunaux puisse se faire selon des considérations électorales. Malgré les explications de la garde des sceaux, je reste sceptique.

Pour l'ensemble de ces raisons, je vous propose un avis défavorable à l'adoption des crédits des programmes « Justice judiciaire », « Accès au droit et à la justice », « Conduite et pilotage de la politique de la justice » et « Conseil supérieur de la magistrature » de la mission « Justice », inscrits au projet de loi de finances pour 2020.

M. Philippe Bas, président. - Je m'attendais à votre conclusion et la partage, compte tenu de l'audition de la garde des sceaux Nicole Belloubet à laquelle nous avons procédé hier. Il faut toutefois reconnaître, grâce à l'effort de ce Gouvernement mais également des précédents, qu'il n'y a aujourd'hui presque plus de postes de magistrats vacants. La garde des sceaux a toutefois bien voulu reconnaître que la référence actuelle de répartition prévue des postes dans les juridictions demande à être mise à jour. On peut réduire les vacances sans avoir pourvu réellement tous les tribunaux en moyens humains correspondant à leurs besoins, si ceux-ci n'ont pas été évalués à leur juste mesure. En ce qui concerne les greffiers, elle a aussi reconnu ne pas avoir réussi à inverser la tendance, avec un taux de vacance de 7 %. Globalement, la progression des moyens n'est pas à la hauteur de la loi de programmation.

M. Jean-Pierre Sueur. - Le groupe socialiste partage la conclusion du rapporteur. Beaucoup de gouvernements pourraient être critiqués depuis un quart de siècle pour ne pas avoir alloué à la justice des crédits à la hauteur des besoins. La loi de programmation pour la justice n'est pas respectée. L'effort accompli dans ce budget est insuffisant, il faudrait faire beaucoup plus pour au moins atteindre la moyenne des dépenses en matière de justice dans les pays de l'OCDE. Je voudrais faire part de ma déception concernant le report de la réforme constitutionnelle relative au mode de désignation des magistrats du Parquet, qui expose la France à la condamnation de la Cour européenne des droits de l'homme. Je ne comprends pas alors qu'un texte avait été voté dans les mêmes termes par les deux assemblées en 2016. Je déplore aussi le refus d'apporter des réponses, ou ne serait-ce que des excuses, après la découverte du projet de conditionner la répartition de postes de juges d'instruction à des considérations politiques.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je suis d'accord avec le rapporteur et notre collègue Jean-Pierre Sueur, pour des raisons de fond. Nous constatons des moyens insuffisants et, par conséquent, une perte de l'attractivité des fonctions exercées dans la justice. Je ne reviendrai pas sur les révélations concernant l'organisation d'une forme de pénurie de magistrats organisée selon les critères rappelés.

Mme Brigitte Lherbier. - Il est choquant dans un contexte de lutte contre les violences conjugales et intra familiales de toucher à l'aide juridictionnelle qui concerne un public en difficulté. De même, certaines personnes âgées auraient des difficultés à porter plainte s'il s'agit d'y procéder par voie électronique. La ministre nous renvoie vers les maisons France services, déjà chargées de renseigner les citoyens, qui devraient donc en plus assister les personnes souhaitant accéder à la justice. Cette justice est inhumaine.

M. Jacques Bigot. - Je rejoins la position du rapporteur dans la mesure où la loi de programmation pour la justice avait pour objectif la réalisation d'économies, ce que nous avions décrié, plutôt que le bon fonctionnement de la justice. Concernant l'aide juridictionnelle, je dénonce la méthode retenue par le gouvernement. La ministre avait annoncé le dépôt d'un projet de loi, puis, la rédaction d'un rapport a été confiée en juillet dernier à deux députés et, au final, c'est au détour d'un amendement au projet de loi de finances pour 2020 que le gouvernement tente de réformer l'aide juridictionnelle. Il s'agit d'une tactique fréquente du Gouvernement, qui demande à ses députés de déposer des propositions de loi ou des amendements, ce qui le dispense d'étude d'impact. Quant au projet de prévoir un unique bureau d'aide juridictionnelle par ressort de cour d'appel, cela implique la mise en place d'un système unique de demande par internet à laquelle serait apportée une réponse par courriel. Cela n'est pas satisfaisant pour des publics en difficulté.

M. Philippe Bas, président. - La prise en compte dans l'amendement du revenu fiscal de référence pour l'octroi de l'aide juridictionnelle a tout de même pour objet de faciliter l'appréciation des ressources par les BAJ. Ce n'est pas infaillible mais il faut souligner cette avancée. Je reconnais que d'autres aspects de l'amendement sont beaucoup plus discutables.

M. François-Noël Buffet. - Lorsque nous avons, Yves Détraigne et moi-même, été co-rapporteurs de la loi de programmation et de réforme pour la justice, nous avions constaté que le texte ne donnait pas les moyens à ce ministère régalien. Ce budget n'est pas le reflet de ce qui est annoncé par la garde des sceaux, ce qui n'est pas acceptable. Concernant la méthode, ce n'est pas la première fois qu'on nous annonce une étude approfondie avant de la contourner : en matière de justice des mineurs, de parquet national financier, pour l'aide juridictionnelle maintenant. C'est un non-respect du travail parlementaire, voire une preuve de mépris à l'égard du Sénat. Il faut que cela cesse. Pour ma part je voterai en faveur de l'amendement de notre rapporteur.

M. Philippe Bas, président. - Ce « coup de gueule » de notre collègue est sincère et justifié.

M. Pierre-Yves Collombat. - Lorsque l'on n'est pas d'accord, on ne vote pas, tout simplement. Il ne faut pas chercher à tout prix de raisons de voter. Montrons que nous existons.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis. - Je constate que nos collègues sont en accord avec moi, je propose le rejet des crédits.

M. Philippe Bas, président. - Je constate en effet que cette position prévaut.

La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits du programme 166 « Justice judiciaire », du programme 101 « Accès au droit et à la justice », du programme 310 « Conduite et pilotage de la politique de la justice »  et du programme 335 « Conseil supérieur de la magistrature » de la mission « Justice » du projet de loi de finances pour 2020.

La commission adopte l'amendement n°  II-514 présenté par le rapporteur.

Projet de loi de finances pour 2020 - Mission « Économie » - Programme « Développement des entreprises et régulations » - Examen du rapport pour avis

M. André Reichardt, rapporteur pour avis. -  Pour répondre à une question qui m'est souvent posée, c'est au titre de ses compétences en matière de droit des affaires et de droit de la consommation que notre commission des lois s'est saisie pour avis des crédits affectés au programme « Développement des entreprises et régulations » de la mission « Économie ».

Ce programme regroupe une partie des dépenses budgétaires consacrées par l'État au soutien aux entreprises, auxquelles il convient d'ajouter d'importantes dépenses fiscales. Il comprend également les crédits destinés aux missions de régulation concurrentielle des marchés et de protection des consommateurs. Le projet de loi de finances pour 2020 témoigne de la volonté du Gouvernement de recentrer l'action de l'État en matière de développement économique sur un nombre restreint de priorités, tandis que les moyens dévolus aux missions régaliennes de régulation et de contrôle sont à peu près consolidés.

Dans le domaine du développement économique, en effet, le Gouvernement a clairement affiché son intention de recentrer l'action de l'État sur quelques enjeux prioritaires, comme l'innovation, le numérique, le suivi des filières stratégiques et le soutien aux entreprises en difficulté. Les dispositifs d'intervention en faveur des entreprises connaissent, par conséquent, des évolutions très contrastées. Le coût de la « compensation carbone » destinée aux industries électro-intensives s'envole, en raison de la très forte hausse du prix des quotas carbone. Cette évolution, qui explique à elle seule la hausse des crédits du programme cette année, devra être surveillée de près, car elle pourrait bientôt s'avérer insoutenable pour les finances publiques, même s'il faut évidemment aider nos industries à faire face à la transition énergétique. Au contraire, le fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC), qui a été mis en gestion extinctive en 2019, ne serait plus doté en 2020 que de crédits résiduels pour couvrir les engagements passés. Les crédits de soutien à la gouvernance des pôles de compétitivité, eux aussi, diminuent substantiellement.

Par ailleurs, le Gouvernement a engagé une réorganisation de grande ampleur de la direction générale des entreprises (DGE), tant au niveau central qu'au niveau déconcentré. Les pôles 3 E des DIRECCTE ont été fortement mis à contribution, puisque leurs effectifs ont été réduits des deux tiers en 2019, pour passer de 450 à 134 agents. Les conséquences sociales de cette transformation devront être suivies avec attention, car il resterait encore une centaine d'agents à reclasser.

Le retrait de l'État rend encore plus indispensable le renforcement de la coopération entre les différents acteurs du développement des entreprises au niveau local, renforcement auquel nous appelons depuis plusieurs années. Des signes encourageants se font jour, comme la mise en place d'un dialogue plus structuré entre l'État et les régions, ou encore la création de la « Team France Export » qui associe notamment les régions, Business France et les chambres de commerce et d'industrie pour le soutien à l'exportation. Les chambres de métiers et de l'artisanat, qui ne sont pas encore associées, devraient l'être à mon sens.

De son côté, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) perdra dix agents en 2020 sur un peu moins de 3 000. C'est moins que les années passées, puisqu'elle en avait perdu 47 l'an dernier et 45 l'année précédente, mais cela reste non négligeable. Or la DGCCRF est une administration très sollicitée, dont le volume d'activité a dangereusement baissé au cours des dernières années, au risque de mettre en péril le bon fonctionnement des marchés aussi bien que la sécurité des consommateurs. Une fois de plus, j'appelle à accélérer la réorganisation des services déconcentrés de la DGCCRF, très affectés par la réforme de l'administration territoriale de l'État (RéATE) en 2010, puis par les diminutions d'effectifs. Il est indispensable à mes yeux de poursuivre les regroupements entre unités départementales. C'est un voeu que j'avais déjà formulé l'an dernier, qui reste pieux du fait de la réticence de certains préfets, qui ne souhaitent pas perdre les quelques agents de leur direction départementale, ce qui est à mon sens une erreur car on ne peut pas faire un travail sérieux avec quatre ou cinq agents.

Par ailleurs, j'ai pu constater que la direction générale de la DGCCRF s'attachait à resserrer ses liens avec l'Autorité de la concurrence dans le domaine de la répression des pratiques anticoncurrentielles, comme l'y invite un référé de la Cour des comptes rendu en mars dernier. Un protocole de coopération a été conclu le 14 juin entre les deux administrations, qui vise à réduire les délais de traitement des dossiers et à harmoniser les méthodes d'enquête.

Les deux autorités administratives indépendantes financées par le programme 134, à savoir l'Autorité de la concurrence et l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (ARCEP), bénéficient quant à elles d'une légère hausse de leurs crédits. En ce qui concerne l'Autorité de la concurrence, cette hausse servira à renforcer ses moyens d'investigation, notamment dans le domaine du numérique.

Cette année encore, j'ai voulu saisir l'occasion de cette discussion budgétaire pour dresser un bilan d'étape de la réforme du régime d'installation des professions réglementées du droit issue de la loi « Macron » du 6 août 2015. Car nous arrivons aujourd'hui au terme de la première période d'application de cette réforme. Comme vous le savez, l'Autorité de la concurrence est chargée de proposer aux ministres de la justice et de l'économie, tous les deux ans, une carte des zones d'installation des notaires, huissiers de justice et commissaires-priseurs judiciaires, qui distingue entre les zones dites « d'installation libre » et les zones dites « d'installation contrôlée ». Elle doit aussi formuler des recommandations sur le rythme d'installation dans les zones d'installation libre. Il en va de même pour les avocats aux conseils, à ceci près qu'aucune carte n'est établie pour ces derniers puisque tous leurs offices sont situés en région parisienne.

L'Autorité de la concurrence s'est fondée sur une méthodologie rigoureuse, inspirée des concepts du droit de la concurrence, pour délimiter et classer les zones d'installation, aussi bien que pour formuler ses recommandations en termes d'installation. Sa tâche a cependant été compliquée par le fait que le Conseil constitutionnel a censuré, comme le Sénat l'avait prévu, le dispositif de la loi « Macron » prévoyant l'indemnisation des titulaires d'offices existants par les titulaires d'offices nouveaux. En l'absence de dispositif légal d'indemnisation, la responsabilité sans faute de l'État pourrait être engagée si la valeur patrimoniale d'un ou plusieurs offices venait à diminuer trop sensiblement en raison de l'instauration du nouveau régime d'installation. Par conséquent, l'Autorité de la concurrence a dû prendre en compte ce risque lorsqu'elle a formulé ses recommandations sur le nombre d'installations de professionnels. Or la méthode retenue n'écarte pas entièrement l'éventualité d'une dépréciation excessive de la valeur patrimoniale des offices à moyen et long terme. C'est un sujet auquel il faudra rester vigilant, car les sommes en jeu pourraient être élevées.

