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Compte rendu analytique officiel du 4 juin 2008

Élection des sénateurs

M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi présentée par MM. Jean-Pierre Bel, Bernard Frimat et les membres du groupe socialiste et apparentés, relative aux conditions de l'élection des sénateurs.

Discussion générale

M. Jean-Pierre Bel. - (Applaudissements sur les bancs socialistes) Dès le lancement, par le Président de la République, du débat sur la modernisation et la démocratisation de nos institutions, nous avons clairement dit que nous étions parfaitement disposés à y participer, tant cette réforme est nécessaire, qu'un consensus républicain y serait possible, à condition du respect mutuel, et que toute réforme devrait avoir pour objectif une avancée réelle de la démocratie dans notre pays. Nous nous sommes montrés très ouverts, répondant aux sollicitations de la commission Balladur, du Premier ministre, du ministre des relations avec le Parlement. Nous nous sommes engagés dans ce débat sans oeillères, sûrs que chacun y démontrerait sa volonté réelle de moderniser, de démocratiser, en un mot de donner de l'oxygène à nos institutions.

Dès la campagne présidentielle, j'avais présenté le détail des propositions socialistes de réforme institutionnelle, dans mon rapport « Pour une nouvelle République », que nous avons versé au débat, en toute transparence. Chacun sait donc ce que nous pensons de la réforme du mode d'élection sénatorial.

« Le Sénat a un privilège exorbitant et imparable, celui de tout bloquer (...). Seul le Sénat aurait la possibilité d'être contre tout avis sans qu'on puisse rien contre lui. S'il y a une erreur dans la Constitution de 1958, c'est bien celle-là ; de créer un corps contre lequel on ne peut rien, alors que l'on peut quelque chose contre tous les autres ». Qui parlait ainsi ? Le Général de Gaulle lui-même, fondateur des institutions de la Ve République !

Monsieur le ministre des relations avec le Parlement, vous devinez combien notre déception est grande aujourd'hui ! Quant à vous, monsieur le rapporteur, vous qui nous avez dit ne pas comprendre pourquoi l'Assemblée nationale avait repoussé le débat par une motion de procédure, vous comprendrez aussi notre déception de vous voir aussi vite rentrer dans le rang et pratiquer aujourd'hui ce que vous dénonciez il y a une semaine ! A quoi sert de vouloir renforcer les droits de l'opposition si c'est pour se dérober à la première occasion ? (Applaudissements à gauche)

Devant l'Assemblée nationale, Mme le ministre de l'intérieur s'est justifiée de trois façons pour refuser de débattre. Notre proposition, d'abord, serait inconstitutionnelle : l'argument est de pure forme, puisque nous anticipons la réunion du Congrès, qui modifiera la Constitution. Quand l'article 24 de la Constitution sera modifié, notre proposition de loi sera parfaitement conforme à la Constitution ! (Applaudissements sur les bancs socialistes) Il en est des textes de loi comme de chacun d'entre nous : avant de disparaître, nous sommes encore en vie ! (Sourires)

Mme la Ministre a dit ensuite aux députés que le mode d'élection des sénateurs concernait les sénateurs au premier chef : la chose est entendue, au moins par nous, mais vous verrouillez le débat avant même d'entendre nos arguments ! Cela augure mal de la révision constitutionnelle !

Mme le ministre dit encore que la démocratisation du Sénat serait sans lien avec la question des institutions, et que la question de la représentativité du Sénat ne se poserait pas. Mais pourquoi, alors, les députés de la majorité ont-ils adopté des dispositions sans lien avec la Constitution, par exemple « l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques » ? Cet objectif serait-il davantage lié aux questions institutionnelles, que le mode d'élection sénatorial ?

Est-il bien sérieux, enfin, de nier le fait que le Sénat voit sa légitimité contestée, faute d'une représentativité suffisante ?

Même le Président Poncelet le reconnaissait en 2000 dans la revue Pouvoirs locaux : « Une meilleure prise en compte de la réalité urbaine devrait permettre de purger, une fois pour toutes, cette querelle en représentativité et donc en légitimité qui est instruite à l'encontre du Sénat ». (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Dominique Braye. - On l'a fait !

M. Jean-Pierre Bel. - Je sais également que le rapporteur de la commission des lois et beaucoup d'autres au sein de la majorité le pensent en leur âme et conscience. Si l'on vous écoute il serait juste de s'interroger sur des « déséquilibres électoraux » ponctuels comme la situation des communes associées, sur les distorsions de représentation des électeurs à Paris, Lyon et Marseille, voire même sur les inégalités des cantons. On pourrait discuter de cela mais surtout pas de la question plus globale de la représentativité du Sénat, condamné à rester à droite alors même que les communes, les départements, les régions sont aujourd'hui majoritairement à gauche. (Applaudissements à gauche) Voilà bien une indignation sélective et, pourquoi ne pas le dire, intéressée. Voilà bien une contradiction !

Mais ce n'est pas la seule. Que proposait la majorité sénatoriale dans le rapport Hoeffel en 2002 ? De « mieux prendre en compte le fait urbain et notamment la place des grandes villes dans le collège sénatorial »...

M. Dominique Braye. - C'est fait !

M. Jean-Pierre Bel. - ....et, par ailleurs, d'« assurer une meilleure représentation aux départements et aux régions qui procéderaient désormais à l'élection de délégués supplémentaires, à l'instar des communes les plus peuplées ». (Applaudissements à gauche)

Que voulait faire MM. de Raincourt, Arthuis, de Rohan, Larcher, Hyest, entre autres, dans leur proposition de loi du 18 février 1999 ? Comme nous, mais autrement, ils voulaient améliorer la représentation de notre assemblée : « Le mode d'élection du Sénat est resté inchangé depuis 1958. Il n'est pas immuable. Quarante ans après la mise en place de la Vème République, le moment semble venu d'adapter le collège électoral aux évolutions démographiques et sociologiques de la France, sans pour autant toucher aux principes qui fondent la spécificité sénatoriale au sein du bicamérisme. L'impératif de modernisation de la vie politique, auquel le Sénat adhère pleinement, inclut la réforme du mode de scrutin sénatorial ».

M. Dominique Braye. - On l'a faite ! (Mme Nicole Bricq le conteste)

M. Jean-Pierre Bel. - Comment aujourd'hui pouvez-vous ainsi tourner le dos à ce que vous proclamiez il y a peu de temps ?

Que proposait le président du Sénat dans Le Monde du 28 mars 2002 ? De « renforcer le poids du milieu urbain et de l'intercommunalité au sein du collège électoral des sénateurs, tout en préservant la représentation des petites et moyennes villes, qui assurent l'indispensable maillage de notre territoire » ! (« Bravo ! » et applaudissements à droite et sur le banc de la commission)

Que disait enfin le chef de l'État, en installant le comité Balladur le 12 juillet 2007 ? « Pourquoi refuserions-nous d'examiner dans quelles conditions le Sénat pourrait mieux refléter la diversité française qui a besoin aujourd'hui d'être davantage présente dans les institutions de la République ? ».

Où est la cohérence dans la vision que vous avez des institutions ? Un rapport de la commission des lois lors de la réforme de 2003 du Sénat constatait « l'inadaptation du nombre des sénateurs au regard des évolutions démographiques récentes des collectivités territoriales (qui) fragilisent la représentativité du Sénat ».

Ce que nous proposons c'est d'appliquer ce que vous recommandiez dans ces différentes périodes, c'est tout simplement de ne pas creuser le fossé entre le Sénat et la France d'aujourd'hui, de prendre en compte de nouvelles réalités, électorales bien sûr, mais aussi les réalités nouvelles d'un rural qui se transforme, d'un monde urbain en pleine évolution, de prendre en compte les nouvelles données issues des lois de décentralisation. Nous préconisons trois nouveaux équilibres : au sein des communes, entre communes, départements et régions, enfin un meilleur équilibre entre forces politiques.

La proposition de loi rééquilibre le poids relatif des différentes communes au sein du collège électoral du Sénat. Elle ne désavantage pas les communes rurales, car d'une part, le nombre total de délégués des communes de moins de 3 500 habitants passe de 68 000 à 84 000 et, d'autre part, chaque commune, quelle que soit sa taille, dispose toujours d'un délégué sénatorial.

La réforme rééquilibre également la représentativité du Sénat entre les trois catégories de collectivités locales. Le collège électoral sénatorial, est constitué à 96 % de représentants des communes, alors que la place des départements et régions dans le système politico-administratif actuel n'est plus le même depuis 1958.

M. Dominique Braye. - Qu'avez-vous dit des départements ?

M. Jean-Pierre Bel. - Ces collectivités, désormais acteurs majeurs des politiques publiques, représentent une part décisive de l'investissement public et aucune politique nationale ne peut aujourd'hui les ignorer. Cette situation ne peut plus durer. Le Sénat, représentant de toutes les collectivités locales, doit les représenter plus équitablement.

