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Compte rendu analytique officiel du 20 janvier 2010

Réforme des collectivités territoriales (Suite)

Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi de réforme des collectivités territoriales.

Discussion générale (Suite)

M. René Vestri. - Ce débat me passionne, comme vous tous, non seulement parce que je suis élu local depuis longtemps mais aussi parce que l'identité nationale tout comme les particularismes locaux sont au coeur de notre action. Les nombreux amendements adoptés par la commission des lois montrent à quel point ce texte est sensible. La France compte 36 000 communes, une centaine de départements et 22 régions.

M. Charles Revet. - C'est la vraie France !

M. René Vestri. - Serait-elle ce pays où l'exigence de démocratie et de proximité est tellement forte si elle n'avait pas connu cette organisation territoriale originale et dense ?

On entend dire qu'une réforme est devenue indispensable, qu'il faut « faire bouger les lignes » : en l'occurrence il s'agit des limites de nos communes, anciennes paroisses, de nos départements, et bientôt peut-être du pays si l'on crée des collectivités européennes. Mais dans ces territoires vivent des hommes et des femmes : c'est pour eux que nous devons réformer, pas pour satisfaire des exigences technocratiques.

M. Charles Revet. - Absolument !

M. René Vestri. - Je soutiens donc les amendements à l'article 3 visant à laisser les communes décider librement de leur mode de représentation au sein des organes délibérants des conseils communautaires. Le citoyen doit être au coeur des réformes : en tant que contribuable, c'est lui qui finance les services publics. Notre histoire révolutionnaire montre l'attachement viscéral des Français à ce que seuls leurs représentants démocratiquement élus puissent les diriger et prélever l'impôt. Je souscris donc pleinement à la proposition de la mission temporaire du Sénat de faire élire les représentants territoriaux au suffrage universel direct.

A ce propos, pourquoi ôter des compétences aux maires, qui sont élus et n'ont généralement aucun autre mandat, pour les confier aux présidents de communautés qui cumulent souvent deux ou trois mandats et ne sont pas élus au suffrage universel direct ?

Comment le conseiller territorial remplira-t-il ses nombreuses fonctions ? On nous dit qu'il sera entouré de fonctionnaires. Mais c'est là où le bât blesse : L'État a supprimé 30 000 emplois en quelques années, les collectivités locales en ont créé davantage, faisant exploser les frais de fonctionnement nécessaires à l'exercice des compétences transférées car, on l'observe aisément, les transferts de compétence ne s'accompagnent jamais d'une baisse du nombre des agents dont les compétences ont été transférées. La démonstration est faite qu'il y a transfert de compétences sans diminution des charges, ce qui était pourtant l'objectif premier de la réforme, il y a quelques années.

Le bon sens ne voudrait-il pas qu'avant de créer une entité nouvelle et de lui transférer des pouvoirs, on donne une définition de ce qu'est une compétence liée, une compétence commune, une compétence propre, sachant que celles-ci portent, selon les situations locales, sur des réalités très différentes ? On semble considérer qu'un port peut être de compétence communautaire dans des régions où deux ou trois communes en ont un... Raisonnera-t-on de même pour des remontées mécaniques ou un téléphérique ?

Les compétences doivent être librement transférées, comme l'a rappelé le Premier ministre lors des journées parlementaires au Touquet, après décision du conseil municipal et non pas de façon automatique, comme pour les communautés d'agglomération et urbaines.

Alors oui, j'appelle de mes voeux la réforme. Mais mon expérience d'élu au conseil général me dit que la sagesse serait de réfléchir d'abord aux transferts de compétence avant de régler le fonctionnement des institutions nouvelles. Que dire, par exemple, de la possibilité pour un élu communautaire d'intervenir sur le PLU d'une commune au destin de laquelle il n'a jamais eu part ?

Mme la présidente. - Il faut conclure.

M. René Vestri. - Oui, je souhaite que l'on harmonise la fiscalité des différentes entités administratives, mais rien n'est aisé, comme en témoignent les amendements apportés au texte par notre commission des lois, qui a rétabli l'autonomie fiscale des communes au sein de la métropole et rendu facultatif le transfert de la DGF communale, qui reconnaît aux communes membres la compétence sur les équipements de proximité, qui maintient à leurs maires leur compétences en matière d'occupation et d'utilisation du sol.

Mme la présidente. - Concluez, je vous prie.

M. René Vestri. - Reste une évidence : les transferts ne doivent pas être contraints. Il ne serait pas normal qu'une commune pût conserver, dans un cas, un équipement, qu'une autre, ailleurs, serait obligée de transférer. Prenons l'exemple d'un port de plaisance...

Mme la présidente. - Je dois vous interrompre, monsieur le sénateur.

M. René Vestri. - Il est important de laisser les élus s'exprimer...

Mme la présidente. - Vous avez largement dépassé votre temps de parole.

M. René Vestri. - Une seule remarque, alors : les collectivités doivent rester proches de leurs habitants et les responsabilités définies au mieux, pour renforcer la démocratie locale.

Après la réforme, il y aura un élu pour 40 000 habitants. Et pourtant, certaines communes de 2 000 habitants ont 19 élus. Quel rôle leur restera-t-il, à part célébrer les mariages, jusqu'à ce que les notaires s'en chargent ?

Merci de votre attention, alors que je n'ai pas eu le temps de conclure correctement mon intervention.

M. Gérard Miquel. - Le texte que vous nous soumettez constitue la deuxième étape d'une réorganisation des pouvoirs locaux qui suscite chaque jour davantage d'interrogations et d'émoi parmi les élus locaux et la population de nos territoires. La décentralisation procède d'une volonté politique forte qui s'est toujours heurtée aux administrations centrales, à ce que l'on appelle communément la technostructure.

La réforme est-elle nécessaire ? Oui, nous l'affirmons haut et fort. Oui, nous devons réorganiser l'intercommunalité, supprimer de très nombreux syndicats, introduire partout où nous le pouvons performance, optimisation, cohérence. Le Sénat a d'ailleurs produit un très beau travail, dont témoignent les propositions du rapport Belot qui permettraient d'aller vers la troisième étape de la décentralisation dans le consensus. Vous avez choisi de n'en reprendre aucune des principales, préférant écouter de « grands spécialistes » qui n'ont jamais géré une collectivité de proximité...

Président de conseil général d'un département rural, je joins ma voix à celle de très nombreux collègues, toutes sensibilités confondues, inquiets de la philosophie de votre projet et de ses principales dispositions. Votre projet est une hérésie. Le volet dont nous sommes aujourd'hui saisis n'en est que la partie émergée, la plus visible par l'opinion et la plus démagogique : vous donnez les élus en pâture à l'opinion, les accusant de mal gérer, d'avoir des effectifs pléthoriques, d'augmenter indûment les impôts. Ils prouvent le contraire au quotidien. Nos concitoyens le savent. Le taux de participation aux élections locales en témoigne.

Que l'État nous donne l'exemple ! Qu'il supprime les services dans les secteurs des compétences transférées, les organismes qui n'ont pas prouvé leur efficacité et aggravent les frais de fonctionnement publics.

Avant de modifier à l'emporte-pièce la donne territoriale, il me semble que le Gouvernement aurait été mieux inspiré de tirer sérieusement le bilan de la décentralisation et de poser les vrais enjeux de son approfondissement. Il eût ainsi été judicieux de s'interroger sur ce qu'est le niveau pertinent d'exercice des compétences. Pour nombre d'entre elles, dans les zones rurales, c'est celui du département, tant pour l'optimisation que pour la péréquation. Dans mon département, qui a la taille d'une agglomération moyenne -170 000 habitants et 340 communes-, les élus ont très vite pris conscience de l'incapacité dans laquelle ils étaient de prendre en charge un certain nombre de responsabilités. Mais s'il est un niveau auquel il faut laisser la compétence générale, c'est bien le département. Contrairement à ce qui a été dit, en Midi-Pyrénées, les relations entre le département et la région sont institutionnalisées. Des conventions sur l'économie, la culture et le tourisme nous permettent de conduire sur la durée des actions de partenariat constructives. Ayez au moins la franchise, comme M. Copé, de dire que l'objectif est la fusion !

Un mot du mode de scrutin : n'éloignons pas l'élu du citoyen. J'ai bien entendu la proposition d'Hervé Morin. Mélange d'uninominal et de proportionnel à un tour ou à deux... Votre imagination, sur le sujet, est débordante. Aujourd'hui, la proportionnelle et la parité prévalent pour les élections européennes, régionales et municipales, l'uninominal à deux tours pour les législatives et les cantonales. Les perspectives que vous ouvrez m'inquiètent pour nos amis députés : resteront-ils les seuls élus au scrutin uninominal ? La proportionnelle intégrale ne devra-t-elle pas s'imposer dans toutes les élections ? On peut se demander si ce sera très positif pour le niveau de participation, mais à voir la facilité avec laquelle nous avons fait les listes régionales, je ne doute pas de l'efficacité d'un tel système...

Quant au conseiller territorial, encore une invention technocratique. Chaque département aura donc au minimum 15 élus. Le mien en compte aujourd'hui 33. Comment 15 élus gèreront-ils toutes les compétences transférées ? La région Midi-Pyrénées, qui compte 8 départements, sur un territoire plus grand que la Belgique, devrait compter 182 conseillers territoriaux. On ne sait pas quel sera leur statut. Compte tenu de la masse de travail et des distances, seuls des fonctionnaires ou des retraités pourront être candidats.

On nous traite de ringards et de conservateurs. Donnez donc l'exemple, messieurs les ministres ! On parle de supprimer la clause de compétence générale, sauf pour les communes dont les plus petites pourront continuer d'alimenter leur budget social par la vente des concessions funéraires... A un gouvernement qui prétend lutter contre les archaïsmes, cette survivance d'un autre âge apparaît sans doute résolument moderne ?

Pour les conseils généraux et régionaux, il convient de distinguer deux catégories de compétences. Les compétences de plein exercice, assumées par les départements -construction et entretien des routes, des collèges, des transports scolaires...

Mme la présidente. - Il faut songer à conclure.

M. Gérard Miquel. - Ce que l'on constate, c'est que les élus sont déjà largement débordés. En matière sociale, nous sommes tributaires de tarifs définis au niveau national par l'État. Que l'on ne s'y méprenne pas, j'estime bien normal qu'existent des critères identiques sur l'ensemble du territoire, c'est là un gage d'égalité, mais je demande simplement à l'État d'aller au bout de sa démarche et d'être cohérent. Pourquoi demandez-vous aux départements et aux régions de participer au financement des routes nationales ou des lignes à grande vitesse, qui relèvent de la compétence de l'État ? (On s'impatiente à droite) Quant aux compétences transférées, elles devaient être compensées à l'euro près.

Les collectivités ont démontré leur capacité à gérer les affaires publiques au plus près des citoyens et, mieux que l'État, elles ont fait leurs preuves de leur faculté d'innovation. L'Histoire retiendra que des hommes visionnaires ont initié la décentralisation : François Mitterrand, Gaston Defferre, Pierre Mauroy, et que d'autres l'ont approfondie, notamment Jean-Pierre Raffarin.

Monsieur le ministre, nos propositions sont là pour vous aider à ne pas devenir celui qui aura mis fin à cette belle aventure qu'est la décentralisation ! (Applaudissements à gauche)

M. Alain Fouché. - Dans mon rapport d'information Quel avenir pour les pays ?, de juin 2006, j'ai souligné l'importance des pays pour la réflexion, l'initiative et la coordination d'actions locales très utiles aux habitants, en particulier dans les zones rurales, sur des sujets dont ne s'occupent pas toujours les intercommunalités et pour un coût de fonctionnement faible, les pays s'étant dotés de structures légères. Les 350 pays qui existent actuellement couvrent 80 % du territoire, ils font vivre une véritable démocratie de proximité ; ce texte prévoit leur maintien pendant un an, période après laquelle ils devront contractualiser avec les collectivités locales.

Monsieur le ministre, quel sort réservez-vous aux pays ? Pouvez-vous nous rassurer sur leur maintien ?

Mon collègue M. Etienne m'a chargé de vous transmettre son avis sur la réforme. Il note que le débat se cristallise sur le mode de scrutin des conseillers territoriaux, se félicite de l'ouverture dont fait preuve le Gouvernement sur cette question pour souhaiter que la Haute assemblée démontre une fois de plus, par ses apports, l'actualité même de ce titre que Gambetta lui a attribué il y a cent cinquante ans : celui de « Grand conseil des communes de France ».

Cependant, notre collègue attire notre attention sur la place des plus petites communes dans les intercommunalités : les décisions étant souvent prises sans elles, les plus petites communes peuvent avoir le sentiment d'être les laissées-pour-compte de l'intercommunalité. Dans la Marne, plusieurs élus ne participeraient plus au conseil communautaire, faute d'être entendus !

M. Dominique Braye. - C'est vrai !

M. Alain Fouché. - L'un de ces élus a rappelé récemment à notre collègue cette phrase d'Albert Camus : « La démocratie, ce n'est pas la loi de la majorité, mais la protection de la minorité », ajoutant qu'à force de ne pas être protégées par l'intercommunalité, les plus petites communes pouvaient la rejeter. Certaines intercommunalités, pour en tenir compte, ont créé au sein du bureau de l'EPCI une vice-présidence réservée à ces petites communes.