Après deux ans, les résultats obtenus par la nouvelle procédure sont conformes, dans l'ensemble, aux buts poursuivis par le législateur, consistant à augmenter graduellement le nombre d'offices et de professionnels pour renforcer la concurrence dans ces secteurs et améliorer l'offre de services.

Néanmoins, les objectifs d'installation initialement fixés par le Gouvernement n'ont pas toujours été atteints. Il en va ainsi, par exemple, pour les huissiers de justice : sur 202 nouveaux huissiers dont l'installation était prévue entre 2017 et 2019, 38 ne pourront pas être nommés, faute de candidatures suffisantes dans les zones concernées. Ces défaillances s'expliquent, en grande partie, par la lourdeur de la procédure de nomination et les délais qu'elle entraîne. En effet, dans les zones où le nombre de candidats excède le nombre de « postes » à pourvoir, il a fallu procéder à un tirage au sort manuel, après vérification de l'ensemble des candidatures. Certains candidats, tirés au sort en rang utile dans plusieurs zones, ont renoncé à leur classement dans l'une ou l'autre de ces zones. Il a alors fallu « repêcher » des candidats moins bien classés, mais ceux-ci n'avaient pas toujours pris les dispositions nécessaires en vue de leur installation, ce qui a pu les conduire à renoncer à leur nomination. Au bout du compte, il a fallu procéder à un nouvel appel à candidatures dans plusieurs zones, et recommencer le cycle entier de la procédure...

L'Autorité de la concurrence a formulé diverses propositions de simplification qui n'ont pas encore toutes été reprises par le Gouvernement. Certaines relèvent d'ailleurs du domaine législatif : c'est donc un chantier qu'il nous faudra rouvrir, mais je ne sais pas à quel horizon.

Dans l'ensemble, ce projet de budget me paraît pouvoir recueillir l'assentiment de notre commission des lois. Certes, il existe des motifs d'inquiétude, notamment en ce qui concerne le soutien public au secteur de l'artisanat et du commerce, ou encore la pérennité de l'action des chambres de commerce et d'industrie (CCI), dont les budgets ont subi une purge drastique. Un rapport d'inspection a évalué le niveau de ressources minimal en-deçà duquel le réseau ne pourrait plus fonctionner : nous y sommes. Il faut que cette réduction des moyens des CCI s'arrête, ou alors il faut envisager des évolutions structurelles, comme le regroupement des CCI avec les chambres de métiers et de l'artisanat - dont celles-ci ne veulent pas entendre parler. Les chambres d'agriculture sont aussi dans le collimateur...

Toutefois, je constate, une fois n'est pas coutume, que l'exigence liée à la maîtrise des dépenses publiques ne se traduit pas, au sein de ce programme, par une politique de rabot mais par de véritables choix et des réorganisations non dénuées d'ambition. Ces transformations qui évitent les doublons devront être approfondies : le Sénat doit ici jouer son rôle d'aiguillon vis-à-vis du Gouvernement. Il faut en tout cas mener les négociations que ces réorganisations impliquent avec tous les acteurs : les régions, les départements qui retrouvent progressivement quelques compétences en matière économique, les chambres consulaires, etc.

Je vous propose donc de donner un avis favorable, malgré des points de vigilance que je ne mésestime pas, à l'adoption des crédits du programme 134, « Développement des entreprises et régulations ».

M. Philippe Bas, président. - Ce rapport particulièrement circonstancié met en lumière les contradictions du Gouvernement : la mise en extinction du FISAC, dont chacun connaît l'importance dans le monde rural, n'est pas compatible avec la volonté, constamment affichée en ce moment, de maintenir des services sur l'ensemble du territoire. Le commerce, l'artisanat, l'agriculture ont besoin de soutien. Il y a des commerces qui doivent être soutenus et modernisés pour attirer la clientèle en milieu rural. Je me demande donc si la commission ne devrait pas vous donner mandat pour déposer un amendement visant à rétablir les crédits du FISAC, qui ne sont tout de même pas considérables, en les gageant sur d'autres crédits pour que ce soit recevable, et pour mettre ainsi le Gouvernement face à ses responsabilités.

M. Jean-Luc Fichet. - La question du FISAC est extrêmement importante. Il devait être suppléé par l'Agence nationale de cohésion des territoires, sur laquelle nous n'avons aucune visibilité. Ce qui ressort de nos échanges est, une fois de plus, la négligence ou le manque de considération pour le monde rural. En affaiblissant les chambres consulaires, on prive également d'un outil important dans les zones rurales. Cela va aggraver la fracture territoriale. C'est une raison de plus pour notre groupe de s'opposer à ce projet de loi de finances.

M. Pierre-Yves Collombat. - On semble oublier l'importance économique des petites et moyennes entreprises et de l'artisanat, en termes d'emplois en particulier, puisque les PME embauchent bien plus que les grands groupes exportateurs. On ne peut pas se satisfaire de ces replâtrages, peu importe d'ailleurs qu'on les appelle « Agence nationale de cohésion des territoires » ou, plus moderne encore, « France services ». Il faut dynamiser ce qui fonctionne bien, les institutions qui font véritablement tourner la boutique, plutôt que ces inventions complètement creuses. On grignote des crédits par-ci, par-là, sans aucune concertation. Mon groupe ne s'en satisfait donc pas non plus.

Je m'interroge enfin sur les problèmes d'installation des professions réglementées en raison du coût des offices. Où est passée la concurrence libre et non faussée ? Le prix des études est trop élevé.

Mme Laurence Harribey. - J'irai dans le même sens que tous nos collègues sur le FISAC. Je vois, moi aussi, une contradiction entre la communication affichée par le Gouvernement, au travers des programmes sur les centres bourgs et l'attractivité de la ruralité, et cette politique qui consiste, en même temps, à casser ce qui marche bien. Je souscris à vos propos, monsieur le président : le FISAC est essentiel pour redynamiser le commerce et les centres bourgs. Pour avoir été maire pendant dix ans et présidente d'une communauté de communes, je peux témoigner de l'importance du FISAC pour nos territoires ruraux. De même, on va casser la dynamique née d'une vraie territorialisation de l'action des chambres consulaires.

Mme Catherine Di Folco. - Je partage entièrement le point de vue du président Bas et de Mme Harribey. Une commune rurale vit grâce à ses commerces et à ses associations ! Il arrive que la municipalité rachète et implante des commerces qui disparaîtraient sinon. Il est d'ailleurs dommage que la planification de l'aménagement commercial, qui relevait naguère de la commune ou de l'intercommunalité, ait été intégrée au schéma de cohérence territoriale (SCoT), moins précis en la matière. L'existence d'un document propre à l'aménagement commercial forçait au moins les élus à se poser des questions sur ce sujet.

M. André Reichardt, rapporteur pour avis. - Toutes les interventions sur le commerce et l'artisanat se rejoignent. J'insiste néanmoins sur la volonté de recentrage de l'action de l'État sur l'innovation, le numérique, le soutien aux entreprises en difficulté et le suivi des filières stratégiques, dont témoigne ce budget.

M. Pierre-Yves Collombat. - C'est du pipeau !

M. André Reichardt, rapporteur pour avis. - On peut regretter que dans ces filières stratégiques ne figurent pas le commerce, l'artisanat, le maintien du tissu économique. Pour autant, ce programme va plutôt dans le bon sens. Pour une fois, on fait des choix plutôt que de donner des coups de rabot. Il faut bien sûr être vigilant pour ne pas laisser certains secteurs au bord du chemin. D'autres acteurs peuvent prendre le relais de l'État en certains domaines, au premier rang desquels les régions et les EPCI, qui ont une compétence économique. Les régions sont notamment disposées à reprendre à leur compte le soutien à l'artisanat et au commerce, si on leur en donne les moyens.

Ceci dit, monsieur le président, si je n'ai pas proposé d'amendement, c'est parce que la commission des finances doit défendre un amendement visant à relever à 30 millions d'euros les autorisations d'engagement et les crédits de paiement alloués au FISAC, alors que le projet de loi de finances ne lui attribue que 2,8 millions d'euros en crédits de paiement.

M. Philippe Bas, président. - La commission des lois doit marquer son soutien, soit en votant cet amendement de la commission des finances, soit en déposant son propre amendement, avec un dispositif identique. Cette dernière hypothèse a ma faveur pour montrer la volonté commune des deux commissions.

M. André Reichardt, rapporteur pour avis. - Cela aura le mérite de soulever le problème. Je prends donc acte du mandat qui m'est donné par la commission pour déposer cet amendement.

Il est en tout cas évident qu'il y a une contradiction entre le lancement par le Gouvernement du projet « Action coeur de ville » et la mise en extinction du FISAC, puisque celui-ci devrait contribuer au financement des actions concernées... Mais j'insiste, les régions proposent de prendre le relai, cela peut être une bonne alternative. Je me félicite du début de négociations entre l'État et les régions sur ce point.

M. Jean-Luc Fichet. - D'accord sur le principe, mais les régions n'en ont pas les moyens aujourd'hui.

M. Philippe Bas, président. - J'ai cru observer, mais c'est peut-être le fruit d'une expérience particulière, que les régions s'intéressent peu au commerce et à l'artisanat. En réalité, il est dommage que les dispositifs d'aide autrefois mis en place par les départements aient disparu. Généralement, les régions ne les ont pas repris, les jugeant trop microéconomiques, comme les prêts à taux zéro.

M. André Reichardt, rapporteur pour avis. - Je précise à notre collègue Jean-Luc Fichet que le décret relatif à l'agence nationale de cohésion de territoires est paru et que cette agence doit entrer en fonction le 1er janvier 2020.

Pour répondre à l'intervention de Pierre-Yves Collombat, les créations nouvelles d'offices de professions réglementées sont gratuites. Seul l'accès à un office existant est payant, et encore, pas partout, puisqu'en Alsace et en Moselle le droit de présentation du successeur n'existe pas. Le vrai problème de la gratuité, c'est que la valeur patrimoniale des anciens offices diminue s'il y a trop de nouveaux entrants.

M. Pierre-Yves Collombat. - Ça me dérange moins pour les offices notariés que pour les licences des taxis, confrontés au même problème !

M. André Reichardt, rapporteur pour avis. - Pour répondre brièvement à Mme Di Folco, je partage son analyse, mais voudrais dire qu'il appartient au SCoT de déterminer avec précision la politique commerciale d'un territoire. Dans l'ensemble, les SCoT jouent efficacement leur rôle.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits du programme n° 134, « Développement des entreprises et régulations » du projet de loi de finances pour 2020, sous réserve de l'adoption de son amendement.

Projet de loi de finances pour 2020 - Mission « Outre-mer » - Examen du rapport pour avis

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis. - Monsieur le président, mes chers collègues, il me revient aujourd'hui de vous présenter les crédits de la mission « Outre-mer » dans le cadre du projet de loi de finances pour 2020, dont notre commission s'est saisie pour avis. Le budget de l'année dernière visait à donner une traduction concrète aux orientations définies dans le « Livre bleu outre-mer » élaboré dans le prolongement des Assises des outre-mer. Le budget pour l'année 2020 vient consolider ces orientations.

En 2019, deux dépenses fiscales en faveur des territoires ultramarins ont été supprimées. Le Gouvernement s'était engagé à ce que les 170 millions ainsi dégagés abondent dans leur totalité le budget en faveur des outre-mer. Pour la deuxième année consécutive, ces engagements sont respectés.

Malgré cela, les crédits de la mission « Outre-mer » sont en diminution en 2020. Cela s'explique principalement par deux mesures de périmètre. Comme le souhaitent les Polynésiens, la dotation globale d'autonomie est transformée à l'occasion de ce projet de loi en prélèvement sur recettes. Il s'agit d'une disposition que nos deux assemblées avaient votée l'an dernier, mais que le Conseil constitutionnel avait censuré car il ne la trouvait pas suffisamment précise. Espérons que les précisions apportées soient suffisantes. La seconde mesure est la transformation d'un prélèvement sur recettes au bénéfice de la collectivité territoriale de Guyane en dotation budgétaire.