Le troisième équilibre proposé est relatif à la représentation politique. Le scrutin proportionnel à partir de trois sièges améliore la représentativité du Sénat, cette fois sur le terrain de la diversité politique et de la parité, comme l'a reconnu le rapporteur lui-même. Mais aujourd'hui, la représentation sénatoriale de 42 des 100 départements est monocolore, que ce soit à droite ou à gauche. C'est anormal.

La ministre de l'intérieur a opposé, à l'Assemblée nationale, les difficultés techniques de cette proposition de loi. Franchement, l'argument n'est pas recevable. Notre principal problème aujourd'hui n'est certainement pas de passer de 143 000 à 300 000 grands électeurs. Nous ne nous posons pas ce genre de question lorsque nous multiplions les scrutins nationaux qui mobilisent à chaque fois plus de 44 millions d'électeurs. On envisage même d'en ajouter en permettant -et pourquoi pas ?- les référendums d'initiative populaire. Non, notre problème c'est de faire progresser la démocratie dans notre pays et l'argument du coût de la mesure est léger et même spécieux !

Vous nous dites, mais toujours sans vouloir en discuter réellement, qu'avec notre réforme, l'élection des sénateurs échappe au contrôle des élus. On a du mal à comprendre cet argument car ce sont bien les élus, en première instance, qui choisissent leurs délégués supplémentaires.

Mais vous faites pire ! Vous vous apprêtez à reculer alors que nous vous proposons d'avancer. Vous voulez constitutionnaliser une jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui bloquerait clairement les évolutions que nous préconisons sur le corps électoral issu des communes. Ainsi, non seulement nous ne sommes pas entendus, mais vous aggravez la situation en empêchant toute possibilité de changement par une loi ordinaire.

Monsieur le ministre, mes chers collègues de la majorité sénatoriale, ce n'est pas parce que vous refusez tout examen de nos propositions en nous opposant la question préalable, ce n'est pas parce qu'ici même vous balayez d'un revers de la main les droits les plus élémentaires des minorités reconnus dans toutes les grandes démocraties modernes en refusant le temps de la confrontation parlementaire menée jusqu'au bout, à partir d'initiatives réservées à l'opposition...(M. Braye s'exclame)

M. Michel Dreyfus-Schmidt. - Taisez-vous !

M. Jean-Louis Carrère. - Provocateur ! On va se lever...

M. le président. - Du calme ! N'oubliez pas qu'on nous regarde ....

M. Jean-Louis Carrère. - Si vous ne faites pas la police, on la fera !

M. Jean-Pierre Bel. - Ce n'est pas parce que vous êtes à ce point accrochés à votre position dominante que la question du Sénat ne va pas, très rapidement, revenir comme un boomerang, comme une interrogation clef sur la nature, démocratique ou non, des institutions qui fondent notre République. Vous reconnaîtrez avec moi la tendance fréquente en France à vouloir donner des leçons au monde entier sur beaucoup de sujets ...

M. Dominique Braye. - Vous êtes spécialistes !

M. Yannick Bodin. - Faites-le taire !

M. Jean-Pierre Bel. - ..., et notamment en matière de droits de l'homme et de démocratie parlementaire. Peut-être même avons-nous tendance à vouloir imposer notre propre modèle. Balayons cependant devant notre porte ! Comment peut-on expliquer les vertus du système bicaméral dans lequel l'une des deux assemblées ne pourrait jamais connaître l'alternance et serait réservée à un camp, quelle que soit l'expression populaire sur les collectivités dont elle est issue. (Applaudissements à gauche) Le Président du Sénat écrivait le 28 mars2002 : « Pour que la gauche s'empare du Sénat, il suffit tout bonnement qu'elle l'emporte aux prochaines municipales ». Et bien c'est fait, au-delà même de toute espérance (Mme Nicole Bricq le confirme) puisqu'entretemps nous avons également remporté 20 régions sur 22 et 60 % des départements ! Mais non, circulez, il n'y a rien à voir ! Vous préférez, comme aujourd'hui, pratiquer la politique de l'autruche et du bulldozer, au mépris des droits de la minorité et de l'équité dans la représentation des assemblées. Par ce verrouillage, ce grave déni de démocratie, vous prenez une lourde responsabilité devant l'Histoire et beaucoup de risques pour l'avenir du bicamérisme. N'attendez pas de nous une quelconque complaisance face à cette attitude de fermeture et de mépris. Pour nous, la question du Sénat est un passage obligé à toute discussion sérieuse sur la révision de la Constitution. (Applaudissements sur les bancs socialistes) Ce rendez-vous manqué, cette arrogance majoritaire magnifiquement illustrée par les conditions dans lesquelles nous tenons ce débat cette après-midi, n'augure rien de bon pour l'examen de la réforme des institutions à venir. Vous souhaitez que le Sénat représente le paysage institutionnel de la France du passé, et même, vous essayez de nous renvoyer à un paysage hypothétique du futur en espérant qu'il aura balayé, alors, les réalités du présent. (Marques de perplexité à droite) Nous, nous souhaitons au contraire permettre au Sénat, assemblée politique à part entière, de jouer tout son rôle dans nos institutions, nous souhaitons qu'il soit représentatif des collectivités qu'il prétend incarner, qu'il soit un facteur d'équilibre face aux tentations de personnalisation du pouvoir, qu'il joue un rôle dans la protection des valeurs fondamentales de notre République. Vous ne voulez pas vous y résoudre mais vous serez bien, un jour, contraints de vous rendre à une évidence toute simple, celle que rappelait Jean Jaurès dans son intervention pour La Dépêche du Midi le 28 décembre 1903 : « Il y a un intérêt capital à ce que le Sénat soit en harmonie avec la démocratie ». Alors, soyez-en persuadés, ce combat de Jaurès pour la démocratie, c'est celui de la gauche, c'est celui des socialistes et nous n'y renoncerons jamais ! (Applaudissements prolongés sur les bancs socialistes. Le groupe CRC applaudit aussi)

M. Jean-René Lecerf, rapporteur de la commission des lois. - (Applaudissements sur les bancs UMP) Cette proposition de loi socialiste se présente comme indissociable du projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Vème République.

M. Jacques Mahéas. - Jusque là, c'est vrai !

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Notre Constitution ne traite ni des modes de scrutin des assemblées ni du collège électoral sénatorial.

M. Dominique Braye. - Voilà ! Il ne faut pas tout mélanger !

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Ces questions ne sont pas étrangères au renforcement des pouvoirs du Parlement et un approfondissement de la réflexion est donc opportun.

Les mises en cause de la légitimité du Sénat sont récurrentes. Ainsi, M. Bernard Roman, député socialiste et ancien président de la commission des lois de l'Assemblée nationale, accuse sans nuances le Sénat de « déséquilibrer l'institution parlementaire en s'opposant systématiquement aux projets législatifs des gouvernements progressistes et en soutenant à l'inverse ceux des gouvernements conservateurs » qui sont de droite, si j'ai bien compris. (Marques d'approbation énergiques à gauche)

M. Jean-Louis Carrère. - Vous comprenez bien !

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Le Sénat serait aujourd'hui « un non sens démocratique ».

M. Dominique Braye. - Tout en finesse !

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Le slogan « sus au Sénat » n'est pas né d'hier, constatait déjà Paul Bastid en 1946, et Lionel Jospin a consacré l'expression d'« anomalie démocratique ».

M. Dominique Braye. - C'était lui l'anomalie ! (Vives protestations sur les bancs socialistes)

M. Jean-Pierre Demerliat. - Citation tronquée !

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Pourtant, la légitimité du Sénat doit être appréciée à l'aune du bicamérisme.

M. Robert Bret. - Ce n'est pas le sujet !

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Si les assemblées parlementaires deviennent des clones, la Chambre haute n'a plus de raison d'exister !

M. Jean-Louis Carrère. - Ça ne risque pas !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Raisonnement spécieux !

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - L'Assemblée nationale, par son mode d'élection, fait écho immédiat aux préoccupations de l'opinion publique ; son lien avec le Président de la République est renforcé par le quinquennat et l'inversion du calendrier électoral. Le scrutin majoritaire à deux tours entraîne certes d'importantes distorsions entre les suffrages exprimés et la composition de l'Assemblée mais a permis l'émergence d'une majorité parlementaire et mis fin à l'instabilité gouvernementale de la IVème République.

Le Sénat, quant à lui, est à la fois le gardien de la modération et de la continuité des institutions et le représentant de la Nation au travers des collectivités territoriales. Grâce à l'élection au suffrage universel indirect et au renouvellement partiel, qui lisse les secousses électorales, il bénéficie d'un temps de réflexion par rapport aux soubresauts de l'actualité.