M. Etienne estime en conséquence qu'il serait préférable de fixer à 33 %, plutôt qu'à 49 %, le maximum de sièges attribuables à une seule commune, ce qui lui paraît être du ressort réglementaire, plutôt que législatif : qu'en pensez-vous, monsieur le ministre ?

Enfin, notre collègue nous dit son espoir que ce texte, enrichi par le Sénat, contribue à l'intelligence du développement de nos territoires ! (Applaudissements à droite)

Mme Michèle André. - Ce texte restreindra l'égalité d'accès des hommes et des femmes aux mandats électifs et aux responsabilités politiques, du moins si le Gouvernement ne modifie pas le mode de scrutin qu'il envisage pour l'élection des conseillers territoriaux.

Je placerai mon intervention, vous ne vous en étonnerez pas de la part de la présidente de la Délégation aux droits des femmes, sous l'égide de deux femmes légendaires : Olympe de Gouges et Pénélope !

Olympe de Gouges, parce que cette grande figure du féminisme a été l'une des premières à revendiquer pour les femmes l'égalité politique, avec cette formule frappante, inscrite à l'article 10 de la Déclaration des droits de la femme et de la citoyenne : « La femme a le droit de monter sur l'échafaud, elle doit avoir également celui de monter à la tribune. » (Applaudissements à gauche) Olympe de Gouges monta sur l'échafaud en 1793, le 3 novembre, mais n'eut jamais l'occasion de s'exprimer, en citoyenne, à la tribune !

Deux siècles plus tard, je mesure le chemin parcouru et je suis fière de pouvoir m'exprimer à la tribune de cette assemblée qui compte maintenant 22,4 % de sénatrices, ce qui laisse une marge certaine de progrès.

Est-ce à dire que la partie est gagnée ? Non, car rien n'est jamais acquis et nous devons sans cesse remettre l'ouvrage sur le métier. Où l'on retrouve la figure de Pénélope, l'épouse d'Ulysse, défaisant la nuit le tissage qu'elle avait patiemment fait dans la journée pour retarder l'échéance abhorrée où elle devrait se choisir, parmi les prétendants, un nouvel époux... (Sourires)

Le Gouvernement est aujourd'hui un peu comme Pénélope : d'une main, il propose de favoriser la place des femmes dans les conseils municipaux des petites communes ainsi que dans les conseils communautaires mais de l'autre, il choisit, pour l'élection des conseillers territoriaux, un mode de scrutin qui fera reculer la place des femmes à l'échelle des régions, où la parité est pourtant devenue une réalité. La progression des femmes dans les conseils municipaux des petites communes ne saurait compenser ni justifier la régression de la place des femmes à l'échelon de la région !

Ce projet se traduira par une régression de la parité. Nous nous en sommes inquiétées dès le 23 octobre dernier, avec Mmes Zimmermann et Vilain, par communiqué de presse et en qualité de présidentes des délégations aux droits des femmes du Sénat, de l'Assemblée nationale et du Conseil économique, social et environnemental : ce texte exclura mécaniquement les femmes des responsabilités départementales et régionales.

L'Observatoire de la parité, service du Premier ministre, a montré dans une évaluation que les scrutins uninominaux ne se prêtent pas à des contraintes garantissant la parité et qu'ils conduisent toujours les partis politiques à sacrifier les femmes. Voyez les résultats des dernières élections cantonales : seulement 12,3 % de femmes élues !

Ce texte, qui fait la part belle au scrutin uninominal, améliorera peut-être la parité à l'échelon départemental mais le recul sera inéluctable et violent à l'échelon régional où, avec 47,6 % de femmes dans les conseils régionaux, la parité est effective.

La conséquence ira-t-elle jusqu'à empêcher la parité des exécutifs régionaux pourtant garantie par la loi de janvier 2007 ? Quid de ce principe constitutionnel introduit en 1999, grâce au gouvernement Jospin : « La loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives » ?

Le mode de scrutin à un tour que vous envisagez est très particulier dans notre tradition politique. Ceux qui fréquentent le Palais du Luxembourg ont peut-être remarqué, dans l'exposition permanente consacrée aux représentations de Marianne, cette affiche où la République piétine le scrutin à un tour avec cette légende : « Le scrutin majoritaire à deux tours écrasera la réaction ». (Applaudissements à gauche)

Monsieur le ministre, modifiez le mode de scrutin des conseillers territoriaux, une majorité des parlementaires est maintenant opposée à votre texte ! Renforcez même la parité dans les conseils municipaux, en acceptant la demande de l'Association des maires ruraux de France qui propose d'élargir le scrutin de liste et l'obligation de parité à l'ensemble des communes de moins de 3 500 habitants, ce sera l'objet d'un de nos amendements (Applaudissements sur les bancs socialistes)

Nous pourrions alors laisser enfin Pénélope à un repos bien mérité, car les femmes monteraient dans les tribunes de nos assemblées locales à parité avec les hommes, comme l'avait souhaité Olympe de Gouges ! (Applaudissements à gauche)

M. Michel Mercier, ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire. - Cette discussion générale a été de haute tenue, je remercie chaleureusement les 35 orateurs d'y avoir apporté leur expérience, leur engagement dans la République décentralisée.

Je salue le Premier ministre Mauroy. J'ai eu l'honneur d'être membre du comité qu'il a animé et je vous propose de travailler dans la même ouverture d'esprit et avec la même disponibilité. Je salue aussi M. Chevènement, dont la loi a été débattue ici alors que le gouvernement dont il était membre n'y avait pas de majorité ; il avait su faire preuve d'ouverture avec les deux rapporteurs, M. Daniel Hoeffel, dont je salue la présence dans la tribune (applaudissements), et moi-même.

La Haute assemblée a parfaitement répondu à sa mission de chambre des collectivités locales. Je remercie tous ceux qui se sont exprimés, à commencer par le rapporteur. Maintenant élu d'une grande ville, il a commencé dans un canton rural, proche d'un bien beau département (sourires), à apprendre ce que sont les collectivités locales. Le soutien qu'il apporte à l'ambition que propose le Gouvernement est d'un très grand prix. Il a très clairement exprimé le souci de souplesse comme de simplification et je me réjouis qu'il ait souligné que la création du conseiller territorial constituait un acte de confiance envers la démocratie locale. Le projet du Gouvernement est simple et cohérent. (Dénégations sur les bancs socialistes) Il y a deux couples institutionnels : les communes et les intercommunalités, d'une part...

M. Alain Anziani. - Pas chez nous !

M. Michel Mercier, ministre. - Peut-être mais partout ailleurs, dans 99 % des cas, elles sont actives, de même que les intercommunalités ! Elles forment un premier couple, les mêmes élus gérant les deux niveaux et, si le projet est adopté, leurs élus seront désignés le même jour.

C'est ensuite le couple départements-régions, lequel sera géré par les mêmes élus, qui seront désignés le même jour. Oui, la création du conseiller territorial est bien un acte de confiance en la démocratie locale et la décentralisation.

Mme Jacqueline Gourault. - Ça dépend...

M. Michel Mercier, ministre. - Vous avez exprimé votre soutien à la réforme.

M. Hortefeux l'a dit, le Gouvernement est, pour l'essentiel, d'accord avec les amendements adoptés par la commission. Le débat nous permettra de trouver des solutions sur le statut des métropoles et des villes nouvelles.

M. Guené a montré avec force et conviction la cohérence qu'il y a entre la réforme de la taxe professionnelle et la réforme institutionnelle des collectivités locales. Les amendements adoptés par la commission des finances contribueront à manifester cette cohérence.

Je remercie Alain Lambert, ancien ministre du budget, président de la commission consultative d'évaluation des normes et président de la délégation sénatoriale aux collectivités et à la décentralisation, d'en avoir appelé au pragmatisme et à l'audace.

J'ai, comme toujours, écouté Mme Borvo Cohen-Seat avec intérêt mais nous ne sommes pas d'accord très souvent et j'attends que le débat lui permette de formuler des propositions. Je la remercie d'avoir présenté d'utiles rappels, par exemple sur la consultation des instances paritaires, car nous ne réussirons qu'en associant les fonctionnaires territoriaux, dans le prolongement de la loi de 2007 qu'avait présentée M. Hortefeux.

Nous sommes d'accord sur l'essentiel, monsieur Maurey : nous avons le devoir de réussir une réforme indispensable et nécessaire. Merci de votre soutien au conseiller territorial, qui est la clef de voûte de la réforme. Nous saurons, dans un deuxième texte, définir le mode de scrutin qui répondra le mieux aux exigences de représentation de l'ensemble du territoire, de prise en compte de la réalité démographique, de pluralisme et de parité. Si nous ne sommes pas encore parvenus à un texte complet, nous pouvons déjà affirmer les principes à respecter.

Merci, monsieur Sueur, de vos multiples interventions. Vous êtes un législateur attentif et précis et dès que vous ne pratiquez pas un esprit de système mais suivez votre expérience avec bon sens, nous trouverons les moyens de progresser ensemble.

M. Baylet, qui n'a malheureusement pas pu revenir cet après-midi, a, avec son expérience de responsable local et d'ancien secrétaire d'État aux collectivités locales, exprimé un désaccord total, qu'il faut assumer. J'espère néanmoins que le débat nous rapprochera et le convaincra que la réforme renforce la décentralisation sans nuire au département parce que les élus associeront enracinement dans un territoire et ouverture.

M. Masson a apporté un soutien très clair à la clause de compétence générale comme à la création du conseiller territorial.

M. Longuet a su souligner la cohérence du calendrier adopté par le Gouvernement. Celui-ci avait en effet deux options : ou présenter un texte unique mais très long, et très complexe, que l'on aurait qualifié de confus, ou un ensemble de textes homogènes et lisibles, débattus dans la transparence. Vous connaissez les intentions du Gouvernement. Il reste à travailler sur les compétences et les cofinancements : chacun comprendra le choix de continuer la concertation. Les principales orientations seront clarifiées au moment de l'adoption du présent projet afin de garantir la cohérence d'ensemble de la réforme. Vous en avez expliqué la logique, les deux blocs soudés par l'unité de leurs élus. J'ai noté votre attachement personnel à des métropoles dotées des moyens de leurs ambitions. Le Gouvernement s'est montré attentif aux positions des élus. Il appartient aux parlementaires de dire et de montrer la leur. Nous n'avons pas d'opposition de principe : le projet du Gouvernement représente un point d'équilibre de ce que nous avons entendu à partir du comité Balladur. Le débat peut faire évoluer les choses, elles ne sont pas fermées et nous abordons la discussion dans un esprit d'ouverture.

Mme Beaufils a repris les mêmes critiques que Mme Borvo Cohen-Seat, ce qui est normal. Aucune disposition ne trouve grâce à ses yeux mais un point d'accord se dégagera peut-être au cours des débats.

Mme Gourault a rappelé nombre de travaux et de débats. En effet, le Gouvernement n'est pas passé en force dans cette affaire. Nous avons entendu les associations d'élus, la mission Belot au Sénat...

M. Pierre-Yves Collombat. - Ça n'a servi à rien !

M. Michel Mercier, ministre. - ...le rapport Balladur, pour élaborer un texte. Vous avez souligné notre sens du dialogue et de la concertation. Nous resterons toujours à l'écoute. Merci d'avoir cité le Président de la République et le Premier ministre.

Tout au long de la discussion, vous pourrez vérifier que c'est le même esprit qui nous anime.

Nous écoutons toujours M. Mauroy avec grand intérêt -ce fut aussi dans un silence extrêmement respectueux. J'ai quand même trouvé son intervention un peu dure. Le terme de « contre-réforme » manquait peut être de nuances. Ce projet de loi ne doit pas être rejeté dans sa totalité ! Les critiques sont normales : elles permettent de progresser, mais s'il y avait recentralisation, cela signifierait que le Gouvernement reprend en main un certain nombre de domaines. Ici, il n'en est rien ! Les collectivités vont garder les compétences que les lois leur ont accordées ces vingt dernières années. Certes, le conseiller territorial sera un élu puissant, mais dira-t-on que créer un élu puissant serait revenir à la recentralisation ? Je n'en crois rien. La libre administration des collectivités n'est pas remise en cause.

Merci, monsieur de Montesquiou pour votre soutien. Votre volontarisme fait plaisir à entendre.

En tant que président du groupe droite-centre-indépendant de l'Association des départements de France, M. Sido a rappelé que de nombreux présidents de conseils généraux étaient favorables aux conseillers territoriaux et qu'ils y voyaient une chance pour les départements. Avec l'article 35, le Gouvernement a entendu leur souhait de conserver une capacité d'initiative.

M. Vera a dénoncé la mort des communes et des départements alors que le Gouvernement a souhaité conforter ces deux échelons, en proposant une réorganisation de notre paysage institutionnel autour des deux pôles complémentaires que sont les communes et les départements !

