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Compte rendu analytique officiel du 15 octobre 2009

Convention France - Inde

Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi autorisant l'approbation de l'accord de coopération entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de l'Inde pour le développement des utilisations pacifiques de l'énergie nucléaire.

M. Pierre Lellouche, secrétaire d'État chargé des affaires européennes. - En tant qu'ancien président du groupe d'amitié parlementaire France-Inde et pour avoir longtemps travaillé sur les questions nucléaires, je suis particulièrement sensible au développement de notre partenariat stratégique avec l'Inde en matière de nucléaire civil. Cet accord soumis à votre approbation, signé le 30 septembre 2008, concrétise l'autorisation donnée à l'Inde par la communauté internationale d'aller plus loin dans ses activités nucléaires à condition de l'engagement pris par Dehli de se rapprocher du régime de non-prolifération nucléaire.

Ce pas décisif dans la relation franco-indienne n'aurait pu être accompli sans la remise en cause par l'Inde de son positionnement géostratégique. Au lien privilégié qu'elle entretenait avec l'Union soviétique s'est substitué, après la guerre froide, une nouvelle relation au monde, très largement tournée vers les États-Unis et l'Union européenne, dont la France. L'Inde, grand pays émergent de ce début de XXIe siècle, est aujourd'hui, comme en témoignent l'essor de ses hautes industries de technologie et de ses grands groupes industriels, l'une des sources potentielles majeures de croissance économique, et -préoccupation au coeur de cet accord- de déréglementation climatique. Lors de sa récente visite au Kazakhstan, le Président de la République rappelait d'ailleurs que l'Inde est un de ces « pays qui sont des têtes de pont, des pays qui sont leaders et avec lesquels la France construira des partenariats du XXIe siècle » ; propos confirmés par le rapport du projet 2020 du National Intelligence Council selon lequel le XXIe siècle pourrait être celui « où l'Asie, menée par la Chine et l'Inde, réalise sa destinée ». C'est dire l'importance que la France doit accorder à l'Inde en l'aidant à apporter à nombre de ses ressortissants la prospérité économique qui leur fait encore défaut. L'industrie nucléaire française peut répondre à ces besoins. Les dirigeants indiens ont su se tourner vers de nouveaux partenaires pour rénover et moderniser leurs industries, y compris le secteur nucléaire.

Certes, l'Inde n'est pas signataire du traité de non-prolifération nucléaire. Et la prolifération a particulièrement touché l'Asie dans les années quatre-vingt dix. Mais ce pays est membre de l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA) depuis la création de celle-ci et s'il est l'un des rares à ne pas avoir signé le traité, il a en revanche souscrit un nouvel accord avec l'AIEA, soumettant ainsi un nombre croissant de ses installations nucléaires au contrôle de l'Agence. De même, le groupe des fournisseurs nucléaires (GFN), qui compte 45 États et contrôle les exportations dans le secteur nucléaire, a signé avec l'Inde un accord de coopération le 6 septembre 2008. Nous soutenions depuis longtemps l'idée d'une telle coopération nucléaire civile, afin que l'Inde parvienne à concilier la satisfaction de ses besoins énergétiques et sa lutte contre le changement climatique.

L'accord de septembre 2008 a marqué un progrès important en matière de non-prolifération nucléaire ; il a conforté notre volonté de nous engager dans ce partenariat avec l'Inde, puissance nucléaire militaire, pays en plein essor, qui a besoin d'énergie propre. Comment lui dénier l'accès au nucléaire civil ? L'Inde s'est engagée à clairement séparer ses activités nucléaires civiles de ses activités militaires, à maintenir son moratoire sur les essais et à appliquer des règles claires et strictes de contrôle des exportations. L'Inde n'est pas la Corée du Nord. Elle est même l'inverse : une puissance nucléaire responsable, qui se comporte comme si elle était partie au traité de non-prolifération.

Ce pays est le sixième émetteur mondial de gaz à effet de serre. En septembre dernier, le Premier ministre indien, M. Singh, estimait qu'une forte augmentation de la part du nucléaire était nécessaire pour réduire la contribution indienne au réchauffement climatique. Il rappelait que l'accord de coopération signé avec les États-Unis dans le nucléaire civil initiait une ère de production énergétique plus sûre et plus propre. Et d'ajouter : « l'expansion de notre programme d'énergie nucléaire va entraîner d'énormes opportunités pour l'industrie mondiale du nucléaire », parce que l'Inde doit « penser grand ». Ce sont 470 000 mégawatts qui pourraient être produits d'ici 2050 : un changement d'échelle par rapport aux 4 120 mégawatts actuels, 3 % seulement de la production d'énergie. Le potentiel est immense...

Le développement de l'industrie nucléaire civile réduira grandement la dépendance indienne aux énergies fossiles et fournira une contribution majeure à la lutte contre le changement climatique. Or, à quelques semaines de la conférence de Copenhague, il est bon de rappeler que la France peut aider l'Inde, grâce à son expertise et à l'excellence en matière nucléaire, représentée par le CEA, Areva, GDF-SUEZ, EDF et Alstom. Areva emploie plus de 4 200 personnes sur place, dans huit sites industriels. Le groupe a annoncé la signature avec la Nuclear Power Corporation of India Limited (NPCIL) d'un protocole d'accord dans le but de construire deux réacteurs EPR à Jaitapur, avec une option sur quatre autres. Ces projets sont utiles pour notre lutte contre le réchauffement climatique : nous avons tous à perdre si rien n'est fait aujourd'hui.

L'accord franco-indien répond aux attentes de New Dehli -sécurité de ses approvisionnements énergétiques, fourniture de combustible, sûreté des équipements. II contribue à la lutte contre la prolifération nucléaire par les garanties qu'il apporte aux deux partenaires. Je vous demande d'approuver ce projet de loi particulièrement marquant pour la relation franco-indienne et ses développements futurs. (Applaudissements à droite ; M. Pierre Fauchon applaudit aussi)

M. Xavier Pintat, rapporteur de la commission des affaires étrangères. - L'Inde devient l'un des grands acteurs de la vie internationale et elle y joue un rôle constructif. La France entend renforcer les partenariats stratégiques noués avec elle depuis dix ans. L'Inde a accédé à juste titre à un siège permanent au Conseil de sécurité des Nations unies. Notre pays dispose de compétences industrielles et technologiques correspondant aux attentes de l'Inde dans des domaines clés pour son développement économique. Ses besoins énergétiques sont immenses et elle souhaite recourir à l'énergie nucléaire afin de limiter sa dépendance énergétique et les émissions source de réchauffement climatique. La France possède une grande expertise en matière nucléaire. Toutefois, la coopération bilatérale ou internationale en ce domaine ne se conçoit que dans un cadre compatible avec le régime de non-prolifération. C'est à la lumière de cette exigence que notre commission a examiné l'accord soumis à l'approbation du Sénat.

Des négociations approfondies ont eu lieu durant trois ans dans les instances internationales compétentes. L'Inde était restée jusqu'alors non seulement en dehors du traité de non-prolifération, mais également de toutes les règles internationales à ce sujet. Les discussions qu'elle a engagées avec les États-Unis comme avec la France ont infléchi cette position. Un plan de séparation de ses activités nucléaires civiles a été approuvé par le parlement indien puis transmis à l'AIEA. Les deux tiers des capacités nucléaires indiennes seront placées sous les garanties de l'Agence, comme tous les futurs réacteurs civils. L'AIEA exercera un pouvoir d'inspection et de contrôle. L'Inde s'est aussi engagée à ne pas transférer de technologies d'enrichissement et de retraitement aux États qui ne les possèdent pas, à établir un système national de contrôle des exportations sur la base des listes et directives du Groupe des fournisseurs nucléaires. Elle maintiendra son moratoire sur les essais nucléaires et collaborera à la conclusion d'un traité multilatéral d'interdiction de la production de matières fissiles pour les armes nucléaires. Cette démarche a recueilli l'aval du conseil des gouverneurs de l'AIEA et la levée des restrictions à l'exportation a recueilli le consensus parmi les 45 États du Groupe des fournisseurs nucléaires.

En outre, l'Inde n'a jamais été à l'origine de flux de prolifération en matière nucléaire ; son comportement a été parfaitement responsable. L'accord de coopération du 30 septembre 2008 est l'aboutissement de plusieurs années de discussions franco-indiennes, mais il se conforme très strictement aux principes arrêtés par les instances internationales. Cet accord-cadre sera mis en oeuvre au travers d'accords spécifiques. Les exportations de biens et technologies nucléaires vers l'Inde ne pourront s'effectuer que vers des installations soumises aux garanties de l'AIEA.

La commission des affaires étrangères estime cet accord particulièrement important, car il constitue un élément majeur de notre partenariat stratégique et ses enjeux économiques sont considérables, tant pour l'Inde que pour la France, dont les industriels sont bien placés pour participer au développement des capacités indiennes. Enfin, cet accord s'inscrit dans une évolution notable du statut de l'Inde au regard du régime international de non-prolifération. Des coopérations, avec les États-Unis en particulier, s'engagent et notre pays doit également s'y consacrer. C'est pourquoi la commission vous demande d'adopter le projet de loi. (Applaudissements à droite)

M. Aymeri de Montesquiou. - Pays émergent, l'Inde conjugue les contraintes de la pauvreté avec les difficultés environnementales des pays riches. Malgré une faible consommation énergétique par habitant, elle peine à satisfaire les besoins de sa croissance, alors que l'écologie est une préoccupation majeure des classes moyennes depuis le blocage complet de la circulation à Delhi en 2001. Sixième consommateur mondial d'énergie avec ses 1 200 millions d'habitants, l'Inde connaît un accroissement exponentiel de ses besoins énergétiques, en raison de sa démographie, de sa croissance économique et de sa volonté d'étendre l'accès au réseau électrique dont 450 millions de personnes restent privées.

Ses dix-sept réacteurs nucléaires ne couvrent que 3 % de ses besoins en électricité. Développer cette filière et indispensable, puisque la croissance indienne pourrait dépasser celle de la Chine à l'horizon 2015. En outre, le plan du gouvernement indien en faveur des énergies propres, dont le nucléaire fait partie, tend à décupler sa capacité électronucléaire avant 2020 avec 25 à 30 réacteurs de dernière génération. Ainsi, le contexte indien et la politique internationale de développement durable conduisent à développer la filière électronucléaire.

L'ambitieuse politique environnementale et énergétique de l'Inde nécessite une coopération internationale approfondie dans le domaine civil, séparé depuis 2006 du programme militaire. En effet, l'Inde a conclu un accord de garanties avec l'AIEA, qui dispose ainsi de pouvoirs d'inspection et de contrôle étendus sur les activités civiles. Cette évolution a permis la reprise de la coopération internationale dont son essai nucléaire de 1974 l'avait privée.

Les États-Unis ont conclu dès 2005 un accord de coopération comportant des transferts de technologie et des fournitures de matériel nucléaire, ainsi que de réacteurs. Les centrales aujourd'hui en activité ont d'ailleurs été fournies par les États-Unis et le Canada.

Il revient désormais à la France de ratifier l'accord de coopération signé en 2008, car le développement responsable des usages pacifiques de l'énergie nucléaire est un point majeur de notre politique extérieure dans ce domaine. La France possède un savoir-faire internationalement reconnu avec des opérateurs maîtrisant l'ensemble du cycle, depuis l'extraction des matières premières jusqu'à la construction de centrales de quatrième génération. Notre pays a tous les atouts pour devenir un acteur stratégique sur ce marché colossal.

Cependant, la coopération nucléaire est tributaire des positions envers la non-prolifération.

L'Union indienne s'est engagée à ne pas transférer de technologies d'enrichissement ou de retraitement aux États qui n'en possèdent pas. Elle a établi un système national de contrôle des exportations. En outre, elle maintient son moratoire sur les essais nucléaires et s'est engagée à collaborer à la conclusion d'un traité multilatéral d'interdiction de production de matières fissiles. C'est un point crucial, car frontalière de deux puissances nucléaires -la Chine et le Pakistan- l'Inde n'a jamais signé le TNP.

M. Yvon Collin. - En effet !

M. Aymeri de Montesquiou. - Il faut toutefois noter que ces garanties unilatérales n'ont toujours pas été consolidées par un traité contraignant.

La situation particulière de l'Inde a toutefois été reconnue par un large consensus, incluant la Chine, au sein du groupe des fournisseurs nucléaires -connu sous son sigle anglais NSG- et au conseil des gouverneurs de l'AIEA. Monsieur le ministre, comment réagirait le NSG si le Pakistan ou Israël, pays non adhérents au TNP, souhaitaient bénéficier du même traitement ?

Dans la crise financière qui a submergé le monde, le président Sarkozy a proposé d'élargir le G8 pour créer le G20. La France devrait aussi proposer un G20 nucléaire. Elle pourrait y faire valoir son expérience, à côté de personnalités aussi diverses que le président Obama -distingué par le Comité Nobel notamment pour son refus de la prolifération nucléaire et pour sa volonté de dialogue- ou le président Nazarbaïev du Kazakhstan, qui a refusé l'arsenal nucléaire soviétique en 1991.

« La règle d'or de la conduite est la tolérance mutuelle, car nous ne penserons jamais tous de la même façon, nous ne verrons qu'une partie de la vérité sous des angles différents. » Cette maxime du Mahatma Gandhi s'applique au nucléaire, sujet sensible par excellence au coeur des préoccupations mondiales et qui suscite toujours plus de revendications nationales. Cependant, le contexte a changé depuis le lendemain de la seconde guerre mondiale, quand les deux superpuissances décidaient pour les autres.

