Le bilan législatif 2005 de la décentralisation

14. Loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit

Article 1

Cet article modifie certaines dispositions de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal, ainsi que les autres dispositions législatives portant sur l'accès à des documents administratifs afin :

1° d'étendre le régime général d'accès aux documents à certaines matières, d'harmoniser les règles applicables aux demandeurs entre les différents régimes d'accès aux documents, d'élargir et d'améliorer les possibilités d'accès aux documents, même à titre partiel, et de préciser la composition et les compétences de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA);

2° de fixer le cadre juridique relatif à l'accès, à la réutilisation et à la diffusion des données publiques produites ou collectées par l'Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics ou les organismes de droit public ou privé chargés de la gestion d'un service public, notamment en transposant la directive 2003/98/CE du Parlement européen et du Conseil, du 17 novembre 2003, concernant la réutilisation des informations du secteur public.

Sur le fondement de cette habilitation, l'ordonnance n° 2005-650 du 6 juin 2005 relative à la liberté d'accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques a été publiée au Journal officiel du 7 juin 2005.

Article 3

Cet article autorise le gouvernement à prendre par ordonnance des dispositions nécessaires au développement de l'administration électronique et notamment pour :

1° assurer la sécurité des informations échangées par voie électronique entre les usagers et les autorités administratives, ainsi qu'entre les autorités administratives ;

2° simplifier l'exercice des démarches administratives ;

3° faciliter, dans le cadre des procédures de contrôle, les échanges par voie électronique entre les autorités administratives et les usagers et les échanges entre autorités administratives ;

4° permettre aux usagers de stocker sous forme électronique les documents et données les intéressant ;

5° permettre les déclarations de changement d'adresse, de situation familiale aux autorités administratives ;

6° permettre et favoriser la signature électronique des actes des autorités administratives.

Sur le fondement de cette habilitation, l'ordonnance n° 2005-395 du 28 avril 2005 relative au service public du changement d'adresse a été publiée au Journal officiel du 29 avril 2005.

Article 6 -
Modification des règles de l'aide juridictionnelle

L'article 6 autorise le Gouvernement à modifier, par ordonnance :

- la loi n°91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique,

- l'ordonnance n° 92-1143 du 12 octobre 1992 relative à l'aide juridictionnelle à Mayotte,

- et l'ordonnance n° 92-1147 du 12 octobre 1992 relative à l'aide juridictionnelle en matière pénale dans les territoires d'outre-mer.

Le Sénat a souhaité une réécriture de cet article pour préciser le champ de cette habilitation et remplacer les mots « les territoires d'outre-mer » par les mots « la Polynésie française et les îles Wallis et Futuna », afin de tenir compte de la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003.

Article 7 -
Financement des centres régionaux de formation professionnelle des avocats d'outre-mer

Dans la loi de finances du 28 décembre 2001, le Sénat avait inséré un article 14-1 en vue de fixer les nouvelles modalités de financement des centres régionaux de formation professionnelle des avocats en omettant de mentionner l'extension à aux collectivités d'outre-mer et la Nouvelle-Calédonie. Le présent article, introduit au Sénat, vise donc à réparer cet oubli.

Article 8 -
Rectification d'erreur matérielle

Cet article corrige, à l'initiative du Sénat, une erreur matérielle figurant dans la loi du 11 février 2004 réformant le statut de certaines professions judiciaires ou juridiques, permettant l'application de L. 562-2-1 du code monétaire et financier (relatif au blanchiment des capitaux) aux collectivités d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie.

Article 9 -

Cet article, qui vise à améliorer le régime juridique de protection du patrimoine culturel, reprend en grande partie des propositions du rapport de la commission « patrimoine et décentralisation » présidée par M. Jean-Pierre Bady.

Le I de cet article comporte des dispositions habilitant le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures :

- visant à aménager les textes relatifs aux monuments historiques, aux secteurs sauvegardés et aux zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager ;

- de déconcentration et de décentralisation relatives aux secteurs protégés ;

- relatives aux droits et obligations des propriétaires d'immeubles protégés ;

Le II de cet article abroge l'article 20 de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'ouvrage privée, dite loi « MOP » afin d'attribuer plus clairement la maîtrise d'ouvrage sur les monuments historiques aux propriétaires de ces monuments (et non à l'État comme l'interprétation combinée de la loi « MOP » et de la loi du 31 décembre 1913 pouvait jusqu'alors le laisser penser).

Il introduit en outre un nouvel article 11-1 au code du patrimoine qui exclut de l'application de la loi MOP les seuls monuments classés , et non plus les monuments inscrits, pour lesquels une dérogation à la loi MOP n'était pas vraiment justifiée. Les dispositions de la loi MOP relatives à la délégation de maîtrise d'ouvrage vont ainsi pouvoir s'appliquer aux propriétaires souhaitant mener des travaux sur des monuments inscrits.