M. Michel Mercier, ministre. - Vous le savez parfaitement, monsieur Peyronnet ! (Sourires)

M. Pierre-Yves Collombat. - Vous voulez les embaumer, oui !

M. Michel Mercier, ministre. - Pas du tout ! Et d'ailleurs, nous vous le démontrerons tout au long du débat.

Mme Goulet souhaite une réforme de la carte cantonale et une accélération de l'intercommunalité. C'est précisément deux éléments très forts de la réforme que vous propose le Gouvernement. Avec ou sans réforme, on ne peut conserver la carte actuelle des cantons.

Mme Nathalie Goulet. - Très bien !

M. Michel Mercier, ministre. - Il faudra donc procéder à un redécoupage.

M. Jean-Claude Peyronnet. - Tout le monde est d'accord !

M. Michel Mercier, ministre. - En démocratie, ce sont d'abord les citoyens qui comptent, même si d'autres critères peuvent également être retenus.

Je ne peux, monsieur Collombat, vous laisser qualifier ce projet de loi de « fric-frac » électoral.

M. Pierre-Yves Collombat. - L'expression vient du président du Sénat !

M. Michel Mercier, ministre. - Vous avez dû mal comprendre !

M. Pierre-Yves Collombat. - Il est vrai qu'il ne la reprenait pas à son compte.

M. Michel Mercier, ministre. - D'ailleurs, ce n'est pas dans ce texte que sera déterminé le mode d'élection du conseiller territorial. En outre, encadrer les cofinancements, ce n'est pas prévoir un financeur unique mais organiser des « tours de table » plus simples pour permettre aux élus de réaliser leurs projets tout en évitant la concurrence des collectivités dont nous avons tous été témoins.

M. Mézard a été très sévère, mais il est toujours très difficile pour l'avocat de se transformer en procureur sans surenchérir. (Sourires) Vos non-dits ont montré ce que vous trouviez positif dans cette réforme. (On s'amuse) Oui, il y a des fils conducteurs : nous voulons enraciner la décentralisation en la clarifiant et en la simplifiant. Le calendrier et les différents volets de cette réforme sont cohérents.

Vous savez bien que je partage votre souci de renforcer la péréquation. D'ailleurs, le Président de la République a rappelé cette exigence lorsqu'il a présenté ses voeux à la France rurale à Mortagne-au-Perche. (Mme Nathalie Goulet s'exclame) Mme Goulet a montré ce jour-là un enthousiasme communicatif. (Sourires)

S'agissant de la suppression de la taxe professionnelle, vous savez, monsieur Adnot, que le calcul de la compensation-relais puis celui de la garantie individuelle de ressources garantit à chaque collectivité le maintien de ses ressources. C'est tout à fait appréciable à un moment où les recettes fiscales de l'État ont diminué de 25 %. Toutes les critiques sont possibles, mais admettez que l'État a fait un gros effort en garantissant les ressources fiscales des collectivités locales alors que les siennes se sont effondrées.

M. Pierre-Yves Collombat. - Voilà vingt ans qu'on nous ressert l'argument !

M. Michel Mercier, ministre. - Vous savez parfaitement que j'ai raison, monsieur Collombat, et j'espère que vous me citerez quand vous ferez des réunions dans le Var. (Sourires)

Merci, monsieur Buffet, d'avoir cité Alain : oui, « l'optimisme est de volonté », et c'est ce qui anime notre volonté de réforme. Merci d'avoir rappelé les principes sur lesquels repose ce projet de loi. Si l'on reconnait le fait urbain, il faut en tenir compte. Mais ce n'est pas parce qu'il va y avoir des métropoles que l'on ne renforcera pas les territoires ruraux : les deux sont complémentaires. Nous voulons adapter notre organisation institutionnelle à la diversité de nos territoires tout en assurant leur solidarité.

Je tiens à rendre hommage à M. Krattinger pour le travail qu'il a accompli comme rapporteur de la mission Belot. Je veux le rassurer sur un point : oui, l'État se réforme, durement même, et il réorganise ses services déconcentrés. On nous demande de supprimer des services, comme M. Miquel, mais sitôt qu'on le fait, il nous demande de les maintenir. (M. Gérard Miquel s'en défend) Je note vos dénégations avec intérêt ! (Sourires)

M. Krattinger a souhaité que nos réglementations puissent être adaptées à la diversité des territoires. C'est très important.

Mme Nathalie Goulet. - Tout à fait !

M. Michel Mercier, ministre. - Il ne faut pas, en effet, que les règles soient les mêmes dans une petite commune rurale ou dans une grande ville lorsqu'on crée, par exemple, une structure d'accueil pour la petite enfance. M. le Président de la République l'a d'ailleurs rappelé à Mortagne la semaine dernière. Je souhaite que l'examen du texte sur les compétences nous permette de répondre à toutes ces questions.

Quant au conseiller territorial qu'il a fortement critiqué, comme tant d'autres, dont beaucoup avouent l'avoir été naguère, moi compris, en étant en même temps conseiller général et conseiller régional...

M. Pierre-Yves Collombat. - C'est un retour en arrière, donc une contre-réforme !

M. Michel Mercier, ministre. - Je ne suis pas sûr que vous soyez un spécialiste de la contre-réforme, monsieur Collombat ! Renvoyons plutôt cela à un séminaire. (Sourires) Le conseiller territorial sera un acteur dynamique de la décentralisation.

Merci, monsieur Braye, d'avoir rappelé que cette réforme était courageuse et que l'intercommunalité devait couvrir tout le territoire. J'ai bien compris ce que vous avez dit sur la composition des conseils communautaires. Nous en discuterons lors de l'examen des articles mais le fait que les conseillers communautaires soient directement désignés par les citoyens le jour de l'élection municipale aura forcément des conséquences. Il faudra impérativement tenir compte de la démographie.

M. Dominique Braye. - Tenir compte...

M. Michel Mercier, ministre. - Il s'agit du premier critère en démocratie.

M. Dominique Braye. - Mais pas la proportionnelle !

M. Michel Mercier, ministre. - Il faudra en tenir compte proportionnellement (On s'amuse) La démographie ne peut être l'unique critère mais elle reste le critère principal.

M. Dominique Braye. - Très bien !

M. Michel Mercier, ministre. - Nous trouverons la solution lors de la discussion des articles.

Mme Voynet a contesté la politique de réforme et son rythme mais elle a reconnu que nous n'agissions pas dans la précipitation : la concertation a été longue et intense et le Gouvernement n'a pas demandé l'urgence, afin de permettre au Parlement de trouver les bons équilibres.

Fallait-il se lancer dans l'aventure de la réforme, s'est interrogé M. Doligé ? Comme vous, le Gouvernement estime que le statu quo n'était plus possible. Je vous remercie du soutien que vous nous apporterez tout au long de cette discussion.

Nous croyons, comme M. Collomb, à l'utilité du débat parlementaire et nous formons le voeu qu'il ne soit pas inutilement entravé. Nous sommes soucieux de l'excellence de tous nos territoires, dans la diversité et la solidarité. Le Gouvernement pourrait aller plus loin sur la question des métropoles. Comme je représente la seule collectivité qui sera concernée par une avancée, je souhaite, à titre personnel, poursuivre en ce sens.

M. Richert a rappelé, avec l'honnêteté qui le caractérise, que jamais l'État n'avait été aussi loin dans la réforme et il estime, à juste titre, que les collectivités ne peuvent rester au bord du chemin. Nous souhaitons adapter nos institutions à tous nos territoires.

Monsieur Lozach, nous n'enterrons personne et nous ne déracinons pas les élus : au contraire, nous revendiquons la décentralisation et nous voulons territorialiser ce nouvel élu que sera le conseiller territorial. Chacun reconnaît d'ailleurs le trop faible lien des actuels conseillers régionaux avec leur territoire.

Monsieur Bernard-Reymond, fort de votre expérience, vous confirmez la nécessité de cette réforme. J'ai entendu vos réserves sur le mode d'élection du conseiller territorial : le Gouvernement est ouvert à la discussion. Je connais votre souci de l'équilibre entre zones urbaines et territoires ruraux : pour cela, il faut des infrastructures. (M. Pierre Bernard-Reymond lève les bras au ciel)

Monsieur Bérit-Débat, s'agissant du schéma départemental de coopération intercommunale, le texte rééquilibre les pouvoirs entre le préfet et la commission des élus : vous avez satisfaction.

Merci à M. Jacques Blanc d'avoir souligné les progrès que cette réforme offre à nos territoires. Le Gouvernement est sensible à votre préoccupation d'une représentation équilibrée des territoires et à l'instauration d'un seuil minimal de conseillers territoriaux.

A croire M. Anziani, cette réforme ne serait pas au coeur des préoccupations des Français ; quand je vois la passion qu'il y met, j'ai peine à le croire ! (Sourires) Cette réforme serait sans rapport avec les priorités de l'action publique ? Les collectivités sont pourtant au coeur de la lutte contre la crise !

M. Vestri a rappelé la richesse que constituent les communes et la créativité de la réforme : c'est tout à fait l'état d'esprit du Gouvernement.

Monsieur Miquel, nous partageons beaucoup de constats. J'espère que nous pourrons converger sur les solutions. L'État fait de gros efforts : pour preuve, la réorganisation des préfectures depuis le 1er janvier. Vous dénoncez le mode d'élection du conseiller territorial -je vous rappelle que ce n'est pas nous qui avons instauré la proportionnelle pour l'élection des députés ! Nous voulons un mode de scrutin qui permette à la fois de créer des majorités, de représenter tous les territoires, toutes les sensibilités, d'assurer la parité... Je reconnais que c'est un peu la quadrature du cercle !

M. Pierre-Yves Collombat. - Le problème est parfaitement posé : on attend la solution !

M. Michel Mercier, ministre. - Nous avons trop longtemps renoncé.

M. Pierre-Yves Collombat. - Les choses ne marchaient pas si mal que ça !

M. Jean-Marc Pastor. - Elles marchaient même très bien !

M. Michel Mercier, ministre. - Monsieur Fouché, nous voulons favoriser l'intégration des compétences exercées par les pays aux structures intercommunales...

Mme Nathalie Goulet. - Très bien !

M. Michel Mercier, ministre. - ...mais nous n'empêcherons pas le maintien des pays qui existent.

Mme Nathalie Goulet. - Dommage !

M. Michel Mercier, ministre. - Madame André, nous ne perdons pas la parité de vue. Des progrès ont été accomplis, notamment pour les municipales ; il faut désormais renforcer la parité pour les autres modes de scrutin.

Nous abordons cette discussion avec le souci du dialogue, de l'ouverture, de l'efficacité. Jamais un gouvernement n'a autant soutenu la décentralisation : en la réformant, nous la rendrons plus vigoureuse et mieux acceptée par nos concitoyens. (Applaudissements à droite et au centre)

La discussion générale est close.

La séance est suspendue à 17 h 50.

présidence de M. Jean-Léonce Dupont,vice-président

La séance reprend à 21 h 30.

Exception d'irrecevabilité

M. le président. - Motion n°8, présentée par M. Bel et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

En application de l'article 44, alinéa 2, du Règlement, le Sénat déclare irrecevable le projet de loi de réforme des collectivités territoriales (n°170, 2009-2010).

M. Jean-Claude Peyronnet. - Il est impossible d'étudier séparément les quatre textes que le Gouvernement a commis pour modifier fondamentalement l'organisation des pouvoirs locaux tant ceux-ci sont imbriqués et saucissonnés pour des raisons d'opportunité. Monsieur le ministre, merci d'avoir répondu aux orateurs, notamment ceux de mon groupe, qui avaient pris la peine d'étudier globalement ce projet de réforme. Vous avez déclaré être ouvert à la discussion. Hélas !, la commission des lois a jugé ce matin nos interventions hors sujet. Vous avez la chance de traiter de l'ensemble sans qu'on vous reproche d'être hors sujet... Merci en tout cas pour cet esprit de dialogue. Nous en jugerons sur pièces dans la suite du débat ! Monsieur le ministre, vous avez noté cet après-midi la proximité du discours de Mme Beaufils avec celui de Mme Borvo Cohen-Seat. Je vais sans doute commettre également quelques répétitions par rapport aux propos de mes collègues.

M. Nicolas About. - Vous ne feriez pas cela... (Sourires)

M. Jean-Claude Peyronnet. - Mais, pour un socialiste plus que pour d'autres, s'il est important d'éviter les répétitions, l'important est d'abord de ne pas se contredire ! (Sourires)

En son article premier, la Constitution dispose que l'organisation de la France « est décentralisée ». Mais, depuis la réforme de la taxe professionnelle, peut-on affirmer que les recettes fiscales de chaque collectivité constituent une « part déterminante » de leurs ressources ? Je n'ignore pas la fâcheuse extension de la notion de ressources propres aux impôts nationaux transférés par la loi organique de 2004 et sa validation par le Conseil constitutionnel. Mais rien ne nous interdit d'évoluer ! Tout est question de degré : l'autonomie fiscale des départements est passée de 35 à 12 %, celle des régions se situe en deçà des 10 % ! En outre, de même qu'il existe une différence entre la température mesurée par le météorologue et la température ressentie, il existe une autonomie fiscale mesurée par les services de l'État et une autonomie fiscale ressentie par les élus locaux qui ont le sentiment d'être placés sous la tutelle de l'État. Nous saisirons le Conseil constitutionnel de nouveau sur ce point. Sans compter qu'à cette perte d'autonomie fiscale s'ajoute le renforcement des pouvoirs du préfet. Non, décidément, la France ne sera plus décentralisée !