M. Robert Bret. - C'est de démocratie que vous parlez !

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Depuis les élections municipales et cantonales, il n'y a pas encore eu d'élections sénatoriales. Nous sommes plusieurs ici, comme M. Mauroy ou moi-même, à avoir été élus en 2001 par des conseils municipaux, généraux et régionaux dont les pouvoirs sont depuis venus à expiration ; nous n'en sommes pas moins légitimes pour autant ! (Applaudissements sur les bancs UMP)

Alliant scrutin majoritaire et représentation proportionnelle, le Sénat a permis une représentation plus large du pluralisme politique et le développement d'une culture de compromis.

M. Robert Bret. - Compromis avec qui ?

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Légitimité du Sénat et de l'Assemblée sont donc complémentaires.

M. Bruno Le Roux dénonce « ce Sénat servile sous les gouvernements de droite et prompt à l'obstruction systématique sous les gouvernements de gauche ». (Marques d'approbation véhémentes à gauche).

M. Jean-Pierre Caffet. - Il a raison !

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Faut-il rappeler que le gouvernement Tardieu est tombé au Sénat ?

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - On voit qu'il n'y a pas beaucoup de renouvellement ! (Sourires à gauche)

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Que le Sénat, sous la houlette de Gaston Monnerville, fut le principal opposant au chef de l'État et au gaullisme aux débuts de la Vème République ? (Exclamations à gauche)

M. Bertrand Auban. - On jugeait qu'il n'était pas assez à droite !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - C'est la Chambre des Lords !

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Que le président Poher fut le principal adversaire de Georges Pompidou lors de l'élection présidentielle de 1969 ? (Nouvelles exclamations à gauche)

M. Dominique Braye. - Ça les dérange !

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Docile ? Qui saisit le Conseil constitutionnel après le vote de la loi réformant le régime de la liberté d'association, ce qui aboutit à la décision du 16 juillet 1971 constatant, pour la première fois, l'inconstitutionnalité d'un texte voté par le Parlement ?

M. Michel Dreyfus-Schmidt. - Le Sénat n'était pas le même !

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Qui préserva les libertés publiques lors des lois de 1977 sur la fouille de véhicules, de 1978 sur l'informatique et les libertés, ou lors de la loi Savary de 1984 ?

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Hors sujet !

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Qui a institué la possibilité de faire appel des décisions des cours d'assises dans le projet de loi Guigou ? Songeons à l'affaire d'Outreau... L'attitude de notre assemblée sur les tests ADN ou la rétention de sûreté ne souligne-t-elle pas notre esprit d'indépendance ? (Applaudissements à droite, exclamations à gauche)

M. Yannick Bodin. - Arguments misérables !

M. Jacques Mahéas. - Arguments de basse-cour !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Le Sénat s'est couché !

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Cette proposition de loi esquisse des pistes de travail pour une nécessaire réflexion sur le collège électoral. Comme en conviennent les auteurs, l'application d'une clé de répartition attribuant un délégué pour trois cents habitants rappelle la réforme censurée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 6 juillet 2000.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Le juge constitutionnel ne pourrait que confirmer sa position...

M. Jean-Louis Carrère. - N'avez-vous pas entendu ?

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Nous sommes le constituant !

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Le Sénat, représentant des collectivités territoriales, doit être élu par un corps électoral émanant lui-même de ces collectivités et composé essentiellement de membres des assemblées délibératives locales ; on ne peut aller au-delà de la simple correction démographique.

Nos collègues socialistes nous opposent la nouvelle rédaction proposée pour l'article 24 de la Constitution, selon laquelle « le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales de la République en tenant compte de leur population »...

M. Yannick Bodin. - Tu parles !

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - ... en regrettant que la proposition du comité Balladur « en fonction de leur population », n'ait pas été retenue.

Nous avons là un profond désaccord : si l'élection reposait sur la seule démographie, on confondrait Assemblée nationale et Sénat ! (Vives protestations à gauche)

M. Dominique Braye. - C'est ce qu'ils veulent !

M. Robert Bret. - Raisonnement fallacieux !

M. Michel Dreyfus-Schmidt. - Et en Belgique ?

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Le Sénat doit conserver sa légitimité dans les territoires. Gérard Larcher rappelle que, 80 % des Français vivant sur 20 % du territoire, ...

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Et les Français de l'étranger ?

M. Jean-Louis Carrère. - Et Saint-Barthélémy ? Et Saint-Martin ?

M. Michel Dreyfus-Schmidt. - Et Clipperton ?

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - ...on ne peut sans mutiler cette réalité fondamentale faire élire les sénateurs sur des seuls critères démographiques.

M. Jean-Louis Carrère. - Vous avez peur du peuple !

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Le Sénat est pour partie la chambre des populations faibles en nombre, dit-il encore, l'assemblée des « pauvres en démographie ». (Le brouhaha croissant à gauche couvre la voix de l'orateur, qui s'interrompt)

M. Jean-Luc Mélenchon. - Il faut faire voter les vaches !

M. Jean-Louis Carrère. - Restaurez la monarchie !

M. le président. - Cela n'apporte rien de crier.

M. Jean-Louis Carrère. - C'est vous qui bridez le débat ! (M. Assouline renchérit)

M. Dominique Braye. - Je n'ai rien dit ! (Sourires et quolibets)

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Le Sénat est, en raison de son mode de recrutement, l'institution qui valorise au mieux le territoire de la Nation.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Qu'est-ce que le territoire sans la population ?

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Le mode de scrutin sénatorial est « un outil de discrimination positive territoriale ». (Exclamations à gauche)

M. David Assouline. - Cela n'existe pas en démocratie !

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Pour autant, ne faut-il rien changer en ce domaine ? Je ne le pense pas, et notre majorité a fait bien des propositions, de la proposition de loi de Raincourt et du rapport Girod en 2000 au rapport du groupe de réflexion présidé par Daniel Hoeffel en 2002.

M. Jean-Luc Mélenchon. - Calculer les sénateurs à l'hectare ! (Mme Borvo Cohen-Seat s'esclaffe)

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - La Constitution interdit-elle toute évolution ? Je ne le pense pas, et c'est peut-être un pêché de gourmandise qui a entraîné la censure constitutionnelle de juillet 2000 ! (Exclamations indignées à gauche)

M. Yannick Bodin. - Nous n'allons pas nous laisser faire !

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Vous proposez de créer des délégués supplémentaires des conseils généraux et régionaux, dont l'importance a cru avec les actes I et II de la décentralisation...

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Qu'en pense M. Raffarin ?

M. Jean-Louis Carrère. - Ce sont des leurres !

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - ...et qui ne contribuent aujourd'hui qu'à 3,9 % du collège électoral. Il vous est proposé de porter ce pourcentage à 30 %.

Deux objections peuvent cependant être avancées : la faible place des élus du suffrage universel, avec 3 857 conseillers généraux pour 45 791 grands électeurs départementaux et 1 722 conseillers régionaux pour 45 791 grands électeurs régionaux, alors que la Constitution dispose que le Sénat est élu au suffrage universel et indirect, donc par des élus.

M. Jean-Louis Carrère. - C'est faux ! Il y a déjà des délégués...

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Je ne vois pas à quel titre on pourrait dénoncer une fausseté ou un mensonge sur ce point.

D'autre part, une incertitude demeure : une même population peut elle être prise en compte trois fois de suite pour le calcul du nombre de délégués des trois catégories de collectivités territoriales ?

M. Dominique Braye. - Très juste !

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Si le collège électoral des sénateurs représentant les Français établis hors de France -les 155 membres de l'Assemblée des Français de l'étranger- peut être considéré comme trop restreint, le dispositif proposé pour l'élargir pose également problème.

Le passage à 4 735 délégués induirait des difficultés matérielles considérables.

M. David Assouline. - Amendez le texte !

M. Jean-Pierre Bel. - Parlons-en !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - La démocratie coûte trop cher ?

M. Dominique Braye. - Vous cherchez à noyer le poisson.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Le développement du vote par correspondance, sous format papier ou par voie électronique, ne paraît pas être une alternative satisfaisante. Les risques de fraude, qui ont conduit à son interdiction en 1975 pour les scrutins politiques nationaux ou locaux, n'ont pas disparu. (On cite la ville de Perpignan à gauche)

M. Yannick Bodin. - Parlez du fond !

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Ne nous empêchez pas de parler du fond, nous y sommes.

Enfin la suppression des députés du collège électoral sénatorial, théoriquement justifiée par le fait qu'élus directement par le peuple pour représenter la Nation, ils ne représentent donc pas les collectivités territoriales, va à l'encontre d'une tradition solidement établie et peut-être de l'harmonie entre députés et sénateurs. Les députés ne constituent de toute façon que 0,4 % du collège électoral.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Alors supprimez-les !

