Présentation des dispositions législatives et réglementaires intéressant les collectivités territoriales, adoptées au cours de l'année 2009

III.- POLITIQUES SOCIALES ET SANTÉ

La loi du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires (dite loi HPST) comporte 135 articles répartis en quatre titres :

- modernisation des établissements de santé ;

- accès de tous à des soins de qualité ;

- prévention et santé publique ;

- organisation territoriale du système de santé.

Parmi ces 135 articles, seul un petit nombre présente un intérêt direct pour les collectivités territoriales . Il s'agit principalement de deux articles (9 et 22) du titre I relatif aux établissements de santé publics, et deux articles (116 et 124) du titre IV portant création des ARS et définissant leur rôle en matière sanitaire et médico-sociale.

C'est en effet la modification de l'organisation territoriale du système de santé qui va le plus influencer l'action des collectivités locales en matière sanitaire et médico-sociale.

La création des agences régionales de santé (ARS), annoncée depuis 1993, vise à instaurer, à l'échelon régional, un pilotage unifié et responsabilisé de notre système de santé. Pour ce faire, les pouvoirs publics ont choisi de rassembler sous l'autorité d'une structure unique, constituée sous la forme d'un établissement public administratif, les moyens de l'État et de l'assurance maladie. Cette création a donc pour conséquence une réorganisation profonde du paysage administratif existant.

Les pouvoirs publics ont ainsi confié à ces nouvelles agences des compétences transversales qui recouvrent à la fois le secteur hospitalier, le secteur ambulatoire, mais également le secteur médico-social. Les ARS disposent également de prérogatives en matière de santé publique et pourront adapter les politiques de santé et de prévention aux spécificités régionales.

Cette réorganisation implique le développement d'une coopération entre les collectivités territoriales et les ARS, notamment dans le domaine médico-social, mais également dans celui de la santé.

I.- LA RECONFIGURATION DU SECTEUR MÉDICO-SOCIAL

La principale modification apportée par la loi HPST au sein du secteur médico-social réside dans le fait que les ARS se voient confier des compétences importantes dans ce domaine, dans la plupart des cas en lieu et place du représentant de l'État dans le département (autorisation de création, d'extension ou de transformation des structures, compétences tarifaires, détermination des schémas d'organisation).

A. La nouvelle architecture de planification et de programmation médico-sociale

La loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale a instauré des schémas d'organisation sociale et médico-sociale hiérarchisés en trois niveaux (national, régional, département) dont l'échelon départemental constitue, selon les termes de la direction générale de l'action sociale, « le socle d'une pyramide décentrée ». Ce schéma départemental doit rassembler, tous les cinq ans, les éléments de prospective pour l'ensemble du champ de l'action sociale. La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a, par la suite, confié la compétence de principe en matière de planification aux départements, faisant de ces derniers les seuls décideurs des schémas d'organisation sociale et médico-sociale.

Dans le cadre de la nouvelle gouvernance instaurée par les ARS, le projet de loi redéfinit les autorités compétentes en matière de planification médico-sociale.

A l'échelon régional, deux autorités sont désormais compétentes pour élaborer les schémas : le représentant de l'État dans la région et le directeur général de l'ARS. Auparavant, seul le représentant de l'État dans la région arrêtait les schémas régionaux.

La loi HPST procède donc à un transfert de compétence du préfet de région vers le directeur général de l'ARS en matière de planification sociale et médico-sociale, l'intervention du préfet de région étant limitée au domaine régalien (article L. 312- 5 du code de l'action sociale et des familles).

Le directeur général de l'ARS est chargé d'établir le schéma régional de l'organisation médico-sociale qui a pour objet de prévoir les évolutions nécessaires de l'offre des établissements et services médico-sociaux (article L. 1434-10 nouveau du code de la santé publique), afin de répondre aux besoins de prise en charge et d'accompagnement médico-sociaux de la population handicapée ou en perte d'autonomie. Ce schéma régional est arrêté par le directeur général de l'ARS, après consultation d'une nouvelle structure, la commission de coordination compétente dans le secteur de la prise en charge et de l'accompagnement médico-social, et avis des présidents des conseils généraux. La commission de coordination a ainsi vocation à devenir le lieu de confrontation des démarches de planification des différentes autorités publiques.