Nous ne pouvons bien sûr négliger aujourd'hui la situation de l'Iran. Le 14 juin 2008, le Conseil de sécurité a reconnu « le droit de l'Iran à développer la recherche, la production et l'utilisation de l'énergie nucléaire à des fins pacifiques ». La France recherche en permanence une solution négociée, dès lors que le respect du TNP par l'Iran ne fait pas de doute. Ce qui a été mis en place avec l'Inde doit pouvoir être généralisé à tous les pays.

« Ne coupe pas les ficelles dont tu pourrais défaire les noeuds » enseigne un proverbe indien. La coopération nucléaire pacifique doit devenir l'exemple d'une patiente négociation aux fruits économiques et écologiques.

Le groupe du RDSE votera ce projet de loi. (Applaudissements sur les bancs du RDSE et à droite)

M. Michel Billout. - La ratification de l'accord de coopération signé entre la France et l'Inde le 30 septembre 2008 s'inscrit dans la politique extérieure française dans le domaine nucléaire civil.

Toutefois, transférer à l'Inde des technologies nucléaires déroge aux règles internationales applicables aux pays non signataires du TNP. En effet, les 45 pays du NSG avaient, par consensus, exempté un mois plus tôt l'Inde de la clause des « garanties généralisées » édictées par l'AIEA pour interdire l'exportation de ces technologies vers les États refusant ses contrôles. Cette décision a permis de concrétiser des accords avec les États-Unis, la Russie et la France.

Notons que l'accord examiné aujourd'hui n'envisage que les transferts de technologie liée à l'enrichissement ou au retraitement du combustible nucléaire. Cette décision prend en compte la situation particulière de cette démocratie, l'une des trois grandes puissances émergentes et sixième consommateur mondial d'énergie, dont les besoins sont énormes en raison de sa forte croissance économique et d'un développement démographique exponentiel.

Mais le consensus international s'est dégagé surtout grâce à l'attitude très positive de l'Inde, qui a accepté les contrôles de l'AIEA sur ses activités nucléaires civiles et pris des engagements concrets de non-prolifération. Cette attitude tranche avec celle du Pakistan.

Dans ces conditions, comment apprécier le récent lancement expérimental de missiles à moyenne portée pouvant être équipés de têtes nucléaires ? Comment apprécier la volonté constante des dirigeants d'avoir des missiles nucléaires pouvant frapper à 5 000 kilomètres ?

L'Inde s'inscrit-elle dans le contexte créé par l'assemblée générale de l'ONU et la récente réunion du Conseil de sécurité consacrée à la non-prolifération nucléaire ? A l'unanimité de ses quinze membres, le Conseil de sécurité a appelé à instaurer un monde dénucléarisé. Rédigé par les États-Unis, le texte enjoint aux 189 États signataires du TNP de respecter leurs obligations et appelle les autres, dont l'Inde, le Pakistan et Israël, à le rejoindre pour le rendre universel. Il semble y avoir encore beaucoup à faire...

C'est pourquoi la décision du groupe des fournisseurs nucléaires soulève des interrogations. La première concerne la fragilisation du traité de non-prolifération, car il ne faudrait pas accorder des primes aux pays non signataires, qui pourraient bénéficier d'une coopération nucléaire civile tout en développement un programme nucléaire militaire. Je crains également que les tensions ne soient encore exacerbées dans cette région du monde, où l'Inde s'affirme progressivement comme interlocuteur privilégié des grandes puissances, au détriment d'un Pakistan instable et inquiété par l'influence croissante de son voisin en Afghanistan. Le second attentat meurtrier contre l'ambassade indienne à Kaboul en a fourni jeudi une nouvelle illustration.

Sur le fond, l'accord signé avec l'Inde renvoie à la difficulté d'évaluer les risques du passage du nucléaire civil au nucléaire militaire. Le développement de celui-là doit s'accompagner d'un plan d'éradication totale de celui-ci.

Il faut toutefois prendre en compte l'accord entre l'Inde et l'AIEA, ainsi que la contribution du nouveau partenariat stratégique au développement et au bien-être des Indiens.

Nous sommes appelés à approuver un texte reconnaissant la qualité de notre technologie électronucléaire, la compétitivité de nos entreprises et le savoir-faire de leurs salariés, qui sera donc profitable à l'économie et aux emplois dans notre pays. Pour toutes ces raisons, le groupe CRC-SPG votera le projet de loi, mais ce n'est pas sans réserve.

La conclusion d'un nouvel accord avec l'Inde devrait être conditionnée à la signature par ce pays du traité de non-prolifération.

M. Didier Boulaud. - Mon temps de parole est de 25 minutes. Rassurez-vous, je ne l'épuiserai pas,

M. Pierre Fauchon. - Dommage !

M. Yvon Collin. - C'eût été un bonheur !

M. Didier Boulaud. - La dernière fois que nous avons débattu de la dissuasion, il y a deux ou trois ans, nous n'avons eu que dix minutes pour nous exprimer ! Je saisis donc l'occasion offerte par ce texte pour aborder un sujet hélas peu traité dans notre enceinte : la politique française de coopération nucléaire civile et ses relations avec la lutte contre la prolifération nucléaire, ou plutôt le « contrôle de la prolifération nucléaire », appellation plus proche de la réalité. Je ne reviendrai pas sur l'intérêt de cette convention, très bien présenté par Xavier Pintat dans son instructif rapport. En revanche, je m'attarderai sur une contradiction apparente : le développement des utilisations pacifiques de l'énergie nucléaire et la prolifération nucléaire à but militaire.

Très récemment, le dossier nucléaire a été soulevé à l'ONU par le président des États-Unis. Le Conseil de sécurité a adopté à l'unanimité la résolution 1887, appelant à élaborer un traité de désarmement général et complet. S'agit-il d'une déclaration de principes de plus ou bien d'une feuille de route ? Dans ce dernier cas, nous devons analyser les conséquences pour la France d'une telle évolution.

Pour certains, il n'y a pas de relation entre le nucléaire civil et le nucléaire militaire. Toutefois, le cheminement de l'Inde, les prétentions de l'Iran, les accords passés avec la Lybie ou l'Algérie témoignent du lien entre les deux. Souvent, l'essor de l'un accompagne, ou cache, le développement de l'autre. Il faut donc considérer l'aspect économique et diplomatique : le nucléaire est une marchandise sensible. Le président Sarkozy a pris l'habitude de signer des sortes de promesses de vente sur le nucléaire civil, avec des accords pour construire des réacteurs nucléaires ou offrir une assistance technique à certains États arabes ou asiatiques -ce que certains ont pu qualifier de « diplomatie nucléaire ». A mi-mandat, nous devrions pouvoir établir un bilan de cette politique et de ses conséquences stratégiques.

Le dossier nucléaire de l'Inde est un bon modèle du mélange du nucléaire civil et militaire et de leurs interactions. L'Inde, État non partie au traité de non-prolifération, a effectué un premier essai nucléaire en 1974 qui a interrompu presque totalement la coopération internationale en matière civile. Ce pays a ensuite accepté de placer sous le contrôle de l'AIEA une partie de son programme nucléaire civil. Cette décision, ainsi que les engagements pris en matière de non-prolifération, ont conduit le Groupe des fournisseurs nucléaires à autoriser une reprise des transferts de biens et technologies nucléaires. L'avenir nous dira si l'Inde peut être un exemple pour d'autres pays. Il faudra alors étudier les conséquences d'une telle « prolifération » positive.

La représentation nationale ne s'est pas suffisamment penchée sur la politique de notre pays dans ce domaine. Je souhaite que la Haute assemblée aborde cette question sans complexes ni tabous avant des échéances importantes. Le traité de réduction des armements stratégiques (Start) arrive à son terme le 5 décembre. Entre Washington et Moscou, l'époque semble être à la détente : Barack Obama et Dmitri Medvedev se sont engagés à signer un nouveau traité réduisant leurs nombres de têtes nucléaires. La Russie et les Etats-Unis possédant environ 95 % des armes atomiques mondiales, ce mouvement décroissant pourrait avoir des conséquences sur les 5 % restants.

En 2010 aura lieu l'évaluation du traité de non-prolifération nucléaire, conclu en 1968, prolongé indéfiniment en 1995 avec une évaluation tous les cinq ans. Il a été ratifié par 189 pays, dont l'Iran et les grandes puissances nucléaires, membres permanents du Conseil de sécurité : Etats-Unis, Grande-Bretagne, Russie, Chine et France. Ces États s'interdisent de transférer des armes nucléaires et d'aider un pays à s'en doter. Les signataires non dotés d'armes nucléaires s'engagent à ne pas en mettre au point ni en acquérir. En contrepartie, l'accès aux usages pacifiques de l'énergie atomique leur est garanti, sous contrôle de l'AlEA.

L'Inde et le Pakistan, devenus puissances nucléaires en 1998, n'ont pas signé le traité. Israël non plus, qui n'a jamais reconnu disposer d'un arsenal nucléaire. En septembre 2009, l'AIEA a adopté une résolution appelant ce pays à abandonner l'arme nucléaire. La Corée du Nord est sortie du traité en 2003 et a fait exploser sa première bombe atomique en 2006. Elle a rompu les négociations en avril 2009 et aurait réussi un nouvel essai nucléaire en mai. Fin 2003, l'Iran a accepté un protocole additionnel permettant un contrôle approfondi des sites et activités nucléaires mais, en 2006, son président a ordonné la fin de l'application du protocole. Ce pays et la Corée du Nord ont été visés par des sanctions de l'ONU. La Syrie, l'Egypte, l'Irak, le Nigeria et Taïwan ont été soupçonnés de mener des activités nucléaires militaires. Plusieurs pays y ont officiellement renoncé.

Nucléaire civil, nucléaire militaire, exportation de technologies sensibles, politique de non-prolifération... Ces sujets concernent directement la sécurité de notre pays et de l'Europe, et donc la paix dans le monde. Les trois piliers du traité sont la non-prolifération, le désarmement et la coopération pour les usages civils de l'énergie nucléaire. L'exemption décidée au bénéfice de l'Inde illustre une certaine inadaptation de cet accord aux réalités actuelles. Il ne faudrait pas affaiblir cet édifice au profit d'autres pays moins prudents.

Récemment, le Parlement européen s'est ému de l'absence de progrès dans la réalisation des objectifs du traité. La situation, paradoxale, voit coexister une prolifération nucléaire militaire non maîtrisée et une demande accrue -et une disponibilité plus grande- de technologies nucléaires... Dans le même temps, de nombreuses initiatives prônent un désarmement nucléaire radical. Un article transcourants est paru hier dans Le Monde sur ce sujet.

Notre pays ne peut pas rester sur le bord de la route. La prochaine conférence d'examen du traité sur la non-prolifération est très importante. La France ne doit pas être isolée quand la communauté internationale traite des questions de défense et de sécurité. J'ai donc approuvé l'adoption par le Conseil européen, le 12 décembre 2003, d'une stratégie de l'Union contre la prolifération des armes de destruction massive. Aujourd'hui, nous nous interrogeons sur son bilan et ses effets.

Monsieur le ministre, avez-vous des éléments à nous communiquer sur ce sujet ? Quel est l'avis du Gouvernement sur les propositions de placer la production, l'utilisation et le retraitement de tout le combustible nucléaire sous le contrôle de l'AIEA ? La France soutient-elle le Conseil et la Commission européenne pour la création d'une banque de combustibles nucléaires placée sous le contrôle de l'AIEA, dont le financement serait de 25 millions d'euros ? Doit-on soutenir d'autres initiatives visant à la multilatéralisation du cycle du combustible nucléaire en vue de son utilisation pacifique ?

Les sujets sensibles ne manquent pas, et le Sénat se doit de les aborder car il s'agit d'une composante forte de notre politique étrangère et de défense. Mon groupe votera ce texte. (Applaudissements sur les bancs socialistes et ceux du RDSE)

M. Jacques Gautier. - L'Inde, est un acteur de premier plan de la vie internationale. Ce géant démographique est une puissance en devenir, et il a un besoin vital de redéfinir sa politique énergétique. Sixième consommateur mondial d'énergie, il doit limiter sa dépendance énergétique et prendre en compte les impératifs liés au réchauffement climatique, ce qui suppose la reprise d'une coopération internationale interrompue en 1974. Depuis, la situation à évolué et en mai dernier, ce pays a conclu avec l'AIEA un nouvel accord dotant cette agence de pouvoirs d'inspection et de contrôle de ses installations et activités nucléaires civiles.

Enfin, bien que ce pays n'ait pas adhéré au traité de non-prolifération nucléaire, il a adopté en 2006 un plan de séparation entre ses installations civiles et ses activités nucléaires militaires.

De son côté, la France, par l'expertise qu'elle a acquise en tant que puissance nucléaire et en tant qu'État partie au traité de non-prolifération, peut offrir à l'Inde le partenariat stratégique dont elle a besoin. En outre, la France et l'Inde avaient posé le principe d'une coopération nucléaire civile dès 2005 afin d'aboutir à un accord de coopération pour le développement des utilisations pacifiques de l'énergie nucléaire.

Aujourd'hui, l'Inde répond aux critères du régime international de non-prolifération. Cet accord est l'occasion d'un partenariat stratégique et de coopération avec la France dans des domaines tels que la recherche fondamentale, la gestion du combustible nucléaires et des déchets, la sûreté et la radioprotection, la fusion nucléaire dans le cadre d'Iter.