Ensuite, si les départements sont formellement maintenus, M. Copé a vendu la mèche. « Il ne s'agit que d'une étape » a-t-il dit, confirmant le projet d'organisation territoriale retenu par le comité Balladur et les propos que M. Fillon, l'actuel Premier ministre, avait tenus en 2002 sur le conseiller territorial, lequel assurerait « la coordination des politiques de ces deux échelons en attendant leur fusion ». Ces interventions concordantes émanant de célèbres personnalités, nous avons désormais la certitude qu'un niveau de collectivité sera supprimé à moyen terme. Peut-on demander la censure d'une disposition virtuelle ? Oui, puisqu'elle s'appliquera bientôt aux départements.

Le second motif d'inconstitutionnalité tient à la disparition de la clause générale de compétence. Celle-ci a été introduite dans la loi en 1982 pour les départements.

M. Michel Mercier, ministre. - Et la loi du 10 août 1871 ?

M. Jean-Claude Peyronnet. - Mais vous avez raison, monsieur le ministre, cette reconnaissance tardive ne faisait que sanctionner la pratique et la clause a été étendue par cohérence aux régions et communes. Non, cette clause n'a pas été source de confusion et de surcoût. D'abord parce que les collectivités ont été suffisamment sages pour ne pas en abuser et que les compétences spécifiques des départements et des régions constituent environ 90 % de leurs actions. Ensuite, parce que, contrairement à ce que pense Mme Lagarde, il ne s'agit pas de mise sous tutelle des petites collectivités mais d'aide. Les communes ont besoin du département et de la région pour investir. Enfin, ces aides sont transparentes. Vous le savez, monsieur le ministre, vous qui avez été président de conseil général...

M. Guy Fischer. - Il l'est toujours !

M. Jean-Claude Peyronnet. - Par l'absorption-fusion, vous institutionnalisez le cumul des mandats et la tutelle et vous complexifiez en ajoutant un niveau intermédiaire, celui des métropoles.

Aux termes du deuxième alinéa de l'article 72 de la Constitution, « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon ». Cet objectif est une transposition du principe européen de subsidiarité selon lequel chaque collectivité à vocation à gérer ses propres affaires dans un intérêt local, ce dernier étant interprété très largement par le juge administratif. L'existence de cet article 72-2 conduit à soutenir la constitutionnalisation de la clause générale de compétence -spécificité des collectivités-, laquelle s'oppose à l'attribution de blocs de compétences figées -caractéristique des établissements publics, en fonction du principe de spécialité. Autrement dit, la clause de compétence générale est un élément fondamental de la libre administration des collectivités, qualifiée de « liberté fondamentale » par le Conseil d'État dans son arrêt « Commune de Venelles » du 18 janvier 2001. Cette clause, indispensable donc, permet l'adaptation des politiques aux besoins des populations. Sa suppression porterait atteinte aux principes de la libre administration et de la subsidiarité.

J'en viens au mode de scrutin, particulièrement baroque, en me limitant à ses conséquences sur la parité.

Alors que l'article premier de la Constitution dispose que la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives, votre projet marque une dramatique régression pour les conseils régionaux. Et l'on ne peut se satisfaire de la constatation formulée par M. Marleix quant à l'extension de la proportionnelle aux plus petites communes, qui étendra le champ de la parité. Cela n'est pas faux mais semble en filigrane cantonner les femmes aux questions quotidiennes de proximité, loin de la réflexion sur les grandes orientations régionales.

Il est clair qu'en soumettant au scrutin uninominal une institution élue jusqu'ici à la proportionnelle, votre projet ne respecte pas les articles premier et 4 de la Constitution. Grâce à une loi électorale qui fait l'unanimité, les régions ont établi une parité parfaite avec laquelle vous rompez puisque les conseils régionaux seront désormais calqués sur les conseils généraux, les pires à cet égard.

Je passe sur les risques d'inconstitutionnalité liés à l'élection sénatoriale.

Venons-en aux départements d'outre-mer. La création de conseillers territoriaux dans des régions monodépartementales créée de fait une assemblée unique. La fiction de réunions dans des lieux séparés ne change rien à une situation condamnée par le Conseil constitutionnel en 1982. Certes, il était alors impossible d'instituer une assemblée unique élue sur des bases différentes et des modes de scrutin distincts, alors que la révision constitutionnelle de 2003 autorise à créer outre-mer une collectivité unique ou une assemblée délibérante unique pour ces deux collectivités, mais j'attire votre attention sur le fait que la Constitution exige de consulter par référendum les électeurs inscrits dans le ressort de ces deux collectivités.

Il est vrai qu'un référendum est précisément organisé le 27 janvier, mais quid si les électeurs répondent non ? En outre, aucun référendum n'est prévu en Guadeloupe. Enfin, un amendement sénatorial a sorti la Réunion du droit commun en excluant de consulter sa population... Dans ces conditions, on ne voit pas comment la réforme envisagée pourrait s'appliquer outre-mer.

Concernant enfin le découpage électoral, j'observe que nous légiférons sur des collectivités dont nous ignorons les compétences et les ressources, puisque deux clauses de revoyure ont été inscrites dans la loi réformant la taxe professionnelle. Au surplus, nous ignorons si ces collectivités pourront fonctionner avec un nombre suffisant d'élus garantissant leur diversité politique et le fonctionnement normal des institutions.

En fait, vous vous débattez dans une contradiction fondamentale puisque vous affirmez que les futures circonscriptions cantonales auront environ 20 000 électeurs, ce qui peut contrarier la division par deux du nombre des conseillers généraux et régionaux cumulés. Pour surmonter ces difficultés, M. Marleix à dit que chaque département compterait au moins 15 conseillers territoriaux. Dans ce cas, un nombre pléthorique de conseillers siégera au conseil régional pour peu que de gros écarts démographiques existent parmi les départements concernés. Pour l'éviter, M. Marleix a évoqué un plafond. Cette solution réduirait considérablement le nombre de conseillers territoriaux élus dans les départements les plus peuplés, ce qui est contraire au principe constitutionnel d'égalité des suffrages.

Pour toutes ces raisons, ce projet de loi est constitutionnellement irrecevable. (Applaudissements à gauche et sur les bancs du RDSE)

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - La constitutionnalité du projet de loi est contestée sur deux points : la création du conseiller territorial et la disparition de la clause générale de compétence.

La mise en place d'une nouvelle catégorie d'élus siégeant à la fois au département et à la région est-elle contraire à l'article 72 de la Constitution, aux termes duquel les collectivités territoriales « s'administrent librement par des conseils élus », ce qui, selon certains, interdirait au législateur d'instituer une seule catégorie d'élus représentant les départements et les régions ? La Constitution, en précisant que le principe de libre administration s'exerce « dans les conditions prévues par la loi », laisse une large marge au législateur. Et le texte maintient deux assemblées délibérantes distinctes, ce qui respecte la spécificité de chaque niveau.

La création des conseillers territoriaux n'est donc nullement inconstitutionnelle.

Des objections très fortes ont été formulées contre la mise en place d'un scrutin uninominal à un tour -qui ne connaît qu'un seul précédent en France, contre le dosage du scrutin proportionnel et contre la combinaison d'élus au scrutin uninominal et d'élus au scrutin de liste. Surtout, le mode de scrutin figurant dans le projet de loi n°61 diminuerait probablement le nombre de femmes siégeant dans les conseils régionaux, compromettant ainsi les acquis de la parité. Ces problèmes devront être abordés lors de l'examen du projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux.

La rédaction de l'article premier permet d'approuver la création du conseiller territorial sans préjuger de ses modalités d'élection.

Enfin les sénateurs socialistes contestent que le législateur soit invité à créer les conseillers territoriaux en ignorant leur nombre et la délimitation des futurs cantons.

Le découpage des cantons sera organisé moins dans le but d'en réduire le nombre que pour diminuer les écarts démographiques considérables qui affectent actuellement la carte cantonale et contreviennent au principe constitutionnel d'égalité devant le suffrage. M. Marleix a répondu les 28 octobre et 2 décembre aux légitimes interrogations de nos collègues lors de deux débats organisés par la commission des lois et ouverts à tous les sénateurs. Il a indiqué que le nombre des conseillers territoriaux par département serait déterminé après la décision du Conseil constitutionnel sur le découpage des circonscriptions législatives et que ce nombre devrait être évalué au niveau régional, avec un découpage cantonal reposant sur le territoire autant que sur la population. Enfin, il a confirmé qu'un seuil de 15 conseillers serait fixé par département.

En conséquence, le législateur est suffisamment informé pour se prononcer sur la création de conseillers territoriaux.

Je reviens à la clause générale de compétence, qui n'a pas valeur constitutionnelle puisque l'article 72 de la Constitution ne le mentionne pas, contrairement à la libre administration et à la subsidiarité. Par ailleurs, l'article 4 de la charte européenne de l'autonomie locale dispose dans son alinéa premier que « les compétences de base des collectivités locales sont fixées par la Constitution ou par la loi » : la compétence d'attribution est ainsi consacrée, même si elle doit être effective.

La commission des lois vous invite donc à repousser une motion infondée.

M. Michel Mercier, ministre. - Le rapporteur l'a excellemment rappelé : l'article 72 de la Constitution confie au législateur le soin d'organiser la libre administration des collectivités territoriales.

M. Jean-Claude Peyronnet. - Sans pouvoir la mettre en cause !

M. Michel Mercier, ministre. - Ce qu'il ne fait pas ! Le projet de loi ne limite en rien la libre administration des collectivités territoriales.

En fait, la clause de compétence générale remonte à l'article 48 de la loi du 10 août 1871, qui autorise le conseil général à régler par ses délibérations les affaires du département. Ne contredisant en rien ce principe, l'article 35 du présent texte organise l'exercice de cette compétence, conformément à la charte européenne.

Ainsi, rien ne justifie l'exception d'irrecevabilité.

Monsieur Peyronnet, vous avez abordé des sujets d'une grande importance. En démocrate, vous êtes aussi partisan de la discussion. Or, accepter la motion ferait cesser le débat. Mieux vaut le poursuivre !

Mme Éliane Assassi. - Je ne reviendrai que sur deux points manifestement contraires à la Constitution. Premièrement, la création des conseillers territoriaux contredit son article 75 qui dispose, depuis la loi du 28 mars 2003 que l'actuelle majorité a pourtant votée comme un seul homme, que : « les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer (...) Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leur compétence ». Cet article précise bien que l'existence d'une collectivité se fonde notamment sur l'existence d'un conseil élu, donc distinct de celui des autres collectivités alors que le projet de loi prévoit la disparition d'un tel conseil élu pour la région et pour le département. De la confusion créée par votre projet naît une inconstitutionnalité grave car elle viole un principe démocratique.

Par ailleurs, la création des conseillers territoriaux ne respecte pas les articles premier et 4 de la Constitution. Selon le dernier alinéa de l'article premier, « la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux » et, selon le dernier alinéa de l'article 4, « la loi garantit les expressions pluralistes des opinions et la participation équitable des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation ». Le mode de scrutin prévu pour ces conseillers territoriaux réduit à néant l'avancée permise par la proportionnelle dans l'élection des conseillers régionaux en matière de parité et pousse à la bipolarisation de la vie politique. Vous me direz que l'article premier n'évoque pas le mode de scrutin. De deux choses l'une : soit vous retirez cet article pour enfin organiser une discussion sérieuse sur les conseillers territoriaux, de leur création à leur mode d'élection ; soit vous acceptez que l'on discute de leur inconstitutionnalité dès leur création, puisque vous avez déjà déposé le projet de loi n°61 qui instaure leur mode d'élection.

Au-delà de l'article premier, l'ensemble du texte est contraire à la Constitution parce qu'il institutionnalise la tutelle d'un niveau de collectivité sur un autre. Le principe de libre administration des communes, départements et régions, inscrit dans l'article 72 dans la Constitution, vole ainsi en éclat. Comment imaginer qu'une telle décision puisse être mise en oeuvre sans une révision de la Constitution ? Pour la commune et le département, avec la création des métropoles et des différents regroupements de collectivités prévus, ce n'est plus leur libre administration qui est en cause mais leur administration tout court, puisque compétence, budget et personnel leur seront supprimés. La compétence générale, corollaire de la libre administration, qui distingue une collectivité d'un simple établissement public défini par le principe de spécialité, est abandonnée. C'est une remise en cause radicale de la Constitution et de son article 72. Mais le Gouvernement ne se hasarde pas à accorder aux nouvelles entités le caractère de collectivités locales, s'abritant derrière le concept bien utile d'intercommunalité.

Le pouvoir joue avec la Constitution, il la manipule pour adapter la France à la mondialisation financière, pour casser un modèle institutionnel français hérité de notre histoire démocratique et pour laisser le champ libre au pouvoir économique. Nous qui défendons la démocratie, nous voterons cette motion d'irrecevabilité. (Applaudissements à gauche)

Mme Anne-Marie Escoffier. - M. Collin, empêché, m'a prié d'intervenir au nom de notre groupe. Il est pour le moins dommageable que cette réforme, présentée comme l'un des textes emblématiques de ce quinquennat, s'opère dans une insécurité juridique majeure alors que les questions qu'elle soulève sont au coeur de la vie des Français.