Une fois ces mesures de périmètre prises en compte, la baisse des crédits de la mission « Outre-mer » n'est plus que de 1,3 % en autorisations d'engagement et 3,9 % en crédits de paiement. Elle correspond à une adaptation à la sous-exécution récurrente des crédits consacrés aux conditions de vie outre-mer.

En réponse à cette sous-consommation, plusieurs actions de soutien à l'ingénierie devraient être mises en place en 2020. Une plateforme d'appui aux collectivités devrait voir le jour en Guyane. Des crédits de la ligne budgétaire unique seront destinés à l'aide au montage de projets. Enfin, l'Agence française de développement continuera sa mission d'accompagnement à la maîtrise d'ouvrage à Mayotte et à Saint-Martin.

Par ailleurs, les crédits présentés dans le budget de la mission « Outre-mer » ne prennent pas en compte la partie du produit de la cession des sociétés immobilières d'outre-mer qui viendra abonder la ligne budgétaire consacrée à la construction de logements dans les outre-mer.

Ces éléments permettent de relativiser la légère baisse des crédits de la mission « Outre-mer ». Par ailleurs, la mission ne représente qu'un peu plus de 9 % de l'effort financier global de l'État en faveur des outre-mer, ce qui incite à s'interroger sur la pertinence du périmètre budgétaire. L'action de l'État dans ces territoires comprend un volet budgétaire et un volet fiscal. L'effort budgétaire de l'État est porté par 90 programmes relevant de 30 missions, et s'élève à 22,05 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 21,5 milliards d'euros en crédits de paiement. À cela s'ajoutent les dépenses fiscales en faveur des outre-mer, estimées à 4,5 milliards d'euros en 2020.

Au total, l'effort financier de l'État en faveur des territoires ultramarins s'élève en 2020 à 26,55 milliards d'euros en autorisations d'engagement et à 26 milliards d'euros en crédits de paiement. Il est donc en hausse de respectivement 15,3 % et 17,3 % par rapport à 2019.

J'ai choisi de m'intéresser à l'occasion de cet avis budgétaire à une thématique spécifique. Il s'agit de l'insertion des collectivités ultramarines dans leur environnement régional.

Une bonne insertion de ces territoires dans leur bassin géographique permet en effet à la fois aux collectivités d'affirmer leur potentiel économique, culturel, scientifique et technique, mais aussi de contribuer au rayonnement de la France dans toutes les zones du monde.

Comme le rappelle la Constitution, il revient à l'État de conduire la politique extérieure de la France et de conclure des accords internationaux. Ce préalable étant posé, le législateur n'a cessé, au cours des 20 dernières années, de renforcer les compétences internationales des collectivités ultramarines.

Sous la responsabilité de la France, celles-ci peuvent participer voire conduire les négociations d'accords internationaux, représenter la France au sein d'organisations internationales, adhérer en leur nom propre à des organismes régionaux de leur zone géographique, ou encore affecter des agents chargés de les représenter au sein de missions diplomatiques.

Ces compétences s'accompagnent de nombreux outils de financement, tant nationaux qu'européens.

Au niveau national, il s'agit du fonds de coopération régionale, inscrit au budget de la mission « Outre-mer », et des fonds de la délégation pour l'action extérieure des collectivités territoriales, au sein du ministère des affaires étrangères. Ils visent à promouvoir les actions de coopération décentralisée.

Au niveau européen, s'ajoutent au financement du Fonds européen de développement 5 programmes INTERREG portés par nos collectivités ultramarines : un programme Amazonie, un programme Caraïbes, un programme Océan indien, et deux programmes transfrontaliers dédiés à Mayotte et à Saint-Martin.

Les collectivités ultramarines ne se sont toutefois pas entièrement saisi de leurs nombreuses compétences et des dispositifs de financement existants. Un bilan par zone fait apparaître de grandes différences.

Dans la zone océan Indien, la coopération régionale concerne principalement les pays voisins, mais des actions de coopération existent également avec des pays de l'Afrique australe et certains pays d'Asie. La Réunion, qui possède une tradition d'intervention bien établie, est plus active que Mayotte. Le conseil départemental de Mayotte se saisit toutefois progressivement de ses nouvelles compétences. Il a adopté, en juillet 2018, une stratégie de coopération décentralisée et d'action internationale, qui définit une feuille de route pour les années à venir. Par ailleurs, la France a signé en juillet 2019 un accord-cadre avec les Comores, qui vise à renforcer la coopération décentralisée avec ce pays.

Les territoires de la zone Antilles-Guyane sont particulièrement actifs en matière internationale : les collectivités ont une politique historiquement active d'adhésion aux organisations régionales. Elles sont, contrairement à La Réunion et à Mayotte, adhérentes en leur nom propre. La Guyane et Saint-Martin constituent deux cas particuliers, puisque ces territoires disposent de frontières terrestres avec des États de la zone. La volonté de coopération y est donc particulièrement forte, même si les résultats, notamment avec le Suriname, ne sont pas toujours à la hauteur des attentes.

La zone Pacifique rassemble quant à elle des collectivités dont les compétences sont largement supérieures à celles des collectivités régies par l'article 73 de la Constitution. Les trois collectivités françaises du Pacifique sont très intégrées dans les organisations internationales. La Nouvelle-Calédonie est particulièrement active à l'international : elle dispose de délégués auprès de plusieurs ambassades de France et a récemment professionnalisé son recrutement. La Polynésie française est quant à elle en train de s'ouvrir, que ce soit vers la Chine, la Nouvelle-Zélande, ou l'Amérique latine.

Afin d'encourager à l'utilisation par les collectivités ultramarines de leurs compétences internationales, une politique de soutien a été mise en place par l'État. Depuis 2002, des ambassadeurs délégués à la coopération régionale sont nommés dans chacune des zones géographiques de nos collectivités ultramarines. Depuis 2016, une conférence de coopération régionale est organisée chaque année dans la zone Antilles-Guyane et dans la zone de l'Océan indien. La conférence de coopération régionale de la zone Antilles-Guyane est actuellement en cours. Enfin, des conseillers diplomatiques ont été placés auprès de certains préfets pour faciliter les relations entre les collectivités ultramarines et leurs voisins.

Cette politique doit, à mon sens, être renforcée et certains blocages levés, afin d'encourager les collectivités ultramarines.

En premier lieu, il importe de favoriser les liens entre les habitants des différents territoires. L'article rattaché à la mission « Outre-mer » répond en partie à cette préoccupation : il permettra d'utiliser les aides à la mobilité pour des stages réalisés dans le bassin géographique de nos outre-mer. Cet aménagement est bienvenu.

Par ailleurs, les politiques facilitant l'octroi de visas doivent être encouragées. Pourraient notamment être mis en place des systèmes de visa permanent pour les résidents frontaliers, sur le modèle de ce qui existe entre la Guyane et le Brésil. J'émets cependant une réserve en ce qui concerne la relation entre Mayotte et les Comores, car ces territoires ne sont pas encore prêts à une telle évolution.

En deuxième lieu, nous devons travailler sur l'acceptation des actions de coopération décentralisée par les pays et territoires voisins. Nous pourrions envisager de mieux les associer à la définition des priorités poursuivies. Ou encore de co-construire les axes d'intervention des programmes INTERREG afin qu'ils correspondent pleinement aux besoins locaux.

En dernier lieu, la coopération décentralisée est pensée pour être réalisée entre collectivités de même taille et aux compétences équivalentes. Ce n'est toutefois pas toujours le cas. À titre d'exemple, les districts du Suriname sont les interlocuteurs privilégiés des communes guyanaises, mais n'ont pas de pouvoir de décision propre car l'État surinamais est fortement centralisé. Dans ce cadre, il importe qu'une fois les projets identifiés et lancés au niveau local, l'État puisse prendre le relai pour les faire avancer, au besoin par une négociation d'État à État. La délégation de votre commission des lois qui s'est récemment rendue en Guyane a eu l'occasion de relever cette difficulté.

En conclusion, il me semble que l'insertion des collectivités ultramarines dans leur environnement régional est en bonne voie, même si des ajustements pourraient être envisagés. Le développement de ces politiques relève toutefois surtout de la diffusion de bonnes pratiques.

Cette thématique est une manifestation visible de la difficulté d'appréhender le budget consacré par l'État à nos territoires ultramarins uniquement par le biais des crédits inscrits au budget de la mission « Outre-mer ».

De fait, si l'on peut déplorer la baisse des crédits de la mission Outre-mer, celle-ci est contrebalancée par la hausse des crédits globaux accordés aux outre-mer. La diminution s'explique en outre par les difficultés récurrentes de consommation du budget de cette mission. Je vous propose donc d'être collectivement attentifs à la portée qu'auront les différentes mesures annoncées en termes de soutien à l'ingénierie notamment.

L'ensemble de ces éléments me conduisent à vous proposer de donner un avis favorable à l'adoption de ces crédits.

Je vous remercie de votre attention.

M. Jean-Luc Fichet. - J'observe que le rapporteur relève la difficulté récurrente à consommer les crédits, ce que nous avons pu constater lors de notre déplacement en Guyane. En effet, chaque année, près de 300 millions d'euros ne sont pas consommés en Guyane, faute de moyens humains suffisants en matière d'ingénierie pour concevoir et mettre en oeuvre les projets. Cela pose des difficultés particulières dans un territoire où les infrastructures de transport sont peu nombreuses et la mobilité difficile.

Résoudre ce problème suppose de se doter des moyens d'accueillir des personnes qualifiées. En ce sens, la question du logement est essentielle. À titre d'exemple, les magistrats mutés en Guyane sont confrontés à la difficulté de trouver des logements temporaires et sont souvent contraints de loger à l'hôtel. Ces conditions d'hébergements difficiles n'incitent pas les professionnels à venir s'installer sur le territoire.

Ce manque d'ingénierie pénalise également les élèves dans leur scolarité car bon nombre d'entre eux sont contraints de se lever à 4 heures du matin pour pouvoir rejoindre leur établissement en pirogue. Il est d'autant plus urgent de remédier à cette situation qu'à Saint-Laurent-du-Maroni, l'explosion démographique est telle qu'il faut, pour y répondre, construire un groupe scolaire tous les huit mois ! Cette commune verra sa population doubler dans les 15 prochaines années et deviendra la première ville de Guyane au plan démographique.

Il me semble donc que, pour mener une politique efficace de développement des territoires ultramarins, il convient notamment de réfléchir à la manière d'améliorer l'accueil et l'accompagnement des agents de l'État déployés sur le territoire. Je tiens à saluer le courage des agents des forces de l'ordre que nous avons rencontrés lors de notre déplacement en Guyane et qui travaillent dans des conditions particulièrement difficiles.

M. Philippe Bas, président. - Je vous précise que ce déplacement en Guyane était hautement édifiant et nous a permis de mieux comprendre les particularités de ce territoire. La délégation, composée de cinq sénateurs issus de plusieurs groupes, exposera ses conclusions dans un rapport qui vous sera présenté au mois de janvier. Nous aborderons notamment la question de l'immigration, de la prévention de la délinquance et de la lutte contre l'orpaillage illégal, tout comme les difficultés d'adaptation des lois aux réalités guyanaises. Ce déplacement nous a notamment permis de nous rendre compte qu'appliquer les pratiques administratives, les règlements et les lois sans aucune adaptation au contexte particulier du territoire aboutissait systématiquement à des impasses. Ce constat s'applique d'ailleurs dans d'autres territoires ultramarins.

M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur pour avis. - Comme l'a justement expliqué Jean-Luc Fichet, l'attractivité constitue un enjeu essentiel pour les territoires d'outre-mer, et la sous-exécution chronique du budget masque en réalité des difficultés en matière d'ingénierie. Certains territoires sont d'ores et déjà bien dotés dans ce domaine, comme la Martinique et la Guadeloupe, mais il est vrai qu'en Guyane, à Mayotte et à Saint-Martin, notamment, le déficit est véritable. Des initiatives ont été lancées pour remédier à ce problème comme une plateforme d'appui aux collectivités qui devrait voir le jour cette année en Guyane. Il convient donc d'être attentif au déploiement de ce dispositif. À Mayotte et à Saint-Martin, c'est l'Agence française de développement qui soutient les collectivités dans la maîtrise d'ouvrage.

Améliorer l'attractivité et le développement des territoires ultramarins suppose de mener de front des actions dans des domaines très variés notamment en matière de santé, d'éducation, ou de mobilité.

Mme Josiane Costes. - Je tiens à préciser que j'ai formulé, dans le rapport d'information « Contribution de transport aérien au désenclavement et à la cohésion des territoires », des propositions pour améliorer le transport aérien dans ces bassins géographiques. Un amendement en ce sens a été adopté à l'Assemblée nationale dans le projet de loi de finances pour 2020, ce qui devrait permettre une meilleure insertion des collectivités territoriales dans leur bassin géographique.