La mise en oeuvre de cet accord est une formidable promotion de notre champion national, Areva. Il permettra sans doute de conclure d'autres partenariats qui auront des répercussions sur notre économie et sur l'emploi. Cet accord conforte notre position en matière de réduction de gaz à effet de serre : le nucléaire est en effet une source propre d'énergie et il permet d'éviter le réchauffement climatique. De plus, cet accord permet de promouvoir à l'échelle mondiale un développement responsable des usages du nucléaire civil.

Je souhaite enfin rendre un hommage particulier à l'action du Président de la République qui a voulu renforcer ce partenariat stratégique en dépassant les clivages d'influence traditionnelle de notre diplomatie. Contrairement à ce que disait notre collègue Boulaud, je me félicite de l'engagement de Nicolas Sarkozy dans ce domaine. Je salue aussi l'excellent travail de notre rapporteur dont nous connaissons tous la compétence.

Pour toutes ces raisons, le groupe UMP votera cet accord de coopération. (Applaudissements à droite)

M. Pierre Fauchon. - En tant que président du groupe d'amitié France-Inde, j'approuve sans réserve cet accord de coopération qui marque une nouvelle étape dans le partenariat stratégique qui nous lie à la République de l'Inde depuis 1998.

Pour notre pays, il ouvre des perspectives de coopération bilatérale avec un pays qui deviendra bientôt le deuxième marché au monde en matière de nucléaire civil. La mise en oeuvre de cet accord va contribuer à satisfaire les besoins énergétiques considérables que génèrent le développement économique et la croissance démographique de l'Inde qui ne tardera pas à être le pays le plus peuplé au monde. Il s'agira alors de la plus grande démocratie du monde.

Au sein de la délégation qui accompagnait le Président de la République lors de sa visite d'État de janvier 2008, nous avons constaté l'ampleur des besoins énergétiques : dans ce pays, près de 450 millions de personnes n'ont toujours pas l'électricité et de nombreuses régions sont confrontées à une pénurie chronique d'approvisionnement.

Enfin, au-delà des volontés concordantes qu'ont manifestées les deux gouvernements, cet accord marque l'aboutissement d'un processus important pour l'ensemble de la communauté internationale. Le Président Jacques Chirac y avait d'ailleurs joué, il y a bien des années, un rôle prépondérant.

Grâce aux négociations qui ont jalonné ce processus, l'Inde a accepté de placer sous le contrôle de l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA) une partie de son programme nucléaire civil, ainsi que toutes les activités futures susceptibles de bénéficier d'une coopération nucléaire civile. Cette décision, mais aussi les engagements pris en matière de non-prolifération, ont conduit le groupe des fournisseurs nucléaires à autoriser une reprise des transferts de biens et technologies nucléaires vers l'Inde.

Les conditions qui ont été posées à la reprise de la coopération nucléaire civile avec l'Inde, État non partie au traité de non-prolifération, l'ont incitée à souscrire volontairement à des engagements concrets, notamment en matière de non-prolifération. On voit ainsi la fécondité d'accords que l'on peut conclure, même en dehors des voies officielles et consacrées.

Cette politique de conditionnalité stricte a permis d'initier un processus vertueux qui pourrait avoir valeur d'exemple. Je n'ose penser à l'Iran, dont la situation est bien particulière et au regard de laquelle, d'ailleurs, j'avoue quelques divergences avec les positions officielles : je m'étonne toujours de voir certains États détenteurs de l'arme atomique estimer que d'autres n'ont pas le droit de s'en doter, en vertu d'obscurs principes supérieurs. Je comprends très bien les règles de la politique de sécurité, mais je reste perplexe devant certains principes souverains tombés de je ne sais quel empyrée...

M. Aymeri de Montesquiou. - Très bien !

M. Pierre Fauchon. - La relation de confiance que ce cheminement a permis de nouer entre le groupe des fournisseurs nucléaires et l'Inde permettra à ce pays d'occuper toute sa place au sein de la communauté internationale.

Au-delà de cet effet direct, la question de l'accession de la République indienne à un siège de membre permanent au Conseil de sécurité des Nations unies se posera un jour ou l'autre.

Ce projet de loi est donc l'aboutissement d'une évolution très positive, porteuse de paix et de sécurité dans une région dont nous connaissons l'importance stratégique et pour laquelle notre pays éprouve une naturelle sympathie fort bien exprimée par le Président Chirac puis par le Président Sarkozy.

Bien évidemment, nous voterons ce projet de loi. (Applaudissements au centre et à droite)

La discussion générale est close.

M. Pierre Lellouche, secrétaire d'État. - Ce débat a été d'une grande qualité et il est tout à l'honneur du Sénat. Depuis ma thèse de doctorat, j'ai consacré de nombreuses années à la non-prolifération nucléaire et je tiens à rendre hommage à l'excellence des analyses de M. le rapporteur et des divers orateurs. Je me félicite du consensus sur cette convention nucléaire franco-indienne qui, parallèlement à celles qui lient l'Inde aux États-Unis et à la Russie, va permettre un développement de l'énergie nucléaire propre en Inde dans des conditions de sécurité qui permettront à l'AIEA de s'assurer qu'aucune de ses installations ne participe au développement des programmes nucléaires militaires de ce pays.

Vous avez soulevé diverses questions de fond qui appelleraient un vrai débat dans les deux assemblées. Je l'appelle d'ailleurs de mes voeux, car plus nos concitoyens seront informés sur ces sujets, plus ils approuveront notre politique de dissuasion militaire et nos programmes nucléaires civils qui contribuent à faire de la France un pays pionnier à l'approche du sommet de Copenhague.

Je ne saurais ce matin me substituer au Premier ministre ni à mes collègues de la défense et des affaires étrangères : modeste secrétaire d'État aux affaires européennes, (M. Didier Boulaud s'amuse) je vais cependant tenter de donner un éclairage aux questions de fond soulevées.

M. de Montesquiou a parlé de garanties unilatérales données par l'Inde. Il ne faut pas oublier que ce pays a passé une convention avec l'AIEA : les installations civiles et militaires y sont donc nettement séparées, comme chez nous alors que nous avons signé, avec 25 ans de retard, le traité de non-prolifération. Il y a donc bien un texte qui va au-delà de simples garanties unilatérales.

Divers intervenants ont soulevé la question de l'éventuel élargissement de cette dérogation au Pakistan, à Israël et à d'autres pays. Israël ne reconnaît pas la possession d'armes nucléaires : cet État n'est donc pas candidat à rejoindre le traité de non-prolifération, ni un quelconque système d'exemption. S'agissant du Pakistan, la question s'est posée. Pour m'être rendu dans ce pays lorsque je m'occupais de l'Afghanistan, il est vrai que certains officiels pakistanais m'ont dit leur souhait de voir se développer le nucléaire civil et donc un système proche de celui proposé à l'Inde. Néanmoins, l'histoire du développement nucléaire au Pakistan n'est pas particulièrement rassurante : certes, l'Inde a proliféré à partir d'installations civiles, mais ce pays a ensuite tout fait pour éviter la dissémination de la connaissance, de la technologie et des installations. S'agissant de la Corée du Nord et du Pakistan, il faut en revanche se montrer beaucoup plus critique. L'exemple du docteur Khan, dont la carrière est connue de tous, n'est pas très rassurant, d'autant qu'il a récemment été élargi par la justice pakistanaise. Le régime d'exemption proposé à l'Inde après des années de négociations et après un examen approfondi des pays exportateurs, sera donc difficilement applicable à d'autres pays.

Divers orateurs se sont inquiétés de la fragilisation du traité de non-prolifération : je ne pense pas que l'exemption indienne puisse s'étendre massivement à d'autres pays.

L'Iran, à la différence de l'Inde, est signataire du traité de non-prolifération. C'est d'ailleurs toute la difficulté de la négociation avec ce pays : comment obtenir l'arrêt de l'enrichissement et le retraitement alors que le traité signé en 1968 ne les interdit pas explicitement ? En revanche, après le premier essai nucléaire indien, le groupe des exportateurs nucléaires a progressivement élargi le régime des garanties.

Nous avons alors sécurisé les parties sensibles du cycle qui permettent d'aller soit vers le civil soit vers le militaire.

L'Iran a développé un très important programme d'enrichissement -plus d'une tonne et demie d'uranium enrichi !- alors même qu'il n'a toujours pas de réacteur civil en état de fonctionner. La sécurité internationale impose que cet enrichissement soit interrompu.

M. Robert Badinter. - Et s'il ne l'est pas ?

M. Pierre Lellouche, secrétaire d'État. - L'idée est que l'enrichissement civil se fasse à l'extérieur. M. Boulaud s'est justement interrogé sur la manière dont cela pourrait se faire. Nous pensons à une banque du combustible -le plan Baruch la préconisait dès 1946 et la France n'a pas tenté autre chose avec Eurodif et Urenco. Cela faisait partie des engagements de campagne du président Sarkozy et nous soutenons toute initiative en ce sens menée des deux côtés de l'Atlantique.

Le nucléaire civil est aujourd'hui indispensable, tant pour le développement de nombreux pays du monde que face au réchauffement climatique ; et il faut faire en sorte qu'il ne débouche pas sur du nucléaire militaire. Il faut donc bâtir des installations internationales d'enrichissement et de retraitement ou sinon organiser le rapatriement des matières fissiles. Tel est l'enjeu essentiel, auquel on ne consacre ni assez de temps ni assez d'argent.

M. Fauchon demande au nom de quoi certains pays auraient droit à la bombe et d'autres non. Mais au nom de la sécurité internationale ! Nous appuyons donc les efforts en vue du désarmement tels qu'ils ont été traduits dans la résolution 1887 adoptée lors de cet extraordinaire Conseil de sécurité présidé par M. Obama. Cette grande question du désarmement général -global zero- qui suscitait encore hier des convergences à la une du Monde doit être abordée les yeux ouverts : désarmer sans oublier ceux qui prolifèrent. Il n'y a pas de principe qui donne un privilège aux puissances, il y a un principe de sécurité élémentaire et, contrairement au général Gallois, je crois que plus il y a de fous nucléaires, moins on rit. Surtout que les proliférateurs ne sont pas tous des acteurs étatiques.

Il faut donc encourager tout ce qui va dans le sens du désarmement. Si les États-Unis et la Russie se mettent d'accord, tant mieux. La France a approuvé le démantèlement du bouclier antimissile que les Américains voulaient installer aux portes de la Russie. Nous souhaitons un seuil minimum et nous avons fait de gros efforts de réduction de notre arsenal de missiles courte et moyenne portée. Nous espérons que d'autres Nations en feront autant que nous et que le TNP se trouvera renforcé.

N'oublions pas, enfin, que la plupart des proliférateurs ne sont pas passés par des centrales électronucléaires mais par des facilités dédiées et des technologies très précises d'enrichissement et de retraitement utilisables sur un simple réacteur de recherche. Le paradoxe est que l'exemption consacrée par cette convention concerne un des très rares pays, sinon le seul, qui ait proliféré à partir d'un réacteur électronucléaire, acheté au Canada. (Applaudissements au centre et à droite)

L'article unique du projet de loi est adopté.

Article 65 de la Constitution (Loi organique)

Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi organique relatif à l'application de l'article 65 de la Constitution.

Discussion générale

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'État, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés. - La loi constitutionnelle de 2008 organise la modernisation de nos institutions avec la volonté de développer la vie démocratique quotidienne. Ce projet de loi organique met en oeuvre cette volonté à propos du Conseil supérieur de la magistrature. Je tiens à souligner le remarquable travail effectué par la commission des lois et son rapporteur.

La justice est un des piliers de l'unité du pays, aujourd'hui plus que jamais. Au moment de la mondialisation, du développement des communautarismes, de la contestation de l'autorité, c'est à elle qu'il revient de resserrer l'unité nationale et de combattre les tendances centrifuges. Il faut rapprendre aux Français que les règles du droit sont communes à tous pour organiser cette unité, que la justice est l'institution la plus importante pour la garantir. Cela nous impose de renforcer la confiance dans la justice et d'adapter nos institutions judiciaires aux exigences de la démocratie moderne. Ce texte vise donc à faciliter l'accès du justiciable au Conseil supérieur de la magistrature tout en renforçant l'impartialité de celui-ci et l'indépendance de la justice.

Les débats en commission ont permis de parvenir à un équilibre entre l'effectivité du droit de saisine et la nécessaire sérénité de la justice.

Les modifications des attributions et de la composition du CSM sont fondées sur trois principes. Le premier, c'est l'indépendance : le Président de la République perd la présidence et le garde des sceaux la vice-présidence du Conseil. (M. Jacques Mézard marque son approbation) La procédure de nomination du Secrétaire général et les modalités de réunion seront adaptées en conséquence.

Le deuxième principe, c'est l'ouverture. Nous vivons dans une société qui s'ouvre et aucune institution ne peut rester renfermée sur elle-même. Le Conseil comprendra six personnalités qualifiées nommées par les Présidents de la République, de l'Assemblée nationale et du Sénat, comme c'est le cas pour d'autres organismes. Ces nominations seront soumises à la procédure prévue par l'article 13 de la Constitution, qui apporte des garanties. Un avocat sera également membre du Conseil : ce projet de loi organique lève l'incompatibilité entre l'exercice de cette profession et la fonction de membre du CSM.

Troisième principe : la transparence. Le Conseil voit ses attributions renforcées pour ce qui est de la désignation des magistrats : il sera appelé à formuler un avis sur les projets de nomination des magistrats du parquet, y compris le procureur général près la Cour de cassation et les procureurs généraux près les cours d'appel nommés en conseil des ministres. Cela ne peut que renforcer l'indépendance du parquet.