Le III prévoit enfin de compléter l'article L. 123-5 du code de l'urbanisme afin de permettre à l'autorité qui délivre les permis de construire, d'accorder des dérogations au plan local d'urbanisme pour permettre la restauration d'immeubles protégés au titre de la législation sur les monuments historiques, « lorsque les contraintes architecturales propres à ces immeubles sont contraires à ces règles ». Les dérogations au PLU étaient auparavant très limitatives et ne concernaient que des adaptations mineures ou la reconstruction de bâtiments détruits à la suite d'une catastrophe naturelle.

Article 10 -
Diverses mesures relatives au droit funéraire et à la législation
applicable aux associations

Cet article autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance toutes les mesures pour :

1°) Aménager la législation applicable aux cimetières, aux opérations funéraires et à la police des funérailles ;

2°) Aménager le régime juridique des associations, fondations et congrégations en ce qui concerne :

a) Le régime d'autorisation relatif aux libéralités consenties au profit des associations, fondations et congrégations, auquel pourra être substitué un régime déclaratif assorti d'un pouvoir d'opposition de l'administration. Les associations ou fondations dont les activités ou celles de leurs dirigeants sont visées à l'article 1er de la loi n° 2001-504 du 12 juin 2001 tendant à renforcer la prévention et la répression des mouvements sectaires portant atteinte aux droits de l'homme et aux libertés fondamentales sont exclues du champ de la présente habilitation ;

b) Certaines modalités de déclaration des associations auprès des préfectures ;

c) Les obligations des associations et des fondations relatives à la tenue de comptes annuels, au contrôle de ceux-ci et à leur publicité ;

3°) Aménager les procédures relatives à l'exercice des professions réglementées de courtier en vin et de commerçant ambulant ;

4°) Aménager le régime de protection des mineurs accueillis hors du domicile parental à l'occasion des vacances scolaires, des congés professionnels, des loisirs et des voyages scolaires.

Article 11 -
Prestations d'obsèques

Cet article introduit dans le CGCT un article L. 2223-34-1 selon lequel « Toute clause d'un contrat prévoyant des prestations d'obsèques sans que le contenu détaillé de ces prescriptions soit défini est réputée non écrite ».

Article 12 -
Prestations d'obsèques

Cet article introduit dans le CGCT un article L. 2223-35-1 tendant à garantir au contractant ou au souscripteur d'une formule de prestations d'obsèques à l'avance sa pleine et entière liberté de choix sa vie durant, qu'il s'agisse d'un contrat de forme individuelle ou d'un contrat d'adhésion à un contrat de groupe au sens de l'article L. 140-I du code des assurances.

Articles 17 et 18 -
Commissions départementales des espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature

Ces deux articles, introduits par le Sénat en première lecture, modifient l'article 50-2 de la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives afin que le département encourage le développement maîtrisé des sports de nature .

Ces deux articles ont pour objet de corriger un dispositif concernant les commissions départementales des espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature.

En effet, la rédaction de l'article 50-2 de la loi du 16 juillet 1984 fixait de façon trop restrictive la composition qualitative des commissions départementales des espaces, sites et itinéraires des sports de nature et prévoyait de plus qu'un décret en Conseil d'Etat en précisait la composition et les modalités de fonctionnement.

Ce système a été jugé trop lourd pour pouvoir bien fonctionner dans les départements.

L'article 17 est ainsi beaucoup plus ouvert quant à la composition de ces commissions dans la mesure où il prévoit une liste non limitative de représentants et qu'il renvoie au président du conseil général le soin de fixer lui-même avec l'assemblée départementale la composition et les modalités de fonctionnement permettant ainsi l'économie d'un décret en Conseil d'Etat.

De plus, cet article tend à intégrer à la demande du ministre de l'environnement et du développement durable les références au code de l'urbanisme et au code de l'environnement et prévoit, en outre, la participation des associations agréées de protection de l'environnement.

S'agissant de l'article 18, il porte sur l'article 50-3 de la loi du 16 juillet 1984. Il fait référence à l'autorité administrative compétente pour autoriser les travaux susceptibles de porter atteinte aux espaces, sites et itinéraires inscrits au plan départemental des espaces, sites et itinéraires et non plus au préfet.

Il vise une meilleure adaptation à la spécificité des situations susceptibles de se présenter dans tous les départements de France dans la mesure où le préfet n'est pas systématiquement l'autorité compétente, et évite ainsi des conflits de compétence.

Article 20 -
Simplification du régime des autorisations d'utiliser le sol

Cet article a pour objet d'habiliter le Gouvernement à modifier le code de l'urbanisme afin de simplifier par ordonnance le régime applicable aux déclarations et autorisations d'utiliser le sol. Suite à un amendement d'initiative sénatoriale, il précise que l'habilitation devra permettre de :

- préciser et simplifier leur champ d'application ;

- regrouper leurs règles de délivrance ;

- redéfinir les procédures de contrôle de conformité des travaux.