M. Pierre-Yves Collombat. - J'émets pour ma part un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Outre-mer ».

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Outre-mer ».

Projet de loi de finances pour 2020 - Mission « Relations avec les collectivités territoriales » - Examen d'un amendement

M. Philippe Bas, président. - Nous avons adopté hier l'amendement n° II-323 présenté par le rapporteur pour avis sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales », M. Loïc Hervé, qui vise à garantir la neutralité financière, pour le territoire concerné, de la restitution de compétences par un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre à ses communes membres. Cela permet d'assurer que, budgétairement, les communes aient les moyens d'assumer la restitution de certaines compétences, ce qui correspond aux orientations du projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique. Je pense notamment à une disposition - que nous soutenons - qui ouvre la voie à une différenciation des compétences au sein d'un ensemble intercommunal.

Après discussion avec les rapporteurs spéciaux de la commission des finances, M. Hervé propose d'affiner la rédaction de l'amendement, afin de prévoir que cette garantie de neutralité financière ne s'applique pas si le coefficient d'intégration fiscale (CIF) de l'établissement est ou devient inférieur à 0,4. Il s'agit ainsi de trouver un compromis pour introduire de la souplesse dans les relations entre les communes et leur intercommunalité et, ainsi, revenir sur les transferts de compétences injustifiés et imposés, sans inciter à une remise en cause du principe même de l'intégration.

M. Jean-Pierre Sueur. - Cet amendement protège les intérêts des communautés de communes, conformément à ce que je nomme la « logique Lecornu ». Une question, cependant : le dispositif envisagé permettrait-il à l'intercommunalité de ne restituer une compétence qu'à certaines communes membres et pas à toutes ?

M. Philippe Bas, président. - Je me dois de vous apporter quelques précisions. Le cas de figure que vise l'amendement n'est pas celui-là : cette disposition ne s'applique que dans l'hypothèse où l'intercommunalité restitue à toutes les communes membres les mêmes compétences. La disposition introduite dans le projet de loi de M. Lecornu, permettant qu'un EPCI à fiscalité propre n'exerce certaines compétences que sur une partie de son territoire, n'est pas encore entrée en vigueur.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je voterai en faveur de l'adoption de cet amendement, mais je tiens à souligner la logique perverse introduite par le projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique. Je suis partisan d'une architecture institutionnelle claire, où chaque compétence est exercée par une catégorie de collectivités territoriales ou de groupements. Ouvrir la voie à des transferts de compétences de l'intercommunalité vers les communes membres et vice versa, et vers les départements et les régions, revient à créer des dispositifs complexes aux conséquences financières non anticipées. Tout cela me semble très démagogique.

M. Philippe Bas, président. - La démagogie des uns n'est pas celle des autres...

M. Jean-Pierre Sueur. - Je retire l'expression. Je soulignais seulement qu'il s'agit d'un vrai débat de fond : vaut-il mieux construire un système de répartition des compétences à la carte ou prôner une architecture institutionnelle claire pour chaque niveau ?

M. Philippe Bas, président. - Vu de loin, il est aisé d'associer différenciation et complexité. Cependant, pour les collectivités territoriales, ce genre de dispositif apparaît comme un moyen de s'adapter aux contraintes locales.

M. Pierre-Yves Collombat. - La démagogie présente l'avantage, au moins dans sa présentation, de se préoccuper des gens. Je préfère la démagogie à l'illusion bureaucratique qui sévit depuis des années. Sous le quinquennat de M. Sarkozy, il était déjà question de répartir clairement toutes les compétences entre les différents niveaux de collectivités. Finalement, ces débats infinis n'ont abouti qu'à la formidable notion de « compétences partagées ». Il est temps de sortir de cette illusion : de fait, les compétences sont partagées. Accepter cette réalité simplifiera davantage l'exercice des compétences que d'imposer une architecture simple mais abstraite et qui doit être corrigée par une multitude de mécanismes plus complexes les uns que les autres.

Je ne souscris pas à la rectification de l'amendement proposée. Pourquoi fixer le seuil plancher du coefficient d'intégration fiscale à 0,4 ? Est-il sensé de tenter de concilier deux logiques opposées, la restitution de compétences aux communes, d'une part, et la poursuite de l'intégration, d'autre part ? La mise en oeuvre de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) a pourtant déjà prouvé que cela ne fonctionnait pas.

M. Philippe Bas, président. - Ce seuil de 0,4 correspond à la médiane des coefficients d'intégration fiscale.

M. Pierre-Yves Collombat. - Et alors ? C'est un critère objectif, certes, mais cela n'a toujours aucun sens.

L'amendement n°  II-323 rectifié est adopté.

La réunion est close à 12 h 30.

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 16 h 40.

Projet de loi de finances pour 2020 - Audition de Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales

M. Philippe Bas, président. - Mes chers collègues, nous avons le plaisir d'auditionner Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. Je me dois d'excuser M. Sébastien Lecornu, qui a un empêchement légitime et regrettable.

Madame la ministre, cette audition porte sur le budget des relations avec les collectivités territoriales que nous avons examiné hier et pour lequel nous souhaitons vous entendre. Notre commission vous reçoit chaque année dans ce cadre, comme vous le savez, puisque vous êtes à la fois ancienne présidente de la délégation du Sénat pour les collectivités territoriales et ancien membre de notre commission.

C'est aussi l'occasion pour nous d'évoquer certaines politiques publiques financées sur ces crédits. Le budget est l'acte majeur de l'action du Gouvernement. Nous parlerons donc de finances, mais aussi de votre politique. Pour nous, l'essentiel de ce qui se joue dans ce projet de loi de finances concerne la manière dont le Gouvernement entend procéder pour substituer à la taxe d'habitation (TH) d'autres ressources. Comme vous le savez, le report d'un an de la suppression de la taxe d'habitation, qui nous semble prématuré, a été acté en séance le 23 novembre dernier.

Ce report, sur une question fiscale et démocratique essentielle, n'épuise cependant pas les sujets d'inquiétude pour la commission des lois. La perte pour les départements de la taxe foncière sur les propriétés bâties, dont le produit serait transféré au bloc communal, amputerait leur pouvoir de fixation des taux et contribuera à rompre leur lien avec le contribuable.

Nous sommes également perplexes à l'idée que le bloc communal verrait se substituer à la taxe d'habitation une taxe acquittée par les propriétaires. Auparavant, tous les habitants, malgré les exemptions et les dégrèvements, étaient censés payer la taxe d'habitation. Il n'y aura désormais plus que les propriétaires qui paieront pour les services publics de la commune.

Par ailleurs, les très vives critiques formulées par le Président de la République à l'égard de la taxe d'habitation sont entièrement transposables à la taxe sur les propriétés foncières bâties du point de vue de l'assiette de cette taxe. Nous avons donc de nombreuses interrogations. Celles-ci expliquent le vote récent du Sénat.

Enfin, pour entrer dans le vif du sujet avec la mission « Relations avec les collectivités territoriales », nous vous interrogerons notamment sur la réalité du soutien de l'État au fonctionnement et à l'investissement des collectivités territoriales.

Je vous propose, madame la ministre, de prendre la parole pour un exposé liminaire qui sera suivi des questions de notre rapporteur pour avis, puis de celles de nos collègues.

Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. - Depuis 2017, le Gouvernement présente un budget en rupture avec les politiques antérieures. Il repose sur trois piliers : d'abord, un choix clair en faveur de la prévisibilité et de la stabilité des ressources versées aux collectivités ; ensuite, un soutien fort de l'État à l'investissement public local avec un montant historiquement élevé qui s'élève à environ 2 milliards d'euros ; enfin, un renforcement soutenable de la péréquation en faveur des collectivités les moins favorisées. Le projet de loi de finances (PLF) pour 2020 ne déroge donc pas à ce triptyque.

La nouveauté, dont vous avez déjà beaucoup parlé, porte sur la réforme de la fiscalité locale. Elle modifie le panier de ressources des collectivités à partir de 2021. L'article 5 du PLF a été adopté en séance publique au Sénat samedi dernier. Vous avez confirmé l'architecture de la réforme, même si quelques évolutions paramétriques et le décalage d'un an de l'entrée en vigueur du nouveau panier de ressources pour les collectivités sont prévus.

Je rappelle que la suppression de la taxe d'habitation a été décidée et votée pour permettre une réduction d'impôts de 18 milliards d'euros pour les Français ainsi qu'une compensation juste des collectivités, par des ressources fiscales dynamiques.

J'en viens à la mission proprement dite, dont le montant alloué aux dotations est stabilisé. Les concours financiers de l'État aux collectivités s'élèvent à 48,7 milliards d'euros dans le cadre du PLF pour 2020, ce qui représente une très légère progression des crédits de paiement (CP) à hauteur de 464 millions d'euros par rapport à 2019.

Le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) est fixé à 26,8 milliards d'euros pour 2020, soit un montant stable par rapport à 2019 hors mesures de périmètre. Pour mémoire, entre 2014 et 2017, la DGF avait baissé de plus de 11 milliards d'euros.

La contribution des collectivités à la trajectoire des finances publiques est désormais assurée par les « contrats de Cahors ». Ces pactes financiers fixent les dépenses de fonctionnement des 322 collectivités aux budgets les plus importants. Ces dispositifs ont produit leurs premiers résultats en 2019. C'est un succès puisque la cible a été largement atteinte. La plupart des collectivités disposent de marges de manoeuvre pour l'avenir. L'effort de solidarité au profit des collectivités les moins bien dotées poursuit sa hausse.

Le PLF pour 2020 prévoit une augmentation des montants consacrés à la péréquation verticale de 220 millions d'euros. Cette progression resterait intégralement financée par redéploiement au sein de la DGF. Avec l'augmentation proposée, ce sont donc près de 30 % de la DGF qui seraient consacrés à la péréquation verticale, soit environ 7,7 milliards d'euros. En revanche, le montant et les règles de calcul de la péréquation horizontale, en particulier le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), seraient stables, à l'exception de deux évolutions apportées lors de l'examen par l'Assemblée nationale.

Sur le montant du fonds de solidarité des communes de la région d'Île-de-France (FSRIF), l'Assemblée nationale a voté une majoration de 20 millions d'euros, reprenant la progression des années précédentes, interrompue seulement en 2019. La garantie de sortie du FPIC a été unifiée et améliorée pour plus d'une centaine d'ensembles intercommunaux, notamment ceux qui n'y auraient plus été éligibles en 2020. En l'état actuel du PLF, ils percevraient l'an prochain 50 % de leurs attributions de 2019. Je précise que la question de la trajectoire de la péréquation sera liée à la manière dont sera mesurée la richesse des collectivités après la réforme fiscale.

La question des indicateurs financiers a été évoquée longuement lors du congrès des maires. Il s'agit du potentiel financier, du potentiel fiscal et des critères retenus pour la péréquation. Ces sujets seront à l'ordre du jour des travaux du comité des finances locales (CFL) en 2020 et certainement en 2021. C'est un point important, car le Gouvernement a clairement indiqué que les indicateurs financiers des communes, des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et des départements devront être revus après la réforme fiscale pour neutraliser les effets de bord liés aux nouvelles ressources attribuées dès 2021.

Lors du printemps de l'évaluation, certains d'entre vous ont insisté sur la nécessité de mieux évaluer l'impact de la péréquation. Ce travail d'évaluation pourra rejoindre dès 2020 les travaux du Gouvernement et du CFL sur les critères et les indicateurs financiers. Je veillerai à ce que le Parlement et les délégations aux collectivités territoriales soient associés en amont à ce travail et aux simulations qui seront faites.

Lors de la réforme de la taxe professionnelle, la nouvelle carte de la richesse avait conduit le Gouvernement à approfondir la péréquation en créant le FPIC. Les conséquences ne seront effectives qu'en 2022, pour la première répartition, après l'entrée en vigueur du nouveau panier de ressources en 2021. Les réunions du CFL sur les indicateurs financiers sont déjà prévues le 14 janvier et le 5 février 2020.