L'autre innovation de cette loi organique, c'est d'offrir aux justiciables le droit de saisir le CSM. Des recours sont déjà possibles pour contester des décisions juridictionnelles, voire le fonctionnement même de l'institution : appel et pourvoi en cassation d'un côté, action en contentieux sur le fondement de la responsabilité de l'État de l'autre. Mais le garde des sceaux et les chefs des cours d'appel sont seuls à pouvoir dénoncer auprès du CSM les manquements éventuels des magistrats. Désormais tout citoyen, s'il estime à l'occasion d'une procédure que le comportement d'un magistrat doit recevoir une qualification disciplinaire, pourra saisir le Conseil. L'accessibilité de ce droit est garantie par le caractère peu contraignant des exigences formelles : le justiciable devra adresser au Conseil une lettre dans laquelle il devra mentionner les faits mis en cause et ses griefs, mais il n'aura pas besoin de se faire assister d'un avocat. Cependant, afin ne pas déstabiliser l'institution judiciaire, nous avons institué un double filtrage. La section compétente du Conseil vérifiera d'abord la recevabilité de la saisine, afin d'empêcher les dénonciations intempestives : nous savons tous que nos concitoyens sont parfois immodérés dans leur critique des magistrats. Certaines conditions devront donc être remplies, portant sur la qualité du requérant ainsi que sur l'objet et le moment de la plainte : l'auteur de la requête devra être un justiciable concerné personnellement par la procédure mise en cause ; la plainte devra porter sur le comportement du magistrat dans l'exercice de ses fonctions ; enfin, en règle générale, elle devra être formulée lorsque le magistrat du siège ne sera plus saisi de la procédure ou que le magistrat du parquet n'en aura plus la charge. Toutefois, à l'initiative de votre commission, il pourra être dérogé à cette règle dans le cas des procédures exceptionnellement longues, car il faut tenir compte des réalités. (M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, approuve)

Le deuxième filtrage tient au fait que le comportement mis en cause devra être susceptible d'une qualification disciplinaire. La section du CSM recueillera les informations nécessaires auprès des chefs de cour, qui disposeront de deux mois pour répondre à sa requête : afin de lever le doute sur le bien-fondé des procédures, il faut que la question soit tranchée rapidement.

La philosophie de ce texte est simple : il s'agit de rapprocher le justiciable de la justice tout en confortant l'indépendance de celle-ci. Le CSM doit être à l'image de la justice du XXIe siècle : moderne, reconnue de tous, transparente et facteur d'unité nationale. La justice doit être fière de ses valeurs et des principes sur lesquels elle repose ; elle doit aussi être irréprochable et consciente de la nécessité pour chaque magistrat d'être exemplaire ; elle doit enfin être en phase avec la société et au coeur de notre démocratie. (Applaudissements au centre et à droite)

M. Jean-René Lecerf, rapporteur de la commission des lois. - Avec la révision du 23 juillet 2008, l'article 65 de notre Constitution consacré au Conseil supérieur de la magistrature est non seulement passé de neuf à onze alinéas, mais il a fait l'objet d'une réécriture totale. La composition, l'organisation et les attributions du Conseil ont été profondément modifiées. Le nombre de ses membres n'appartenant pas à la magistrature a été augmenté, les magistrats devenant minoritaires lorsque les formations statuent sur les nominations mais siégeant à parité avec les non magistrats dans les formations disciplinaires. La révision a mis fin à la présidence du CSM par le Président de la République, qui demeure cependant garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire. Elle a également fait perdre au ministre de la justice sa vice-présidence. Ce dernier, qui ne sera plus membre du CSM, pourra néanmoins participer aux séances de ses formations, sauf en matière disciplinaire. Le CSM a vu ses attributions renforcées : il est appelé à formuler un avis simple sur la nomination des procureurs généraux. Enfin les justiciables pourront désormais saisir le Conseil, de même qu'ils pourront saisir le Conseil constitutionnel en vertu du nouvel article 61.

Ces réformes, qui touchent un organe essentiel au fonctionnement de la justice de notre pays, seront mises en oeuvre par le projet de loi organique aujourd'hui soumis en premier lieu au Sénat. Penchons-nous d'abord sur le nouveau droit de saisine directe du CSM par les justiciables. Cette mesure s'inscrit dans le cadre d'un débat récurrent sur la responsabilité des magistrats. La loi organique du 5 mars 2007 relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats permettait à toute personne physique ou morale estimant que le comportement d'un magistrat était susceptible de constituer une faute disciplinaire de saisir d'une réclamation le Médiateur de la République ; mais cette disposition a été censurée par le Conseil Constitutionnel. La question de la déontologie et de la discipline des magistrats, qui est au coeur du débat sur la justice depuis une dizaine d'années et surtout depuis l'affaire d'Outreau, restait donc sans réponse. C'est pourtant la confiance des citoyens à l'égard de la justice qui est en jeu ; une étude réalisée en 2008 par le CSM montrait que 63 % des personnes interrogées maintenaient leur confiance dans la justice, score moins flatteur que celui des hôpitaux, de l'école, de l'armée, de la police ou de la fonction publique, mais sensiblement supérieur à celui des élus ou des medias.

L'ambition ce projet de loi, sur lequel votre commission a proposé plusieurs amendements, est de trouver un équilibre entre la responsabilité disciplinaire des magistrats, fondée sur leurs obligations déontologiques, et la préservation de la sérénité et de l'indépendance de la justice.

Il convient donc de donner à la saisine du justiciable son plein effet sans prendre le risque de déstabiliser les juges. C'est là une évolution considérable dans la compétence disciplinaire du CSM dont les saisines annuelles par le ministre de la justice ou les chefs de cour se comptaient jusqu'à présent sur les doigts d'une ou des deux mains et qui se compteront vraisemblablement par dizaines ou par centaines dans les années à venir. La révision constitutionnelle et la loi organique répondent sur ce point à la demande largement exprimée de renforcer la responsabilité disciplinaire des magistrats. Comme l'écrivait Guy Canivet, ancien Premier président de la Cour de cassation et Julie Joly-Hurard : « l'époque où l'on présupposait que l'autorité et le crédit de la justice reposaient sur le silence gardé à propos des fautes commises par les juges, pour maintenir, par la dissimulation, le mythe du juge irréprochable, est aujourd'hui révolue, La culture du secret n'est socialement plus admise. Bien au contraire, l'autorité de la justice comme la confiance des justiciables en celle-ci sont actuellement et plus que jamais fondées sur la transparence de la procédure et de la jurisprudence disciplinaires, qui permet à tout citoyen de vérifier que les fautes révélées sont effectivement et proportionnellement sanctionnées ».

Votre commission des lois a également voulu renforcer l'indépendance de la justice. Dans la mesure où le constituant, à l'initiative du Sénat et notamment de Jean-Jacques Hyest, rapporteur du projet de révision constitutionnelle, a voulu la parité entre magistrats et non magistrats dans les formations du CSM siégeant en matière disciplinaire, la commission a veillé à cette parité ne puisse être contournée par exemple en cas d'absence des présidents de formation. Rappelons que, dans l'Union européenne, tous les conseils de justice homologues du CSM sont majoritairement composés de magistrats à deux exceptions près, la Belgique et la République slovaque, qui pratiquent une stricte parité. Cette exigence est également exprimée dans plusieurs textes européens dont la Charte européenne sur le statut des juges du Conseil de l'Europe.

Enfin, votre commission, voulant garantir l'impartialité du CSM, a inscrit dans le texte organique les obligations déontologiques particulières d'indépendance, d'impartialité et d'intégrité que doivent remplir ses membres. Elle a aussi précisé les conditions dans lesquelles un membre doit s'abstenir de siéger en raison des doutes que sa présence ou sa participation au délibéré pourraient faire peser sur l'impartialité de la décision rendue. Elle a enfin cherché à concilier la présence ès-qualité d'un avocat au sein du CSM, voulue par le constituant, avec le conflit d'intérêts que peut créer la poursuite de ses activités au sein des tribunaux, et avec le trouble légitime que pourrait éprouver un justiciable apprenant que le conseil de son adversaire pourrait intervenir dans le déroulement de la carrière du juge de leur différend.

Le souci de l'unité du corps judiciaire, à laquelle votre commission demeure attachée en dépit des turbulences que rencontre aujourd'hui le statut du parquet, a également inspiré certains amendements portant par exemple sur la création de commissions des requêtes, communes au siège et au parquet, pour filtrer les saisines des justiciables.

Puisse cette étape importante de la mise en oeuvre de la révision constitutionnelle de juillet 2008 contribuer à réconcilier les Français avec leur justice et favoriser des relations apaisées entre les différents pouvoirs ! Votre commission vous invite à adopter ce projet de loi organique enrichi des amendements qui l'ont d'ores et déjà modifié pour constituer le texte dont nous allons débattre. (Applaudissements à droite)

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - La réforme du Conseil supérieur de la magistrature était souhaitée par les magistrats après le choc de l'affaire d'Outreau. L'article 65 issue de la révision constitutionnelle de juillet 2008 permet notamment la saisine du CSM par un justiciable, saisine qui est, dans son principe, une incontestable avancée. Cependant, cette réforme n'a pas créé les conditions de la véritable indépendance du Conseil supérieur laquelle serait pourtant nécessaire à la crédibilité de l'institution. Elle ne permet pas non plus le retour de la confiance de nos concitoyens envers leur justice et ne favorise pas la transparence que vous évoquez -ou que vous invoquez, je ne sais comment dire... Cette indépendance est entachée par l'intervention permanente du politique sur les acteurs de la justice, par la régulière mise au pas des procureurs ou par l'instrumentalisation des juges, boucs émissaires bien commodes dans la propagande sécuritaire. Elle est aussi entachée par l'annonce de la suppression du juge d'instruction par le Président de la République, chef de l'exécutif, chef de la majorité, chef du parti majoritaire de la majorité, qui commande à la justice et aux médias...

Certes, le Président de la République ne préside pas le CSM -affichage oblige- mais, hélas, le poids de l'exécutif y reste tout à fait déterminant. Le garde des sceaux n'en est plus vice-président mais il participe de droit aux séances des formations du CSM, sauf en matière disciplinaire et sa présence ne peut être considérée comme formelle. Le Président de la République nomme deux des membres du CSM selon la procédure de l'article 13 de la Constitution, c'est-à-dire après avis des commissions des lois des deux assemblées, avis forcément favorable puisqu'il faudrait les trois cinquièmes de leurs membres pour s'y opposer. Il nomme aussi le Secrétaire général du Conseil supérieur sur proposition du Premier président de la Cour de cassation et du Procureur général, après avis du CSM. Magistrats et personnalités qualifiés ne sont pas à égalité, comme nous l'aurions souhaité ; les non-magistrats sont majoritaires, si bien que, compte tenu de leur mode de nomination, l'emprise de l'exécutif reste très forte sur les décisions du CSM. Nous sommes donc opposés à l'article 65 de la révision constitutionnelle et à ce projet de loi organique qui ne fait que l'organiser.

Le justiciable pourra saisir le Conseil supérieur d'une plainte contre un magistrat et sa saisine sera filtrée par une commission des requêtes qui statuera sur sa recevabilité pour écarter les plaintes manifestement infondées et qui ont simplement pour but de retarder l'instance. Le magistrat mis en cause en est informé dès que la commission des requêtes décide de l'examen de la plainte et de la qualification disciplinaire à lui accorder Elle peut aussi entendre ce magistrat.

Cependant, en cas de partage égal des voix dans la commission de requêtes, la plainte est tout de même transmise à la formation compétente du Conseil supérieur. Or le doute devrait pouvoir bénéficier au magistrat mis en cause et il serait plus juste, dans un tel cas, de classer la plainte sans suite : une décision aussi grave pour la carrière d'un magistrat ne devrait être prise qu'à la majorité. De plus cela serait cohérent le reste du texte puisque la formation compétente du Conseil supérieur de la magistrature qui se prononce sur l'existence d'une faute doit, en cas de partage égal des voix émettre « un avis en faveur de l'absence de sanction ».

J'en viens au grand problème : l'intervention de l'exécutif dans la procédure de décision. Si la plainte du justiciable est rejetée par la commission des requêtes, le garde des sceaux peut toujours saisir le Conseil supérieur. C'est là une atteinte à l'indépendance de la justice et à la crédibilité de l'institution qui pourra voir sa décision de ne pas poursuivre un magistrat remise en question par le pouvoir politique. Cela remet en question le principe même de la séparation des pouvoirs et l'Union syndicale des magistrats estime que « c'est la marque, même symbolique, que le pouvoir politique entend garder en toutes circonstances le contrôle de la discipline ». Cette disposition porte aussi atteinte à la règle qui veut que l'on ne soit pas jugé deux fois pour la même chose. La décision de rejeter la plainte du justiciable prise par la commission des requêtes ne doit être susceptible d'aucun recours sous la pression de l'opinion publique. Le mode de désignation des membres du CSM doit renforcer la légitimité de ses membres. Ainsi l'avocat devrait être élu par l'assemblée générale du Conseil national des barreaux car cela renforcerait son autorité et le placerait sur un pied d'égalité avec le conseiller d'État, élu par l'assemblée générale du Conseil d'État. Le secrétaire général doit lui aussi voir son autorité renforcée en étant désigné à la suite d'un avis conforme de la formation plénière du Conseil supérieur de la magistrature. La plus grande légitimité possible dans les nominations évitera les polémiques inutiles.