Monsieur le ministre, votre projet de loi souffre en son coeur même de griefs d'inconstitutionnalité majeurs. La création du conseiller territorial ressemble furieusement à l'établissement d'une tutelle d'une collectivité sur d'autres au travers du cumul des fonctions de ce nouvel élu au conseil général et au conseil régional. Cette prohibition posée par le Conseil constitutionnel en 2001 a pour but de garantir l'autonomie des collectivités, principe lui-même posé par l'article 72 de notre Constitution. Vous vous apprêtez à faire voter une mesure qui va rendre plus opaque la prise de décision des organes délibérants. Je m'interroge également sur la constitutionnalité de l'article premier qui crée une nouvelle catégorie d'élu tout en renvoyant la définition de son mode d'élection à un texte ultérieur.

Le parachèvement de la carte de l'intercommunalité vous fournit un prétexte pour réintroduire un droit de tutelle des préfets sur les maires, en permettant aux premiers d'obliger les seconds à intégrer un EPCI quand bien même ils ne le voudraient pas. Historiquement, la conquête des libertés communales a toujours signifié le progrès de la démocratie locale conte l'État centralisé. Comment alors ne pas parler de recentralisation ?

Vous allez à l'encontre de la logique qui préside à la décentralisation depuis 1982, en privant une commune de sa liberté de rejoindre ou non un EPCI selon l'intérêt local qu'elle apprécie. C'est une remise en cause frontale du coeur même de la libre administration des collectivités, sur laquelle le Conseil constitutionnel ne manquera pas de revenir.

Ce texte est muet sur un grand principe posé par l'article 72-2 de la Constitution, à savoir la péréquation. Via la création des métropoles, vous allez segmenter un département, entre une métropole qui disposera de l'essentiel des ressources fiscales et le reste du territoire, souvent rural, pour lequel le département devra combler les insuffisances comme il le pourra. Il est inacceptable d'institutionnaliser de la sorte une inégalité aussi flagrante sur un même territoire ! Ce point encourt lui aussi la censure du Conseil constitutionnel.

La majorité des membres de mon groupe s'associe aux arguments du groupe socialiste et votera cette motion d'exception d'irrecevabilité. (Applaudissements à gauche)

M. Alain Anziani. - En dehors même des problèmes qu'il pose pour la parité et le mode de scrutin, ce texte est truffé d'inconstitutionnalités. Si vous évitez l'inconstitutionnalité majeure que serait la fusion du département et de la région, vous n'en évitez pas une autre, accessoire, en fusionnant leurs élus. Nous attendons la réaction du Conseil constitutionnel.

Vous permettez aux métropoles d'avoir les compétences économiques de la région et du département, même si ces deux collectivités le refusent. Vous permettez ainsi non pas à une collectivité territoriale mais à un EPCI d'imposer son choix et d'obtenir un tel transfert de compétences. Une communauté de communes, via le préfet, pourra intégrer une commune et ainsi obliger une collectivité territoriale à la rejoindre : c'est aussi contraire à la Constitution. (Applaudissements à gauche)

A la demande du groupe UMP, la motion n°8 est mise aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici les résultats du scrutin :

Nombre de votants 340
Nombre de suffrages exprimés 337
Majorité absolue des suffrages exprimés 169
Pour l'adoption 154
Contre 183

Le Sénat n'a pas adopté.

Question préalable

M. le président. - Motion n°9, présentée par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.

En application de l'article 44, alinéa 3, du Règlement, le Sénat décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi de réforme des collectivités territoriales (n°170, 2009-2010).

Mme Josiane Mathon-Poinat. - (Applaudissements à gauche) Au plus fort de la crise financière, le Président de la République s'était félicité de la résistance de notre pays qu'il attribuait au rôle d'amortisseur joué par les services publics, la fonction publique et la protection sociale. Mais ces propos étaient circonstanciels, puisque la majorité s'acharne aujourd'hui à détruire ce qu'elle vantait hier : elle s'attaque à nos institutions territoriales, moins soucieuse des besoins de la majorité des Français que de l'intérêt de la caste qui l'a portée au pouvoir pour soumettre au secteur marchand tout ce qui peut être source de profits, y compris les services publics d'intérêt général.

Tout le monde ne souffre pas de la rigueur : l'indice CAC 40 a bondi de 56 % au cours des neuf derniers mois, et les spéculateurs ont encore de beaux jours devant eux... Les banques ont renoué avec leurs vieilles habitudes, ce qui fait craindre que la crise se reproduise. Si tel était le cas, comme l'a avoué le Président de la République, l'État n'aurait plus les moyens de l'endiguer...

La seule politique que proposent les libéraux, c'est la rigueur, et la principale variable d'ajustement, ce sont les salaires : le Smic n'augmentera que de 6 euros bruts par mois cette année. Jamais, en trente ans, la hausse des salaires n'a été aussi faible : 3 % en moyenne, 2,6 % pour les ouvriers et employés.

M. Guy Fischer. - C'est un écrasement !

Mme Josiane Mathon-Poinat. - L'Insee prévoit 10 % de chômeurs en 2010. Le nombre des demandeurs d'emploi a augmenté de 660 000 en 2009, et cette hausse se poursuit. Que deviendront les chômeurs en fin de droits, au nombre d'un million ?

Mme Jacqueline Panis. - Discutons-nous de la loi de finances ?

Mme Josiane Mathon-Poinat. - Que peuvent espérer les jeunes qui subissent de plein fouet la politique du Gouvernement ? Un quart des moins de 25 ans sont au chômage.

M. Jackie Pierre. - C'est moins qu'ailleurs.

Mme Josiane Mathon-Poinat. - Peut-être, mais si on compare ce chiffre à la moyenne européenne, il n'y a pas de quoi être fier. Quant aux femmes, elles sont 1 900 000 à rechercher un emploi.

Mme Jacqueline Panis. - Quel est le rapport avec la réforme des collectivités ? (On s'agace de ces interruptions répétées à gauche)

Mme Josiane Mathon-Poinat. - J'y viens, madame ! Les élus locaux sont directement aux prises avec les difficultés de nos concitoyens. Vos prétendues réformes constituent autant de graves reculs sociaux. (Applaudissements sur les bancs CRC ; M. Pierre-Yves Collombat applaudit aussi ; Mme Jacqueline Panis s'impatiente) Madame, si vous souhaitez répondre, demandez la parole !

La suppression de la taxe professionnelle, en étouffant financièrement les collectivités locales, menace de nombreux services publics locaux utiles aux plus modestes. Par la même occasion, vous faites un cadeau de 12,3 milliards aux entreprises. Après le bouclier fiscal, cela confirme que votre générosité est ciblée sur certaines couches sociales ! Ces exonérations ne servent ni l'emploi ni le développement économique : le rapport Cotis l'a confirmé. La suppression de la part salariale de la TP a eu de maigres résultats : les salaires ont stagné, les investissements sont restés stables, seuls les profits des actionnaires se sont envolés !

Quant aux PME, elles souffrent de la réticence des banques à leur accorder des crédits. Or les collectivités locales assurent près des trois quarts des investissements publics. Qu'en sera-t-il après le vote de ce texte ?

Cette réforme risque de paralyser le fonctionnement des institutions locales et la démocratie de proximité. Pourtant une enquête récente du Cevifop a montré que si les deux tiers des Français sont méfiants à l'égard des échelons supérieurs du pouvoir -Président de la République et Premier ministre en tête-, ils font confiance aux élus locaux. Vous considérez que 500 000 élus locaux et 36 000 communes, c'est trop. Sous ce prétexte, vous comptez soumettre des pans entiers de notre système à la loi du marché.

M. Patrice Gélard. - N'importe quoi !

Mme Josiane Mathon-Poinat. - Ne dites-vous pas que les élus locaux coûtent trop cher ? Ne prévoyez-vous pas d'en supprimer la moitié ?

M. Patrice Gélard. - Sûrement pas !

M. Guy Fischer. - C'est pourtant ce que j'entends dire sans cesse dans le Rhône !

M. Pierre-Yves Collombat. - Les élus coûtent moins cher que les vaccins... (Rires)

Mme Josiane Mathon-Poinat. - Pourtant, d'après une étude de France Bénévolat, 72 % des élus ne touchent aucune indemnité !

M. Guy Fischer. - Voilà la vérité !

Mme Josiane Mathon-Poinat. - La rémunération des élus ne représente qu'une très faible part des dépenses des collectivités.

Quelle mesquinerie de traiter la démocratie locale par son coût alors que vous refusez de renforcer la participation des habitants, tout comme vous refusez aux élus locaux un statut digne de leurs missions !

Le budget de l'Élysée augmente de 10 %, celui des cabinets ministériels de 11 %, mais vous n'avez de cesse de diminuer celui des collectivités locales : les élus locaux n'ont pas de leçon à recevoir de l'État !

En diminuant le nombre d'élus, vous diminuerez aussi les services rendus au public. Votre réforme reprend les propositions de la commission Balladur, mais vous y allez par morceaux, pour plus de discrétion. Vous dissociez la réforme institutionnelle et la suppression de la taxe professionnelle, alors que les deux sont liées : vous asphyxiez d'abord les collectivités, puis vous en liquidez. Vous prévoyez quatre textes, pour que la loi soit moins lisible, moins comprise par nos concitoyens : c'est que vous craignez que les électeurs ne comprennent ce qui se trame !

Vous prétendez favoriser l'intercommunalité mais vous menacez d'une intervention préfectorale les communes qui s'en tiendraient éloignées, alors que vous savez bien que les communes acceptent largement l'intercommunalité. En fait, votre seul objectif est que les grandes communes absorbent les plus petites, diluées dans l'intercommunalité ! L'autoritarisme est à chaque alinéa de ce texte ! Les communes récalcitrantes seront intégrées par arrêté préfectoral, puis le préfet aura deux ans pour faire un schéma départemental de l'intercommunalité. Même chose pour les métropoles, qui absorberont les communes périphériques, et encore pour les régions, avec les départements. Partout, vous réduisez le nombre d'élus et de services à la population, ouvrant grand la porte au secteur privé : paiera qui pourra !

Ce projet remet en cause la libre administration des collectivités locales, il dégradera les conditions d'exercice des services publics, il affaiblit les compétences locales et rendra plus difficiles les conditions de travail de la fonction publique territoriale. C'est peut-être pourquoi le Gouvernement exige du Parlement qu'il débatte de la concomitance des mandats locaux avant de débattre des conseillers territoriaux, puis de ces conseillers territoriaux avant de connaître leur mode d'élection, puis des collectivités locales sans savoir comment elles pourront fonctionner, sans taxe professionnelle !

De quoi parle-t-on ? Cette série de textes est confuse, nous demandons au Gouvernement de les présenter par ordre cohérent ! (Applaudissements à gauche)

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Cette réforme pragmatique tire les leçons d'une expérience décentralisatrice trentenaire, par une réorganisation aujourd'hui nécessaire qui est parfaitement conforme aux principes fondamentaux de la décentralisation. En effet, ce texte démocratise les instances intercommunales en prévoyant l'élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires ; il renforce le rôle et la représentativité des commissions départementales de la coopération intercommunale ; il offre de nouveaux outils aux collectivités pour conduire et développer leurs projets, en particulier les métropoles et les pôles métropolitains ; il facilite les regroupements entre collectivités, sur la base du volontariat.

La commission a modifié le texte initial, en renforçant la liberté des collectivités territoriales. A titre conservatoire et dans l'attente d'une meilleure solution, nous avons privilégié la négociation pour déterminer le nombre et la répartition des sièges au sein des conseils communautaires ; nous avons davantage encadré les pouvoirs du préfet dans la modification de la carte intercommunale ; nous apportons de nouvelles garanties aux procédures de regroupement des départements et des régions ; enfin, nous explicitons les principes encadrant la répartition des compétences.

Vous regrettez que la réforme soit présentée en différents projets. Mais en commençant l'examen du premier d'entre eux, nous connaissons les propositions du Gouvernement pour l'élection des conseillers territoriaux, le renforcement de la démocratie locale, le mode d'élection des conseils communautaires, puisque l'ensemble de ces textes ont été déposés sur le Bureau du Sénat le même jour, le 21 octobre dernier !

Enfin, la répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivités territoriales fera l'objet d'un texte ultérieur, élaboré sur la base des principes que nous allons déterminer dans celui-ci. Au total, le législateur est en capacité de délibérer sur le projet de réforme des collectivités territoriales.

C'est pourquoi la commission propose de rejeter la motion tendant à opposer la question préalable.

M. Michel Mercier, ministre. - Je fais miens les arguments que M. le rapporteur a parfaitement présentés contre cette motion. Vous dites que le Gouvernement veut diminuer le nombre d'élus municipaux bénévoles, il n'en n'est pas question ! Nous avons besoin de tous les élus municipaux, nous ne touchons pas à leur nombre !