Dans ce PLF, deux mesures spécifiques complètent le volet DGF. Il s'agit, tout d'abord, de l'accompagnement financier lors de la création de communes nouvelles. Depuis 2015, le pacte de stabilité sur la DGF des communes nouvelles a facilité un nombre important de regroupements communaux. Néanmoins, les critères d'éligibilité aux avantages du pacte ont fait l'objet d'une grande instabilité. Cela ne permet pas aux élus de préparer leur projet de fusion sereinement. Le Gouvernement souhaite pérenniser ce soutien aux regroupements, qui devait s'arrêter au 1er janvier 2021. Il propose de poser un cadre unique, simple, pour toutes les fusions qui suivront les élections municipales. Les communes nouvelles créées après cette étape bénéficieront donc, avec les mêmes seuils qu'aujourd'hui, de garanties sur le montant de leurs attributions au titre de la dotation forfaitaire et des dotations de péréquation pendant trois ans. Elles bénéficieront également d'une dotation d'amorçage adoptée par amendement à l'Assemblée nationale. Celle-ci remplace la majoration de 5 % de la dotation forfaitaire, peu pertinente aujourd'hui du fait de son montant très variable selon les communes. Je précise que la création de communes nouvelles reste totalement facultative et au libre choix des élus.

Il s'agit ensuite de la DGF locale, à savoir une répartition qui serait décidée localement au sein d'un EPCI. En effet, afin d'accroître les responsabilités locales, cette mesure a été inscrite dans le PLF. Il s'agit d'une capacité d'agir localement sur la répartition de la DGF des communes. Le constat est simple : la DGF est répartie selon des critères nationaux qui ne peuvent traduire l'ensemble des spécificités des différents territoires. La nouvelle carte intercommunale de 2017 avait eu de nombreux effets de bord sur les indicateurs financiers, notamment pour les communes rurales qui étaient entrées dans de grandes agglomérations. Or, à l'heure actuelle, les communes membres d'un même EPCI ne disposent pas de levier efficace pour procéder à une répartition alternative de la DGF. Nous proposons un système simple et facultatif de répartition dérogatoire de la DGF pour les communes des EPCI, sous réserve de l'accord de chaque commune, et selon des critères qu'elles estimeront les plus adaptés à leurs caractéristiques, à l'instar de ce qui existe pour le FPIC. Il ne faut à cet égard pas sous-estimer la part de 30 % des intercommunalités réalisant une adaptation du FPIC avec ce vote.

Je souhaite insister sur les indemnités des élus. Ce sujet a été débattu au cours de l'examen du projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et la proximité de l'action publique. Lors du congrès des maires, le Premier ministre a annoncé le renforcement du soutien financier aux maires des petites communes. Il se traduira par un abondement de l'enveloppe consacrée à la dotation particulière élu local (DPEL) en faveur des communes fragiles. Cet amendement a été évalué à 28 millions d'euros par le Gouvernement. Je sais que, hier soir, la Haute Assemblée a adopté une autre disposition, dont le coût représente à peu près le double. La mesure que nous avons présentée nous semble appropriée et répond à la philosophie que le Gouvernement soutient dans le projet de loi susmentionné.

Concernant les dotations d'investissement, entre 2015 et 2017, l'État a accru son soutien aux dépenses d'investissement des collectivités territoriales afin de compenser une partie de la contrainte budgétaire. Ce soutien s'est ensuite maintenu à un niveau élevé et avec une grande stabilité. Le PLF pour 2020 reconduit les montants de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) à hauteur de 1,460 milliard d'euros, de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) à hauteur de 570 millions et de la dotation politique de la ville (DPV) à hauteur de 150 millions, au niveau de 2019. La dotation de soutien à l'investissement des départements (DSID), qui remplace la dotation globale d'équipement (DGE) des départements depuis 2019, est également reconduite à hauteur de 212 millions d'euros en 2020. Au total, l'État engage 2 milliards en 2020 sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales » en soutien à l'investissement local.

Les modalités de gestion de ces concours ont beaucoup évolué ces deux dernières années. D'abord il est prévu, à la suite de la suppression de la réserve parlementaire, une présence des parlementaires et des élus locaux dans les commissions DETR. Je connais toutes les critiques sur ce sujet, mais cette mesure a le mérite d'exister. Il est également prévu une plus grande transparence sur l'utilisation des crédits. Les listes de projets financés sont désormais publiques pour certaines dotations. Des bilans d'utilisation et des analyses ont été publiés en septembre sur le site Internet du ministère. Vous pouvez obtenir les informations pour chaque commune.

Le PLF pour 2020 ne prévoit pas de modification des règles qui encadrent la gestion des dotations. Nous pensons qu'il faut laisser vivre le cadre juridique encore récent, puis améliorer la procédure si nécessaire.

Afin de permettre à chaque élu ou citoyen de connaître les projets soutenus près de chez lui, nous avons rendu publique, il y a quelques jours, une nouvelle carte interactive des dotations d'investissement attribuées par l'État en 2018, commune par commune, en indiquant les montants et la nature des projets. L'information des citoyens est importante. Cette carte est accompagnée d'analyses précises et de documents de synthèse qui permettent de mieux connaître les priorités soutenues. Selon le département, les élus n'ont pas les mêmes objectifs. Nous avions fait de même au printemps pour la DGF, avec une mise en ligne d'une carte et de toutes les données. Je me félicite de cette transparence.

Concernant l'outre-mer, nous proposons une réforme de la dotation d'aménagement des communes et circonscriptions territoriales d'outre-mer (DACOM). Il s'agit d'une composante de la DGF spécifique aux communes ultramarines. Le Président de la République a annoncé un rattrapage financier pour l'outre-mer sur cinq ans, entre 2020 et 2024. Le PLF de cette année constitue une première étape de ce rattrapage. Elle conduit à augmenter la péréquation en outre-mer de 19 millions d'euros entre 2019 et 2020.

Les communes d'outre-mer bénéficient aujourd'hui de la péréquation verticale dans des conditions dérogatoires qui présentent deux difficultés. D'abord, les montants alloués sont inférieurs d'environ 55 millions à ceux qui résulteraient du droit commun. Ensuite, les critères de répartition ne permettent pas de cibler les communes les plus fragiles. Suivant les recommandations du CFL, ce surcroît est réparti de manière « péréquatrice » pour aider les communes qui en ont le plus besoin. Cette majoration s'inscrit dans une démarche plus large. Elle vise à mieux assurer l'autonomie financière des communes d'outre-mer en agissant tant sur leurs recettes, avec un meilleur recensement des bases fiscales, que sur la structure de leurs dépenses.

La mission confiée par le Gouvernement au sénateur Georges Patient et au député Jean-René Cazeneuve doit proposer prochainement de nouveaux outils d'accompagnement et de contrôle. Je souhaiterais que notre réforme de la DACOM tienne compte de leurs conclusions.

Un autre sujet spécifique a été abordé lors de l'examen à l'Assemblée nationale : il s'agit de la transition écologique avec la création d'une dotation de soutien aux communes pour la protection de la biodiversité. L'an dernier, avec la dotation « Natura 2000 », nous avions engagé une démarche. Nous l'avons confirmée et élargie aux communes situées dans les parcs nationaux. La création d'un onzième parc national aux confins de la Champagne et de la Bourgogne nous rappelle que l'atteinte de nos objectifs environnementaux repose sur des collectivités qui sont confrontées à des charges et des contraintes propres associées au zonage « Natura 2000 » ou au règlement des coeurs de parcs. Vous connaissez tous sûrement, dans vos départements, des personnes qui ont perdu énormément de ressources à cause de cette « labellisation ».

Concernant la péréquation horizontale entre les départements, le Gouvernement a fait adopter, à l'Assemblée nationale, un amendement dont le dispositif a été élaboré et soutenu par l'Assemblée des départements de France (ADF). Il permet de renforcer la lisibilité et l'intensité des trois dispositifs existants : le fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO), le fonds de solidarité pour le développement (FSD) et le fonds de soutien interdépartemental (FSID).

Par ailleurs, à compter de 2021, un fonds de 250 millions d'euros sera créé au profit des départements. Il s'agit d'un accompagnement financier de la réforme fiscale, car nous compensons la perte de la taxe sur le foncier bâti par une fraction de TVA. Plus précisément, nous avons ajouté, en sus de la compensation intégrale déjà prévue, 250 millions d'euros supplémentaires, qui financeront en partie un fonds de sauvegarde pour les départements ayant des difficultés locales : ces 250 millions d'euros vont donc vers les départements, mais leur dynamique financera une réserve d'aide à des départements faisant face à des catastrophes. Un fonds géré par le CFL pourrait être activé notamment en cas d'intempéries.

Avec ce PLF, nous proposons une réforme juste, lisible, un calendrier large, une prévisibilité et une stabilité des ressources des collectivités. C'est également un soutien fort de l'État à l'investissement public local.

L'État doit relever de grands défis. Par exemple, le dédoublement des classes dans certains territoires implique de construire de nouvelles classes. Il convient alors d'aider les communes, puisqu'il s'agit d'une conséquence d'une décision de l'État. La transition écologique et la mobilité sont aussi des défis très importants.

M. Philippe Bas, président. - Je vous remercie pour cette introduction très détaillée. Ma première impression, que mes collègues doivent partager, c'est que ces dispositifs sont extrêmement complexes et peu lisibles.

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». - J'ai présenté hier devant la commission des lois mon rapport pour avis, qui a été adopté.

Lors de la montée en puissance de l'intercommunalité dans notre pays, l'exécutif et le législateur ont longtemps souhaité encourager l'intégration communautaire. Cet encouragement s'est traduit financièrement par un indicateur, qui est le coefficient d'intégration fiscale. De lui dépend le niveau de l'encouragement financier de l'État.

Selon la commission des lois, le paradigme a profondément changé. La carte des intercommunalités est aujourd'hui achevée : les fusions d'intercommunalités et la création de communes nouvelles donnent de nouvelles perspectives aux territoires. La discussion parlementaire portant sur le projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et la proximité de l'action publique offre de nouvelles perspectives. Celui-ci permettrait aux élus locaux, au titre du principe de subsidiarité auquel nous sommes tous très attachés, d'organiser dans les territoires de nouvelles répartitions des compétences entre les intercommunalités et les communes. Or, si nous voulons que cette réorganisation subsidiaire s'opère sur les territoires, il faut revenir sur la manière dont fonctionne le coefficient d'intégration fiscale.

Madame la ministre, qu'envisagez-vous pour tirer les conséquences des dispositions prévues dans ce projet de loi, afin que nous puissions avoir une vraie cohérence sur la question de l'intégration fiscale et de l'accompagnement de l'État ? Faute de quoi, ce sera un miroir aux alouettes dans la mesure où l'on ne permettra pas aux collectivités locales de mettre en oeuvre un droit qu'elles auront acquis avec cette loi. Les élus s'en rendront immédiatement compte et nous en feront le reproche.

Concernant la fiscalité, on sait que la réforme fiscale aura des impacts significatifs sur les indicateurs financiers des collectivités. Vous nous expliquez que le CFL fera un travail d'étude et envisagera les mécanismes de correction ultérieurement. Nous aurions préféré l'inverse. Tout porte à croire en effet que les mécanismes de correction seront lourds. Faut-il attendre 2020 ou 2021 pour avoir une évaluation de ces impacts sur les collectivités ?

Concernant les dotations d'investissement et plus précisément la DSID, le Gouvernement serait-il favorable à une proposition, que nous avons adoptée hier en commission des lois, qui conduirait à inscrire dans la loi la consultation des présidents de conseils départementaux préalablement à l'attribution des dotations par le préfet de région ?

Êtes-vous favorable à ce que les règles de publicité applicables à la DSIL et à la DETR soient étendues à la DSID ? Je suis pour ma part très favorable à un renforcement des règles de publicité.

Le Gouvernement a prévu, par un amendement adopté en séance à l'Assemblée nationale, le gel des enveloppes départementales de la DETR pour en réviser les critères de répartition en 2020. Avez-vous davantage de détails sur les contours de cette réforme à venir de la DETR ?

Par circulaire, les ministres prévoient que 35 % de l'enveloppe DSIL financeront les projets labellisés « grand plan d'investissement ». Comment le Gouvernement justifie-t-il ce préfléchage des crédits de la DSIL ? Cela ne revient-il pas à contourner, d'une part, la volonté du législateur, qui n'a prévu aucun critère de ce type, et d'autre part, l'intelligence locale permise par la déconcentration des décisions d'attribution ?

Au titre de l'article 29 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, les préfets peuvent accorder un « bonus » - il est perceptible sous la forme d'une majoration du taux de subventionnement au titre de la DSIL - aux collectivités qui auraient respecté leur « contrat de Cahors ». Selon la commission des lois, qui a déjà eu l'occasion de s'opposer à ces contrats léonins, ce bonus revient à organiser, à enveloppe fermée, un transfert des collectivités n'ayant pas pu respecter ces contrats discutables vers des collectivités jugées « vertueuses ». Le Gouvernement partage-t-il notre vision sur ce point ?