Périmètre du schéma régional d'organisation sociale et médico-sociale
établi par le directeur général de l'agence régionale de santé

A l'échelon départemental, le président du conseil général arrête les schémas relatifs aux personnes handicapées ou en perte d'autonomie (article L. 312-5 du code de l'action sociale et des familles), après concertation avec le représentant de l'État dans le département et avec l'ARS, dans le cadre de la commission de coordination dédiée au secteur médico-social (article L. 1432-1 nouveau du code de la santé publique). L'objectif de ces schémas départementaux est d'assurer l'organisation territoriale et l'accessibilité à l'offre de service de proximité.

Périmètre des schémas d'organisation sociale et médico-sociale
établis par le président du conseil général

En matière de programmation médico-sociale, la loi « Handicap » du 11 février 2005 a créé un nouvel outil, les programmes interdépartementaux d'accompagnement des handicaps et de la perte d'autonomie (PRIAC), établis par les préfets de région en liaison avec les préfets de département, puis transmis pour information aux présidents de conseil général. Les PRIAC dressent, pour la part des prestations financée sur décision tarifaire de l'autorité compétente de l'État, les priorités régionales prévisionnelles de financement de créations, extensions ou transformations d'établissements ou de services médico-sociaux par département.

La loi HPST transfère la compétence d'élaboration du PRIAC du préfet de région au directeur général de l'ARS. Comme le schéma régional d'organisation médico-sociale, le PRIAC est élaboré et arrêté par le directeur général de l'ARS après consultation de la commission de coordination et avis des présidents des conseils généraux (article L. 312- 5-1 du code de l'action sociale et des familles).

Le rôle ainsi confié au directeur général de l'ARS pouvait laisser craindre une recentralisation de la compétence de programmation que la loi de 2004 avait confiée au conseil général. Afin de clarifier cette situation, il a été précisé, lors de l'examen de ce projet de loi au Sénat que ce schéma régional sera actualisé au regard des schémas départementaux d'organisation sociale relatifs aux personnes handicapées ou en perte d'autonomie arrêtés par les conseils généraux de la région. La nouvelle réglementation semble donc préserver la prédominance du schéma départemental.

B. La redéfinition des autorités compétentes en matière d'autorisation de création, de transformation ou d'extension d'établissement ou service social et médico-social

Afin de tenir compte de la création des ARS, la loi HPST redéfinit également les autorités compétentes pour délivrer l'autorisation de création, de transformation ou d'extension d'établissement ou service social et médico-social. Actuellement, deux autorités interviennent en matière d'autorisation : le représentant de l'État dans le département et le président du conseil général. Désormais, le directeur général de l'ARS exerce également un pouvoir d'autorisation. Le préfet de département voit, quant à lui, sa compétence en matière d'autorisation de création de nouvelles structures médico-sociales limitée au domaine régalien.

La procédure d'autorisation (article L. 313-3 du code de l'action sociale et des familles) comportera désormais plusieurs étapes bien distinctes :

- les autorités publiques détermineront tout d'abord, dans le cadre du schéma régional de l'organisation médico-sociale, les besoins de prise en charge et d'accompagnement de la population handicapée et des personnes âgées. Les moyens financiers disponibles pour couvrir ces besoins seront, quant à eux, définis dans les PRIAC ;

- les autorités publiques procéderont ensuite à un appel à projet auquel répondront les opérateurs ;

- des cahiers des charges, dont les grandes lignes seront définies par voie réglementaire, pourront être établis en fonction de la nature des projets et des besoins à satisfaire ;

- la commission de sélection d'appel à projet émettra, in fine , un avis sur les projets proposés.

Cette commission de sélection sera présidée par l'autorité qui délivre l'autorisation. En cas d'autorisation conjointe (ARS, président du conseil général), une commission mixte, coprésidée par les deux autorités, sera créée. En outre, la commission sera composée à parité des autorités publiques et organismes financeurs concernés, des représentants des institutions sociales et médico-sociales présentes localement dans le domaine concerné par l'appel à projet. Le nombre de représentants sera fixé par la ou les autorités compétentes.