L'ordonnance devrait ainsi conduire à une diminution du nombre de déclarations ou autorisations actuellement existantes, en prévoyant la suppression de certaines d'entre elles. Il existe actuellement treize catégories de régimes d'autorisation ou de déclaration dans le code de l'urbanisme . Les opérations pourraient à l'avenir être regroupées en trois catégories : celles qui ne sont soumises à aucune procédure et à un simple contrôle de police, celles soumises à simple déclaration et celles soumises à autorisations.

L'ordonnance devrait également simplifier la procédure de la déclaration de travaux qui, du fait de sa complexité, tend à créer un important risque d'insécurité juridique pour le déclarant. En juin dernier, le Ministère de l'équipement a commencé à présenter les nouveaux formulaires administratifs pour les permis de construire et autres autorisations d'utiliser le sol. Le vocabulaire y est simplifié et le contenu complété afin de fournir aux demandeurs une information exhaustive sur leurs droits et obligations.

Enfin, l'ordonnance pourrait donner à la déclaration d'achèvement de travaux une valeur juridique plus importante qu'actuellement et la substituer au certificat de conformité des travaux. Cela limiterait la responsabilité des communes qui n'auraient plus à délivrer des certificats de conformité sans avoir pu, faute de temps ou de moyens, effectuer un seul contrôle.

Article 22 -
Harmonisation de la définition des surfaces bâties

Cet article a pour objet d'habiliter le Gouvernement à harmoniser par ordonnnance la définition des surfaces bâties prises en compte pour l'application des législations de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction.

Il existe, en effet, neuf définitions de la notion de surface qui diffèrent en fonction du champ d'application concerné (droit immobilier, droit de l'urbanisme ou fiscalité), ce qui est un élément d'incertitude juridique.

Article 43 -
« Tapis roulants neige »

Cet article entend mettre fin aux accidents, parfois dramatiques, survenus ces dernières années sur des « tapis roulants neige », tapis roulants assurant le transport à titre principal de skieurs dans les stations de ski.

Afin de limiter ces risques, l' article 43 réglemente l'usage de ces « tapis roulants neige » en modifiant l'article 50 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne afin que, comme pour les remontées mécaniques, ces installations soient soumises à autorisation avant mise en exploitation ainsi qu' au contrôle technique et de sécurité de l'Etat .

Article 50 -
Police de l'eau et de la pêche

Cet article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance d'importantes mesures de simplification s'agissant des polices de l'eau et de la pêche , et à rendre le régime juridique des immersions en mer conforme aux engagements internationaux de la France.

Le premier alinéa habilite le Gouvernement à transformer un nombre significatif d'autorisations en déclarations tout en introduisant, parallèlement, un pouvoir d'opposition du préfet s'agissant du régime des déclarations .

La diminution du nombre d'autorisations soumises à enquête publique suppose une révision en profondeur du décret du 29 mars 1993 modifié relatif à la nomenclature de la police de l'eau, pour relever les seuils applicables .

Afin de maintenir un haut niveau de protection un pouvoir d'opposition sera reconnu, dans un délai maximal de deux mois à compter de la réception de la déclaration, à l'autorité compétente de police de l'eau en la matière. Pendant ce délai , l'opération envisagée ne pourra être commencée. Le rapport de M. Christian Gaudin, fait au nom de la commission des affaires économiques du Sénat, sur le projet de loi, précise que « compte tenu de l'enjeu représenté par le relèvement des seuils en matière d'autorisation au titre de la police de l'eau et des inquiétudes que cette réforme suscite parmi les différents usagers - agriculteurs, élus locaux, associations de protection de la nature ou encore pêcheurs-, l'administration entend conduire parallèlement la réforme du régime de la déclaration et la refonte de la nomenclature en y associant étroitement les parties prenantes » .

Le deuxième alinéa vise à faire application du régime de la transaction pénale pour les infractions commises en matière d'eau et de protection des milieux aquatiques . En ce qui concerne la police de l'eau, 80 % des délits ou des infractions constatés résultent , selon les informations transmises par l'administration, de simples négligences . Dans ces cas, le système de transaction pénale permettrait à l'autorité administrative, avec l'accord du procureur, de transiger avec le contrevenant par le versement d'une indemnité forfaitaire . Le rapport précité de M. Christian Gaudin note qu'outre « le désengorgement des tribunaux et la diminution du classement sans suite de nombre d'infractions -phénomène regrettable car déresponsabilisant-, ce dispositif présenterait l'avantage d' assortir le paiement d'une amende de mesures permettant d'éviter le renouvellement du dommage . »

L'habilitation prévue au troisième alinéa vise à simplifier la procédure applicable aux ouvrages et installations préexistants à la loi du 3 janvier 1992 sur l'eau .