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Pour ce qui est de la part respective du scrutin majoritaire et de la représentation proportionnelle, nous avons beaucoup de mal à arrêter le curseur. Jusqu'à la loi du 10 juillet 2000, la représentation proportionnelle n'était en vigueur que dans les départements où sont élus au moins cinq sénateurs, ce qui correspondait à 35 % des sièges. La loi de 2000 l'a appliquée aux départements où sont élus au moins trois sénateurs, soit plus de 70 % des sièges.

M. Dominique Braye. - Ils aiment la proportionnelle : ainsi, c'est le parti qui décide.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - La loi du 30 juillet 2003 la réserve aux départements où sont élus au moins quatre sénateurs. 52 % des sièges sont donc attribués au scrutin proportionnel, 48 % au scrutin majoritaire.

M. Dominique Braye. - Si ce n'est pas de l'équilibre...

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Faut-il une fois de plus changer la règle et revenir au système prévu par la loi de 2000, (oui, s'exclame-t-on à gauche. non, clame-t-on à droite) le scrutin proportionnel s'appliquant à près des trois quarts des sièges de sénateurs ? La question ne paraît pas taboue. Ah ! » sur les bancs de la gauche) Elle ne semble pas non plus avoir de conséquences politiques significatives. Augmenter la place de la proportionnelle, souhait partagé par Jean-Pierre Bel et moi-même lors des auditions, permettrait sans doute d'accélérer la féminisation de notre assemblée, (« Ah ! » sur les bancs de la gauche) et d'éviter une représentation monocolore de certains départements.

Mme Nicole Bricq. - C'est déjà ça !

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Elle donnerait en revanche aux partis politiques un poids supplémentaire dans le choix des candidatures...

M. Jean-Pierre Demerliat. - Selon l'article 4 de la Constitution, les partis concourent à l'expression du suffrage.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - ... et déséquilibrerait le partage par moitié entre la proportionnelle et le scrutin majoritaire fixé en 2003.

En conclusion, votre commission souhaite poursuivre sa réflexion sur la définition du collège électoral sénatorial...

Voix à droite. - Très bien !

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - ... et vous proposera d'opposer la question préalable à ce texte qui, en l'état, n'est pas conforme à l'article 24 de la Constitution et introduit certaines dispositions qui mériteraient un débat beaucoup plus approfondi.

MM. Jean-Pierre Caffet et Claude Domeizel. - Faisons-le !

A gauche. - Débattons-en !

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Les pistes de réflexion esquissées lors des auditions permettraient peut-être de renforcer juridiquement certains aspects de la proposition de loi de nos collègues socialistes. J'y reviendrai en défendant cette question préalable. Je vous remercie quand même ! (Applaudissements à droite et au centre)

M. Jean-Louis Carrère. - Cet exercice vous a coûté !

M. Alain Marleix, secrétaire d'État à l'intérieur et aux collectivités territoriales. - (Applaudissements à droite et au centre) Cette proposition de loi préconise, à quelques semaines des élections sénatoriales, de modifier les règles électorales en créant deux collèges supplémentaires, en modifiant la représentation des communes sur une base démographique, en abaissant le seuil d'application du scrutin proportionnel et en modifiant les conditions d'élection des sénateurs représentant les Français de l'étranger. Il s'agit là d'une question importante, et l'on peut s'interroger périodiquement sur l'adéquation des institutions aux évolutions du pays. Pour autant, la méthode choisie a été peu respectueuse de la tradition républicaine, qui aurait voulu que l'on confie d'abord à votre assemblée son examen en première lecture. (On applaudit à droite)

M. René Garrec. - Bravo !

M. Alain Marleix, secrétaire d'État. - Vous êtes, monsieur le président, directement concerné par cette proposition examinée en première lecture par l'Assemblée nationale le 20 mai.

Sur le fond, cette proposition présente de lourdes difficultés juridiques. Elle est, tout d'abord, inconstitutionnelle en l'état du droit. L'article 24 de la Constitution prévoyant que le Sénat « assure la représentation des collectivités territoriales », toute réforme sur ce sujet apparaît prématurée alors qu'un projet de révision constitutionnelle est en cours.

Cette proposition de loi n'est pas conforme à la position donnée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 6 juillet 2000, censurant une loi envisageant la désignation des délégués des communes sur la base d'un délégué pour trois cents habitants. Le Conseil constitutionnel a estimé que l'importance accordée à ces délégués au sein des collèges électoraux irait au-delà de la simple correction démographique. Il a par ailleurs rappelé que le Sénat doit être élu par un corps électoral qui est l'émanation des collectivités territoriales et essentiellement composé de membres de leurs assemblées délibérantes. Ces arguments s'opposent également à la création de délégués des conseils généraux et des conseils régionaux. La création de 45 800 délégués des conseils régionaux et d'autant pour les conseils généraux marginaliserait au sein du corps électoral les conseillers régionaux et les conseillers généraux, élus du suffrage universel, qui ne représenteraient plus que 4 % et 8 % de leur collège électoral. Cette proposition de loi aboutirait donc inévitablement à la censure du Conseil constitutionnel.

Ensuite, les solutions proposées pour renforcer la représentativité du Sénat ne semblent pas adaptées. 52 % des sénateurs sont déjà élus à la représentation proportionnelle. L'abaissement du seuil aux départements comptant au moins trois sénateurs ne s'impose donc pas, comme l'a reconnu la représentation nationale lors du vote de la loi de juillet 2003. Enfin, la proposition de fixer à 30 % la part des représentants des départements et des régions n'a pas de justification démographique ou institutionnelle, notamment au regard du principe d'égalité des collectivités territoriales entre elles. (Marques d'ironie à gauche)

La mise en oeuvre de cette proposition pèserait lourdement sur l'organisation des scrutins. L'extension du collège sénatorial, qui passerait d'environ 138 000 à 305 000 grands électeurs, poserait de graves problèmes techniques et entraînerait des dépenses supplémentaires, notamment avec l'obligation de prise en charge des frais de transport des délégués. (Protestations à gauche. M. Bertrand Auban propose de s'y rendre à vélo) Elle poserait en outre la question de l'organisation et de la valeur d'élections au suffrage universel indirect avec un corps électoral aussi vaste, comptant plus de 5 000 grands électeurs dans les départements urbains, voire plus de 10 000 dans les plus peuplés.

M. Claude Domeizel. - Ce n'est pas plus coûteux que l'intervention du Président de la République devant le congrès !

M. Alain Marleix, secrétaire d'État. - Le dispositif prévu pour l'élection des sénateurs représentant les Français de l'étranger pose également de grandes difficultés. La désignation de 4 580 délégués complémentaires multiplierait leur corps électoral par trente, compliquant l'organisation du vote sans améliorer leur représentativité.

M. Jean-Pierre Bel. - Ils sont 3 millions !

M. Alain Marleix, secrétaire d'État. - Les solutions envisagées pour faire face à une telle augmentation du corps électoral ne sont guère satisfaisantes : le recours au vote par correspondance est interdit depuis 1975 en raison des fraudes constatées, et le vote par Internet poserait des problèmes de fiabilité et de crédibilité. Sa validité au regard des exigences de secret du vote prévues à l'article 3 de la Constitution demeure en outre incertaine.

Alors que le débat sur l'avenir de nos institutions est engagé, (on l'estime mal engagé à gauche) dans la perspective de la réunion du Congrès en juillet prochain, cette proposition de loi n'apparaît pas opportune. (Protestations à gauche) Il convient de réserver les propositions concernant l'ensemble de notre organisation institutionnelle à ce prochain débat. Dans ces conditions, le Gouvernement ne peut soutenir ce texte. (Applaudissements à droite)

M. Hugues Portelli. - (Applaudissements sur plusieurs bancs UMP) Cette proposition de loi a de quoi surprendre. Non que l'on ne puisse la replacer dans la longue histoire du projet de démantèlement par la gauche de l'institution sénatoriale, pilier essentiel du bicamérisme. (Exclamations à gauche) Notons cependant que l'attitude de la gauche n'a pas toujours été constante. Les radicaux, principale force de la gauche sous la IIIe ont, jusqu'à l'aube des années trente, Georges Clémenceau en tête, milité pour la suppression pure et simple de la seconde chambre jusqu'à ce qu'ils en acquièrent la majorité, et que toute critique disparaisse, comme par enchantement.

En 1945, la gauche marxiste... (On s'amuse à gauche)

M. Jean-Louis Carrère. - Décidément, Karl Marx vous obsède !

M. Hugues Portelli. - ...devenue majoritaire, inscrit la suppression du Sénat dans son projet constitutionnel de mai 1946, au motif que la Chambre haute avait été à deux reprises responsable de la chute du gouvernement Blum du Front populaire. La critique disparut avec le ralliement de la SFIO à la troisième force...

En 1958, l'échec de la classe politique traditionnelle, laminée aux élections législatives, fit du Sénat le refuge de la gauche, François Mitterrand en tête.