Je déplore aussi le peu de prérogatives accordées à la formation plénière du Conseil supérieur. S'il est prévu qu'elle peut répondre aux demandes d'avis formulées par le Président de la République mais aussi sur toute question relative à la déontologie des magistrats ou au fonctionnement de la justice dont la saisit le garde des sceaux, elle ne peut être à l'initiative d'avis portant sur des atteintes à l'indépendance de la Justice. Or cette possibilité renforcerait sa crédibilité dans l'opinion publique et éviterait l'instrumentalisation par les autorités politiques de certaines affaires. A cette formation plénière complètement absente en matière disciplinaire, la loi organique n'octroie pour prérogative que la possibilité d'élaborer et de rendre public « un recueil des obligations déontologiques des magistrats ».

De plus, certaines sanctions disciplinaires paraissent excessives : suspendre les droits à pension d'un magistrat alors que celui-ci a cotisé est contraire au principe d'égalité des citoyens devant la loi. Nous avons déposé un amendement à ce sujet que vous pourriez accepter.

Pour conclure, si ce texte accorde désormais au justiciable la possibilité de saisir l'institution, il est ambigu en conservant à l'exécutif le droit d'intervenir sur une décision du CSM. Parce qu'il ne remplit pas son objectif de renforcer l'indépendance de la justice, nous voterons contre, comme nous l'avons fait lors de la révision constitutionnelle. (Applaudissements à gauche)

M. François Zocchetto. - Le CSM est communément défini comme la clé de voûte de l'autorité judiciaire, le gardien de son indépendance et le symbole de l'unité du corps judiciaire. La révision constitutionnelle de juillet 2008 entraîne une réforme du CSM plus profonde que celle de juillet 1993, que nous avons approuvée. Tout d'abord, sa présidence et sa vice-présidence ne seront plus assurées respectivement par le Président de la République et le ministre de la justice et sa composition sera ouverte à six personnalités qualifiées, qui ne seront ni parlementaires ni membres de l'ordre judiciaire ou administratif, de sorte que les magistrats ne seront plus majoritaires. Ce sont là des avancées essentielles, de même que la possibilité accordée aux justiciables de saisir directement le Conseil. Cette question, à l'origine de nombreux travaux parlementaires, avait fait l'objet d'un avant-projet de loi organique en 1999 et d'un mécanisme faisant intervenir le Médiateur de la République, imaginé lors de travaux de la commission « Outreau », au demeurant fort laborieux (M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission, approuve) qui a été censuré par le Conseil constitutionnel. Seront désormais recevables les plaintes des justiciables mettant en cause le comportement d'un magistrat - Mme la ministre y a insisté- dans l'exercice de ses fonctions susceptible de recevoir une qualification disciplinaire. La commission des requêtes fera office de filtre, ce qui est indispensable pour éviter certaines manoeuvres dilatoires que nous connaissons bien en tant qu'élus locaux. La commission a opportunément prévu une dérogation au principe que la plainte ne peut être dirigée contre un magistrat qui reste saisi de la procédure restreinte, au cas où « la procédure concernée et le manquement évoqué le justifient ».

Quelques mots sur une autre modification introduite par la commission, celle visant à interdire à l'avocat, membre du CSM, de plaider ou d'agir en conseil juridique d'une partie engagée dans une procédure. J'approuve cet amendement de nature à éviter les conflits d'intérêt. Nous devrions peut-être le compléter en prévoyant le cas où le magistrat du siège, membre de la formation du CSM compétente à l'égard des magistrats du parquet, a jugé une affaire dans laquelle intervenait le magistrat du parquet concerné, et réciproquement.

Enfin, plusieurs membres de mon groupe s'inquiètent du sort des dispositions tendant à garantir la parité entre magistrats et non magistrats dans les formations disciplinaires à l'article 11 bis. Je suivrai la position de notre rapporteur, qui suggère de renvoyer au Conseil l'appréciation des modalités de rétablissement de la parité, plutôt que celle du Gouvernement consistant à supprimer ce dispositif au motif de sa potentielle inconstitutionnalité.

Pour finir, je remercie M. Lecerf d'avoir fait en sorte, par son excellent travail, que chaque membre de la commission puisse mieux comprendre ce texte pour le faire évoluer ! (Applaudissements au centre et à droite)

M. Jean-Pierre Michel. - Nous maintiendrons notre position sur l'article 65, qui avait donné lieu à d'importants débats lors de la révision constitutionnelle, et voterons contre ce projet de loi organique. Dans un débat contraint, notre rapporteur, qui a toujours à coeur d'améliorer les textes, (sourires au banc de la commission) n'a pu apporter que des améliorations marginales.

Ce texte concerne-t-il le CSM ? Non, seulement une des ses formations sur les cinq : deux formations pour la carrière des magistrats, deux pour la discipline et une formation prétendument plénière -j'y reviendrai. Cette architecture, qui accentue la distinction entre le siège et le parquet, est contraire à l'objectif affiché de l'unité du corps judiciaire et aux standards européens. De plus, si la réforme de la procédure pénale annoncée est réalisée, il aurait été souhaitable que le parquet bénéfice de la garantie de son indépendance. Ce fractionnement est synonyme pour le CSM de perte d'influence d'autant que la formation dite « plénière » ne comprend pas tous les membres du CSM. Sans compter que le Gouvernement, dans son projet initial, avait prévu que seul l'exécutif pourrait saisir le CSM, l'histoire récente ayant démontré l'important rôle que joue l'auto-saisine du CSM lorsqu'un magistrat est pris à partie par les autorités politiques.

En réalité, on accentue la présidentialisation du régime. Soit, le Président de la République ne présidera plus le CSM. La belle affaire ! L'avancée est mince même si elle a pour conséquence heureuse que les membres de son cabinet ne pourront plus assister aux réunions du Conseil. De plus, dans ces conditions, comment garantira-t-il l'indépendance de l'autorité judiciaire, rôle qui lui est conféré par l'article 64 de la Constitution ? Peut-être en s'abstenant de critiquer des décisions judiciaires et de se porter partie civile devant des juridictions alors qu'il bénéficie d'une immunité totale...

M. Robert Badinter. - Très bien !

M. Jean-Pierre Michel. - La liberté et l'impartialité des magistrats, notions que je préfère à celle d'indépendance, seront-elles assurées quand les membres extérieurs du CSM seront choisis par l'exécutif et les présidents des assemblées, ce qui accentuera le fait majoritaire ? De plus, parmi les membres choisis, pourquoi un avocat ? On aurait très bien pu penser aussi à un membre de la Cour des comptes ou à un professeur de droit... Est-ce parce qu'il est le porte-parole des justiciables ?

Il y a aussi des problèmes pratiques. Pourquoi l'avocat est-il désigné par le président du Conseil national des barreaux plutôt qu'élu ? Ne cherchons pas d'explications, elles ne seraient pas satisfaisantes. L'avocat pourra continuer à exercer alors que pour tous les autres membres du CSM, c'est exclu. Il pourra connaître de la carrière des juges devant lesquels il plaidera ! Cela est à l'évidence contraire aux règles d'un procès équitable établies par l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme. Nous proposons que l'avocat désigné ne puisse ni exercer, ni demeurer associé dans un cabinet de groupe, ce qui reviendrait au même. La mesure est indispensable mais il faudra alors trouver la perle rare, avocat proche de la retraite par exemple.

Sur la désignation des magistrats, aucun progrès : la haute hiérarchie -moins de 10 % du corps- aura quatre magistrats au CSM, contre trois pour tous les magistrats des cours et tribunaux. Il eût fallu profiter de la révision constitutionnelle pour mieux refléter la composition de la profession, autrement dit, abandonner la représentation par collège au profit d'une élection au suffrage universel direct.

Les pouvoirs du CSM sont-ils renforcés ? Nullement. Le projet de réforme avorté de 1998-1999, voté pourtant par les deux assemblées, était plus innovant. L'ensemble des nominations au sein des parquets était soumis à l'avis conforme de la formation spécialisée du CSM. Il ne s'agit pas de revendiquer l'indépendance du parquet, qui est une ineptie, puisque celui-ci applique la politique pénale du Gouvernement. Mais la limite est dépassée lorsque la Chancellerie donne l'ordre de ne pas agir ou de choisir telle procédure pénale plutôt que telle autre, comme cette invention saugrenue du parquet de Paris qui, dans une enquête préliminaire, vient de mettre des pièces à disposition de la personne mise en cause...

M. Pierre-Yves Collombat. - Quelle innovation...

M. Jean-Pierre Michel. - Si demain le juge d'instruction est supprimé, les membres du parquet auront encore plus besoin de garanties statutaires, car on peut supposer qu'ils ne seront pas toujours dans la ligne de l'exécutif -souvenez-vous de ce qui est arrivé il y a peu aux procureurs généraux d'Angers ou de Riom.

Seul élément positif, la saisine par le justiciable. Après Outreau, le pouvoir politique s'est dit qu'il fallait trouver quelque chose, il a trouvé et puis le Conseil constitutionnel y a mis le holà. On veut aujourd'hui que les justiciables puissent saisir le CSM, très bien, je crois que les syndicats de magistrats y sont favorables -ils y ont quelque courage car l'ensemble du corps ne doit pas être enthousiaste... Mais il fallait bien restaurer la confiance en la justice ! Cette solution me semble bonne, si elle n'est pas instrumentalisée dans le but de déstabiliser la justice. Car inévitablement, à l'issue d'un procès pénal, le justiciable est mécontent, et dans un procès civil, une partie sur deux.

Les justiciables pourront saisir le CSM lorsqu'ils estimeront que le comportement des magistrats est susceptible de constituer une faute. Si le magistrat profère des insultes, la chose est claire. Mais ne pas agir constitue-t-il un « comportement » ? Un juge d'instruction qui, malgré des demandes répétées, refuse de procéder à des expertises ou des auditions est-il fautif ? Il est libre de mener l'instruction... Le parquet est indivisible, le substitut n'a pas d'autonomie : est-ce par conséquent le procureur qui porte la responsabilité ? Tout dépend s'il s'agit ou non d'une faute détachable. A quel moment la saisine doit-elle intervenir ? Et quels sont les pouvoirs d'investigation du CSM ? Il n'en a pas, si bien qu'il renverra les affaires aux chefs de cour, demandant un rapport. Nous défendrons un amendement tendant à donner au Conseil supérieur un pouvoir d'investigation.

Malgré l'habillage, l'indépendance de l'autorité judiciaire ne sort pas renforcée, elle est au contraire encore fragilisée par la nouvelle donne constitutionnelle. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Jacques Mézard. - Le projet de loi organique concerne une question importante, l'indépendance de la justice, l'un des piliers de l'État de droit. Tout justiciable pourra saisir directement le CSM s'il se pense victime de comportements arbitraires. Selon mon groupe, ce texte améliore la situation sur deux points. Cela suffira-t-il cependant pour restaurer la confiance en la justice ? Je n'en suis pas certain. Coupera-t-on ainsi le cordon ombilical avec le pouvoir exécutif ? La plume doit-elle toujours être serve ?

Nos compatriotes ont peur de la justice. Ils doutent de son indépendance. Or, ce n'est pas par la communication que l'on rétablit la confiance, mais par une action au quotidien, par des moyens, par la recherche d'un équilibre entre indépendance des magistrats et respect du justiciable. La justice humaine restera faillible. Travaillons à ce qu'elle soit plus juste. Or la recherche de la sagesse est peu compatible avec le règne de la statistique et du carriérisme.

En 126 années, l'histoire du CSM a connu bien des péripéties. Le Conseil fut d'abord simple formation de la Cour de cassation ; c'est en 1946 que le constituant a consacré son existence et sa compétence sur les questions disciplinaires et de carrière. Mais le ver était dans le fruit : le pouvoir politique conservait ab initio la mainmise sur le CSM. La Constitution de 1958 a prolongé cet état de fait : le pouvoir judiciaire a été rabaissé au rang d'une « autorité » ; la préséance du Président de la République sur le CSM était confirmée. Le chef de l'État devenait à la fois le garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire et son censeur...

Il fallut une pathétique histoire d'hélicoptère envoyé dans l'Himalaya récupérer un magistrat pour que le politique admette la nécessité de rompre le cordon. La réforme Guigou visait à interdire les instructions individuelles de la Chancellerie, à rendre conformes les avis donnés par le CSM, à élargir ses compétences dans la gestion des carrières. Mais cette réforme ne vit pas le jour, pour les raisons que l'on sait.

L'affaire d'Outreau a beaucoup marqué les esprits ; elle fut un véritable choc pour nos concitoyens. Tout le monde a estimé indispensable une remise à plat de l'instruction, de la gestion des carrières, des procédures disciplinaires.

La réforme de l'article 65 fut donc introduite dans le toilettage constitutionnel de juillet 2008. Et l'on nous affirma qu'il était révolu, le temps où le politique se mêlait outrageusement du judiciaire.

Il est vrai que la nouvelle rédaction comporte un point positif, puisque le CSM n'est plus présidé par le chef de l'État. Cependant, la tutelle politique demeure, puisque les magistrats sont minoritaires dans chacune de ses formations, face à des personnalités extérieures, nécessairement adoubées par le pouvoir politique. Il est louable d'avoir ouvert le conseil à d'autres légitimités, mais pas dans ces conditions.

En outre, le simple avis donné par le CSM sur la nomination des membres du parquet jette le trouble, car nombre de précédents ont montré que l'avis peut être rangé au rayon des accessoires démocratiques.