Enfin, le Gouvernement est-il favorable à ce que l'attribution des enveloppes de la DSIL à hauteur de 80 % soit confiée aux préfets de départements ? Pourquoi ne pas créer également auprès du préfet de région une commission d'élus chargée de l'assister, à l'instar de ce qui existe pour la « commission DETR » ?

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Il me semble important de rappeler que le critère du coefficient d'intégration fiscale a été créé pour traduire la réalité de l'intégration communautaire. Je sais que la commission des lois a proposé un article dans le projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique visant à neutraliser les conséquences sur la DGF des restitutions de compétences d'un EPCI à ses communes membres. Le Sénat et l'Assemblée nationale ont rejeté cet amendement. Néanmoins, la commission des lois du Sénat a redéposé cet amendement dans le cadre du PLF. Le Gouvernement n'est pas favorable à cette évolution pour plusieurs raisons.

Cette proposition revient en effet sur la réforme de la dotation d'intercommunalité adoptée il y a moins d'un an. Or, les EPCI ont besoin de prévisibilité de leurs recettes. Par ailleurs, elle prive les EPCI de soutien financier. Avec le système proposé par la commission des lois, seuls les territoires restituant des compétences bénéficieraient d'une garantie de stabilité. Les autres territoires verraient à terme leurs dotations diminuer. Nous sommes favorables à un assouplissement des compétences, mais nous ne donnerons pas de prime à la désagrégation des EPCI. Quand une compétence est rendue, les attributions de compensations (AC) sont revues et permettent de financer la compétence restituée. Les restitutions sont donc possibles, mais ne doivent pas se traduire par une bonification de recettes pour les communes bénéficiaires. C'est l'AC qui compte et non le coefficient d'intégration fiscale.

M. Philippe Bas, président. - J'aimerais revenir sur ce point. Il y a une incompréhension entre nous. Je ne crois pas que notre rapporteur, pas plus que la commission des lois qui avait adopté ces dispositions et qui réitère l'expression de sa conviction, n'ait voulu donner une prime à la désagrégation des EPCI. Ce n'est vraiment pas l'objet de cet amendement. Nous avons un désaccord politique certainement, mais nous avons aussi un désaccord technique.

Il y a eu des excès d'intégration parce que la loi, que vous souhaitez, comme nous, modifier, a un peu chargé la barque. Plus les intercommunalités ont été grandes, plus elles ont eu à s'intégrer, car elles étaient composées d'une diversité de communautés de communes. Elles se sont en général alignées sur la communauté de communes la plus intégrée pour constituer la grande communauté de communes. Le système fiscal encourageait lui aussi l'intégration.

Nous nous trouvons aujourd'hui confrontés à des situations - elles sont souvent exceptionnelles, mais nous recherchons cependant de la souplesse - où nous avons à la fois de grandes intercommunalités et une très forte intégration. Nous savons cependant que la grande intercommunalité n'est réellement supportable que lorsque l'intégration n'est pas trop forte et respecte au fond un principe de subsidiarité qui permet démocratiquement d'exercer un certain nombre de compétences au plus près du terrain. Mais il faut avoir l'esprit de nuance. Le système que nous voulons mettre en oeuvre est un correctif : il part du principe que nous sommes allés trop loin et qu'il nous faut juste faire quelques pas en arrière pour trouver un meilleur équilibre. Telle est d'ailleurs, nous l'avons vu lors du congrès des maires, l'attente de beaucoup de collectivités. Il nous faut trouver une solution. Il ne s'agit pas de monter une usine à gaz. Pourquoi récompenser les communautés de communes qui ont gardé leur niveau d'intégration et n'ont rien fait ? C'est absurde ! Ce qui est souhaitable, c'est d'imaginer ensemble un dispositif qui neutraliserait les effets financiers de restitutions exceptionnelles de compétences que le législateur déciderait de permettre. Nous sommes tous d'accord sur ce minimum nécessaire de souplesse et de différenciation.

Techniquement, il est inexact de dire que le dispositif adopté par la commission des lois pénaliserait des communautés de communes. Jamais le système n'a été conçu pour permettre de faire progresser les dotations des communautés de communes à partir de l'argent rendu par la baisse d'intégration d'autres communautés de communes. Le législateur n'avait jamais, jusqu'à présent, envisagé cette baisse d'intégration. C'est donc un effet non désiré et non désirable que vous souhaitez maintenir en vous opposant au dispositif que nous avons voulu adopter.

Je crois vraiment que nous devrions réussir à avancer sur ce point, tant politiquement que techniquement.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Je reviens sur le gel des enveloppes de DETR en 2020. Un travail très approfondi sur les variations annuelles des enveloppes départementales de DETR, mené conjointement avec les députés, a permis de mettre en exergue le fait que les variations s'expliquent aujourd'hui difficilement. L'augmentation globale de 62 % du volume de la dotation depuis 2014 avait en effet masqué les phénomènes de recomposition des enveloppes. Le Gouvernement a proposé, en accord avec les députés, de geler le montant des enveloppes départementales de DETR en 2020 afin de pouvoir retravailler les critères. Le Sénat sera associé à ce travail de réflexion.

Concernant la DSID, je n'ai pas bien compris votre question. Nous avons remplacé la DGE, qui était une enveloppe. Là, ce sont des subventions qui sont données en fonction de l'investissement des départements. Cela ne pose donc aucun problème de faire tout cela dans la publicité et en transparence.

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis. - Nous nous apercevons en discutant avec l'Assemblée des départements de France que la réalité n'est pas tout à fait la même d'un territoire à l'autre.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Cela dépend de leurs projets.

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis. - Cela dépend aussi des relations entre le préfet de région et les présidents de conseils départementaux.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - La DSIL, bien évidemment, vient en complémentarité de la DETR. Pour rappel, la DSIL été créée par l'ancien gouvernement afin de compenser la baisse de la DGF. La DETR finance des priorités locales. Le Gouvernement, avec la DSIL, se donne aussi la mission de soutenir des grands objectifs qui s'inscrivent dans ses priorités.

Le Gouvernement veut continuer à flécher des politiques, par exemple sur la transition écologique. Je vois bien la tentation de faire de la DSIL un complément de la DETR, alors qu'elles ne sont pas exactement de même nature.

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis. - Il ne s'agit évidemment pas d'en faire un complément de la DETR - même si c'est souvent ce que font les préfets... Nous souhaiterions mettre un terme à un système « hypershadokien », qui pompe et verse entre différents niveaux : cela part du préfet de région et, en passant par le préfet de département, cela descend au sous-préfet d'arrondissement avant de remonter dans l'autre sens ! Ce système n'associe en aucune manière les élus locaux, et manque de cohérence. D'où l'idée de lui redonner de la visibilité.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Oui à la lisibilité, mais le Gouvernement continuera à avoir des priorités. Les élus sont parfois très heureux qu'on donne une priorité nationale à une politique locale, avec des dotations d'État. Je vois sur le terrain qu'ils sont satisfaits de recevoir les dotations d'investissement, DETR ou DSIL.

Mme Françoise Gatel. - La démarche du Gouvernement, qui consiste à proposer des contractualisations avec les collectivités territoriales, me semble préférable à la pratique de baisse drastique et uniforme que nous avons connue. Il faudra toutefois une évaluation de ce dispositif de contractualisation, car il y a des évolutions qui méritent d'être prises en compte.

Le FPIC a été conçu dans un contexte qui n'est plus du tout celui d'aujourd'hui, avec un objectif de prélèvements et un certain nombre de contributeurs. À partir de 2017, l'évolution de l'organisation territoriale a fait que de gros contributeurs - notamment la région parisienne - ont disparu. Ils se sont regroupés en intercommunalité et, en même temps, les gouvernements ont maintenu le montant total de contribution. Les contributeurs qui restaient ont subi un prélèvement beaucoup plus significatif. Les règles de solidarité, qui sont nécessaires, doivent prendre en compte les évolutions du contexte et de l'environnement dans lesquels elles s'appliquent.

Je crains qu'au Sénat nous n'ayons pas su nous faire comprendre. Depuis que nous travaillons sur le projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et la proximité de l'action publique, nous avons du mal à parler la même langue que ceux qui nous caricaturent en experts du détricotage. D'abord, je ne maîtrise pas trop le tricot...

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Moi, si !

Mme Françoise Gatel. - Pour nous, les structures ne sont que des outils au service de l'efficience de l'action publique, pas des objets sacrés. Grâce au Grand débat national, le Gouvernement a pris conscience des paralysies générées par les excès de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, la loi NOTRe. Il nous annonce un texte sur la différenciation, que nous attendons avec impatience. Quand nous proposons une libre administration de l'intercommunalité, il ne s'agit pas pour nous d'aller d'une manière malhabile, ou un peu curieuse, détricoter une intercommunalité qui existe et fait la satisfaction de beaucoup de territoires ! Nous apportons la volonté d'une action publique heureuse et d'une intercommunalité positive.

Nous demandons une neutralisation des effets négatifs du coefficient d'intégration fiscale. Je comprends votre argumentation. Mais quand une compétence est exercée par une intercommunalité, l'État considère que c'est une dépense puisqu'il bonifie sa dotation. Et quand cette même compétence est exercée, parce que c'est beaucoup mieux pour les territoires, par des communes, cela n'est plus une dépense et l'État retire de l'argent ! Difficile à expliquer à des élus qui cherchent à construire une action publique territoriale heureuse. On veut faire de la différenciation, mais on n'écoute pas les territoires. On dit qu'on ne détricote pas l'intercommunalité, mais on dissuade de faire du sur-mesure. Si vous donnez une liberté, madame la ministre, elle ne pourra s'exercer que s'il y a des moyens.

Sur les indemnités, j'ai entendu avec intérêt le Gouvernement reconnaître que la démocratie et la République doivent affirmer que, notamment dans les petites communes, quand des élus s'engagent, ils doivent être indemnisés de manière juste. Le Sénat a proposé, en parfaite intelligence avec le Gouvernement, un système qui nous paraissait plus efficient et ne plaçait pas les élus en difficulté. Dans un conseil départemental, il ne viendrait à l'idée de personne de débattre du montant de l'indemnité d'un conseiller départemental ou du président du conseil départemental. Nous pensons qu'il faut fixer une indemnité pour un élu et que, si le maire en fait le choix, pour des raisons diverses et variées, il puisse demander une diminution de son indemnité.

L'octroi de 28 millions d'euros est un geste que je reconnais. Mais pour être franche, il me semble que c'est une enveloppe qui nous est offerte par les départements et les régions à l'insu de leur plein gré !

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Vous pouvez supprimer cela en commission mixte paritaire (CMP) ! La contractualisation est une bonne politique, qui peut se pratiquer à des niveaux de collectivités très différents et dans des contextes très différents. On peut ainsi aider des territoires en grande difficulté, comme nous l'avons fait dans la Sambre-Avesnois-Thiérache, avec la région Hauts-de-France.

Nous n'avons pas touché au FPIC.

Mme Françoise Gatel. - Justement !

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Il y a en effet des solidarités nécessaires, mais on nous a demandé de ne pas accentuer celle-ci. Pour autant, nous pouvons inclure le coefficient d'intégration fiscale dans notre réflexion sur plusieurs éléments fiscaux.

Je comprends qu'on travaille sur l'attribution de compensations, mais il y a un problème d'effet avec le coefficient d'intégration fiscale, qui a été pensé en lien avec l'intégration des compétences dans l'intercommunalité. Si l'on redonne des compétences aux communes...

Mme Françoise Gatel. - Tout se joue au sein d'un même ensemble : on n'enlève rien aux autres.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Le Gouvernement ne voit pas comment ce système peut fonctionner. Et le Sénat ne l'a pas voté...

M. Philippe Bas, président. - Il y a parfois des imprévus dans le débat parlementaire...

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Et vous n'y étiez pas !

M. Philippe Bas, président. - En effet. Nous ne viderons pas ce débat ce soir. Au fond, nous vous demandons simplement de considérer l'intercommunalité qui rendrait quelques compétences comme si elle ne les avait pas rendues. Vous n'avez pas besoin de récupérer de l'argent dans ces intercommunalités, qui seront peu nombreuses, pour aller en donner à des intercommunalités qui n'auront rien fait. Actuellement, il n'y a pas de restitution de compétences. Par conséquent, votre système ne fonctionne pas, alors que des restitutions de compétences pourraient être avantageusement opérées dans des communautés de communes. Bref, nous sommes en train de nous faire des noeuds dans la tête pour un problème qui n'a de dimension financière, ni par le nombre de communautés de communes qui accepteraient des restitutions de compétences, ni par celui des communautés de communes qui attendraient impatiemment de recevoir de l'argent supplémentaire du fait que d'autres auraient diminué leur niveau d'intégration.