Le quatrième alinéa habilite le Gouvernement à rendre possible la réalisation d'une seule enquête publique lors d'opérations connexes ou relevant d'une même activité mais conduites par plusieurs maîtres d'ouvrages .

L'habilitation prévue au cinquième alinéa vise, d'une part, à instituer des mesures d'unification en matière de police de l'eau et de la pêche à travers la délivrance d'autorisations communes et, d'autre part, à rendre cohérente avec les engagements internationaux pris par la France , la législation applicable à l'immersion de déchets en mer.

Article 51 -
Installations classées

Cet article habilite le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance une série de mesures techniques de simplification opérant des aménagements mineurs de la législation sur les installations classées.

L'habilitation vise à :

- simplifier les procédures de suspension d'autorisation d'installations classées,

- simplifier les procédures consultatives en matière d'autorisation des exploitations de carrière situées dans des vignobles,

- abroger des dispositions obsolètes concernant les installations classées dans le secteur des déchets,

- et à simplifier la procédure d'autorisation des travaux de recherche sur les cartes géologiques.

Article 60 -
Enquêtes publiques

Cet article a pour objet d'habiliter le Gouvernement à simplifier et harmoniser par ordonnance les règles relatives aux enquêtes publiques .

Comme le souligne M. Bernard Saugey, dans son rapport n°5 (2004-2005), fait au nom de la commission des lois du Sénat, l'hétérogénéité des régimes d'enquête publique apparaît aujourd'hui comme un obstacle à la lisibilité du droit dans ce domaine : la coexistence de réglementations différentes (dans son étude de 1999 sur l'utilité publique , le Conseil d'État identifie en effet sept catégories d'enquêtes publiques, régies par des textes différents) pour l'élaboration des dossiers d'enquêtes publiques est une source potentielle d'erreurs , dont la sanction peut aller jusqu'à l'annulation de toute la procédure. L'obligation de recommencer la procédure retarde alors le projet de plusieurs mois. Le foisonnement des régimes d'enquêtes peut également aboutir à la répétition de procédures sur le même projet.

Les enquêtes publiques suivent en outre dix-sept procédures différentes et interviennent dans près de soixante-dix régimes d'autorisation de projets . Il convient donc de simplifier ces règles pour en faciliter la compréhension par le public et par les élus locaux et garantir la sécurité juridique des projets. Cette simplification pourrait amener au regroupement des procédures d'enquête, pour les concentrer sur quelques points, tels que l'origine de la propriété, l'information et l'avis du public, et le respect de certaines réglementations (eau, bruit, carrières...).

Le Gouvernement est, par ailleurs, habilité à autoriser le recours à une procédure d'enquête unique ou conjointe en cas de pluralité de maîtres de l'ouvrage ou de réglementations distinctes .

Le présent article a enfin pour objet d'habiliter le Gouvernement à coordonner les procédures d'enquête publique et de débat public . Selon le rapport précité de M. Saugey, les procédures d'enquête devraient être davantage coordonnées avec les concertations que peuvent conduire les élus locaux sur les projets. Ces procédures sont en effet susceptibles d'assurer une plus grande adhésion des citoyens aux projets, en les associant davantage, au moyen d'un processus démocratique, à leur élaboration.

Article 61 -
Classement et déclassement dans le domaine de la voirie routière et ferroviaire et révision des schémas de services collectifs

Cet article autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance les dispositions nécessaires pour :

1°) Simplifier la procédure de déclassement des lignes du réseau ferré national ;

2°) Alléger les procédures d'adoption et de révision des schémas de services collectifs, prévus par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, et supprimer les schémas multimodaux de services collectifs de transport de voyageurs et de marchandises .

Article 62 -
Classement et déclassement des voiries des collectivités locales

Cet article modifie l'article L. 131-4 et L. 141-3 du Code de la voirie routière en vue de dispenser d'enquête publique préalable les délibérations du conseil général et du conseil municipal concernant le classement ou le déclassement des voiries sauf lorsque l'opération envisagée a pour conséquence de porter atteinte aux fonctions de desserte ou de circulation assurées par la voie.

Article 63 -
Simplification et amélioration des règles budgétaires et comptables applicables aux collectivités territoriales, à leurs groupements et établissements publics locaux

Cet article tend à habiliter le Gouvernement à simplifier et améliorer les règles budgétaires et comptables applicables aux collectivités territoriales, à leurs groupements et aux établissements publics locaux qui leur sont rattachés. Il s'agit, quelques années après la rénovation de la comptabilité communale par la mise en place de l'instruction budgétaire et comptable « M14 », de prendre quelques mesures de simplification et d'amélioration attendues par les élus et issues des propositions d'un groupe de travail constitué au sein du Comité des finances locales. L'ordonnance devra être prise dans un délai d'un an à compter de la publication de la loi.

La modernisation de la comptabilité nationale : généralisation de l'instruction budgétaire et comptable « M14 ».