Le chemin est donc long, qui garantirait aux CSM une pleine autonomie.

Comme je l'ai dit, la mise en minorité des magistrats pose problème à l'heure où de nombreux textes internationaux recommandent la parité. Ainsi, la recommandation n° R 94-12 du conseil des ministres du Conseil de l'Europe impose que l'autorité compétente soit indépendante du Gouvernement et de l'administration. La charte européenne sur le statut des juges édictée en 1998 par le Conseil de l'Europe impose que des juges élus par leurs pairs représentent au moins la moitié d'une instance indépendante des pouvoirs exécutifs et législatifs. Allant plus loin, l'avis n°10 du Comité consultatif des juges européens adopté à Strasbourg en octobre 2007 impose une instance comptant une majorité substantielle de juges élus par leurs pairs. Enfin, l'Association européenne des magistrats a exprimé en mai 2008 les graves préoccupations que lui inspirait la réforme du CSM.

Ces critiques s'inscrivent dans le souci largement partagé en Europe quant à la politique pénale la France. On ne peut détacher cette réforme de celles qui vous menez, dont il conviendra de démontrer qu'elles rendent la justice plus impartiale, indépendante et efficace. La suppression annoncée du juge d'instruction préservera-t-elle mieux les libertés publiques ? Les futurs procureurs omniscients ne rendront-ils compte qu'au garde des sceaux ? Ce projet inquiète le Conseil de l'Europe.

Toutefois, le texte discuté aujourd'hui se borne à l'application d'un article constitutionnel. Les objectifs affichés ne peuvent que susciter l'adhésion : qui pourrait combattre l'accès des justiciables au CSM, l'indépendance de la justice et l'impartialité du Conseil ?

Le texte détermine les modalités pratiques de désignation, de vacances ou d'incompatibilité applicable aux membres des deux formations du Conseil. Bien qu'avocat honoraire, je me demande pourquoi un avocat doit siéger au CSM. Au demeurant, il est bon que notre commission ait atténué les risques de conflits d'intérêts en interdisant à l'avocat membre du CSM de plaider ou d'être conseil juridique d'une partie engagée dans l'instance en cause. Cette limitation est utile, mais insuffisante puisque -notre rapporteur l'a relevé- un membre de la formation compétente envers les magistrats du siège examine en quatre ans la situation de presque tous les juges. On comprend les risques d'atteinte à l'impartialité lorsqu'un avocat plaide face à quelqu'un dont il pourra influencer la carrière. Je partage l'analyse de nos collègues socialistes, dont je soutiendrai les amendements sur ce point. Il aurait été plus sûr d'interdire à l'avocat de plaider ou de conseiller quiconque durant son mandat. Idéalement, il faudrait l'obliger à céder les parts qu'il détient dans une Scop. Enfin, au lieu de faire désigner cet avocat par le président du Conseil national des barreaux sur avis conforme de l'assemblée générale, il aurait semblé normal de s'en remettre au vote de cette assemblée.

Tirant les leçons de la désastreuse affaire d'Outreau, ce texte permet à tout justiciable de saisir le CSM s'il estime qu'un magistrat a commis une faute disciplinaire le concernant. J'approuve les garde-fous mis en place, comme le filtrage administratif préalable, car nos concitoyens ne sont pas toujours faciles, a fortiori les plaideurs. Le rapporteur a fait adopter un amendement rendant la définition de la faute disciplinaire compatible avec les limitations fixées le 1er mars 2007 par le Conseil constitutionnel. Ainsi, l'engagement de poursuites disciplinaires sera subordonné à la constatation d'une violation par une décision de justice devenue définitive. Cette garantie renforce les droits du magistrat mis en cause.

En toute hypothèse, les graves dysfonctionnements du service public de la justice ne doivent pas jeter l'opprobre sur toute la magistrature. Les mesures proposées semblent aller dans le bon sens : protéger le justiciable sans déstabiliser le juge.

Je m'interroge cependant sur certains aspects de l'article 18. Le délai d'un an imparti au justiciable pour saisir le CSM après la fin de la procédure n'est-il pas trop bref au regard des enjeux ? D'autre part, qu'est-ce qu'une « décision irrévocable mettant fin à la procédure » et en quoi se distingue-t-elle d'une décision revêtue de l'autorité de la chose jugée ?

Mme le garde des sceaux, vous avez déclaré le 29 septembre que ce texte assurerait l'indépendance, l'ouverture et la transparence du CSM. Or, ces louables objectifs exigent d'y aller sans demi-mesure. De nombreux collègue ont insisté sur l'indépendance budgétaire du CSM. Des inquiétudes sont apparues en matière de transparence des avis, dont la motivation est nécessaire. Enfin, je suis étonné que vous ayez répondu le 29 septembre que la simplicité de la procédure ne justifierait guère l'intervention d'un avocat, donc l'accès à l'aide juridictionnelle. Un justiciable démuni venant se plaindre de son jugement devant le CSM n'aurait pas besoin d'un conseil ? Il reste du chemin à parcourir...

En majorité, les membres de mon groupe s'abstiendront. Aucun ne votera contre. (Applaudissements au centre et sur certains bancs à gauche)

M. Patrice Gélard. - (Applaudissements à droite) Il est très difficile de prendre la parole après deux avocats et un magistrat. J'interviendrai donc avec modestie, d'autant plus que Mme le garde des sceaux et le rapporteur ont déjà dit presque tout ce que je voulais exprimer.

Depuis la révision constitutionnelle de juillet 2008, nous assistons à un développement constitutionnel démocratique sans précédent. Les droits de nos concitoyens ont été considérablement accrus. Ainsi, la loi organique appliquant l'article 61-1 de la Constitution permettra de saisir le Conseil constitutionnel par voie d'exception d'inconstitutionnalité. Aujourd'hui, nous discutons un projet de loi organique appliquant l'article 65 de la Constitution, là encore pour doter nos concitoyens de droits supplémentaires. Nous examinerons plus tard un texte organique appliquant l'article 11 de la Constitution, pour que nos concitoyens puissent demander l'organisation d'un référendum. Je me garde d'oublier la loi organique sur le Défenseur des droits, ni celle appliquant l'article 13 de la Constitution afin d'encadrer les nominations de personnalités par le Président de la République ou le président d'une assemblée parlementaire : désormais, il faudra l'accord des commissions parlementaires compétentes.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - L'avis !

M. Patrice Gélard. - Il sera public...et l'on sait ce que vaudra un avis défavorable.

Le nouvel article 65 de la Constitution aura des effets spectaculaires, puisque le Président de la République ne présidera plus le CSM. De même, le garde des sceaux n'en sera plus vice-président, tout en pouvant assister aux séances non disciplinaires. Il s'agit d'une avancée considérable dans la séparation des pouvoirs.

En France, la Constitution a institué une autorité judiciaire, non un pouvoir judiciaire. C'est pourquoi le Président de la République présidait le CSM et garantissait l'indépendance de la magistrature. Les choses vont évoluer : le fait que le Président de la République ne soit plus président du CSM ni le garde des sceaux vice-président aura des conséquences beaucoup plus importantes que nous ne le supposons maintenant.

Nous aurons toujours deux formations, mais avec une représentation différente des magistrats, qui deviennent minoritaires, passant de six contre quatre à sept contre huit, du moins si un conseiller d'État ou un avocat n'est pas un magistrat... Plusieurs intervenants se sont interrogés sur la nomination d'un avocat. Je regrette l'absence de toute mention d'un professeur de droit, car il y en a toujours eu un depuis la création du CSM. Ce ne sera pas nécessairement le cas à l'avenir.

Quoi qu'il arrive, il y aura toujours un avocat. Je m'interroge sur la raison profonde de ce choix, mais je ne peux pas revenir sur le texte de la Constitution que nous avons votée.

Ce projet de loi organique contient une innovation considérable : dorénavant, le CSM pourra être saisi par un justiciable. Cette loi est relativement courte, et il y a peu d'amendements. Elle ne permet pas de remettre en cause notre organisation judiciaire, et notamment le statut du procureur. Tout amendement en ce sens constituerait un cavalier.

La première partie complète harmonieusement la Constitution en précisant l'organisation et le fonctionnement du CSM. Les amendements adoptés par notre commission l'ont améliorée, pour ce qui concerne notamment le statut de l'avocat et du Secrétaire général, et le maintien de la parité dans les formes disciplinaires. Les compétences de la formation plénière seront étendues à la déontologie, ce qui conditionnera dans une certaine mesure la mise en jeu des magistrats et du procureur.

J'en viens à la partie la plus novatrice : les modalités de saisine du CSM. L'affaire est très importante car cette instance a été reprise dans les Constitutions de pays de l'Union européenne venus à la démocratie depuis une vingtaine d'années. La nouvelle formule pourra donc être suivie par la Bulgarie ou la Pologne.

Tout d'abord, il faut une plainte : c'est le point de départ. Deuxième temps, les plaintes seront filtrées par la commission des requêtes. Faut-il plusieurs commissions distinctes, pour les magistrats et les procureurs, le siège et le parquet ? Il y a, dans ce cas, un risque de divergence des jurisprudences. De toute façon, un filtre s'impose.

Ensuite, la commission des requêtes doit avoir des moyens. La loi organique prévoit de déléguer un magistrat pour mener des investigations sur place. Le CSM disposera-t-il de moyens suffisants ? Cette instance comprendra désormais des membres occupés à plein temps, dont il faudra financer les déplacements et autres dépenses nouvelles. Enfin, il y aura la désignation d'un rapporteur, qui aura lui aussi la possibilité de déléguer.

A l'issue de cette procédure, la section disciplinaire statuera sur la plainte. Il faudra absolument dégager des moyens supplémentaires pour le CSM, notamment auprès de son Secrétaire général. Il existe en outre un risque d'engorgement des commissions de requête et du CSM car, lorsque l'on ouvre une brèche, après un temps de latence, les requêtes se bousculent. Cela pourrait se produire d'ici un peu plus d'un an. Certains magistrats risquent alors d'être fragilisés, tels les juges aux affaires familiales, susceptibles de faire l'objet de la vindicte d'une personne aux torts de laquelle un divorce a été prononcé ou qui a perdu la garde de ses enfants. Les juges des mineurs peuvent eux aussi être poursuivis par des haines tenaces, comme les juges d'application des peines dont les décisions risquent d'être systématiquement contestées. Enfin, les justiciables peuvent vouloir contraindre les procureurs, ayant classé une plainte sans suite, à s'expliquer. Les risques de déstabilisation des magistrats existent, et il faudra trouver les moyens de les protéger, par exemple en sanctionnant financièrement les recours abusifs.

Jacques Mézard a évoqué la possibilité d'étendre l'aide juridictionnelle aux recours devant le CSM : c'est une bonne question, qui ne relève cependant pas de la loi organique.

Ce projet de loi organique apportera des progrès remarquables, et certaines évolutions dans le fonctionnement du CSM sont réclamées depuis des années. Le groupe UMP votera ce texte à l'unanimité. (« Très bien ! » et applaudissements sur les bancs UMP)

Mme Virginie Klès. - Ce projet de loi organique est-il un bon texte ? Contribue-t-il à améliorer le fonctionnement de la justice, donne-t-il aux juges une plus grande sérénité, la certitude qu'ils rendront désormais leurs jugements dans une plus grande impartialité, avec une plus grande indépendance, en faisant preuve d'encore plus d'intégrité ?

Selon vous, il serait nécessaire de renforcer la confiance du citoyen dans sa justice. Cette confiance ne serait pas si détériorée sans les déclarations tonitruantes et caricaturales, démagogiques et populistes, émanant parfois du plus haut niveau de l'État. L'insatisfaction des justiciables français vient plutôt de la lenteur de notre justice et des délais nécessaires à l'aboutissement des procédures. Je fais d'ailleurs partie de ces insatisfaits. Mais soit : modernisons, améliorons, luttons contre les reproches de corporatisme, fondés ou non. La justice se doit d'être particulièrement exemplaire.

N'oublions pas qu'un arbre peut cacher une forêt. Ce texte peut sembler un détail dans de multiples réformes, judiciaires mais aussi sécuritaires ou touchant à l'information, à la communication, etc. Nous assistons à la transformation de notre modèle républicain en une monarchie patrimoniale despotique concentrant tous les pouvoirs entre deux seules mains. Dans le domaine judiciaire, nous ne pouvons faire abstraction des réformes à venir. Ce texte est une pierre, sans doute discrète mais certainement indispensable, dans un dispositif complexe et redoutable sous des apparences banales.

Gardons en mémoire les perspectives annoncées quant aux prérogatives réservées demain au parquet, aboutissant à un monopole dangereux puisque le statut de ce dernier ne lui garantit toujours pas une indépendance réelle vis-à-vis des interventions politiques. Pour ce qui est de la nomination des magistrats du parquet, on ne peut pas faire abstraction de l'indépendance du Gouvernement quant à l'avis émis par le CSM. Ces dernières années, l'exécutif a largement usé de cette possibilité.

Indépendance de la justice, disions-nous ? Une avancée significative doit pourtant être relevée ici : le Président de la République ne préside plus le CSM. II n'y aurait donc plus d'ingérence du pouvoir politique dans les débats et délibérés de ce dernier ? Bel effet d'annonce, mais poudre aux yeux des citoyens car les six personnalités extérieures à la magistrature seront nommées par le Président de la République, le président du Sénat et le président de l'Assemblée nationale. Le fait majoritaire et l'ingérence du politique persistent. Pourquoi le CSM doit-il être composé majoritairement de non-magistrats lorsqu'il exerce des compétences de nomination ?