En ce qui concerne les critères sur lesquels se fondera l'avis de la commission, un décret doit préciser les modalités d'élaboration et le contenu d'un cahier des charges. En effet, pour garantir un fonctionnement équitable et transparent de la procédure, il est indispensable qu'un cahier des charges, porté à la connaissance des candidats, retrace l'ensemble des critères de sélection des projets. Cette disposition est indissociable de la création d'une procédure concurrentielle d'examen de projets et de la délivrance de l'autorisation.

Les conditions d'octroi de l'autorisation pour les projets de création, de transformation d'extension ont également été modifiées afin de prévoir :

- que le régime d'autorisation ne s'applique pas uniquement au projet initial mais également aux projets d'extension et de transformation d'un établissement ;

- que les projets devront répondre au cahier des charges déterminé par les autorités compétentes ;

- que les projets ne relevant pas de financements publics devront respecter le cahier des charges mais aussi satisfaire aux règles d'organisation et de fonctionnement prévues par le code de l'action sociale et des familles et respecter des procédures d'évaluation.

La loi prévoit explicitement qu'une partie des appels à projets doit être réservée à la présentation de projets expérimentaux ou innovants répondant à un cahier des charges allégé.

La rédaction de l'article L. 311-1 du code de l'action sociale et des familles est complétée afin de tenir compte de la création d'une nouvelle catégorie d'établissement : les établissements et services sociaux et médico-sociaux privés d'intérêt collectif. Il ne s'agit là que d'un ajustement législatif qui n'est pas de nature à modifier les règles d'administration du secteur.

C. La nouvelle procédure d'appel à projet social ou médico-social

Le projet de loi instaure une procédure d'appel à projet social ou médico-social qui fait intervenir une nouvelle structure : les commissions d'appel à projet.

Actuellement, les projets de création, de transformation ou d'extension d'établissements ou de services sociaux ou médico-sociaux obéissent à une procédure relativement lourde. Ils sont subordonnés à une autorisation délivrée pour une durée de quinze ans par l'autorité administrative compétente, après avis du comité régional de l'organisation sociale et médico-sociale (CROSMS).

Cette procédure n'apparaissait pas satisfaisante. Pour remédier à l'inadéquation entre l'offre et la demande en matière médico-sociale, la loi met en place une nouvelle procédure d'appel à projet, préalable à l'autorisation. Elle vise à organiser de façon plus efficace la sélection des projets et permet de les inscrire dans l'approche collective des besoins et des choix stratégiques. Elle offre également davantage de garanties aux promoteurs, dans la mesure où, une fois retenus, les projets auront vocation à être autorisés et financés immédiatement par l'autorité publique compétente.

La procédure d'autorisation (article L. 313-1-1 du code de l'action sociale et des familles) comportera désormais plusieurs étapes bien distinctes :

- les autorités publiques détermineront tout d'abord, dans le cadre du schéma régional de l'organisation médico-sociale, les besoins de prise en charge et d'accompagnement de la population handicapée et des personnes âgées. Les moyens financiers disponibles pour couvrir ces besoins seront, quant à eux, définis dans les PRIAC ;

- les autorités publiques procèderont ensuite à un appel à projets auquel répondront les opérateurs ;

- des cahiers des charges, dont les grandes lignes seront définies par voie réglementaire, pourront être établis en fonction de la nature des projets et des besoins à satisfaire ;

- la commission de sélection d'appel à projets émettra, in fine , un avis sur les projets proposés.

Compte tenu des compétences attribuées aux ARS en matière de planification médico-sociale et d'autorisation des établissements et services médico-sociaux, la loi HPST a procédé à la suppression des CROSMS. Leur maintien aurait en effet été source de confusion, dès lors que leurs missions ont été attribuées à deux nouvelles structures (une commission spécialisée de la conférence régionale de santé dans le secteur de la prise en charge et l'accompagnement médico-social, une commission de sélection d'appel à projet social ou médico-social chargée de rendre un avis sur les projets, y compris expérimentaux, de création, de transformation et d'extension d'établissements ou de services sociaux et médico-sociaux, ainsi que sur les projets de lieux de vie et d'accueil). Cette nouvelle procédure a pour effet d'entraîner la suppression des comités régionaux de l'organisation sociale et médico-sociale (CROSMS). Ces derniers institués par la loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé étaient chargés de rendre deux types d'avis : l'un sur les schémas départementaux d'organisation sociale et médico-sociale, l'autre sur les autorisations de fonctionnement des établissements ou services médico-sociaux délivrées par les présidents de conseils généraux.