D'abord expérimentée dans quelques collectivités puis généralisée le 1er janvier 1997 à toutes les communes, la nouvelle instruction budgétaire et comptable dite « M14 » issue de la loi n° 94-504 du 22 juin 1994 portant dispositions budgétaires et comptables relatives aux collectivités locales avait pour objectif d'offrir aux communes un nouveau cadre budgétaire et comptable qui leur permettrait d'améliorer l'information budgétaire et financière les concernant. Cette modernisation de la comptabilité communale a mis fin aux instructions M11 et M12, respectivement applicables aux communes de moins et plus de 10.000 habitants, qui dataient de 1957.

Une meilleure information sur la situation financière et patrimoniale des communes est désormais offerte par les annexes des documents budgétaires qui détaillent notamment la répartition des charges, les engagements donnés et reçus, les immobilisations...

Ce souci de transparence et de meilleure connaissance de l'impact financier des collectivités territoriales s'est développé après l'adoption des premières lois de décentralisation et l'accroissement considérable des compétences des collectivités territoriales.

La modernisation de la comptabilité communale a été plus limitée pour les communes de moins de 3.500 habitants. Trois niveaux différents de règles budgétaires et comptables ont en effet été établis afin de tenir compte de la taille des communes.

Ainsi, un système simplifié a été prévu pour les communes de moins 500 habitants , avec une présentation par nature de leurs documents budgétaires qui sont par ailleurs simplifiés. La nomenclature est également abrégée.

Les communes de 500 à 3.500 habitants se voient également appliquer un système de base avec présentation par nature de leurs documents budgétaires.

Pour les communes de plus de 3.500 habitants , une présentation fonctionnelle des documents budgétaires est prévue. Les communes de plus de 10.000 habitants peuvent décider de faire voter leur budget sous une présentation par nature ou par fonction. Un état complémentaire doit en outre proposer une présentation croisée en fonction de celle qui n'aura pas été retenue pour le vote du budget.

La simplification des règles budgétaires et comptables : de renforcer l'efficacité de la M14 et améliorer la lisibilité des documents budgétaires

Plusieurs années après la généralisation de la nouvelle instruction budgétaire et comptable « M14 », une réflexion est actuellement engagée afin d'y apporter quelques améliorations et mesures de simplifications.

Le groupe de travail constitué au sein du Comité des finances locales le 27 mars 2003 a dégagé deux axes de réflexion pour parvenir à une simplification des règles budgétaires et comptables applicables aux communes, à leurs groupements et à leurs établissements publics :

- harmonisation de ces règles avec celles relatives aux autres niveaux de collectivités territoriales en réduisant les contraintes pesant sur eux et en simplifiant les mécanismes budgétaires et comptables ;

- simplification et meilleure lisibilité des documents budgétaires.

En outre, d'autres mesures de simplification devraient également être proposées par le groupe de travail institué depuis décembre 2003 par le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales et le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, composé d'élus et de représentants d'associations d'élus.

Selon les dernières informations obtenues, certaines mesures de simplification ont déjà été acceptées par ces différents groupes de travail, nécessitant ainsi de modifier certaines dispositions législatives du code général des collectivités territoriales.

Tout d'abord, le principe de pluriannualité, déjà prévu pour les départements, pourrait être introduit pour certaines dépenses de fonctionnement. Le recours aux autorisations de paiement et aux autorisations d'engagement devrait être étendu à toutes les communes, le seuil démographique de 3.500 habitants étant supprimé pour la pluriannualité en section d'investissement (modification des articles L. 2311-3 et L. 2512-21 du code général des collectivités territoriales).

Afin de lever une ambiguïté textuelle, la rédaction de l'article L. 2312-1 du code général des collectivités territoriales devrait être modifiée afin de préciser qu'une autorisation de programme ou d'engagement peut être votée lors de chaque étape budgétaire, même sans avoir été présentée lors du débat d'orientation budgétaire.

Ensuite, les règles de provisionnement posées à l'article L. 2252-3 du code général des collectivités territoriales devraient être modifiées. En effet, les provisions de droit commun déjà prévues pour les régions ou les départements, devraient être substituées aux provisions réglementées. Cette disposition libèrerait les communes d'une procédure lourde et excessivement contraignante. La suppression des provisions réglementées rendrait également inutile le cautionnement obligatoire qui devrait dès lors être supprimé.

En outre, dans certains cas, la possibilité serait offerte de reprendre un excédent d'investissement en fonctionnement, ce qui confèrerait aux communes une certaine souplesse dans l'utilisation de leur budget (modification de l'article L. 2311-5 du code général des collectivités territoriales).

S'agissant de la simplification et de la meilleure lisibilité des documents budgétaires, les annexes prévues à l'article L. 2313-1 du code général des collectivités territoriales devraient être allégées. Les maquettes budgétaires devraient notamment être standardisées.

Il pourrait également être prévu de créer des régies municipales simplifiées pour les communes de moins de 3.500 habitants, qui seraient gérées en budget annexe. Cela permettrait aux communes de développer une gestion directe de certains services sans avoir à constituer de nouvelle structure.