Il est regrettable que sa composition ne soit pas paritaire. Pour quelles raisons les professionnels ne sont-ils jamais écoutés par le Gouvernement ? Défiance ? Ne s'agissait-il pas, pourtant, de restaurer la confiance ? II aurait été plus efficace d'arrêter d'agiter le spectre du corporatisme et de manifester notre confiance à nos magistrats avec des mesures de bon sens.

L'absence de définition de la qualification des personnalités désignées est-elle de nature à renforcer leur indépendance vis-à-vis de l'autorité de nomination ? Nous en doutons !

Ce projet de loi s'est également fixé comme noble objectif d'adapter le fonctionnement de notre justice aux exigences d'une démocratie moderne. La procédure de saisine par le justiciable du CSM devait permettre cette révolution. L'idée était belle, mais il ne s'agit hélas que d'un simple affichage. Les conditions de saisine du CSM seront en effet d'une grande complexité et donc d'un accès difficile et inégal pour le justiciable.

Bien évidemment, les magistrats ne doivent pas être intouchables, mais les dispositions promises doivent pouvoir être réellement utilisables. Ainsi, la sanction d'un comportement éventuellement fautif d'un magistrat est possible, grâce notamment à la procédure disciplinaire de droit commun sur saisine du garde des sceaux. II est malheureusement vrai que des magistrats indélicats n'ont fait l'objet d'aucune poursuite disciplinaire. Votre Gouvernement, qui se prétend volontariste en la matière, agit peu.

Enfin, s'il est nécessaire d'écarter les plaintes irrecevables, il est curieux de maintenir la possibilité pour le garde des sceaux de saisir le CSM « des faits dénoncés » alors même que la section de filtrage a rejeté la plainte du justiciable. Le pouvoir politique gardera donc le contrôle de la discipline, en revenant au besoin sur une décision du CSM. Pourquoi tant de défiance et d'irrespect à l'égard d'une institution dont vous prétendez renforcer l'indépendance ?

Pour en revenir à la question que je me posais en début d'intervention, non, je ne pense pas que ce projet de loi soit un bon texte. (Applaudissements socialistes)

M. Hubert Haenel. - Tout d'abord, je tiens à saluer l'important travail effectué par notre rapporteur.

M. Hubert Haenel. - Ayant occupé des fonctions au Conseil supérieur de la magistrature il y a fort longtemps, ayant été rapporteur de la réforme de 1993, ayant été magistrat et membre du Conseil d'État, je me permets de vous livrer quelques réflexions sur un thème fondamental pour le bon fonctionnement de la démocratie et l'équilibre institutionnel : quelle indépendance pour la justice ?

Lors de l'audience solennelle de début d'année de la Cour de cassation, le Président de la République a souhaité « tracer le chemin d'une justice rénovée ». Fort justement, il rappelait que la « réflexion sur la justice ne saurait être le seul apanage des juges » mais devait au contraire « s'ouvrir sur la société tout entière ». C'est le sens de la réforme du Conseil supérieur de la magistrature opérée par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. La révision a mis fin à la présidence du CSM par le Président de la République et à la vice-présidence de droit du ministre de la justice, mais elle a aussi prévu que cette instance sera désormais composée en majorité de non magistrats. Le CSM retrouvera ainsi sa légitimité auprès de nos concitoyens. Un CSM composé en majorité de magistrats revenait à faire de la magistrature une sorte de corps séparé de la société, ne rendant des comptes qu'à lui-même. Or, dans une démocratie, il n'y a pas de légitimité sans responsabilité.

En outre, la révision a ouvert aux justiciables la faculté de saisir le CSM. Ce faisant, elle garantit aux citoyens que leurs griefs concernant le comportement des magistrats seront examinés de façon impartiale par une instance clairement identifiée. Fonctionnant de façon plus transparente, la justice est confortée dans son dépendance et son autorité:

Cette importante réforme invite à approfondir la réflexion sur ce que doit être l'indépendance de la justice. On s'accorde, en effet, pour considérer qu'une justice qui marche est une justice indépendante du pouvoir politique mais aussi de toute forme de pression de nature à jeter la suspicion sur les décisions qu'elle rend. Pour atteindre cet objectif, le remède souvent évoqué est de couper le cordon ombilical entre la justice et le pouvoir politique, car c'est là que prendrait racine, au pire, le syndrome de la dépendance et, au mieux, le poison de la suspicion ! S'il s'agit de prohiber toute forme de manoeuvre politique qui viendrait influer sur le cours normal de la justice, voire l'entraver, on ne peut que souscrire à la démarche. En revanche s'il s'agit de mettre en cause le lien fondateur et essentiel qui confère aux magistrats leur légitimité, aux juridictions leurs pouvoirs et à leurs décisions leur portée, alors il faut rejeter toute remise en cause et, au contraire, conforter ce lien.

Nous devons en effet sans cesse revenir à la source de ce qui fonde notre justice dans le cadre de notre régime démocratique : dans la République, le juge n'est pas une institution dont la légitimité serait indéterminée ou fondée sui generis. Sa légitimité procède du souverain, donc du peuple, représenté par le Parlement et par le Gouvernement. C'est ce qu'exprime parfaitement le fait que toute décision judiciaire soit rendue « au nom du peuple français » et que son exécution soit ordonnée « au nom de la République » Le juge exerce son office dans un but précis et dans des conditions déterminée. Le but, c'est d'appliquer de façon égale et juste la loi au cas d'espèce qui lui est soumis C'est pour ce but précisément délimité que le souverain lui délègue temporairement son imperium. Le juge n'est pas à la source de la loi ou d'une quelconque souveraineté. Les conditions de son office sont fixées par la Constitution, par les lois et règlements qu'il a la stricte obligation d'appliquer. Ce lien apparaît donc consubstantiel à l'idée même d'une justice républicaine.

Il faudrait également se préoccuper d'un autre risque de dépendance du magistrat : sa dépendance par rapport à lui-même. Cette dépendance peut résulter de ses propres préjugés, de son appartenance religieuse, politique ou syndicale voire plus simplement du souci de sa propre image. Dans notre monde hyper-médiatisé, le danger est de voir un magistrat se mêler de débats et de polémiques, au risque de susciter un soupçon qui pèsera ensuite sur les décisions qu'il serait susceptible de prendre. On apprend ainsi que tel juge, qui a défrayé la chronique à une époque, se présente à une élection sous telle ou telle étiquette : les gens sont immanquablement amenés à s'interroger sur les décisions qu'il a prises. Il faut appeler un chat un chat ! Bref, le chantier de la déontologie ne doit pas être esquivé si l'on veut traiter la question de l'indépendance de la justice.

En permettant la saisine du CSM par les justiciables, la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 apporte une réponse pertinente. Elle leur permet en effet d'exprimer devant cette haute instance leurs attentes relatives à l'éthique de la magistrature.

Plus complexe et ambivalent peut apparaître le lien qui relie le ministère public au pouvoir politique. Héritiers des procureurs du roi, les procureurs de la République tirent leur légitimité à la même source que les magistrats du siège, mais leur particularité est d'être étroitement associés à l'action du Gouvernement à travers sa politique pénale. Chargés de mettre en oeuvre l'action publique, avec une marge d'opportunité que la loi leur reconnaît, leur mission est à la frontière entre la justice et la politique. Ils doivent en effet mettre en mouvement le bras séculier de l'État, mais ils ne peuvent agir dans ce but que dans le cadre de la politique pénale générale qui a été définie par le Parlement et le Gouvernement. Dès lors, on ne peut couper complètement le lien entre l'action politique et l'action publique sans risquer de méconnaître les principes fondateurs.

Ne peut-on néanmoins réfléchir à une plus grande transparence qui permettrait de lever les suspicions qui entourent, dans certains cas, la mise en oeuvre de l'action publique ? Les comparaisons européennes sont à cet égard utiles. Deux pays, l'Italie et le Portugal, ont choisi l'indépendance de leur ministère public, qui ne peut recevoir d'instruction du pouvoir exécutif. Dans des pays qui, comme l'Allemagne et les Pays-Bas, ont confié l'instruction au ministère public, celui-ci n'est pas indépendant et peut recevoir des ordres de l'exécutif. Mais la loi néerlandaise a pris soin d'encadrer le pouvoir du ministre de la justice. Pour la France, une plus grande transparence pourrait résulter de l'organisation d'un débat annuel suivi d'un vote devant le Parlement qui serait l'occasion d'un véritable échange sur les constats à opérer et les orientations à retenir. Par sa solennité et la publicité qui lui serait donnée, une telle procédure conférerait une vraie légitimité aux circulaires et directives de politique pénale qui en découleraient. Chaque parquetier disposerait ainsi d'une feuille de route précise et complète dont la légitimité serait incontestable.

Cette relation entre ministère public et pouvoir politique doit aussi tenir compte de la dimension européenne. L'action du ministère public passe de plus en plus par la coopération judiciaire au sein de l'Union qui s'exerce sous diverses formes, notamment dans des instances comme Eurojust qui, j'espère, montera en puissance. Le développement de la coopération judiciaire en Europe, et le bon fonctionnement de l'instance de coordination qu'est Eurojust, seront d'autant mieux assurés que les systèmes judiciaires européens seront, sinon identiques, du moins comparables dans leurs grandes lignes. Cela plaide en faveur de la réforme de l'instruction annoncée par le Gouvernement, qui a déjà été réalisée chez la plupart de nos voisins.

D'aucuns vont objecter que l'assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe vient d'adopter une résolution qui invite la France à « revoir le projet de suppression des juges d'instruction » et à revenir sur la révision constitutionnelle de l'année dernière, afin de « rétablir une majorité de juges et de procureurs au sein du Conseil supérieur de la magistrature ». On ne manquera pas d'utiliser ce texte pour assurer que l'Europe condamne la réforme envisagée de l'instruction pénale. Mais quelle Europe ?

M. Pierre-Yves Collombat. - Celle des libertés !

M. Hubert Haenel. - Ce n'est pas celle des 27 ! Le Conseil de l'Europe est complètement distinct de l'Union européenne : il comprend 47 États membres. L'assemblée du Conseil de l'Europe, organe consultatif, n'a rien à voir avec le Parlement européen et elle est complètement distincte de la Cour européenne des droits de l'homme, qui est l'organe juridictionnel du Conseil de l'Europe. On ne peut donc prétendre que l'Europe, ou même simplement le Conseil de l'Europe, condamne notre réforme de l'instruction. Nous sommes simplement face à la prise de position d'une assemblée interparlementaire qui semble s'être fondée sur l'information fournie par des représentants syndicaux, en ignorant les dysfonctionnements graves qui ont fait apparaître la nécessité d'une réforme, et en ignorant également toute la problématique de l'harmonisation européenne.

La justice française a besoin d'un double mouvement. D'abord, un retour vers ses principes de base, ceux d'une justice républicaine c'est-à-dire impartiale et non pas irresponsable. Ensuite, un mouvement d'ouverture vers l'Europe. L'espace judiciaire européen que nous avons commencé à construire est fondé sur la confiance mutuelle ; nous devons attendre des autres la même impartialité, les mêmes garanties qu'ils sont en droit d'attendre de nous. Cela suppose de rendre les procédures « eurocompatibles » et la coopération judiciaire plus efficace, avec un Eurojust renforcé et demain, j'espère, un parquet européen dont la perspective est ouverte par le traité de Lisbonne.

Ces deux mouvements se complètent. Une justice française mieux assurée sur ses principes de base, c'est aussi une justice d'autant plus capable de coopérer dans la clarté avec les autres systèmes judiciaires et d'exercer un rayonnement en Europe. C'est ainsi que se développera cette justice plus légitime et plus efficace à laquelle nos concitoyens ont droit.

Voilà les remarques dont je voulais vous faire part, et qui n'engagent que moi. (Applaudissements sur plusieurs bancs à droite)

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Ce projet de loi organique met en oeuvre les dispositions de la Constitution relatives au Conseil supérieur de la magistrature, dans leur rédaction résultant de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008. Notre latitude est très étroite, puisque l'article 65 de la Constitution définit de manière détaillée l'architecture du Conseil supérieur de la magistrature, sa composition et les modalités de nomination de ses membres.

Le Gouvernement et sa majorité parlementaire ont verrouillé le débat, en gravant dans le marbre la menace grave pour l'indépendance de la justice que constitue la surreprésentation de non magistrats, au sein d'un ordre chargé de la sélection, de la carrière et de la discipline des magistrats. Voilà un exemple unique en Europe : un ordre professionnel dont la majorité des membres ne sont pas des professionnels de cet ordre. Ce fait majoritaire, imposé par le Président de la République, est un symptôme, parmi d'autres, de la volonté de reprise en main du pouvoir judiciaire par le pouvoir politique.

Le Président de la République a réussi un tour de force : inscrire dans la Constitution, aux côtés du principe de la séparation des pouvoirs et de l'indépendance de la justice, un autre principe qui ruine les précédents : la mainmise du pouvoir politique sur l'ordre judiciaire.

Nos craintes ne sont pas inspirées par une quelconque paranoïa. Elles découlent d'un ensemble d'éléments qui, mis bout à bout, livrent une radiographie inquiétante de l'état de l'indépendance de la justice en France.