Il convient de souligner que la suppression des CROSMS suscite des inquiétudes chez les associations et fédérations agissant dans le secteur médico-social.

D. Les procédures de contrôle des établissements et services sociaux et médico-sociaux

La loi HPST ne remet pas en cause la partage des attributions en matière de contrôle entre le président du conseil général et le préfet du département, elle ajoute le directeur général de l'ARS au nombre des autorités chargées du contrôle. Des modifications législatives ont donc été adoptées pour tenir compte de la nouvelle répartition des compétences entre le préfet et le directeur général de l'ARS.

Le principe demeure suivant lequel le contrôle des établissements est exercé par l'autorité qui a délivré l'autorisation (article L. 313-13 du code de l'action sociale et des familles). Dans les établissements et services médico-sociaux autorisés par le président du conseil général et le directeur général de l'ARS, les contrôles seront réalisés par les agents départementaux et les personnels de l'ARS, dans la limite de leurs compétences respectives. Le contrôle budgétaire et le contrôle de légalité relèveront du directeur général de l'ARS.

Toutefois, le représentant de l'État dans le département dispose désormais d'une compétence pour diligenter des contrôles, quelle que soit l'autorité qui a délivré l'autorisation, destinés à apprécier l'état de santé, la sécurité, l'intégrité ou le bien-être physique ou moral des personnes accueillies dans les établissements et services sociaux ou médico-sociaux ainsi que les lieux de vie et d'accueil (article L. 313-13 du code de l'action sociale et des familles).

La loi HPST introduit par ailleurs une procédure de redressement financier des établissements médico-sociaux comparable à celle mise en oeuvre pour les établissements de santé (article L. 313-14-1 du code de l'action sociale et des familles).

Lorsque la situation financière fait apparaître un déséquilibre significatif et prolongé ou lorsque sont constatés des dysfonctionnements dans la gestion de ces établissements, l'autorité tarifaire compétente adresse à la personne morale gestionnaire une injonction de remédier au déséquilibre financier et de produire un plan de redressement adapté. Les modalités de retour à l'équilibre financier donnent lieu à un avenant au contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens. S'il n'est pas satisfait à l'injonction, ou en cas de refus de l'organisme gestionnaire de signer la convention, l'autorité de tarification compétente peut désigner un administrateur provisoire, pour une durée qui ne peut être supérieure à une période de six mois, renouvelable une fois.

E. La généralisation des contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens

La réforme de la tarification des établissements accueillant des personnes âgées dépendantes, lancée par la loi n° 97-60 du 24 janvier 1997, comportait un volet « qualitatif » visant à améliorer l'encadrement, le suivi et la qualité de vie des résidents. Cet objectif reposait sur la signature de conventions tripartites entre les établissements concernés, le président du conseil général et l'autorité de l'État compétente (la DDASS). Ces conventions, dont le délai de signature a été régulièrement reporté, devaient préciser les objectifs de qualité à garantir et à atteindre par l'établissement, en contrepartie desquels l'État et les départements s'engageaient à augmenter les moyens alloués.

Cette politique de conventionnement a incontestablement entraîné une nette amélioration de la qualité de prise en charge des personnes dépendantes en établissement, même si elle a été longue à mettre en oeuvre. Au 30 septembre 2008, 538 619 places étaient conventionnées, soit 97 % des places disponibles. Entre 90 et 130 établissements restent à couvrir par une convention tripartite, parmi lesquels essentiellement des unités de soins de longue durée (USLD).

La loi HPST entend toutefois simplifier et renforcer le régime de conventionnement. Les établissements et services qui, gérés par une même personne morale, atteignent ensemble un certain seuil d'activité, tant en raison de leur taille que des produits de leur tarification, feront l'objet d'un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens (CPOM) signé entre leur personne morale et l'autorité chargée de la tarification (articles L. 313-12 et L. 313-12-2 du code de l'action sociale et des familles).