En outre, certains établissements publics seraient autorisés, du fait de leur toute petite taille et qu'ils n'utilisent pas la section d'investissement, à prendre une délibération d'affectation du résultat.

Cette évolution législative du cadre budgétaire et comptable des communes devrait également s'accompagner de l'adoption de nombreuses mesures de simplification et d'amélioration de nature réglementaire. Ainsi en serait-il par exemple pour la simplification de la présentation des documents budgétaires. Les subventions d'équipement devraient en outre être inscrites directement en section d'investissement alors que jusqu'à présent elles étaient imputées en section de fonctionnement et réapparaissaient en investissement par une opération d'étalement de la charge.

Article 64 -
Modification du Code des juridictions financières

Cet article habilite le gouvernement à modifier par ordonnance le code des juridictions financières afin de prendre des mesures visant à :

1) Permettre à plusieurs juridictions financières de réaliser conjointement certains contrôles de gestion et instituer, pour la préparation et la synthèse de ces travaux, des délibérés conjoints entre plusieurs chambres régionales des comptes ou entre celles-ci et la Cour des comptes ;

2) Confier aux chambres régionales des comptes le contrôle des groupements d'intérêt public majoritairement contrôlés par les collectivités, établissements ou organismes soumis au contrôle des chambres régionales des comptes ;

3) Mettre à jour ce code, pour :

a) Etendre aux conseillers maîtres en service extraordinaire et aux fonctionnaires visés aux articles L. 112-7 et L. 212-5-1 du même code les pouvoirs d'instruction des magistrats de la Cour des comptes ;

b) Compléter le rapport public annuel de la Cour des comptes par des rapports thématiques.

c) Y inscrire les relations de la Cour avec le Parlement telles que les détermine la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (4° c).

Le Gouvernement disposait d'un délai de six mois à compter de la publication de la loi pour prendre une ordonnance sur le fondement de l'habilitation prévue à cet article, ce qu'il a fait le 6 juin 2005 ( ordonnance n° 2005-647 du 6 juin 2005 modifiant le code des juridictions financières ).

Article 65 -
Droit de la commande publique

Le présent article proroge l'habilitation accordée par l'article 5 de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 qui autorisait le Gouvernement à simplifier le droit applicable à la commande publique. L'ordonnance correspondante, qui devait être prise avant le 3 juillet 2004, n'a pu être publiée en temps utile, essentiellement en raison de l'adoption, au printemps 2004, de deux nouvelles directives européennes portant coordination, respectivement, des procédures de passation des marchés dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des services postaux et des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services. Il a donc été jugé plus opportun d'attendre l'adoption définitive, au niveau communautaire, de ces deux directives avant d'engager, par voie d'ordonnance, l'adaptation et la simplification du droit français de la commande publique.

Le présent article accorde ainsi au Gouvernement un délai supplémentaire d'un an pour l'élaboration de l'ordonnance devant être prise sur le fondement de cette habilitation. Il abroge, en conséquence, l'article 5 précité de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003.

Il convient de souligner que le code français des marchés publics, qui relève (pour des raisons historiques) de la seule compétence du pouvoir réglementaire, n'entre pas dans le champ de cette habilitation législative (Un décret devrait ainsi modifier prochainement le code des marchés publics publié en janvier 2004 afin d'y intégrer les dispositions des nouvelles directives européennes).

Celle-ci porte donc uniquement sur les points suivants :

1°) Les mesures nécessaires, d'une part, pour rendre compatibles avec le droit communautaire les dispositions législatives relatives à la passation des marchés publics et permettant, d'autre part, de clarifier les règles applicables aux marchés passés par certains organismes non soumis au code des marchés publics.

Cette habilitation concerne les lois régissant les marchés passés par les organismes non soumis au nouveau code des marchés publics, ce dernier, issu du décret n° 2004-15 du 7 janvier 2004, ne couvrant pas l'ensemble du droit de la commande publique.

Par conséquent, l'ordonnance prise sur le fondement du présent article devrait modifier, notamment en vue de les adapter à l'évolution du droit communautaire de la commande publique, les lois :

- n° 91-3 du 3 janvier 1991 relative à la transparence et à la régularité des procédures de marchés et soumettant la passation de certains contrats à des règles de publicité et de mise en concurrence ;

- n° 92-1282 du 11 décembre 1992 relative aux procédures de passation de certains contrats dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des télécommunications ;

- n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques ;

- n° 94-679 du 8 août 1994 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier ;

- n°95-127 du 8 février 1995 relative aux marchés publics ;

- n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques ;

-ainsi que certaines dispositions législatives du code de la santé publique, du code de la sécurité sociale et du code de la construction et de l'habitat.

Sur le fondement de cette habilitation, l'ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics a été publiée au Journal officiel du 7 juin 2005.