M. Guy Fischer. - Nous nous méfions de vous !

M. Michel Mercier, ministre. - Ah, monsieur Fischer, vous savez que je vous aime beaucoup, mais j'aime encore davantage la vérité ! (Sourires)

M. Guy Fischer. - Vous aviez prévu de diminuer le nombre d'élus bénévoles...

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - ...mais vous avez reculé !

M. Michel Mercier, ministre. - Nous savons bien que les élus locaux bénévoles sont très importants pour le vivre ensemble.

M. Pierre Hérisson. - Très bien !

M. Jean-François Voguet. - Monsieur le ministre, vous avez souligné, en discussion générale, que ce texte transformerait nos institutions locales. Nous avons proposé que le peuple en décide par référendum, vous le refusez, preuve de votre crainte d'un échec. Nous avons posé la question préalable, car la division artificielle de cette réforme en plusieurs textes brouille volontairement les cartes et porte atteinte au droit du Parlement. Il aurait été de bonne méthode de discuter d'abord des compétences, de leur répartition avant d'examiner les structures, mais vous procédez à l'envers, nous obligeant à travailler en aveugle : nous ne savons rien des compétences qui seront demain celles des communes, des départements et des régions, mais nous devons en organiser les transferts. Nul ne conteste la nécessité d'une réforme qui permette à nos collectivités locales de mieux répondre à leurs missions. Mais la réforme doit avoir des objectifs clairs, explicites !

Nos concitoyens ne nous demandent pas de diminuer l'action locale mais davantage d'équipements, de services publics utiles et accessibles. Or, votre véritable objectif consiste à diminuer les dépenses, ce qui ne peut que diminuer les services rendus. Vous brouillez les cartes en multipliant les textes, vous empêchez le législateur de travailler dans de bonnes conditions : nous voterons cette question préalable ! (Applaudissements à gauche)

M. Gérard Miquel. - Nous la voterons également. Monsieur le ministre, votre texte est empli de non-dits et de contradictions !

M. Jean-Pierre Sueur. - Absolument !

C'est tellement évident... (Sourires)

M. Gérard Miquel. - Il y a des non-dits mais certains éminents collègues ont dévoilé la vérité : il ne s'agit que d'une première étape vers la fusion entre conseils généraux et régionaux, a dit M. Copé.

M. Patrice Gélard. - Cela n'engage que lui !

M. Gérard Miquel. - Il a dit tout haut ce que beaucoup de membres de la majorité pensent...

M. Jean-Pierre Sueur. - Craignent !

M. Gérard Miquel. - ...tout bas. On nous explique qu'il faut que les élus des conseils régionaux et généraux soient les mêmes mais on ne nous dit pas pourquoi. On n'a jamais vu deux collectivités de plein exercice avec les mêmes élus.

M. Gérard Miquel. - Dans le même temps, les départements doivent continuer à soutenir les communes. Pour qu'un mariage dure, il faut qu'il soit à la fois d'amour et de raison.

Voix socialiste. - L'éloignement, c'est pas mal non plus ! (Sourires)

M. Gérard Miquel. - Or vous voulez marier la région, qui s'occupe de stratégie, et le département, qui est une collectivité de proximité s'occupant de solidarité. Nous ne pouvons accepter ce détricotage. Vous devez revoir votre copie ou dire clairement que vous voulez mettre un terme à vingt cinq ans de décentralisation, car c'est bien de recentralisation qu'il s'agit.

Vous expliquez que deux ou trois départements pourront se regrouper ; vous ne précisez pas que vous ferez des économies car il y aura moins de préfets. Il faut aller au bout des choses...

M. Michel Mercier, ministre. - Ce n'est plus le préfet qui administre le département !

M. Gérard Miquel. - Vous détricotez ce que nous avions mis vingt cinq ans à faire ! La France est diverse et il faut des solutions adaptées. Grande comme la Belgique, la région Midi-Pyrénées compte huit départements : comment 180 conseillers territoriaux pourront-ils la gérer s'ils doivent couvrir 200, voire 300 kilomètres ? Non, tout cela n'est pas raisonnable et nous voterons la motion. (Applaudissements à gauche)

M. Yves Daudigny. - Je ne suis pas d'accord avec le ministre quand il dit qu'il ne souhaite pas diminuer le nombre des conseillers municipaux mais vouloir renforcer la commune comme premier échelon de la décentralisation. Connaît-il le projet et son article 8, qui prévoit la création de communes nouvelles ? Certes, il s'appliquera sur la base du volontariat. Mais cela peut être aussi à l'initiative du représentant de l'État dans le département. Vous dites que la disposition ne s'appliquera pas : dans ces conditions, retirez-la ou reconnaissez qu'elle marque un premier pas vers la suppression de l'échelon municipal et que vous souhaitez que l'intercommunalité soit demain le premier échelon territorial. (Applaudissements à gauche)

M. Guy Fischer. - Pour la clarté du scrutin, j'indique que les membres du groupe CRC-SPG entendent voter personnellement. Je voterai pour ceux qui ne peuvent être présents ce soir.

A la demande du groupe UMP, la motion n°9 est mise aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici les résultats du scrutin :

Nombre de votants 340
Nombre de suffrages exprimés 337
Majorité absolue des suffrages exprimés 169
Pour l'adoption 154
Contre 183

Le Sénat n'a pas adopté.

Renvoi en commission

M. le président. - Motion n°24 rectifiée, présentée par MM. Collin, Baylet, Alfonsi, Chevènement, Fortassin, Mme Laborde, MM. Mézard, Milhau, Plancade, Tropeano, Vall et Vendasi.

En application de l'article 44, alinéa 5, du Règlement, le Sénat décide qu'il y a lieu de renvoyer à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, le projet de loi de réforme des collectivités territoriales .

M. Jean-Pierre Chevènement. - (M. Jacques Mézard applaudit) Cette réforme ne procède pas d'une pensée claire. Son examen vient dans un ordre inverse à celui qu'eût inspiré la logique. Il eût fallu partir du rôle des collectivités territoriales et de leurs compétences, régler ensuite leur organisation, pourvoir enfin à leurs recettes. Or, c'est le contraire qui a été fait ! Le problème des recettes a été traité, mais pas réglé. Nous ne connaissons pas encore les compétences dans lesquelles seront enfermés les départements et les régions. L'objectif premier, comme le Président de la République l'a d'ailleurs clairement déclaré, est « d'associer les collectivités territoriales à la rigueur budgétaire ». Les financements croisés seront interdits, sauf exceptions dont l'article 35 renvoie à un an la définition. L'élection des conseillers territoriaux aura lieu selon un mode de scrutin que nous ne connaissons pas. Elle fera régresser la parité et fera du problème des cumuls un véritable casse-tête. Ce projet porte la marque d'une excessive précipitation : qui trop embrasse mal étreint.

Le Sénat n'entendra pas se laisser encore une fois mettre devant le fait accompli et se voir réduire au rôle d'une simple chambre d'enregistrement.

Mais il y a plus préoccupant encore, monsieur le ministre : le texte qui nous est proposé est gravement attentatoire aux principes de la République. Aux termes de l'article premier de notre Constitution, notre République est en effet une République indivisible ; elle respecte le principe d'égalité ; son organisation est décentralisée. Or, ce projet de loi contrevient à ces principes. Il porte en lui l'extinction des communes existantes et des départements. Il saperait ensuite, s'il était adopté, l'unité de la République. Les communes et les départements sont tous deux créations de la Révolution française. Celle-ci a créé les communes dans les limites des anciennes paroisses et les départements aux lieu et place des découpages hérités de l'ancien ordre féodal. Comme le disait Voltaire : « En France, on change plus souvent de lois que de cheval ». C'est à cela que la Révolution de 1789 a voulu mettre un terme pour assurer l'égalité des citoyens devant la loi.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Elle n'a pas réussi !

M. Jean-Pierre Chevènement. - Il y a donc un lien entre le couple département-commune et la République une et indivisible. C'est ce lien que le projet de loi entend rompre. Bien loin de simplifier le mille-feuille, ce texte semble l'épaissir avec la création des communes nouvelles...

M. Guy Fischer. - Sans oublier les pôles métropolitains !

M. Jean-Pierre Chevènement. - ...et des métropoles, érigées en nouvelles féodalités. Le Président de la République continue d'agiter...

M. Guy Fischer. - Il s'agite toujours !

M. Jean-Pierre Chevènement. - ...l'argument du mille-feuille. Où est l'arrière-pensée ? M. Hortefeux prétend instaurer un nouveau couple : commune-intercommunalité d'une part, département-région d'autre part : c'est une présentation fallacieuse ! Dans ces deux binômes, les communes existantes et les départements ont vocation à s'effacer.

Comment ne pas voir que des communes pourront disparaître sans le consentement ni des conseils municipaux ni de leur population au profit des communes nouvelles ? Celles-ci, aux termes de l'article 8, pourront être créées à la place de l'établissement public de coopération intercommunale avec l'accord des deux tiers des communes représentant les deux tiers de la population, à l'initiative d'un préfet ou de l'EPCI lui-même. En clair, cela signifie que l'opposition du tiers des communes dans le ressort du périmètre de l'EPCI concerné ne suffirait pas à empêcher leur disparition pure et simple. C'est grave ! M. Braye ne me démentirait pas.

L'article 72 de la Constitution précise que les collectivités territoriales s'administrent librement, certes dans les conditions prévues par la loi. Mais peut-elle aller jusqu'à faire disparaître des milliers de communes sans leur consentement ?

M. Michel Mercier, ministre. - Personne ne dit cela !

M. Jean-Pierre Chevènement. - N'est-ce pas là une atteinte fondamentale au principe selon lequel « l'organisation de la République est décentralisée » ? Or la logique des communes nouvelles, si vous la poussez à son terme moyennant incitations financières, aboutirait à substituer à nos 36 600 communes 2 600 communes nouvelles.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Ah bon ?

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Vous oubliez la consultation des populations !

M. Jean-Pierre Chevènement. - II suffirait que de réunir des majorités qualifiées pour réaliser de telles OPA inamicales sur des milliers de communes ! Ce projet est inspiré de la réduction autoritaire et drastique du nombre des communes à laquelle ont procédé la Belgique et l'Allemagne.

M. Yves Daudigny. - Exactement !

M. Jean-Pierre Chevènement. - La création de ces communes nouvelles apparaît comme le moyen de pallier, quarante ans après, l'échec de la loi Marcellin. Or, la réussite de l'intercommunalité de projet a permis d'apporter un remède à cet émiettement communal, qui est une réalité mais qui est aussi un formidable atout pour la démocratie avec le réseau de 500 000 élus de proximité, quasi bénévoles pour la plupart, que chacun d'entre nous salue. Il y a un rapport entre la liberté communale et la démocratie. Les règles de majorité qualifiée peuvent s'appliquer à l'intérieur de l'intercommunalité mais non à l'existence même des communes, échelons de base de la démocratie. C'est par la commune que la République et la Nation sont partout chez elles. Partout sur le territoire national, le maire et les conseils municipaux sont les échelons avancés de l'État républicain.

S'agissant de l'intercommunalité, dont je ne conteste pas qu'il faille achever la carte, je voudrais attirer l'attention du Sénat sur la transformation qualitative de celle-ci qu'impliqueraient les nouvelles modalités de désignation des conseillers communautaires. Sous le régime de la loi de 1999, que je suis bien placé pour connaître, l'intercommunalité est une coopérative de communes mettant en commun leurs compétences stratégiques. Avec ce projet de loi, vous allez créer, sans l'avoir véritablement voulu, un quatrième niveau de collectivités. Dans le régime actuel, en effet, les conseillers communautaires sont élus par les conseils municipaux. Avec ce projet de loi, ils seront élus au suffrage universel, selon le système du fléchage.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Vous l'aviez pourtant proposé, en son temps !

M. Jean-Pierre Chevènement. - C'est apparemment démocratique, mais prenez-y garde : cette élection directe sapera considérablement la légitimité des maires en laquelle résidait l'alchimie qui avait permis la réussite de l'intercommunalité. Les conseillers communautaires, aujourd'hui élus par les conseils municipaux, sont en fait largement choisis par les maires pour les seconder. La réunion des maires structure aujourd'hui la vie du conseil communautaire. Demain, élus au suffrage universel, sur plusieurs listes, les conseillers communautaires importeront inévitablement au sein du conseil communautaire les différences politiques et idéologiques qui les auront fait élire. La commune s'effacera ainsi discrètement, ainsi que la légitimité des maires.

En second lieu, le projet de loi ouvre la porte à des fusions autoritaires d'EPCI auxquelles il suffira, aux termes de l'article 20, que souscrive au moins un tiers des conseils municipaux des communes regroupées dans chaque EPCI. C'est un très faible barrage contre les regroupements autoritaires d'EPCI ! Comment mieux manifester le peu de cas ainsi fait par le projet de loi de la liberté des communes ? Il faut y réfléchir à deux fois avant de toucher à l'organisation territoriale de la République.