Le CPOM a ainsi vocation à se substituer, pour les établissements médico-sociaux de grande taille, aux conventions tripartites.

La volonté de développer les CPOM dans le secteur médico-social répond à trois objectifs :

- changer d'approche dans l'animation du secteur, à savoir passer d'une démarche tutélaire (parfois inutilement répétitive et éclatée), résultant du mode de tarification « établissement par établissement », à une approche pluriannuelle (contrat de cinq ans) et globale (analyse des financements pour un ensemble d'établissements), mettant en relation objectifs de qualité de service rendu et moyens alloués ;

- rendre de la lisibilité et de la visibilité tant au secteur gestionnaire, qu'aux pouvoirs publics, grâce à une approche décloisonnée du financement des établissements et services médico-sociaux ;

- contribuer à redonner, grâce à la contractualisation, des marges de manoeuvre aux gestionnaires de structures dont la taille permet le développement d'une véritable stratégie (approche par activité et non par établissement, mutualisation des charges communes).

II.- LA PARTICIPATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES AUX POLITIQUES LOCALES DE SANTÉ

Trois lois votées en 2004, la loi relative aux libertés et responsabilités locales , la loi relative à l'assurance maladie et la loi relative aux politiques de santé publique, avaient défini les modalités de participation des collectivités territoriales à la gestion de certaines instances sanitaires.

C'est ainsi que les conseils régionaux étaient devenus membres, à titre consultatif, de la commission exécutive des agences régionales d'hospitalisation (ARH) en charge de la gestion des établissements de santé publics et privés. Une expérimentation avait prévu d'offrir la possibilité aux conseils régionaux de participer aux travaux de l'ARH avec une voix délibérative mais une seule région, la région Nord-Pas-de-Calais, a souhaité participer à cette expérimentation.

Les collectivités territoriales pouvaient également rejoindre les groupements régionaux de santé publique (GRSP) et financer les projets pilotés par ces structures.

Enfin, la création à titre expérimental d'une agence régionale de santé réunissant l'État, la sécurité sociale et les régions était prévue, mais cette expérimentation n'a finalement pas vu le jour.

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Le projet de loi HPST rend caduques ces dispositions en prévoyant la suppression des ARH et des GRSP. Par ailleurs, la création d'agences régionales de santé sur un modèle déconcentré, et non pas décentralisé, réaffirme le caractère régalien des politiques de santé publique.

La première conséquence de cette réforme est donc de réduire le rôle institutionnel des collectivités territoriales en matière de politique de santé. Désormais, elles participent au conseil de surveillance de ces agences, sans capacité opérationnelle.

A. La participation des collectivités territoriales à l'élaboration des politiques de santé

Les collectivités locales n'ont qu'une place limitée dans le processus d'élaboration des politiques locales de santé. En effet, le plan régional de santé, et les différents éléments qui le composent (schéma régional de prévention, schéma régional d'organisation des soins, schéma régional d'organisation médico-sociale, programme pluriannuel de gestion du risque), est arrêté sous l'autorité du seul directeur général de l'ARS (article L. 1432-2 du code de la santé publique).

Les collectivités territoriales sont membres d'instances collégiales qui ne disposent que d'une compétence consultative, qu'il s'agisse du conseil de surveillance, des commissions de coordination des politiques de santé (articles L. 1432-3 et L. 1432-1 du code de la santé publique), ou de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie (articles L. 1432-1 et L. 1432-4 du code de la santé publique).

C'est à travers leur participation au deux commissions de coordination des politiques de santé que les collectivités territoriales se voient reconnaître un rôle. Il s'agit d'assurer la complémentarité et la cohérence de ces politiques locales dans les domaines de la prévention, de la santé scolaire, dans la protection maternelle et infantile ainsi que dans le domaine des prises en charge et des accompagnements médico-sociaux.

Une coordination sera également nécessaire dans le domaine de la lutte contre la maltraitance, même si en l'occurrence le pouvoir de contrôle est confié au seul représentant de l'État, quelle que soit la catégorie d'établissement médico-social concernée.