On reste dans l'idée que, au fond, c'est toujours bien d'intégrer le plus possible. Nous voudrions vous amener à sortir de cette religion, pour décider enfin que l'intégration maximale n'est pas forcément l'objectif le plus désirable dans l'organisation de nos communes et intercommunalités.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Des restitutions de compétences, il y en a déjà eu.

M. Philippe Bas, président. - Ce n'est pas sur ces bases que fonctionne le système actuel de financement des intercommunalités, dont la mise en place est déjà derrière nous.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Pour les indemnités, nous avons repris l'amendement déposé à l'Assemblée nationale - c'est un sujet de CMP.

M. Philippe Bas, président. - Nous le pensons aussi.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Le système de base est fixé par l'amendement de M. Darnaud.

M. Mathieu Darnaud. - Nous ne sommes pas obligés de nous interdire de réfléchir avant la CMP. Le but est de satisfaire aux exigences légitimes des élus. Il faut soulever la question de la dotation aux élus locaux. L'amendement que nous avons adopté au Sénat et que l'Assemblée nationale a modifié se fonde sur le plafond actuellement en vigueur : si les maires souhaitent une augmentation supérieure, il faut qu'ils prennent une délibération lors du premier conseil municipal, et les moyens leur en seront donnés par l'augmentation de cette dotation aux élus locaux. Il serait paradoxal que cette augmentation se fonde sur un complément de dotation aux élus locaux financé en faisant les poches du département et de la région ! Aussi veux-je tordre le cou à cette idée profondément malsaine, qui consiste à opposer une fois de plus entre elles les différentes strates de collectivités. Le Sénat a prévu une augmentation raisonnable et raisonnée, au moins-disant, d'ailleurs, et qui paraît plus en adéquation avec les finances des collectivités territoriales. Même s'il s'agit d'un sujet de CMP, le Gouvernement aurait tout à gagner en faisant vraiment la lumière sur cette augmentation de la dotation aux élus locaux.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Quand je dis qu'il s'agit d'un sujet de CMP, ce n'est pas un gros mot ! La CMP constituera une étape nécessaire pour reparler de cette question. C'est tout ce que je voulais dire.

M. Philippe Bas, président. - Mais nous pouvons la préparer.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Effectivement.

La progression de la DPEL, évaluée à 28 millions d'euros, sera prélevée sur les variables d'ajustement. En effet, celles-ci ont diminué de 120 millions d'euros cette année par rapport au budget de l'année prochaine. Nous ne prenons donc pas à d'autres collectivités pour augmenter la DPEL.

M. Pierre-Yves Collombat. - Si le sujet des indemnités relève d'une CMP, c'est parce la proposition du Sénat a été supprimée par l'Assemblée nationale.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Modifiée !

M. Pierre-Yves Collombat. - Modification substantielle ! Cela donne une idée de la conception que peut avoir le Gouvernement du rôle de l'élu local, de son statut, etc.

Pourtant, j'ai cru comprendre en lisant le discours du Président de la République lors de la remise de la Légion d'honneur à Vanik Berberian qu'il avait prononcé à cette occasion le gros mot de « statut de l'élu ». Cette notion revient de temps en temps, comme cela, avant de disparaître de nouveau. Vous n'êtes pas les seuls à le faire.

J'aurais deux questions à poser qui intéressent les petites collectivités. La première porte sur le mode de fabrication du FPIC. Je suppose que vous avez précieusement conservé les coefficients logarithmiques dans le calcul de la richesse individuelle des communes, ce qui est une injustice complète. Ce n'est pas vous qui l'avez inventée, mais conserver une injustice revient à s'en faire le complice. Si je comprends bien, plus l'on est grand, plus l'on paye. C'est normal, d'ailleurs. Et plus le coefficient est bas, plus l'on a besoin de la solidarité, c'est évident.

Ma deuxième question porte sur un nouvel objet juridique encore mal identifié. Ce sont les maisons France Services, qui remplaceront les maisons de services au public (MSAP). Nous ne voyons pas bien la différence entre les deux. De même qu'il existe des agences Business France pour le développement extérieur, il semblerait qu'il soit prévu d'inventer des agences pour les territoires extérieurs de l'intérieur... Au terme de quels processus, au moyen de quels engagements financiers et à l'aide de quels accompagnements de l'administration territoriale de l'État cette révolution sémantique pourra-t-elle se transformer en révolution tout court ? Le service public et le service au public sont en effet fondamentaux.

Par ailleurs, fixer pour objectif l'établissement d'une maison France Services par canton semble un minimum, a fortiori compte tenu de l'étendue des cantons actuels en zone rurale. Comment voyez-vous le déploiement de ces réalités ? Et de quels moyens ces maisons bénéficieront-elles ?

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Il existe environ 1 300 MSAP sur le territoire français. Force a été de constater qu'elles étaient de qualité très inégale. Ainsi, pour me rendre beaucoup dans les territoires, j'ai pu observer qu'à certains endroits les MSAP proposaient de nombreux services tandis que, dans d'autres, elles se limitaient à un ordinateur posé sur une table dans un coin d'une pièce.

M. Pierre-Yves Collombat. - Et pas de réseau !

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Peut-être aussi, en effet.

Le Président de la République s'est inspiré d'un système en vigueur au Canada, baptisé Canada Services. L'idée est de rassembler dans un même lieu plusieurs services à la population. Nous avons voulu procéder à une montée en gamme et en qualité des MSAP à l'aune de ce système. Nous avons donc proposé de labelliser les MSAP « France Services » une fois atteint le niveau de qualité et d'ouverture correspondant aux conditions requises. Une charte d'engagement a été rédigée. Puis nous avons demandé aux préfets de nous indiquer les MSAP susceptibles de correspondre à ces critères.

Chaque maison reposera sur un socle de neuf partenaires obligatoirement présents, auxquels un dixième, l'Association générale des institutions de retraite des cadres - Association des régimes de retraite complémentaire (Agirc-Arrco), devrait s'ajouter prochainement. Parmi ces partenaires figurent des opérateurs dont la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV), la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF), Pôle emploi, la Mutualité sociale agricole (MSA) ainsi que plusieurs administrations : parmi elles les ministères de l'intérieur, de la justice, mais également l'administration fiscale.

M. Pierre-Yves Collombat. - Quelle garantie aurons-nous de leur présence réelle dans ces maisons ?

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Les MSAP ne pourront pas être labellisées « France Services » en leur absence.

M. Pierre-Yves Collombat. - Vous pensez qu'une breloque suffira à les faire venir !

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Ce n'est pas seulement une breloque. La labellisation conditionne l'octroi de financements.

M. Pierre-Yves Collombat. - Des financements de la part de qui ?

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - De la part de l'État et des collectivités locales ou d'associations. Il faut savoir que les MSAP ou les maisons France Services sont portées la plupart du temps par des mairies ou des intercommunalités, voire par des départements ou des associations. J'en ai vu à Grenoble notamment, sous le nom de points information médiation multi-services (Pimms).

Elles sont parfois portées également par la MSA ou La Poste. La MSA s'est d'ailleurs non seulement engagée à être présente au sein des maisons France Services, mais en soutient elle-même directement certaines. Elle a en promis cinquante pour l'année prochaine. L'idée est donc de constituer un maillage territorial de services publics au plus près de la population.

J'ai visité une maison France Services extraordinaire le 18 novembre dernier à Thérouanne, commune de 1 200 habitants du Pas-de-Calais, qui draine tout un bassin de vie rural. À l'étage de cette maison se trouve en plus une maison médicale.

L'objectif du Gouvernement est qu'il y ait au moins une maison France Services par canton, soit environ 2 000 maisons sur le territoire national. Au total, 460 MSAP ont été labellisées à ce jour. Nous continuerons la labellisation au fil de l'eau. Si une nouvelle MSAP est d'un niveau suffisant, elle sera labellisée une fois auditée. Nous donnons aux 1 300 MSAP existantes deux ans pour se mettre à niveau. Les MSAP bénéficient d'un financement de 25 000 euros. Les maisons France Services disposeront, quant à elles, de 30 000 euros tirés du fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT).

L'objectif est donc de replacer les services publics au plus près du territoire.

M. Pierre-Yves Collombat. - Par quels moyens ? C'est l'auberge espagnole !

Nous voyons bien l'objectif poursuivi et n'y trouvons rien à redire, mais comment sera-t-il possible d'assurer la montée en puissance de ces maisons aux endroits où cela ne s'est pas fait jusqu'à présent, en l'absence de financements dédiés et d'un peu de volonté ? Les préfets pourraient notamment stimuler des projets, au vu du travail d'influence qu'ils ont conduit pour avoir les plus grandes intercommunalités possibles...

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Une vraie volonté est à l'oeuvre au sein du Gouvernement et chez le Président de la République lui-même.

Par ailleurs, les communes et les intercommunalités sont très demandeuses de l'installation de maisons France Services dans leurs territoires. Nous recevons de nombreuses demandes. Nous créerons également de nouvelles maisons. Certains territoires marqués par une forte absence de services publics en auront toutefois plus besoin que d'autres.

M. Pierre-Yves Collombat. - Alors, prions.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Vous priez, c'est nouveau ?...

M. Pierre-Yves Collombat. - Je ne suis pas sûr d'être entendu !

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Concernant le FPIC, j'ai répondu précédemment.

M. Pierre-Yves Collombat. - Aucun changement n'est donc prévu.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Non, mais des évolutions pourraient survenir ultérieurement. Les indicateurs financiers et leurs effets seront étudiés, et le FPIC sera intégré à cette réflexion générale.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je demande à voir !

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Jusqu'en 2022, date de l'application de la réforme, nous ne bougeons pas. Nous avons donc le temps d'étudier les indicateurs financiers.

M. Vincent Segouin. - Madame la ministre, les départements doivent toucher une part de TVA en contrepartie du transfert de la taxe sur le foncier bâti aux communes. Sauf erreur de ma part, la part de TVA devant revenir à l'État doit donc diminuer.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Oui.

M. Vincent Segouin. - Cette baisse sera-t-elle compensée par une hausse du taux de TVA, par une baisse des charges de l'État ou par un recours à la dette ?

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Elle sera compensée par des économies.

M. Vincent Segouin. - Il faut en faire beaucoup !

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Oui.

M. Vincent Segouin. - Quelles seront ces économies ?

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Le budget est construit chaque année. Chaque année, certains ministères sont appelés à faire des économies. C'était d'ailleurs le cas du mien cette année.

M. Vincent Segouin. - À combien l'enveloppe des économies à réaliser s'élève-t-elle ?

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - L'impact de la réforme de la taxe d'habitation a été intégré aux prévisions de notre trajectoire financière. Comme vous le savez, cette réforme devait s'appliquer initialement à 80 % de la population et s'appliquera finalement à 100 % de la population à la suite d'une décision du Conseil constitutionnel. Nous devons donc amplifier cette politique d'économies.

M. Vincent Segouin. - Sans en connaître le montant.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Ce montant est de 17 milliards d'euros.

M. François Bonhomme. - Qu'en est-il du montant supplémentaire représenté par la baisse de la part de TVA revenant à l'État ?

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Ce montant est attendu à 7 milliards d'euros.

M. Vincent Segouin. - J'entends votre propos concernant les économies. Je suivrai ce sujet avec intérêt.

Par ailleurs, pourquoi la DGF majorée est-elle maintenue pour les communes nouvelles, alors que le but de leur création était de faire des économies et de dégager un budget pour l'investissement, et qu'une fois ces communes formées il n'est plus possible de revenir à la séparation antérieure entre plusieurs communes ? De plus, en quoi les communes anciennes seraient-elles incitées à créer des communes nouvelles ? Je ne comprends pas la politique que vous menez sur ce point.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - La DGF majorée est maintenue pendant trois ans. Nous avons financé toutes les communes nouvelles qui se sont créées et nous pérennisons à présent le système.

M. Vincent Segouin. - Quelle est l'utilité de cette démarche ? Il n'existe pas de clause de divorce. Par conséquent, vous ne pouvez craindre en rétablissant la DGF à son niveau normal que les communes nouvelles se divisent.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Le maintien de la DGF majorée sur trois ans s'applique uniquement aux nouvelles créations.