M. Michel Mercier, ministre. - Ce sont de vieux souvenirs !

M. Jean-Pierre Chevènement. - Quelques mesures simples et pratiques auraient suffi. Ainsi, dans cette voie pragmatique, vous auriez pu continuer, par petites touches plutôt que de vouloir tout bouleverser, en substituant au couple républicain commune-département un couple post-républicain -intercommunalité érigée en nouvelle catégorie de collectivités d'une part, voire commune nouvelle, et région d'autre part.

Ce projet de loi pourtant vise aussi à remettre en cause l'existence des départements. M. Balladur n'a pas fait mystère de ce que la création de conseillers territoriaux avait pour but de permettre « l'évaporation » des départements dans les régions. On admirera la subtilité qui, à défaut de pouvoir supprimer ouvertement le département, comme le proposait la commission Attali, les voue à une progressive « évaporation ». Or, le département est, depuis la Révolution, l'organisation même de l'État sur le territoire, avec, depuis 1871, une assemblée élue au suffrage universel dans le cadre des cantons. Faut-il rappeler que la loi Tréveneuc, votée en 1872, à l'aube de la IIIe République, avait confié à la réunion de tous les conseillers généraux...

M. Michel Mercier, ministre. - Ou à leurs délégués !

M. Jean-Pierre Chevènement. - ...le soin d'assurer la continuité de l'État en cas de force majeure ? C'est dire si les départements portent en substance la légitimité républicaine. Souvent, nos concitoyens manifestent, à travers les départements, leur attachement à la Nation et à la République. Vouloir les dissoudre, ou plus insidieusement les faire s'évaporer, c'est saper le fondement même de la République ! Ce travail de sape résulte de plusieurs dispositions du projet de loi. La création des métropoles, d'abord, porte une atteinte substantielle à la réalité des départements dont elles sont chefs lieux, et d'ailleurs aussi des régions dont elles sont les capitales. Quelle incohérence ! Les transferts de compétences opérés, ne subsisteront plus que des départements moignons et des régions décapitées. Vous êtes bien placé pour le savoir, monsieur le ministre.

M. Michel Mercier, ministre. - Eh oui !

M. Jean-Pierre Chevènement. - Les inégalités se creuseront entre les métropoles et leur environnement. La création desdites métropoles, concentrant potentiellement toutes les compétences, entraînera l'apparition de nouvelles féodalités.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Il en existe déjà !

M. Jean-Pierre Chevènement. - Ainsi, le projet de loi attente-t-il gravement à l'organisation républicaine du territoire en voulant faire disparaître, à terme, les communes et les départements pour reconstituer, à la place du jardin à la française séparant clairement trois niveaux de collectivités, un fouillis médiéval dont les métropoles et les communes nouvelles seront les nouveaux donjons. (Applaudissements et rires sur les bancs CRC)

M. Michel Mercier, ministre. - Il fallait oser le dire ! (Sourires)

M. Jean-Pierre Chevènement. - Enfin, plusieurs des dispositions du projet de loi remettent en cause l'unité de la République et la souveraineté du peuple français exercée légitimement par le Parlement. Le projet de loi, tel que modifié par la commission des lois, veut étendre à la France métropolitaine le régime de l'outre-mer en prévoyant, dans l'article 13 bis, la création d'une collectivité à statut particulier, se substituant à une région et aux départements qui la composent.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Et alors ?

M. Jean-Pierre Chevènement. - S'agit-il de refaire le référendum corse de juillet 2003 en fusionnant les deux départements corses avec la collectivité territoriale ? Ou bien de créer à la place de la région Alsace et des départements du Haut-Rhin et du Bas-Rhin une sorte de territoire d'outre-terre entre Vosges et Rhin, une sorte d'euro-région entre la France et l'Allemagne ? M. Richert évoquait hier cette possibilité.

M. Pierre Fauchon. - C'est une bonne idée !

M. Jean-Pierre Chevènement. - Et si on incite des départements à fusionner entre eux, ou à se retrouver dans une région voisine, comme par exemple la Loire-Atlantique dans la Bretagne, comment pourra-t-on s'opposer à la scission de départements comme les Pyrénées-Atlantiques pour permettre la création d'un département basque sur lequel l'ETA ne tarderait sans doute pas à exercer ses chantages ?

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - C'est l'apocalypse !

M. Jean-Pierre Chevènement. - Ces craintes sont-elles excessives ? Regardons ce qui se passe en Belgique entre Flamands et Vallons, ou en Espagne avec la Catalogne et le Pays basque. Veut-on que la France suive le même chemin ?

Prenez garde qu'en ouvrant cette boîte de Pandore, vous ne réveilliez les vieux démons des régionalismes et des ethnicismes, contre lesquels la République une et indivisible avait justement institué les départements.

M. Jacques Mézard. - Très bien !

M. Jean-Pierre Chevènement. - Le Gouvernement a-t-il tiré les leçons des référendums de Guyane et de Martinique où les populations ont manifesté leur attachement aux départements ? Les problèmes ne seront pas résolus par l'octroi de nouveaux statuts. Le Gouvernement perçoit-il les ferments de division dont il jette les germes ? Est-il raisonnable d'ouvrir la voie aux contestations ?

Certes, le Gouvernement peut ne pas donner suite aux demandes des assemblées locales. Mais en cas de délibérations concordantes, pourra-t-il s'opposer ? Non. Difficile également de résister à la demande de consultation formulée par des minorités actives. Ce ne sera plus le peuple français qui décidera de son organisation territoriale, mais telle ou telle fraction. L'organisation territoriale de la République ne peut être laissée à des arbitrages locaux. Elle doit procéder du Parlement !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Pas de référendum, alors ?

M. Jean-Pierre Chevènement. - Le Sénat a le souci le l'État : les grands personnages qui nous surplombent en témoignent.

M. Michel Mercier, ministre. - Portalis !

M. Jean-Pierre Chevènement. - La révision constitutionnelle de 2004 a autorisé le référendum local pour la création d'une collectivité territoriale à statut particulier -en l'occurrence, la Corse. Lors du référendum de juillet 2003, nos compatriotes corses ont signifié leur refus d'être mis en coupe réglée au sein d'une telle collectivité par des minorités violentes, à tendance mafieuse. Cette affaire ayant été tranchée, quel besoin d'y revenir ?

La Constitution prévoit donc une loi pour autoriser les référendums locaux. Votre projet supprime cette barrière à la consultation des populations : un décret en Conseil d'État suffit. C'est une grave atteinte aux prérogatives du Parlement. Menacer les communes, c'est renier la Révolution. Menacer le département, c'est renier la République. Ouvrir la voie à la création de collectivités à statut particulier en métropole et chambouler notre organisation en vertu de référendums locaux, c'est porter atteinte à l'unité du peuple français.

Ce projet de loi creuserait les différences entre territoires et les inégalités entre citoyens. Il serait un mauvais coup porté à l'unité de la République. Il doit être repensé. Le Gouvernement doit prendre le temps de revoir son texte qui, en l'état, porte de graves risques d'inconstitutionnalité. C'est pourquoi je demande à la Haute assemblée de décider le renvoi à la commission des lois du projet de loi de réforme des collectivités territoriales. L'organisation territoriale du pays est une chose trop sérieuse, au coeur des prérogatives du Sénat, pour que celui-ci se laisse placer devant le fait accompli ! (Applaudissements à gauche)

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Les auteurs de la motion déplorent que le projet de loi ne traite pas du cumul des mandats, du statut de l'élu local ou du partage des compétences entre niveaux de collectivités. Ces sujets, abordés lors des réunions de la commission, seront traités dans des textes ultérieurs. L'article 35 fixe les principes qui présideront à la répartition des compétences. Nous examinons les questions bloc par bloc, afin que le débat soit lisible et cohérent. Pour ce premier bloc, la commission a fait un travail considérable. Je vous demande donc de rejeter cette motion.

M. Michel Mercier, ministre. - M. Chevènement vient de brosser un tableau apocalyptique de ce projet de loi... (Sourires) Je rappelle que c'est le texte de la commission qui vous est soumis : si vous le lui renvoyez, elle produira le même !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - C'est sûr !

M. Michel Mercier, ministre. - Vous ne pourrez le faire évoluer qu'en séance plénière : c'est ici que doit se dérouler le débat ! Il faut que le Sénat débatte de ces sujets, qui sont importants, non en commission mais en séance publique. Je vous demande donc de rejeter cette motion. (Applaudissements au centre et sur plusieurs bancs à droite)

M. Pierre Fauchon. - Bravo !

M. le président. - La motion de renvoi en commission ne donne lieu à aucune explication de vote.

M. Jean-Pierre Sueur. - Dommage !

M. le président. - Je suis saisi d'une demande de scrutin public par le groupe UMP.

M. Jean-Pierre Sueur. - Encore !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Il faut être présent !

La motion n°24 rectifiée est mise aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici les résultats du scrutin :

Nombre de votants 337
Nombre de suffrages exprimés 336
Majorité absolue des suffrages exprimés 169
Pour l'adoption 154
Contre 182

Le Sénat n'a pas adopté.

Discussion des articles

Division additionnelle avant le titre premier

M. le président. - Amendement n°346, présenté par M. Collombat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Avant le titre Ier, ajouter une division additionnelle ainsi rédigé :

Titre préliminaire

Clarification des compétences des collectivités territoriales et coordination des acteurs

Chapitre I : Clarification des compétences des collectivités territoriales

Art. ... - La mission centrale de la région est stratégique et de préparation de l'avenir.

Elle l'assume en partenariat avec l'État et les pôles métropolitains.

La région a en charge la répartition des fonds européens.

Art. ... - Le département a en charge la solidarité sociale et territoriale.

Le département a en charge le développement des territoires ruraux. A ce titre, il apporte son soutien aux petites collectivités et à leurs établissements publics de coopération intercommunale en matière d'ingénierie publique, de conseil juridique, technique ou administratif.

Il veille à l'équité territoriale.

Chapitre II - coordination des acteurs territoriaux

Art. ... - Il est créé dans chaque région un conseil régional des exécutifs constitué du président du conseil régional, des présidents de conseils généraux, des métropoles, des communautés urbaines, d'agglomération ainsi que des communautés de communes de plus de 50 000 habitants et pour les autres communautés de communes d'un représentant par département, élu par les présidents de communautés de communes de moins de 50 000 habitants.

Le conseil régional des exécutifs est présidé par le président de la région.

Il peut, en tant que de besoin constituer une commission permanente.

Il peut associer à ses travaux, en tant que de besoin, le ou les représentants des organismes non représentés.

Il organise la concertation entre ces membres dans un but d'harmonisation de leurs politiques et afin d'organiser les complémentarités entre elles.

Il établit un schéma d'orientation de l'ensemble des politiques intéressant l'ensemble du territoire régional ou plusieurs départements, il coordonne les politiques, définit les « chefs de file » par projet ou ensemble de projets, prépare les accords et les conventions à passer entre les acteurs, veille à la mise en place de « guichets communs » en matière de développement économique, d'aide à l'emploi, de bourses d'études ou d'aide à la formation.

Il constate le désengagement des collectivités dans leur domaine de compétence. Ce constat de carence autorise une autre collectivité qui entendrait se substituer au titulaire de la compétence à l'exercer à sa place.

Il se réunit au moins une fois par trimestre sur un ordre du jour obligatoire pour délibérer sur les questions d'intérêt régional ou interdépartemental, nécessitant une coordination des politiques des acteurs.

Chaque membre du conseil peut faire inscrire à l'ordre du jour de la plus prochaine réunion toute question de sa compétence dont il souhaite débattre.

Art. ... - Il est créé dans chaque département une conférence départementale des exécutifs regroupant le président du Conseil général, le cas échéant, de la métropole et les présidents des intercommunalités.

Elle est chargée d'organiser la coordination locale et la concertation entre ses membres.

Elle a communication des travaux du conseil régional des exécutifs auquel elle peut communiquer des observations et des voeux.

Elle se réunit chaque trimestre sous la présidence du président du Conseil général.

Art. ... - Le pôle métropolitain est un établissement public destiné à assurer la gouvernance d'un réseau de collectivités territoriales et d'EPCI à fiscalité propre, sur un vaste territoire, éventuellement discontinu, pour des compétences de niveau stratégique : transport, développement économique et emploi, enseignement supérieur et recherche, logement, très grands évènements culturels et sportifs.

Le ou les Établissements Public Fonciers existant sur le territoire, sont membres du pôle métropolitain, quand les compétences de celui-ci comprennent le logement ou les équipements stratégiques.

Constitué par accord entre les intéressés, il comprend obligatoirement la ou les Régions concernées, la ou les métropoles quand elles existent. Les départements et les EPCI de plus de 100 000 habitants sont, à leur demande, de droit, membres du pôle métropolitain.

L'initiative de création d'un pôle métropolitain relève des régions et des métropoles.

Sa création peut-être décidée par arrêté du représentant de l'État du département chef lieu de région ou de la région démographiquement la plus importante si le pôle métropolitain s'étend sur plusieurs régions.

Le pôle métropolitain est soumis aux règles applicables aux syndicats mixtes prévus à l'article L. 5711-1 du Code général des collectivités territoriales, sous réserves des dispositions prévues par le présent titre.

L'arrêté constitutif du pôle métropolitain mentionne obligatoirement les compétences qui lui sont confiées par les organismes membres et le niveau d'intervention de celui-ci.