2)° Les mesures permettant d'alléger les procédures de passation des marchés publics pour les collectivités territoriales

Cette seconde disposition, qui figurait déjà dans l'article 5 de la première loi d'habilitation du 2 juillet 2003, n'avait pas été reprise, en revanche, dans la rédaction initiale de la présente loi, telle que déposée par le Gouvernement. Cette disposition y a été toutefois rétablie dans le texte définitif à l'initiative du Sénat, et contre l'avis du gouvernement.

Son objectif est de soustraire les collectivités territoriales aux conséquences, jugées préjudiciables, de la jurisprudence administrative dite « commune de Montélimar ».

En effet, beaucoup d'exécutifs locaux avaient pris l'habitude de faire adopter, « en amont » de la procédure de passation, une délibération unique visant, tout à la fois, à faire approuver le principe et l'objet du marché et à les autoriser à mettre en oeuvre la procédure de passation ainsi qu'à signer le contrat avec l'attribution finalement retenu.

Or, la Cour administrative d'appel de Lyon (2002) et le Conseil d'Etat (2004) ont jugé que cette pratique est illégale au regard des dispositions du code général des collectivités territoriales, du moins pour les marchés dont le montant est supérieur ou égal à 230 000 euros HT. Selon cette jurisprudence :

- l'exécutif local ne peut contracter au nom de la collectivité territoriale que si la délibération approuve l'acte d'engagement tel qu'il sera signé, en indiquant notamment l'identité des parties et le montant des prestations (l'autorisation donnée par l'assemblée délibérante à l'exécutif de signer le marché devant reposer sur l'information pleine et entière des élus) ;

- dès lors, cette délibération doit obligatoirement intervenir à la fin de la procédure de passation, après le choix de l'attributaire du marché, mais avant la signature du contrat par l'exécutif local.

Beaucoup d'élus locaux ont conclu de cette jurisprudence que deux délibérations étaient désormais obligatoires en matière de passation des marchés publics : l'une, en début de procédure (pour faire approuver le principe et l'objet du marché par l'assemblée délibérante) et l'autre, conformément à la jurisprudence « commune de Montélimar », après la fin de la procédure de passation et avant la signature du marché par l'exécutif. Leur inquiétude quant à cet alourdissement des procédures de passation des marchés publics des collectivités territoriales est à l'origine de la disposition qui, dans l'article 65 de la présente loi, habilite le Gouvernement à alléger lesdites procédures.

Sur le fondement de cette habilitation, l'ordonnance n° 2005-645 du 6 juin 2005 relative aux procédures de passation des marchés publics des collectivités territoriales a été publiée au Journal officiel du 7 juin 2005 .

Cette ordonnance, insère dans le code général des collectivités territoriales trois nouveaux articles concernant, respectivement, les communes (L. 2122-21-1), les départements (L .3221-11-1) et les régions (L. 4231-8-1).

Le nouveau dispositif ainsi défini met fin à l'obligation d'une délibération à l'issue de la procédure de passation des marchés des collectivités locales, telle qu'elle avait été établie dans le cadre de la jurisprudence « commune de Montélimar ». La délibération (unique) à l'assemblée délibérante chargeant l'exécutif de souscrire un marché pourra, en effet, être prise avant l'engagement de la procédure de passation de celui-ci. Cette délibération devra toutefois impérativement comprendre la définition du besoin à satisfaire ainsi que le montant prévisionnel du marché à passer.

En contrepartie de cette liberté, l'assemblée délibérante pourra à tout moment revenir sur l'habilitation donnée à l'exécutif local pour mener la procédure jusqu'à son terme. L'exécutif ne pourra alors signer le marché qu'en vertu d'une délibération « ad hoc ».

Sont concernés par cette mesure les marchés de travaux, fournitures et services d'un montant supérieur à 230 000 EUR (HT) mais également les marchés d'un montant inférieur à ce seuil (marchés relevant de la « procédure adaptée ») et pour lesquels l'assemblée délibérante n'aurait pas déjà donné délégation à l'exécutif local en application des articles L. 2122-22, L. 3221-11 et L. 4231-8 du code général des collectivités territoriales.

Il convient de préciser que ces nouvelles règles ne sont applicables qu'aux procédures de passation engagées postérieurement à la publication de l'ordonnance.

Article 78 -
Ratification des ordonnances prises sur le fondement de la loi du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit

Cet article a pour objet de ratifier l'ensemble des ordonnances prises sur le fondement de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit. Trente-trois ordonnances ont été prises dans ce cadre avec un contenu particulièrement varié et étendu.