M. Yannick Bodin. - Vous le rangez déjà à gauche à cette époque ?

M. Hugues Portelli. - Bastion de l'opposition antigaulliste, le Sénat fut alors épargné par la critique des socialistes, qui soutinrent Alain Poher à la présidentielle de 1969, dès le premier tour pour certains...

M. Yannick Bodin. - Quelle mauvaise foi !

M. Hugues Portelli. - Il faudra attendre la double victoire de la gauche, en 1981, pour la voir revenir à la charge contre le Sénat. Une victoire, toujours possible, de la gauche sénatoriale dans les années à venir ferait-elle à nouveau taire les critiques (exclamations à gauche), désignant ce texte comme un pur instrument de circonstance ? (Nouvelles exclamations)

Regardons-y de plus près cependant. Le Sénat étant l'assemblée représentative des collectivités territoriales et des Français de l'étranger, on était en droit d'attendre une proposition tendant à renforcer la nature démocratique d'un système électoral reposant sur le scrutin indirect.

Certes, comme tout mode de désignation, celui des sénateurs est perfectible et souffre de plusieurs défauts.

M. Jean-Louis Carrère. - Clause de style !

M. Hugues Portelli. - C'est ainsi le cas de la composition du collège électoral. Dans le collège des électeurs municipaux, la prime majoritaire de 50 % des sièges pour les communes de plus de 3 500 habitants ne donne à la représentation proportionnelle qu'un poids secondaire, puisqu'une liste peut, en l'emportant avec moins de 40 % des suffrages, disposer d'une majorité confortable au conseil municipal et détenir ainsi la très grande majorité des électeurs sénatoriaux, les autres listes en étant réduites à la portion congrue.

De même, les inégalités considérables dans le découpage et le poids démographique des cantons pèsent sur le résultat des élections cantonales et donc sur la répartition des électeurs sénatoriaux du département. La coexistence de deux systèmes différents, l'un majoritaire dans les départements ruraux, l'autre proportionnel pour les départements urbains, a aussi pour conséquence, au-delà des inégalités de représentation largement atténuées par les réformes de ces dernières années, de permettre une stricte parité hommes-femmes dans les seconds...

M. Jean-Louis Carrère. - Sauf quand vous doublez les listes pour y échapper !

M. Hugues Portelli. - ...et de rendre cette parité marginale dans les premiers.

De même, l'émiettement des communes en France, qui n'a pas d'équivalent en Europe, aboutit à leur surreprésentation, au détriment des autres échelons de collectivités.

C'est sur ces distorsions bien connues que s'appuient les adversaires du bicamérisme pour critiquer la légitimité de la deuxième chambre, oubliant au passage celles qui affectent l'élection des députés...

On est loin d'une proposition de réforme qui s'attacherait à prolonger l'action de rénovation courageuse engagée ces dernières années par la majorité sénatoriale -abaissement de l'âge d'éligibilité, réduction de la durée du mandat qui rapproche l'élection des sénateurs du calendrier des élections locales, rééquilibrage du nombre de sièges au profit des départements urbains...

M. Guy Fischer. - A peine !

M. Hugues Portelli. - ...progrès de la parité grâce à l'extension de la représentation proportionnelle de liste. (Exclamations à gauche)

Mais il est vrai que tel n'est pas l'objectif. Certes, on nous propose bien un époussetage du système avec, par exemple, le retrait des députés du collège électoral, mais l'essentiel est ailleurs, et c'est un gigantesque tour de passe-passe ! Il ne s'agit de rien moins que de substituer les délégués des partis aux représentants des collectivités territoriales.

M. Jean-Louis Carrère. - Qui n'ont rien à voir avec les partis !

M. Jean-Pierre Bel. - Vous voulez dire qu'il n'y a rien de cela à l'heure actuelle ?

M. Hugues Portelli. - Dans les communes, en imposant un délégué pour 300 habitants, seraient créés 76 000 délégués nouveaux, choisis, dans leur majorité, non parmi les élus locaux mais par les appareils de parti. Dans les départements, le collège électoral passerait de 3 857 élus cantonaux à 45 791, soit un élu local pour 11 militants des partis. Dans les régions, même manipulation : 1 722 élus régionaux complétés par 44 000 délégués soit 26 militants pour un élu local.

Le même tour de passe-passe ferait passer les grands électeurs représentants des Français de l'étranger de 155 à 4 735.

Au total, le collège électoral doublerait, passant de 144 000 à 305 000 électeurs, non pour démocratiser le système mais pour donner la majorité absolue à des délégués de partis sans aucune légitimité démocratique. (Exclamations à gauche, applaudissements à droite)

M. Jean-Louis Carrère. - Vous dites n'importe quoi. Selon vous, les régions, les départements, ce sont les partis !

M. Yannick Bodin. - C'est de la provocation !

M. Hugues Portelli. - Voilà bien un défi aux règles démocratiques ! Substituer à l'élection directe des grands électeurs, à l'occasion des élections locales, source de la légitimité du Sénat, un collège partisan, issu du choix des appareils de partis...

M. Jean-Louis Carrère. - L'orateur qui s'exprime à cette tribune n'est-il pas un délégué de l'UMP ? Cela n'a rien de honteux ! On se demande ce qu'il a contre les partis...

M. Hugues Portelli. - ...dont la faible représentativité est notoire. Et en quoi les délégués désignés par les partis, sans qu'aucun électeur n'ait eu son mot à dire, seraient plus légitimes que les grands électeurs ? Seront-ils libres dans leurs choix ? Seront-ils au fait des enjeux ? Sous prétexte d'assurer l'égalité entre les différents types de collectivités, vous court-circuitez le suffrage universel ! (Exclamations à gauche ; applaudissements sur les bancs UMP)

Sans compter que votre proposition de loi viole ouvertement la Constitution. Le Conseil constitutionnel avait censuré, en 2000, une loi élaborée par le gouvernement Jospin qui instaurait automatiquement un délégué municipal pour 300 habitants, quelle que soit la taille des communes, créant un nombre de grands électeurs choisis en dehors des conseils municipaux qui allait bien au-delà de la simple correction démographique. Dans certains départements, ils pouvaient être majoritaires ! Or « la prise en compte des évolutions de la population », aussi bien dans la représentation des différentes collectivités au sein d'un département que dans la répartition entre départements, ne signifie pas que le Sénat puisse être élu par d'autres délégués que les membres des assemblées délibérantes locales. De même, l'équilibrage démographique de la représentation ne peut aller jusqu'à remettre en cause la représentation minimale de tous les territoires qu'exige la Constitution, y compris pour l'élection des députés.

Votre texte, qui va à la caricature, n'est en aucun cas recevable. Il témoigne, de surcroît, d'une incompréhension majeure de la nature et du rôle du Sénat.

M. Yannick Bodin. - On ne comprend au contraire que trop bien ce que vous entendez en faire !

M. Hugues Portelli. - Dans un système bicaméral, les deux chambres n'ont pas vocation à jouer un rôle identique. (On s'amuse à gauche) Notre tradition républicaine française veut que le travail de la seconde chambre repose sur l'examen attentif des textes, enrichi par l'expérience de gestion locale de ses membres. Que serait un Sénat converti en une assemblée de militants dépourvus de l'expérience de gestion, de la culture juridique et financière de l'élu local, n'ayant pour seul bagage que l'idéologie de leur parti. (Exclamations à gauche)

M. Jean-Louis Carrère. - Ce qui est idéologie à gauche est sens aigu du politique à droite !

M. Henri de Raincourt. - Très bien !

M. Hugues Portelli. - Comment préserver, à ce compte, le climat de tolérance réciproque qui fait la qualité de cette assemblée et la technicité du travail législatif qui y est accompli ?

Si la réforme du mode de désignation des sénateurs doit rester à l'ordre du jour, elle ne peut en aucun cas emprunter la voie anti-démocratique que vous nous proposez.

Dans un pays qui souffre d'un empilement des échelons locaux et d'un émiettement communal hérité d'un autre âge, la réforme de l'État territorial doit précéder la réforme du bicamérisme, afin de resserrer son lien avec le tissu démocratique local, car là est la véritable exception française. Nous devons poursuivre sur la voie tracée depuis six ans par la majorité sénatoriale. (On approuve à droite)

En votant la question préalable sur un texte anticonstitutionnel et antidémocratique, le groupe UMP n'entend pas se figer dans une attitude conservatrice. (Exclamations à gauche) Il souhaite que le débat légitime sur l'élection des sénateurs respecte les principes essentiels de notre tradition républicaine. (Applaudissements sur les bancs UMP et quelques bancs au centre)

M. Michel Dreyfus-Schmidt. - Vous n'avez pas toujours dit ça !

Mme Éliane Assassi. - (Applaudissements à gauche) Peut-on débattre des institutions sans aborder la question des modes de scrutin ? Là est la question. Le débat sur la révision de la Constitution s'est conclu hier, à l'Assemblée nationale, par un échec pour le Président de la République et son Gouvernement. La majorité des trois cinquièmes aura bien du mal à être réunie. Ce projet de modernisation de la Ve République ne poursuit au vrai qu'un objectif : renforcer les pouvoirs du Président de la République, au détriment du pouvoir législatif et du gouvernement, responsable devant lui.