Premier élément : cette politisation du CSM est dangereuse pour la mission confiée au Conseil supérieur de la magistrature et aussi pour l'équilibre démocratique dans son ensemble. Elle fait peser des soupçons légitimes sur la volonté du pouvoir politique de tenir entre ses mains le sort des magistrats. Cette manière de les nommer retentira forcément sur l'exigence de neutralité et d'indépendance des membres du Conseil supérieur de la magistrature. Les précisions apportées par le rapporteur en ce qui concerne leurs compétences n'y changent pas grand-chose : ces personnalités seront ressenties comme un corps étranger, dont la présence téléguidée va contre l'indépendance de l'ordre judiciaire.

Je voudrais illustrer nos inquiétudes avec la résolution adoptée le 30 septembre 2009 par l'Assemblée générale du Conseil de l'Europe. De quelle Europe s'agit-il, vient de demander M. Haenel ? Mais de l'Europe de la liberté ! Nous pouvons y lire ces quelques lignes lumineuses : « l'Assemblée invite la France à rétablir une majorité de juges et de procureurs au sein du Conseil supérieur de la magistrature ou à veiller à ce que, parmi les membres nommés par les organes politiques, figurent également des représentants de l'opposition ». Que faites-vous de cette résolution du Conseil de l'Europe ? Que faites-vous des innombrables décisions, ou instruments européens, qui prônent la même exigence, comme la Charte européenne sur le statut des juges de 1998, ou l'avis n°10 du Comité consultatif des juges européens des 21 et 23 novembre 2007 ? La réponse est simple : votre majorité a décidé de les ignorer, tout comme d'autres standards européens en matière de protection des droits.

Deuxième élément : la mainmise du pouvoir sur le parquet. Mettons un terme à l'hypocrisie ambiante qui consiste à déclarer les procureurs indépendants, tandis qu'ils reçoivent des instructions pénales du ministre de la Justice. La Cour européenne des droits de l'Homme l'a rappelé récemment dans l'affaire Medvedyev : le procureur n'est pas un juge indépendant. Cette décision ne semble pas affoler outre mesure le Président de la République, qui envisage même de renforcer les pouvoirs de poursuite et d'enquête des procureurs, en leur confiant les missions aujourd'hui dévolues au juge d'instruction.

La suppression du juge d'instruction une véritable rupture avec notre tradition pénale. Si la France devait renoncer à cette spécificité, elle devrait également revoir celle qui consiste à renoncer à des poursuites selon des conditions à géométrie variable. Le juge d'instruction gêne, et pour cause : il est indépendant, il ne répond d'aucune autorité, sauf de ses fautes, et il dispose des moyens pour mener à bien ses investigations. Il n'en fallait pas plus pour demander sa tête. Avec sa suppression, les scandales politico-financiers se tariront, et bientôt, ils ne seront plus jugés. Voilà donc le système judiciaire que l'on nous prépare : une immunité de convenance.

Troisième élément : le mépris assumé de nos dirigeants pour les juges. Est-il tolérable, dans un État de droit, d'entendre un ministre de l'immigration, critiquer la libération des réfugiés de Calais en dénonçant le « laxisme » des juges des libertés et de la détention ? Est-il tolérable d'entendre un ministre de l'intérieur critiquer une décision de remise en liberté et clamer haut et fort que, si la justice avait fait son travail, ce drame ne serait pas arrivé ? II est intolérable que les juges soient tenus pour responsables d'une décision de mise en liberté prise en application de la loi. Ces propos inadmissibles traduisent une culture de mépris à l'égard des juges, rendus responsables de tous les maux de notre société.

Dans un État de droit, la justice est indépendante et ses décisions ne doivent pas être commentées ni remises en cause par le pouvoir politique.

Dernier élément : la compression des moyens budgétaires et humains de la justice. Le dénigrement des juges se traduit aussi par la faiblesse des moyens qui leur sont alloués pour remplir leur mission. Comment une justice peut-elle être perçue comme proche du citoyen lorsque, pour des raisons d'économie, les tribunaux sont supprimés et la collégialité remise en cause ? II s'agit d'une question fondamentale : notre justice souffre cruellement des arbitrages budgétaires. Le projet de loi de finances pour 2010 est topique à cet égard.

Sur le dos de la protection des libertés, les juges sont sommés de faire plus avec moins. Cette paupérisation de la justice s'incarne avec fracas dans l'accroissement du recours aux procédures accélérées, comme la comparution immédiate ou le recours aux ordonnances pénales.

Et le Gouvernement veut revenir sur les acquis obtenus en commission des lois pour renforcer l'indépendance du Conseil supérieur de la magistrature. Cela montre sa volonté de mainmise, au mépris du principe d'indépendance de la justice et de séparation des pouvoirs.

Convaincus qu'il ne saurait y avoir indépendance d'une justice soumise au pouvoir politique, nous voterons contre ce texte. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Robert Badinter. - Dans cette intimité d'avant-déjeuner, je suis heureux de vous présenter quelques observations.

La première touche au climat de notre débat. Le mal-être de la magistrature française est profond. Il a des causes diverses, à commencer par le sentiment d'accomplir une mission difficile avec des moyens insuffisants. Les magistrats souffrent aussi d'une absence de reconnaissance par les pouvoirs publics, qui se traduit par les attaques dont vient de parler Mme Boumediene-Thierry. Ils ont aussi le sentiment que le public ne comprend pas ce qu'ils font. Depuis un demi-siècle que je vis dans l'appareil judiciaire, je n'avais jamais perçu le climat que je constate depuis deux ans et demi.

Cela se traduit aussi par un traitement médiatique désolant. Je regardais l'autre soir l'émission à laquelle vous participiez : « faut-il avoir peur de la justice ». Vous imaginez! La justice est présentée comme source de tous les maux : inexécution des décisions, erreurs judiciaires, indifférence ou surmenage des magistrats, misère des locaux, ouverture des portes des prisons à des récidivistes qui ne songent qu'à recommencer... Bref, une image humiliante et misérabiliste. Ce n'est pas juste ! Je connais bien un certain nombre de justices européennes et américaines. Nous ne pouvons certes pas prétendre à la palme d'or, mais nous ne méritons pas d'être traités ainsi. La justice française est loin d'être la plus mauvaise d'Europe ; elle est peut-être la plus mal aimée, mais c'est une autre question.

Notre justice civile, avec ses procédures efficaces comme le référé et les moyens alternatifs de résolution des conflits, pourrait servir de modèle à beaucoup d'autres. Au pénal, des innovations importantes ont été introduites, le plus souvent à l'initiative des parquets locaux.

On parle beaucoup des erreurs judiciaires. Mais franchement, dans les pays qui ont adopté le modèle accusatoire que certains veulent imiter, le taux d'erreur est sans rapport avec celui que l'on observe en France : je ne rappellerai pas le scandale récent en Grande-Bretagne ou les révélations faites par des universitaires sur la proportion d'erreurs judiciaires aux États-Unis dans les affaires ayant donné lieu à une condamnation capitale. Non, notre justice ne mérite pas cette déconsidération !

Mais la révision de la Constitution n'y changera rien, bien au contraire. Certes, des réformes étaient nécessaires, notamment la possibilité de mettre en cause la responsabilité des magistrats hors activité juridictionnelle : le dispositif doit encore faire ses preuves et sera sans doute corrigé, mais il était attendu.

Loin de renforcer l'indépendance de la justice, le nouvel article 65 est une marque de défiance à l'égard de la magistrature. Grâce à la commission des lois du Sénat, la parité des membres magistrats et non magistrats du CSM a été préservée pour les affaires disciplinaires. Mais ce n'est pas le cas pour les formations appelées à se prononcer sur la carrière des magistrats. Certes, monsieur Haenel, le Conseil de l'Europe n'est pas l'Union européenne : ce n'était pas la peine de le rappeler aux vieux Européens que nous sommes. Mais le foyer des libertés judiciaires en Europe, l'organe qui a rédigé la Convention européenne des droits de l'homme et les protocoles qui l'ont suivie, c'est bien le Conseil de l'Europe ! Or celui-ci a rappelé, dans la Charte européenne des juges, que la composition de l'organe chargé de garantir l'indépendance de la justice, condition de sa crédibilité -car comme le disent les Anglais, il ne suffit pas que justice soit rendue, il faut qu'on le croie- devait au moins respecter la parité entre magistrats et non magistrats. Je ne suis pas partisan de la primauté des magistrats, mais il faut préserver la parité. Celle-ci existait en 1993, à moins que l'on considère que le Président de la République et le garde des sceaux ayant un rôle particulier, les magistrats étaient majoritaires.

Le cas est unique en Europe : l'organe chargé de la promotion et des carrières des magistrats sera composé majoritairement de non magistrats : huit contre sept. Les personnalités nommées par le pouvoir politique, le Conseil d'État ou le Conseil des barreaux seront prédominantes. Quelle régression ! Quel signe de défiance infondée à l'égard des magistrats ! Nous vous avons souvent mis en garde et exhortés à ne pas sortir du cercle des Nations européennes, mais vous ne nous avez pas écoutés.

Il est paradoxal mais révélateur que parmi les attributions de la formation plénière du Conseil, consacrée lors la dernière révision et où les non magistrats seront majoritaires, on lui confie le soin de formuler des avis sur le fonctionnement de la justice -qui est le plus expert en la matière sinon les magistrats ?- et surtout de rédiger un code de déontologie des magistrats, qui rependra à n'en pas douter la jurisprudence du Conseil. Cela confine au ridicule ! Il n'existe à ma connaissance aucun autre grand corps pour lequel on laisse à une assemblée composée majoritairement de membres extérieurs à ce corps le soin de définir sa déontologie. Pourquoi ce mauvais traitement ?

J'en viens à la question fondamentale de l'unité de la magistrature. Le Conseil constitutionnel a toujours considéré que les magistrats forment un corps unique, malgré leurs attributions différentes. Dans ces conditions -et je ne parle pas des problèmes d'organisation et de hiérarchie, ni du rapport avec le pouvoir exécutif- il serait normal que tous les membres du corps bénéficient des mêmes garanties. La dualité de traitement des magistrats du siège et du parquet, qui passent parfois d'une fonction à l'autre, est tout bonnement inacceptable ! Mme la ministre fait valoir le fait que l'on recueillera désormais l'avis du CSM sur les nominations au parquet. Ces avis seront-ils suivis ? Rien n'est moins sûr, si l'on considère la pratique du Gouvernement depuis quelques années... Mais la moindre des choses serait que les magistrats du parquet reçoivent les mêmes garanties sur leur carrière et leur statut que leurs collègues du siège. Cela n'a rien à voir avec le légitime pouvoir d'instruction du ministre de la justice au parquet. C'est une question de dignité et d'indépendance.

En outre, cette disposition nous place dans une situation d'incertitude juridique. Car la législation est désormais soumise à un double contrôle de constitutionnalité et de conventionalité. Sur l'unité de la magistrature, la jurisprudence du Conseil constitutionnel est claire. Quant à la Cour européenne des droits de l'homme, elle a considéré expressis verbis dans un arrêt de juillet 2008 -ce n'était pas la première fois- que les membres du parquet français n'avaient pas la qualité de magistrat au sens de la Convention, parce qu'ils sont dépendants du pouvoir exécutif. Cette décision prévisible a été précipitée par les déclarations de votre prédécesseur, madame la ministre, qui se voulait le chef du parquet. La France a fait appel et la Cour devrait rendre sa décision très prochainement. Si elle maintient sa jurisprudence, nous risquons de nous trouver dans une situation où le Conseil constitutionnel et la Cour européenne des droits de l'homme auront des positions antagonistes.

Les membres du parquet seront considérés comme des magistrats au regard de la Constitution, mais ils ne le seront pas au regard de la Convention européenne des droits de l'Homme. Et s'ils n'ont pas la qualité de magistrat, dans le cadre de l'exception de non-conventionalité, chacun voit ce que des avocats compétents et fermes pourront en tirer...

Seule la magistrature est constitutionnellement gardienne des libertés individuelles. Donc, il faudra modifier tous les pouvoirs du parquet qui touchent à ces libertés -en matière de garde à vue par exemple- et il faudra les lui retirer. Et alors même qu'on s'interroge sur les pouvoirs du parquet, le Président de la République a décidé -il l'a fait savoir à la rentrée solennelle de la Cour de cassation- que nous allions vers un système accusatoire sans juge d'instruction. Mais comment concilier un tel renforcement des pouvoirs du parquet avec la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'Homme qui dénie aux membres du parquet la qualité de magistrats et, en conséquence, la faculté d'agir dans le domaine des libertés individuelles ? Ce sera alors l'heure de poursuivre la réflexion avec tous les corps concernés, avant même de présenter le moindre projet.

Non, la révision constitutionnelle n'a pas dissipé le malaise, elle l'a aggravé. Oui, nous sommes à une période d'interrogation cruciale sur l'avenir de notre justice pénale, sur les pouvoirs, la qualité et le statut du parquet. Si la jurisprudence de la Cour européenne est maintenue, nous devrons donc revenir sur ce texte. L'alternative est la suivante : ou bien, comme je le souhaite, le demande, le réclame avec beaucoup d'autres, on reconnaîtra aux membres du parquet la dignité de magistrat, avec les garanties d'indépendance que cela implique pour les nominations et promotions, garanties égales à celles des magistrats du siège ; ou bien on maintiendra la situation actuelle : je sais ce que les magistrats en penseront ; je sais aussi que nous devrons revoir complètement les pouvoirs du parquet en matière de libertés individuelles dans la procédure pénale. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

La discussion générale est close.

La séance est suspendue à 13 h 20.

présidence de M. Roland du Luart,vice-président

La séance reprend à 15 h 15.