Parmi les ordonnances ratifiées , certaines contiennent des dispositions intéressant les collectivités territoriales :

- Ordonnance n° 2003-902 du 19 septembre 2003 portant suppression de procédures administratives de concertation applicables à certains projets de travaux, d'aménagements et d'ouvrages de l'Etat et de ses établissements publics ainsi que des collectivités ;

- Ordonnance n° 2003-1165 du 8 décembre 2003 portant simplifications administratives en matière électorale ;

- Ordonnance n° 2003-1187 du 11 décembre 2003 modifiant la partie législative du code rural ;

- Ordonnance n° 2003-1212 du 18 décembre 2003 modifiant la partie législative du code général des collectivités territoriales ;

- Ordonnance n° 2004-178 du 20 février 2004 relative à la partie législative du code du patrimoine ;

- Ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat ;

- Ordonnance n° 2004-566 du 17 juin 2004 portant modification de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée ;

- Ordonnance n° 2004-631 du 1er juillet 2004 relative à la simplification du régime d'entrée en vigueur, de transmission et de contrôle des actes des autorités des établissements publics locaux d'enseignement ;

- Ordonnance n° 2004-637 du 1er juillet 2004 relative à la simplification de la composition et du fonctionnement des commissions administratives et à la réduction de leur nombre.

Article 79 -
Ratification d'ordonnances portant extension, adaptation et mise à jour de dispositions dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie

Cet article, créé à l'initiative du Sénat, a pour objet de ratifier les ordonnances du 17 juin 2004 et du 22 juillet 2004 portant extension, adaptation ou actualisation de dispositions relatives à des collectivités d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie.

Article 89 -
Domaine public

Inséré par le Sénat en première lecture, l'article 89 autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures législatives nécessaires pour modifier et compléter les dispositions relatives à :

- la définition, à l'administration, à la protection et au contentieux du domaine public et du domaine privé , mobilier comme immobilier, de l'Etat, des collectivités territoriales et des établissements publics ;

- l'authentification des actes passés par ces personnes publiques, au régime des redevances et des produits domaniaux , tant en ce qui concerne leur institution que leur recouvrement, ainsi que celles relatives à la réalisation et au contrôle des opérations immobilières poursuivies par ces collectivités, afin de les simplifier, de les préciser, de les harmoniser, d'améliorer la gestion domaniale et de les codifier.

Article 91 -
Consultation des organes délibérants des départements,
régions et collectivités d'outre-mer sur les projets d'ordonnance

Cet article, adopté conforme par les Assemblées, prévoit la consultation, sur les projets d'ordonnance comprenant des mesures d'adaptation, des assemblées concernées des départements et régions d'outre-mer, des collectivités d'outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie :

- s'agissant de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de La Réunion , leurs conseils généraux et régionaux devront donc être consultés sur les projets d'ordonnance « comportant des dispositions d'adaptation du régime législatif et de l'organisation administrative » de ces départements et régions, aux termes des articles L. 3444-1 et L. 4433-3-1 du code général des collectivités territoriales. Il convient de rappeler que ces conseils généraux et régionaux disposent d'un mois à compter de la saisine pour exprimer leur avis. L'absence de notification au représentant de l'État dans ce délai vaut accord tacite. Le délai est réduit à quinze jours « en cas d'urgence sur demande du représentant de l'État ».

-en ce qui concerne la collectivité départementale de Mayotte , l'article L. 3551-12 du code général des collectivités territoriales dispose, comme pour l'ensemble des départements, que le conseil général est consulté sur les projets d'ordonnance comportant des « dispositions d'adaptation du régime législatif ou de l'organisation administrative des départements ». Si le conseil général ne s'est pas prononcé dans un délai d'un mois -ou quinze jours en cas d'urgence- à compter de sa saisine, son avis est réputé acquis.

- pour Saint-Pierre-et-Miquelon , la loi prévoit la consultation du conseil général dans les conditions fixées par l'article 28 de la loi n° 85-595 relative au statut de l'archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon. Conformément au délai de droit commun, le conseil dispose d'un mois à compter de la saisine pour se prononcer, et de quinze jours en cas d'urgence. Son avis est réputé acquis en l'absence de notification dans ce délai.

-les mesures d'extension concernant la Nouvelle-Calédonie seront soumises par le haut-commissaire au Congrès de cette collectivité, avant leur examen par le Conseil d'État, comme le prévoit l'article 90 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie. Le Congrès de Nouvelle-Calédonie dispose d'un mois pour rendre son avis. A l'expiration de ce délai, réduit à quinze jours en cas d'urgence, son avis est réputé avoir été donné.

- s'agissant de la Polynésie française , aux termes de l'article 9 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, l'assemblée est consultée sur les projets d'ordonnance « qui introduisent, modifient ou suppriment des dispositions particulières » à cette collectivité. L'assemblée dispose d'un délai d'un mois pour rendre son avis. En l'absence de notification dans ce délai, réduit à quinze jours en cas d'urgence, à la demande du haut-commissaire, l'avis est considéré comme acquis.

- enfin, lorsque les dispositions sont relatives aux îles Wallis-et-Futuna , elles sont soumises à l'Assemblée territoriale des îles Wallis-et-Futuna.