La réforme de M. Sarkozy, loin d'améliorer les droits du Parlement, confirme son abaissement. Car qu'est-ce que renforcer le Parlement, sinon renforcer d'abord sa représentativité. Or, la Constitution de 1958 a, fort habilement, installé un véritable verrou législatif au profit de la droite parlementaire en pérennisant la domination conservatrice dans la seconde chambre.

Michel Debré avait bien retenu les leçons de l'histoire : face au peuple, rien de tel qu'une seconde chambre à la modération garantie par un scrutin dont l'injustice est savamment calculée. Ainsi, le Sénat est depuis toujours à droite.

Malgré la domination actuelle de la gauche dans les collectivités territoriales, il faudra attendre 2014 pour assister à un éventuel basculement, à moins que le Gouvernement et l'UMP ne bricolent d'ici là le mode de scrutin. (Applaudissements à gauche) Il est d'ailleurs curieux que M. Fillon et l'UMP s'empressent de modifier le scrutin régional et de redécouper les circonscriptions, sans remédier au scandale démocratique du Sénat actuel.

M. Christian Cointat. - Modérez vos propos !

Mme Éliane Assassi. - Existe-t-il en Europe une assemblée élue au suffrage indirect par moins de 138 000 grands électeurs et disposant de pouvoirs aussi vastes, notamment constitutionnel ? (A droite, on estime que oui)

La modernisation de la Vème République exige sa démocratisation. L'heure est venue de changer le Sénat. La droite ne peut reconnaître cette nécessité et renoncer à chaque fois !

Le 12 juin 2003, M. Devedjian, chef de l'UMP, a déclaré que la gauche devait s'en prendre à elle-même si elle était insuffisamment représentée au Sénat, avant de conclure : « qu'elle fasse le travail d'implantation sur le territoire ». Ses voeux ont été exaucés, puisque la droite est aujourd'hui minoritaire dans les régions, les départements, les grandes villes et les villes moyennes. Nos concitoyens vivent en grande majorité dans des collectivités territoriales dirigées par la gauche.

L'heure d'une réforme semble approcher. Rappelez-vous : lorsqu'il était candidat, M. Sarkozy a publiquement envisagé d'introduire une dose de proportionnelle au Sénat.

M. Jean-Louis Carrère. - Il a tout envisagé !

Mme Éliane Assassi. - Pendant la campagne des élections législatives, l'UMP a inscrit dans son programme l'évolution démocratique du Sénat. Le lendemain du scrutin, M. Devedjian -toujours lui- a vanté la « représentativité et la dynamique » nouvelles que la proportionnelle intégrale donnerait au Sénat. Plus récemment, le comité Balladur a souligné que les zones faiblement peuplées ne devaient pas « être représentées au détriment de celles qui le sont davantage » et inscrit à l'article 24 que le Sénat « assure la représentation des collectivités territoriales en fonction de leur population ». A cette formulation trop audacieuse, le Gouvernement a préféré une expression plus souple permettant de ne rien changer : « en tenant compte de la population ».

Alors que les communes de moins de 1 000 habitants représentent 16,5 % de la population mais désignent 30 % des grands électeurs, le Gouvernement et sa majorité décident de ne rien changer à un Sénat archaïque et conservateur.

M. Sarkozy, qui aurait volontiers vendu le Sénat pour obtenir son discours du trône, a laissé inscrire sur le site Internet de l'Élysée : « le projet de révision prévoit une réforme du collège électoral pour améliorer la représentativité du Sénat ». C'était aller un peu vite en besogne...

Où en sommes-nous aujourd'hui ? Le groupe socialiste a déposé une proposition de loi qui rejoint largement celle que nous déposions depuis des années. Après quelques contorsions, certainement provoquées par des interventions élyséennes, la majorité oppose la question préalable au motif de ménager le temps de la réflexion, engagée pourtant depuis la réforme proposée par le Gouvernement Jospin, il y a neuf ans. Le rapport remis en juillet 2002 par un groupe de travail que présidait M. Hoeffel préconisait de modifier le collège électoral. Mais la droite demeure arc-boutée sur son bastion.

Par certains aspects, le rapport de M. Lecerf est pathétique. (Marques d'indignation à droite et au centre) Aux arguments incontestables fondés sur l'absence d'alternance, il oppose un Sénat, principal opposant au général de Gaulle entre 1962 et 1968, tout en oubliant la mobilisation populaire, dont le point d'orgue fut mai 68. (Vifs applaudissements à gauche) Il mentionne même M. Poher, président du Sénat, comme candidat d'opposition à M. Pompidou. En hommage au véritable principal candidat de l'opposition en 1969, rappelons que pour Jacques Duclos, MM. Pompidou et Poher c'était « blanc bonnet et bonnet blanc ». (Applaudissements à gauche)

Même l'idée de renforcer le collège des Français de l'étranger ne trouve pas grâce à vos yeux, au nom de son coût trop élevé. Pour vous, la démocratie est trop onéreuse.

Pourtant, le blocage de la droite mettra en cause la légitimité du Sénat, car l'injustice provoquée par ce scrutin d'un autre âge compromet le bicamérisme. Celui-ci doit être un outil supplémentaire mis à la disposition du peuple pour que la citoyenneté devienne réalité. (M. Bret approuve) Comment laisser perdurer cet alliage antidémocratique entre le scrutin majoritaire uninominal pour la moitié des sièges, l'élection indirecte, un collège électoral restreint, le renouvellement par moitié et un âge plus élevé qu'à l'Assemblée nationale pour accéder au mandat ? Tout cela débouche sur une assemblée presque aussi conservatrice que la Chambre des Lords !

M. Jean-Louis Carrère. - Et vous n'êtes pas des Lords !

Mme Éliane Assassi. - Comment qualifier une assemblée comprenant des sénateurs élus par dix grands électeurs -à Saint-Martin- ou par 23 -par exemple à Saint-Barthélemy ? (Applaudissements à gauche)

Le cas de Saint-Martin et Saint-Barthélemy est emblématique, puisque ces deux sièges ont été créés pour conforter l'actuelle majorité de droite, qui s'abrite derrière la décision rendue le 6 juillet 2000 par le Conseil constitutionnel. Ainsi, une seconde chambre qui pêche par une assise démocratique insuffisante utilise la jurisprudence d'une juridiction dont la légitimité est parfaitement contestable ! Faudra-t-il attendre vingt ans pour que les membres du Conseil constitutionnel modifient leur positionnement politique ? Car la décision du 6 juillet 2000 était contestable sur le plan juridique, le Conseil ayant fait prévaloir l'article 24 de la Constitution sur la clé de voûte démocratique énoncée à l'article 3, qui institue l'égalité devant le suffrage. Mais surtout, pourquoi la majorité sénatoriale ne modifie-t-elle pas la Constitution pour imposer cette évolution démocratique au Conseil constitutionnel ?

Élargir le collège électoral est une exigence démocratique. Renforcer la proportionnelle également, car ce mode de scrutin, qui assure le pluralisme, favorise aussi la parité et le renouvellement des élus. Il faudrait restreindre le cumul des mandats. Enfin, il faudra aligner l'âge de l'éligibilité au Sénat sur celui des députés.

Cette représentativité sénatoriale améliorée devra s'accompagner d'une mutation de son rôle, car la seconde chambre ne doit plus freiner l'assemblée élue au suffrage universel direct. Le droit de veto du Sénat doit disparaître, car il doit devenir une interface entre la Nation et le pouvoir exécutif. Parmi d'autres fonctions, le Sénat pourrait devenir la chambre de l'initiative populaire, législative ou référendaire.

Notre système institutionnel manque d'un lieu de respiration démocratique rapprochant le peuple et les centres de décision. L'attitude de la droite sénatoriale est dangereuse, car la sclérose de la vie démocratique bloque la société française.

Nous voterons bien sûr la proposition de loi du groupe socialiste, malgré les réserves exprimées en commission par Mme Borvo Cohen-Seat quant à la création d'un important collège électoral désigné par les conseillers généraux et régionaux, qui pérennise le Sénat comme représentant des territoires.

Nous rejetons la question préalable d'un autre temps, déposée par la majorité sénatoriale. (Applaudissements nourris et prolongés à gauche)

M. Guy Fischer. - Excellent !

M. Michel Mercier. - (M. Fischer : « Que rien ne bouge ! » ; Mme Khiari : « C'est l'option centriste ! ») La question posée par la proposition de loi déposée par M. Bel existe depuis que ce pays possède une seconde chambre. Elle est extrêmement importante et mérite une étude approfondie. Je souhaite l'aborder dans un esprit serein.