Le pôle métropolitain définit et arrête les axes stratégiques de développement de son territoire pour les compétences qui lui ont été déléguées. Il coordonne et hiérarchise l'action de ses membres. Il peut aussi se voir confier des missions de gestion. Il assume celles-ci directement ou, sous sa surveillance, par voie de délégation.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je sens une certains lassitude gagner notre assemblée, j'entends certains se plaindre du caractère répétitif de nos débats, parler d'obstruction... (Dénégations ironiques à droite)

Cet amendement est le premier de toute une série qui dessine un contre-projet : nous verrons si le débat a lieu, et si vous avez des arguments à nous opposer ! Nos propositions s'inspirent des travaux de la mission Belot et du rapport Krattinger-Gourault, trop oublié, et viennent combler des lacunes de votre texte. Tout d'abord, nous clarifions les compétences des collectivités territoriales. Le rapporteur nous rétorquera que c'est l'objet d'un texte à venir dans un an...

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Tout à fait !

M. Pierre-Yves Collombat. - Notre amendement ne porte que sur les principes, qui ont toute leur place ici.

Pour nous, il faut préciser que la région a une mission « stratégique et de préparation de l'avenir » qu'elle « assume en partenariat avec l'État et les pôles métropolitains », celle-ci ayant en charge la répartition des fonds européens ». Nous définissons ainsi le département : « il a en charge le développement des territoires ruraux. A ce titre, il apporte son soutien aux petites collectivités et à leurs EPCI en matière d'ingénierie publique, de conseil juridique, technique ou administratif » et, enfin, celui-ci « veille à l'équité territoriale ». Il ne vous échappe pas que nous sommes en plein dans le sujet de l'article 35 du texte ! (M. Pierre Hérisson fait signe que l'orateur a dépassé son temps de parole) Si vous refusez de traiter ces questions, mieux aurait valu s'abstenir d'insérer cet article ! Notre amendement étant directement inspiré des travaux de la commission Belot et du rapport Krattinger-Gourault, vous ne pouvez le rejeter.

M. le président. - Veuillez conclure.

M. Pierre-Yves Collombat. - Monsieur le président, le sujet est important... (Marques d'impatience au banc de la commission et sur les bancs UMP)

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Vous avez dépassé votre temps de parole !

M. Pierre-Yves Collombat. - Deuxième objet de l'amendement : la coordination entre les acteurs. Elle serait assurée par les conseillers territoriaux entre les départements et les régions, mais vous créez entre ces deux niveaux de collectivités les métropoles qui auront les mêmes compétences que les régions. Ma région de Paca aura ainsi la compétence de développement économique. Sauf pour Marseille ! Sauf pour Toulon ! Sauf pour Nice ! C'est cela votre clarification ? (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. le président. - Je rappelle que le temps de parole est de trois minutes pour la présentation d'un amendement et de cinq minutes pour une explication de vote.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Les dispositions concernant régions et départements seront utilement discutées dans le cadre du projet de loi sur les compétences. La coordination entre les acteurs passe par les conférences des exécutifs, qui n'ont pas été supprimées mais, au contraire, renforcées avec l'introduction des métropoles au sein de cette instance ainsi que par la création des conseillers territoriaux. Enfin, nous reparlerons des pôles métropolitains à l'article 7, qui leur est consacré. L'avis est défavorable.

M. le président. - La parole est à M. le ministre.

M. Bernard Frimat. - Le ministre a dit qu'il était prêt à débattre !

M. Michel Mercier, ministre. - J'y suis prêt ! Cet amendement est très additionnel... Il vise à insérer une division avant le titre premier du projet de loi, ce qui signifie clairement qu'il n'est pas rattaché au texte. J'en viens au fond. Honnêtement, les compétences doivent être définies avec précision.

M. Guy Fischer. - Elles ne sont même pas dans le texte !

M. Michel Mercier, ministre. - Monsieur Fischer, si vous m'interrompez tout le temps, je ne pourrai pas donner ma réponse. Et le débat doit avancer, n'est-ce pas ? Écrire que les régions ont une mission stratégique, c'est une question de principe, pas une définition !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - C'est de la philosophie !

M. Michel Mercier, ministre. - L'amendement est trop flou pour constituer une charte des compétences des collectivités territoriales. S'agissant des pôles métropolitains...

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Un article leur est consacré !

M. Michel Mercier, ministre. - ...ils doivent, pour vous, être créés par les régions et les métropoles. Or la commission et le Gouvernement entendent maintenir une forte distinction entre pôles métropolitains et métropoles.

M. Jean-Pierre Sueur. - Et alors ?

M. Michel Mercier, ministre. - Si métropoles et pôles diffèrent, l'un ne peut pas créer l'autre ! (M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission, acquiesce) Cette distinction est le fruit des négociations avec les élus (même mouvement), dont certains appartiennent à votre camp.

M. Jean-Pierre Sueur. - Certains ? Un seul !

M. Michel Mercier, ministre. - Bref, cet amendement intéressant mais inabouti trouvera mieux sa place lors du débat sur les compétences. L'avis est défavorable.

M. le président. - La parole est à M. Collombat pour explication de vote.

M. Pierre Hérisson. - Il avait promis qu'il ne reprendrait pas la parole !

M. Pierre-Yves Collombat. - Démonstration est faite que vous ne voulez pas débattre ! Dans ces conditions, ne vous plaignez pas que la discussion traîne en longueur !

M. Michel Mercier, ministre. - Nous n'en avons pas peur !

M. Pierre-Yves Collombat. - Cet amendement méritait un débat de fond. Son rejet n'a pas été argumenté.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Bien sûr que si !

M. Pierre-Yves Collombat. - Non, vous nous renvoyez au texte sur les compétences dont nous aurions, d'ailleurs, préféré qu'il soit examiné en premier. M. Courtois nous reproche d'être trop précis et le ministre trop flous. Mettez-vous d'accord ! Encore une fois, c'est très simple, ces propositions sont reprises du rapport Krattinger-Gourault. Concernant les dispositions sur la coordination, je crains, monsieur le ministre et monsieur le rapporteur, que vous n'ayez pas bien lu le texte. Il n'est pas question de conférences des exécutifs mais d'un conseil régional des exécutifs et l'amendement décrit de manière précise la coordination entre les acteurs. Enfin, nous ne confondons absolument pas métropoles et pôles. Ces derniers sont les métropoles de ceux qui n'ont pas les moyens, les métropoles des petits. Les métropoles rassemblent des collectivités territoriales sur un territoire continu. Or vous savez pertinemment que le territoire est souvent discontinu. Vous avez fait allusion aux négociations avec M. Collomb, maire de Lyon, mais lui-même reconnaît qu'il faudra nouer des relations avec St-Etienne, le nord de l'Isère, voire Grenoble pour les compétences d'enseignement supérieur, de recherche et développement afin de jouer dans la cour des grands européenne. Pensez-vous vraiment que c'est en transférant le RMI-RSA, la gestion des routes départementales et des collèges aux métropoles que celles-ci rayonneront au niveau européen ? On se moque du monde ! Nos propositions ne sont en rien contradictoires avec le reste du texte mais vous n'avez même pas pris la peine de les lire, pour nous reprocher ensuite de causer pour causer...

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - C'est ce que vous faites !

M. Pierre-Yves Collombat. - Prenez le temps de regarder nos amendements ! Discutons vraiment ! Sinon, vous aboutirez au paradoxe qu'il n'y aura plus de coordination entre région et département et les métropoles vampiriseront les départements ! (Applaudissements à gauche)

M. Jean-Pierre Sueur. - Nous avons l'insigne honneur de travailler sous le regard de M. Portalis...

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Il doit bien rire !

M. Jean-Pierre Sueur. - ...lui qui a inventé une tradition juridique selon laquelle on commence par définir les termes, le cadre et l'objet de la loi.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Peut-être ! Mais l'amendement Collombat est un pot-pourri !

M. Jean-Pierre Sueur. - La loi de 1982 s'ouvrait sur la définition de l'objet du texte et de ses grands principes. Ce projet de loi, fait tout à fait significatif, commence par un article premier ainsi rédigé : « L'article L. 3121-1 est complété par un alinéa ainsi rédigé : Il est composé de conseillers territoriaux. ». Vous modifiez un article en créant un personnage dont personne n'avait entendu parler, dont nul ne sait à quoi il sert, qui n'est nulle part défini mais qui serait la clé de tout.

Je comprends la juste colère de M. Collombat, qui a consacré beaucoup de temps à cet amendement pour suppléer l'évidente carence du texte en définissant les missions des régions et des départements. Avec beaucoup de pertinence, il a évoqué les pôles métropolitains, ce réseau des grandes agglomérations d'une région qui forment l'armature de son développement stratégique. A juste titre, il précise que ces pôles devront fonctionner en relation avec la région.

M. Collombat propose donc un article introductif extrêmement clair.

Lorsqu'il a répondu -en 58 secondes-, le rapporteur nous a dit qu'on parlerait de tout ça plus tard. Mais pour l'important projet de décembre, on nous avait promis un débat en janvier ; finalement, ce sera en juin ! Ce n'est donc jamais le bon moment pour aborder les sujets stratégiques, non plus que les définitions, vous renvoyez sans cesse au lendemain. Pour vous, la seule chose importante, celle qui va révolutionner la France, ce qui va surgir -sans que nul ne l'ait demandé ni espéré-, c'est le conseiller territorial ! J'en suis attristé.

Je propose que vous sous-amendiez le texte de M. Collombat pour que ce projet de loi commence par l'indispensable article cadre. (Applaudissements à gauche et sur les bancs du RDSE)

M. Jacques Mézard. - L'argumentation de M. Sueur est lumineuse, tout comme l'avait été celle de M. Chevènement à propos de la motion. M. le ministre lui a répondu de façon lapidaire, en disant qu'il était inutile de renvoyer le texte en commission puisqu'il serait discuté en séance publique. Nous y sommes, avec un amendement qu'il faudrait placer en tête de ce texte « historique » sur le conseiller territorial. Et voilà qu'on nous répond que l'amendement n'y a pas sa place.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Il n'a sa place nulle part !

M. Jacques Mézard. - Et on ne nous dit pas pourquoi !

Il comporte des définitions pertinentes et justifiées, ce que M. le ministre n'a nullement contesté. Je souligne qu'elles sont simplement explicatives et compatibles avec le texte. En effet, le chapitre 2 poursuit la réflexion de la mission Belot, aux conclusions de laquelle la grande majorité du Sénat adhère.

Refuser par principe de discuter un amendement qui n'est en rien contraire au texte montre que le débat est très mal parti ! (Applaudissements sur les bancs socialistes et du RDSE)

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - On peut tout utiliser comme argument ! Surtout quand on invoque Portalis ! Mais une loi doit être normative ; ses principes figurent dans l'exposé des motifs.

Les pôles métropolitains seront discutés ultérieurement. Pourquoi les mentionner ab initio ?

Si notre législation est codifiée, nous n'y pouvons rien et si le texte modifie le code général des collectivités territoriales, il ne touche en rien aux grands principes de la décentralisation.

On n'arrivera pas à écrire une loi qui tienne la route si l'on n'en reste pas au principe de méthode énoncée par les grands juristes du passé. Cela n'a rien à voir avec le désaccord de fond. Bien des amendements s'intègrent dans le code général des collectivités territoriales. Nous en acceptons certains mais restons dans le cadre de la législation actuelle ! Je fais appel à ceux qui sont de bons juristes, nombreux ici, notamment aux membres de la commission des lois.

On peut s'amuser, pas nous reprocher d'attendre l'article 7 pour discuter des pôles métropolitains. Monsieur Collombat, vous avez sans doute déposé des amendements à l'article 7.

M. Pierre-Yves Collombat. - Lorsque vous écrivez à l'article 35 « la pratique des financements croisés entre les collectivités territoriales est encadrée », est-ce normatif ?

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Oui, car nous fixons ici les principes que devra mettre en oeuvre la loi sur les compétences. (M. Collombat ne se montre nullement convaincu) Vous voulez toujours avoir raison ! Bravo ! Je ne vous suivrai pas pour continuer à gloser !

M. le président. - Je suis saisi de nombreuses demandes d'explication de vote mais l'heure est tardive.

Prochaine séance demain, jeudi 21 janvier 2010, à 9 h 30.

La séance est levée à 23 h 55.

Le Directeur du service du compte rendu analytique :

René-André Fabre

ORDRE DU JOUR

du jeudi 21 janvier 2010

Séance publique

A 9 HEURES 30, A 14 HEURES 30

ET LE SOIR

1. Projet de loi, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, ratifiant l'ordonnance n°2009-935 du 29 juillet 2009 portant répartition des sièges et délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés (n°207, 2009-2010).

Rapport de M. Jean-Jacques Hyest, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (n°218, 2009-2010).

2. Suite du projet de loi de réforme des collectivités territoriales (n°60, 2009-2010).

Rapport de M. Jean-Patrick Courtois, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (n°169, 2009-2010).

Avis de M. Charles Guené, fait au nom de la commission des finances (n°198, 2009-2010).

Texte de la commission (n°170, 2009-2010).