M. Vincent Segouin. - Les communes nouvelles existantes se verront-elles appliquer une DGF normale ?

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Oui, la bonification prévue dure trois ans, à la suite desquels les communes nouvelles concernées reviennent dans le droit commun.

M. Vincent Segouin. - D'accord, je n'avais pas compris.

Mme Laurence Harribey. - La Direction générale des finances publiques (DGFiP) vient de transmettre aux départements concernés la liste des maisons labellisées France Services. Or il ne s'agit que de MSAP préexistantes, qui étaient financées par les départements ou les intercommunalités. À l'ouest, rien de nouveau ! Label mis à part, je ne vois pas où est le progrès.

S'agissant du financement des départements, deux chiffres du programme 119 me semblent édifiants. Tout d'abord, la DSID diminue de 39,62 % et la dotation générale de décentralisation (DGD) des départements de 0,38 %. Les départements semblent donc ciblés dans le PLF comme des victimes de la diminution indirecte des dotations.

Madame la ministre, vous avez mentionné la possibilité de compenser les dotations en fonction des réalités de certaines communes. Le département de la Gironde, dont la population croît de 20 000 habitants par an, s'est vu pénalisé pour avoir dépassé la limite de 1,2 % d'évolution de ses dépenses de fonctionnement. Or, en pareil cas, il faut bien construire des collèges, les doter de personnels pour la restauration scolaire, etc. Il est donc logique que les dépenses de fonctionnement augmentent, d'autant que les départements sont souvent tenus d'assumer des dépenses relevant normalement de la responsabilité de l'État - comme la prise en charge des personnes handicapées. Mais les éléments du PLF semblent figés et ne prennent pas en compte la dynamique réelle des territoires. Cette approche du budget très comptable et rigide me semble regrettable.

Envisagez-vous de mettre en place des outils pour y remédier ? En l'absence de tels outils, certains départements risquent l'asphyxie financière.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Il n'existe aucune intention politique de viser les départements. Parfois, les départements sont encore très marqués psychologiquement par le fait qu'ils ont failli passer par pertes et profits...

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis. - On les comprend !

Mme Laurence Harribey. - Je parle de chiffres.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Je note que les départements sont très sensibles, si je puis dire, à leur propre existence. Car ils ont été marqués par le fait que leur disparition a été envisagée. En réalité, le nouveau découpage des régions de 2015 - porté par le même gouvernement, d'ailleurs - n'a fait que conforter les départements. L'exemple de la Nouvelle-Aquitaine en témoigne. Compte tenu de sa dimension, les départements de cette région ont de beaux jours devant eux !

Mme Laurence Harribey. - Encore faut-il qu'ils puissent exercer leurs compétences !

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - J'y viens.

S'agissant des « contrats de Cahors », seuls trois départements sur cent ont dépassé la limite prévue d'évolution de leurs dépenses de fonctionnement, parmi lesquels la Gironde. Or d'autres départements qui avaient vu leur population augmenter ont réussi à éviter cette augmentation. Néanmoins, j'entends bien ce que vous dites. Le critère démographique joue d'ailleurs dans le calcul de la DGF pour les communes. Nous n'avons aucune volonté de « sacrifier » quoi que ce soit sur les départements.

Par ailleurs, donner aux départements une part de TVA pour compenser le transfert aux communes de la taxe sur le foncier bâti a l'avantage de clarifier le système pour les citoyens. Car cela revient à concentrer un même impôt sur un seul niveau de collectivité territoriale. Le système précédent manquait de lisibilité.

De plus, l'avantage de la TVA est qu'elle constitue la ressource la plus équitable pour l'ensemble des départements français. En effet, sa dynamique s'exerce partout sur le territoire, quelle que soit la richesse du département. Certains départements l'ont d'ailleurs fort bien compris.

En outre, les 250 millions d'euros supplémentaires que nous avons attribués aux départements, répartis en fonction de leur richesse, sont un signe fort du Gouvernement à l'égard des départements. J'étais à Bourges pour représenter le Gouvernement au Congrès de l'Assemblée des départements de France (ADF). C'était un moment délicat. Cependant, à mon sens la dynamique qui résultera de l'application d'une part de TVA pour les ressources des départements sera rapidement ressentie. D'ailleurs, plus personne dans les régions ne critique le remplacement de la DGF par une part de TVA. Cela constitue en effet des ressources très dynamiques.

La baisse de la DSID est liée quant à elle à un montant plus élevé en 2019 dû à une sur-dotation ponctuelle visant à apurer des crédits de DGE ouverts en 2018. Tous les crédits rendus ainsi disponibles en 2019 ont été intégrés à la DSID. À périmètre constant, le montant est maintenu.

Sur la DGD, des mesures de périmètre ont joué.

M. Éric Kerrouche. - Madame la ministre, en 2011, le déficit public de la France représentait 5,3 % du PIB. Il a bien fallu trouver des solutions, même si elles étaient difficiles pour tout le monde, y compris pour les collectivités.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Je suis d'accord.

M. Éric Kerrouche. - S'agissant de la neutralisation du coefficient d'intégration fiscale, je partage entièrement votre analyse. L'affichage de cette possibilité pourrait être vécu comme une volonté de « détricotage » de l'intercommunalité. Je suis content que l'amendement déposé sur ce point ait été repoussé au Sénat comme à l'Assemblée nationale.

Pour autant, cela ne lève pas toutes les difficultés. Il est regrettable que l'assouplissement que nous avions trouvé sur les compétences facultatives n'ait pas été repris à l'Assemblée nationale, car il s'agissait d'une possibilité de territorialiser l'intervention de l'intercommunalité.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Cette proposition a été réécrite, mais reprise.

M. Éric Kerrouche. - Le texte du Sénat était plus inclusif.

Concernant les indemnités, je rejoins les précédents intervenants. Il faudra faire un choix. Nous ne pouvons pas dire qu'il faut valoriser l'engagement des élus des plus petites communes et ne pas en tirer les conséquences.

Selon les chiffres de la direction générale des collectivités locales (DGCL), dans les communes de moins de 500 habitants il est impossible d'indemniser même de façon théorique un ou plusieurs adjoints, soit du fait d'un manque de moyens financiers, soit parce que les communes choisissent de consacrer le montant des indemnités à d'autres actions. C'est un problème majeur.

Quant aux maisons France Services, elles ne sont guère qu'une reprise des MSAP existantes. On fait du neuf avec du vieux, d'autant que de nombreuses initiatives avaient déjà été prises dans les territoires. Les MSAP qui ne voudront pas ou ne seront pas labellisées « France Services » continueront-elles à percevoir des financements ?

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Oui, pendant deux ans, pour leur laisser le temps de se mettre au niveau des critères des maisons France Services.

M. François Bonhomme. - La DPEL a pour objet de soutenir l'amélioration des conditions d'exercice des mandats. Augmenter la DPEL pour accompagner le relèvement des plafonds des deux dernières strates ne me choque donc pas, d'autant que l'esprit de cette dotation est également de répondre ne serait-ce que partiellement à la crise des vocations des élus locaux. Toutefois, il ne semble pas souhaitable que ce relèvement de la DPEL s'effectue « sur le dos » des départements et des communes, ce qui reviendrait à opposer les collectivités locales entre elles.

Par ailleurs, le système antérieur de la taxe d'habitation était relativement simple, en réalité, malgré ses limites et ses imperfections. Or sa remise en cause qui répond à un engagement présidentiel revient à aggraver la construction byzantine de la fiscalité locale. Auparavant, les conseils municipaux élus, légitimes, avaient le droit de lever l'impôt. Désormais, ils bénéficieront d'un système de compensation. Le grand perdant dans cette affaire est le lien civique, le système ayant perdu en clarté, alors même que l'amélioration du lien entre les contribuables et les élus constitue une préoccupation majeure.

M. Éric Kerrouche. - Madame la ministre, vous vous êtes félicitée du dynamisme de la TVA. Or, structurellement, la TVA est un impôt inique. Encore une fois, certains payeront plus que d'autres ! De manière générale, la réforme de la taxe d'habitation soulève un vrai problème en matière d'équité fiscale.

M. Philippe Bas, président. - Nous n'ouvrirons pas le débat sur le caractère juste ou injuste de la TVA. Je ne suis pas d'accord, à titre personnel, avec vous sur ce point précis. Ceux qui ont beaucoup d'argent consomment des produits faisant généralement l'objet d'un taux de TVA élevé. La TVA est donc d'une certaine façon un impôt permettant de prélever plus d'argent chez les riches que chez les pauvres.

M. Éric Kerrouche. - Notre proposition sur les compétences facultatives a-t-elle été rétablie par le rapporteur à l'Assemblée nationale ?

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Une réécriture a été effectuée, qui va dans le sens de ce qu'a voté le Sénat, même si vous préférez peut-être votre écriture à vous... Nous n'avons pas changé les fondamentaux.

Le renforcement de la DPEL bénéficierait aux plus petites communes.

Je connais bien la question des indemnités des élus locaux. Lorsque j'étais sénateur, j'avais fait voter une proposition de loi visant à les automatiser. Certaines petites communes souffrent effectivement d'un manque de ressources, mais l'absence d'indemnités tient parfois aussi à d'autres causes. Certains élus ont ainsi parfois du mal à faire voter des indemnités en leur faveur en conseil municipal, car leurs prédécesseurs ne se versaient aucune indemnité, leurs ressources personnelles étant suffisantes. Cela a pu gêner le renouvellement des générations, et retenir certains jeunes de se présenter.

Pour ma part, j'ai toujours pensé que les indemnités devaient être automatiques.

M. Mathieu Darnaud. - C'est pour cela qu'il faut revenir à la version du Sénat !

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Je vous rappelle que vous étiez revenus sur ma proposition de loi au moyen d'une proposition de loi portée par Jean-Baptiste Lemoyne, au motif que son application risquait d'empêcher les redistributions entre élus.

Sur le lien fiscal entre le citoyen et la collectivité, j'entends ce que vous dites. Cela dit, il s'opère lorsque l'on paye la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM), lorsque l'on prend le bus, etc. Et la suppression de la taxe d'habitation représente une économie de 723 euros par foyer fiscal en moyenne pour les Français.

Des différences très importantes s'observent selon les lieux, du fait de la variation des taux appliqués. Ces différences se manifestaient également entre les communes et les départements, c'est pourquoi nous avons mis en place un coefficient correcteur pour compenser à l'euro près ce que touchaient auparavant les communes.

Je ne trouve pas le nouveau système plus compliqué que l'ancien. À titre de comparaison, lors de la réforme de la taxe professionnelle (TP), la suppression de la TP a conduit à la création de nouveaux impôts comme l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) ou la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Le système s'en est trouvé complexifié.

M. François Bonhomme. - Ce sont des couches successives !

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Je ne trouve pas que le nouveau système soit très compliqué. Au fond, il renforce le lien entre la commune et ses administrés.

M. Philippe Bas, président. - Ici, au Sénat - une assemblée que vous connaissez bien, puisque vous êtes des nôtres - nous ne sommes pas forcément pour les grands soirs. Mais il est vrai que si une aube nouvelle pouvait se lever un jour sur le système de financement des collectivités locales et si nous pouvions y travailler ensemble, ce ne serait pas plus mal.

Tout cela est très complexe et peu lisible. Même les élus ne savent pas à quoi ils doivent s'attendre sur le plan de leurs ressources, malgré tous les efforts des gouvernements successifs. Je ne vous retranche pas du lot, car je vois bien toute la réflexion qui sous-tend les propositions du Gouvernement. Même si nous pouvons être en désaccord avec certaines d'entre elles, nous mesurons la complexité de votre travail et la difficulté de donner une vraie lisibilité à un système de financement qui ne repose plus depuis longtemps sur l'impôt - avec tous les défauts de l'impôt, mais aussi toutes ses vertus. L'impôt entretient en effet le lien démocratique entre le citoyen et la collectivité.

Vous n'êtes pas les premiers à avoir supprimé des impôts locaux. Mais nous arrivons à présent à l'os. Le système reposant sur un financement par l'impôt sur lequel les collectivités ont un pouvoir de taux est devenu extrêmement minoritaire.

Cela soulève des problèmes de principe. Je vois bien que, dans le feu de l'action, ces problèmes de principe ne sont pas ceux qui émergent en premier, mais je crois que nous avons à réfléchir à l'évolution de notre système également d'un point de vue démocratique - point de vue qui me semble essentiel.

Madame la ministre, merci d'avoir pris le temps et le soin de répondre précisément à nos questions.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 18 h 30.