M. Michel Dreyfus-Schmidt. - Comment écrivez-vous cela-? (Rires)

M. Michel Mercier. - Toujours de la même façon. Vos interpellations sont toujours bienvenues et marquées au coin du bon sens, comme nous le constatons encore. Ce n'est pas demain la veille que vous arriverez à me démonter. (Applaudissements et rires à droite)

La question abordée par le texte est très importante à mes yeux, car je suis attaché au bicamérisme. Or, on ne peut l'être sans s'interroger en permanence sur la légitimité de la deuxième chambre. (On ironise sur les bancs socialistes)

Si nous défendons le bicamérisme, il est essentiel que nous ayons un Sénat incontestable. Aujourd'hui, nous sommes réunis pour débattre de la proposition de loi de nos collègues socialistes. Ils prétendent que les choses ne changent pas : ce n'est pas exact. Le Sénat est élu par les représentants des collectivités territoriales ; nous n'avons pas gagné les dernières élections locales, et d'autres non plus. Il se produira donc un changement lors des prochaines élections sénatoriales, au mois de septembre : 102 sièges doivent être renouvelés, dont 34 appartiennent à la gauche. Si j'écoute ce que l'on dit, et notamment ce que disait hier M. Bel à la télévision...

M. Jean-Pierre Bel. - Où j'étais en votre compagnie...

M. Michel Mercier. - ...la gauche devrait gagner 15 sièges et 49 sièges sur 102, ce n'est pas la même chose que 34 sur 102 : vous voyez bien que les choses changent ! (Marques d'ironie à gauche) Si je prends l'exemple du Rhône, puisque nous sommes nombreux cet après-midi à représenter ce département, les principales villes qui comptent 742 000 habitants, soit 47 % de la population du département sont désormais gérées par la gauche. Ces villes désignent 856 électeurs, soit 28,7 % du collège électoral sénatorial : ce n'est évidemment pas assez. (Marques d'approbation à gauche) Il faut donc apporter un remède à cette situation. Mais nous devons aller au bout de la réflexion et considérer le mode de désignation des électeurs sénatoriaux. Dans les six villes dont j'ai parlé, la gauche a remporté 57,91 % des voix ; or, étant donné le mode de scrutin municipal, elle regroupe 77,33 % des grands électeurs.

M. Jean-Pierre Bel. - C'est la démocratie représentative !

M. Michel Mercier. - Ce sont des faits, et il faut partir des faits si l'on veut progresser. (Applaudissements au centre et à droite) Certes, les villes ne sont pas assez représentées au Sénat, et si nous voulons aller vers une plus grande adéquation avec la réalité du pays, il faut faire bouger les choses. Mais il faut aussi savoir que le scrutin indirect n'est pas le scrutin direct (murmures à gauche), il produit toujours une distorsion, et c'est normal : il ne donne pas les mêmes résultats que le scrutin direct.

Tous ensemble, nous devons donc déterminer quel degré de distorsion est acceptable, au regard des principes démocratiques.

M. Christian Cointat. - Ce n'est pas une distorsion, mais une rémanence !

M. Michel Mercier. - Nous avons eu tort de ne pas aller jusqu'au bout de la proposition de loi présentée il y a quelques années par M. de Raincourt, qui permettait de faire avancer les choses.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - On dit ça à chaque fois !

M. Michel Mercier. - Aujourd'hui, la proposition de loi du groupe socialiste vise à modifier la composition du corps électoral et le mode de scrutin pour la désignation des sénateurs. Pour ce qui est de la composition du corps électoral, j'ai déjà dit que nous étions disponibles pour rendre celui-ci plus proche de la réalité de la société d'aujourd'hui. Si nous ne tenons pas compte de l'évolution démographique et du développement des villes, nous disqualifierons le Sénat.

Nous souhaitons donc avancer sur ce point. En ce qui concerne le mode de scrutin, j'appartiens à une formation politique. J'entends dire que ce sont les partis politiques qui détermineront le mode de scrutin ; mais c'est bien normal. Nous sommes des élus politiques, et nous voulons l'être !

Plus on est minoritaire -c'est mon cas-, plus on est favorable à la proportionnelle : c'est évident. Ceux qui pensent obtenir la majorité sans ce mode de scrutin lui sont défavorables. Je suis donc un fervent partisan de la proportionnelle, modérée, encadrée au Sénat, mais aussi, pour une part, à l'Assemblée nationale. Mais il ne faut pas exagérer l'incidence du mode de scrutin : sa modification n'aura pas plus de conséquences que les résultats des élections qui ont déterminé le corps électoral. Ce n'est pas le mode de scrutin qui change, ce sont les électeurs !

Cette proposition de loi doit-elle être votée aujourd'hui ? Nous sommes tous malins, puisque nous sommes sénateurs. (Rires) Il n'a échappé à personne que la proposition de loi socialiste, dans l'état actuel des choses, est inconstitutionnelle. Il faut voter le projet de loi constitutionnelle du Gouvernement, et modifier l'article 24 de la Constitution : alors seulement nous pourrons modifier le mode d'élection des sénateurs.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Éventuellement !

M. Michel Mercier. - Je sais qu'il faut armer le dialogue avant la discussion du projet de loi constitutionnelle, et la proposition de loi socialiste soulève un vrai problème. Mais la réponse qu'elle apporte n'est pas achevée. (Murmures à gauche) Elle n'est pas achevée mais je souhaite qu'on avance sur cette question importante et je demande au président du Sénat de réunir les présidents de tous les groupes parlementaires, ainsi que le président de la commission des lois...

M.le Président. - Avec plaisir !

M. Michel Mercier. - ... afin de reprendre la question, et de faire en sorte que le Sénat soit incontestable et que nous ayons en France un vrai bicamérisme. (Applaudissements au centre et à droite)

M. Bernard Frimat. - A l'issue de la discussion générale, la majorité sénatoriale adoptera, sauf si elle est saisie par un improbable sursaut démocratique, la question préalable. Elle aura ainsi atteint un triple objectif : repousser le danger, conserver le statu quo et conforter sa situation privilégiée. Peu vous importe les changements intervenus dans la réalité des collectivités territoriales depuis cinquante ans : le Sénat doit rester indifférent à cette mutation et la composition de son collège électoral inchangée, car elle constitue le verrou de l'alternance. Or rien ne justifie que le Palais du Luxembourg demeure la seule assemblée élue du monde démocratique interdite d'alternance.

Cette situation ne vous trouble pas, même si elle met en cause la représentativité du Sénat et, à terme, sa légitimité. Pourtant, hors de cet hémicycle, tout le monde ou presque s'accorde à dire que la représentativité du Sénat doit être améliorée. Il y a moins de dix ans, un sénateur, dont il se murmure qu'il aspire à occuper la plus haute fonction du Sénat, et des sénateurs qui y occupent aujourd'hui d'éminentes fonctions - Henri de Raincourt, président du groupe UMP, Josselin de Rohan, président de la commission des affaires étrangères, Jean Arthuis, président de la commission des finances, Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, avaient admis la nécessité d'un changement. Il y a dix ans, le moment était donc venu, mais en 2008, ce n'est plus le cas ? Les résultats des élections locales sont sans doute responsables de ce revirement. Les convictions n'y ont pas résisté, et l'ardeur réformatrice de nos excellents collègues s'est refroidie. Il est devenu urgent de ne rien changer. Le rapport du comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République a évoqué, sans ambiguïté, la nécessité de modifier le collège électoral sénatorial.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Le Sénat, en réponse au projet de loi présenté par le gouvernement de M. Jospin, a examiné et voté en 1999 une proposition de loi qui est restée sans suite : nous avions déjà, à l'époque, la volonté de progresser !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Vous ne l'avez plus !

M. Bernard Frimat. - Il est urgent pour vous de ne rien changer. Le Comité Balladur avait évoqué sans ambigüité la nécessité d'une modification du collège électoral sénatorial, celui-ci « favorisant à l'excès la représentation des zones les moins peuplées » ; il préconisait de garantir à chaque collectivité territoriale une représentation en fonction de sa population et d'assurer ainsi « un meilleur équilibre ». Son argument principal alliait simplicité et clarté : quelle que soit la mission de représentation des collectivités territoriales assignée au Sénat par la Constitution, les zones peu peuplées ne peuvent être représentées au détriment de celles qui le sont davantage.

L'article 3 de la Constitution dispose que députés et sénateurs sont les représentants du peuple qui exerce par leur intermédiaire sa souveraineté. La seule légitimité provient du suffrage universel, qui fonde la compétence générale des deux chambres. Le suffrage indirect, que nous ne remettons pas en cause, est une forme particulière du lien entre les citoyens et le Sénat : celui-ci ne peut s'affranchir du principe de l'égalité du suffrage.

Alors que nous allons débattre d'une révision constitutionnelle, il est inconcevable d'ignorer la question du collège sénatorial ; pire, de refuser d'en débattre. La proposition de loi du groupe socialiste était une tentative d'ouvrir le dialogue ; vous lui opposez une fin de non-recevoir. L'alternance démocratique dans cette assemblée est-elle pour vous à ce point un cauchemar que vous en soyez réduits à un blocage systématique ? La volonté de dialogue de M. le rapporteur, qui nous a semblé sincère lors de l'audition de M. Bel, n'a pas survécu aux délibérations du groupe UMP et aux choix du Gouvernement ; c'est regrettable. Nous souhaitions un signe positif qui aurait manifesté que Gouvernement et majorité entendaient avancer ; nous vous avions avertis qu'une réponse de procédure qui interdirait tout débat serait le pire des signes négatifs. C'est pourtant le choix que vous avez fait ; c'est pour vous le signe avant-coureur de l'échec.

Il eût été simple de nouer le dialogue, en opposant à notre proposition une contre-proposition ; mais cela eût obligé le Gouvernement et l'UMP à présenter des perspectives de modification. Vous vous êtes refusé à le faire, car il vous aurait alors fallu reconnaître le déni de démocratie qu'est la représentation particulière de la composition du Sénat.

Vous refusez le rétablissement de la proportionnelle pour les départements élisant trois sénateurs, qui existait en 2001 et que vous avez supprimée en 2003, avec deux arguments. Le premier est merveilleux : on ne peut revenir sur une loi modifiée. Que de temps vous allez gagner, monsieur le ministre, si vous reprenez cet argument lorsqu'il s'agira de la modification du scrutin régional ! Le second est qu'il existe au Sénat un équilibre entre le scrutin proportionnel et le scrutin majoritaire. Idée fausse. Dans quel cas en effet, au regard de l'article 24 de la Constitution, la diversité des collectivités territoriales est-elle le mieux représentée ? En 2004, où la proportionnelle n'a pas joué, et où sur sept départements élisant trois sénateurs, cinq appartenaient à la même famille politique ? Ou en 2001, où elle a joué, et où sur les dix départements élisant trois sénateurs, neuf étaient représentés par des élus de sensibilités différentes ? (Applaudissements à gauche) Les élus municipaux de 2001 ne se sont-ils pas sentis mieux représentés ? (Applaudissements à gauche) J'ajoute que sur les trente élus de 2001, huit étaient des femmes, et sur les vingt-et-un de 2004, une seule. Votre équilibre est pour le moins défaillant !

M. Christian Cointat. - Au moins deux l'ont été par les Français de l'étranger !

M. Bernard Frimat. - Celle qui a été élue l'a été à la proportionnelle ! Merci d'abonder dans mon sens ! (Rires et applaudissements à gauche) Il eût été plus franc pour vous de dire que si vous préférez le scrutin majoritaire, c'est parce qu'il assure à la droite, avec le collège actuel, une rente de situation !

M. Alain Vasselle. - Vous êtes incapables de vous faire élire au scrutin majoritaire !

M. Bernard Frimat. - Sur les trente élus de 2001, onze étaient de gauche ; sur les vingt-et-un de 2004, deux seulement ! C'est ce déséquilibre préférentiel qui justifie notre proposition.

Le Sénat, deuxième chambre, n'a pas, et c'est heureux, le dernier mot ; il n'est pas contraint de dégager une majorité de gouvernement. Diversifier sa représentation renforcerait sa légitimité. Mais obnubilés par le court-terme et la défense du statu quo, ni les députés, ni les sénateurs de la majorité n'ont saisi l'occasion que nous leur offrions. Vous n'avez pas mesuré les enjeux du débat sur l'existence même du Sénat. Les partisans du monocamérisme n'ont pas renoncé, pas plus que les tenants d'un Sénat élu au suffrage direct proportionnel au niveau des régions. En acceptant le dialogue, vous aviez la possibilité de parvenir à un large accord ; vous n'en avez pas voulu, c'est désormais votre problème. Votre refus augmente les risques qui pèsent sur la permanence de cette assemblée.

Le rapporteur a insisté sur le caractère inconstitutionnel de notre proposition de loi, au motif qu'elle ne respecte pas la décision du Conseil constitutionnel du 6 juillet 2000, aux termes de laquelle le corps électoral du Sénat doit être essentiellement -voilà le noeud du problème- composé d'élus des collectivités territoriales. C'est en toute connaissance de cause que nous avons déposé notre texte : le processus en cours de révision de la Constitution rend cet argument caduc. Le projet de loi a été voté hier par l'Assemblée nationale et notre commission des lois, tout émue, en a entendu dans les minutes qui ont suivi une présentation par Mme Dati et M. Karoutchi.

Son article 9 est resté inchangé ; dans son exposé des motifs, le Gouvernement en définit ainsi l'objet : surmonter les contraintes résultant de la décision du 6 juillet 2000 qui interdit toute évolution de la composition du corps électoral dans le sens d'un équilibre plus juste en termes démographiques entre petites, moyennes et grandes communes. A l'article 34 est fixée la date des nouvelles dispositions électorales, soit, en l'état actuel des choses, 2011. Peu importe donc que notre proposition soit aujourd'hui inconstitutionnelle, puisque c'est à l'aune de la Constitution révisée qu'elle aurait été jugée !

M. Robert Badinter. - Très bien !

M. Bernard Frimat. - La majorité UMP qui soutient cette révision est donc mal fondée à invoquer un soi-disant obstacle juridique alors qu'elle vient de le lever à l'Assemblée nationale.

Le débat sur l'article 9 sera essentiel, car on ne peut disjoindre les modes de scrutin de la réforme des institutions (Marques d'approbation sur les bancs socialistes) Nous ne demandons pas la constitutionnalisation des modes de scrutin, mais qui peut nier qu'ils participent à l'équilibre et à la représentativité de notre démocratie ? Le Comité Balladur avait adopté à l'unanimité une préconisation incitant à modifier le collège électoral sénatorial « en fonction de sa population ». Cette formulation, qui figurait dans l'avant-projet de révision, a disparu au profit de l'expression « en tenant compte de la population », une expression plus souple, nous dit-on, qui ne ferait plus indirectement référence à la proportionnelle. C'est la reprise des termes mêmes employés par le juge constitutionnel en 2000 ; il sera donc très important que le Gouvernement nous confirme son exposé des motifs, et nous dise avec précision quelle conséquence il en tire sur la composition du collège électoral sénatorial. Une modification de la Constitution réduit à néant la jurisprudence constitutionnelle relative à l'ancienne rédaction car, par essence, le juge constitutionnel ne dispose et ne disposera jamais d'aucun pouvoir constituant. Le pouvoir n'appartient qu'au peuple ou à ses représentants réunis en Congrès. (Applaudissements à gauche)

Il semble que l'article 9 du projet de révision apparaisse à certains membres de la majorité comme un danger ; qu'ils craignent qu'il ne finisse par permettre une modification substantielle du collège électoral sénatorial et qu'en conséquence ils aient l'intention de s'y opposer, d'inventer même un verrou supplémentaire. Vous êtes les représentants du peuple et vous vous méfiez d'une référence à la population ? Représentant l'un, seule source de votre légitimité, vous craignez l'autre. C'est bien étrange ... Vous n'êtes pas perturbés par le nombre infime de grands électeurs de Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Wallis-et-Futuna, Saint-Pierre-et-Miquelon, voire par le fait que cent cinquante cinq membres de l'Assemblée des Français de l'étranger élisent douze sénateurs ; mais que l'émergence des départements et des régions, que l'évolution démographique des six dernières années puissent être prise en compte pour assurer un meilleur équilibre entre les grands électeurs des collectivités territoriales, voilà qui vous est insupportable.

Vous commettez une double erreur, celle de prendre les communes rurales pour votre propriété, alors qu'elles subissent de plein fouet les dégâts de votre politique, désertification, suppression de petits hôpitaux, fermeture de classes, disparition des services publics, en un mot le désengagement de l'État ! (Applaudissements à gauche ; exclamations à droite)

M. Dominique Braye. - Hors sujet !

M. Bernard Frimat. - Seconde erreur, vous vous faites les adversaires des villes, en minorant systématiquement leur représentation, à l'inverse du mouvement de la société !

Le rejet de notre proposition ne sera qu'une péripétie, vous devrez demain en assumer les conséquences. En dépit de vos combats d'arrière garde pour travestir l'expression du suffrage universel, je forme le voeu que la démocratie finisse par trouver le chemin du Palais du Luxembourg : le Sénat mérite mieux qu'une impossible alternance ! (Applaudissements sur les bancs socialistes)

Quarante ans après mai 68, vous nous rajeunissez en nous poussant à reprendre son célèbre slogan « ce n'est qu'un début, continuons le combat » ! (Vifs applaudissements à gauche, accompagnés de claquements de pupitres au rythme du slogan)