Par ailleurs, les modes de collaboration entre les ARS et les collectivités territoriales en matière de santé publique seront limités, les ARS pourront être signataires du volet sanitaire des contrats urbains de cohésion sociale et auront la possibilité de conclure des contrats locaux de santé avec les collectivités territoriales sur la promotion de la santé, la prévention, les politiques de soins et l'accompagnement médico-social.

Enfin, une ambiguïté demeure sur les attentes de l'État en matière de financement. L'article L. 1432-6 du code de la santé publique dispose que les ressources des ARS sont constituées par des contributions des régimes d'assurance maladie et une subvention de l'État. Il autorise également, sur une base volontaire, des versements de collectivités territoriales ou d'autres établissements publics.

Cette disposition peut être interprétée comme une invitation faite aux collectivités territoriales de contribuer au financement des politiques élaborées au sein de l'ARS.

B. Les collectivités territoriales et la nouvelle gouvernance hospitalière

Le directeur général de l'ARS disposera d'une autorité renforcée sur les établissements de santé. Par ailleurs, le Gouvernement a affiché sa volonté de poursuivre la restructuration de la « carte » hospitalière.

Les élus locaux qui disposaient déjà de prérogatives limitées en ce domaine voient leurs pouvoirs réduits.

Le maire de la commune siège de l'établissement sera ainsi automatiquement membre du conseil de surveillance, et pourra présider cette instance (article L. 6143-5 du code de la santé publique). Toutefois, il convient de souligner que cette instance est dotée d'attributions très en rentrait par rapport au conseil d'administration auquel elle se substitue. Le conseil de surveillance ne dispose pas, en effet, de véritables pouvoirs de décision, c'est ainsi qu'il ne vote pas le budget de l'établissement (article L. 6143-1 du code de la santé publique).

Néanmoins, c'est par le biais de leur appartenance au conseil de surveillance que les élus pourront accompagner la création des communautés hospitalières de territoire (article L. 6132-1 du code de la santé publique) dont l'objectif est d'améliorer l'adéquation de l'offre et de la demande de soins sur un territoire donné, mais aussi d'adapter la taille des établissements dans une logique de performance. La création des futures communautés hospitalières de territoire (CHT) aura donc pour objectif de permettre la mutualisation des moyens entre plusieurs établissements. Elle aura pour conséquence la fermeture de certains services pour des raisons de sécurité des patients, la transformation des établissements de soins aigus en établissement de rééducation ou d'hébergement des personnes âgées. En effet, la création des CHT est soumise au conseil de surveillance de chaque établissement signataire de la convention.

La CHT est préparée par les directeurs et les présidents de commission d'établissement, approuvée par les directeurs d'établissements après avis du conseil de surveillance (article L. 6132-2 du code de la santé publique). Mais, si un établissement hospitalier universitaire est partie à la convention hospitalière de territoire, ou si la CHT prévoit la fusion d'un ou de plusieurs établissements de santé, son approbation relève alors de la compétence du conseil de surveillance (article L. 6143-1 du code de la santé publique).

La perspective d'une restructuration des établissements de santé publics éveille néanmoins des craintes chez les élus locaux, notamment dans les communes hébergeant des établissements de petite taille susceptibles d'être fermés.

C. La participation des collectivités territoriales à la politique de santé

La loi HPST organise la participation des collectivités territoriales aux instances collégiales des ARS et leur reconnaît un rôle en matière de coordination des politiques locales de santé.

La loi HPST a maintenu les dispositions de l'article L. 4221-1 du code général des collectivités territoriales qui autorisent les conseils régionaux à définir des objectifs en matière de santé.

Les collectivités territoriales devraient donc pouvoir continuer à développer et financer des politiques propres de prévention et de santé publique en coordination avec les orientations du projet régional de santé.

Cette question de coordination souligne la nécessité d'une collaboration régulière entre les ARS et les collectivités territoriales en matière d'accès aux soins, et notamment de démographie médicale.

Les collectivités territoriales ont développé plusieurs dispositifs destinés à favoriser l'installation ou le maintien des médecins sur leur territoire. Ces mesures prennent essentiellement la forme d'aides financières, immobilières ou fiscales. L'éventail des actions est large : bourses aux étudiants en médecine, mise à disposition de locaux professionnels ou à usage de logement, aides à l'installation ou au fonctionnement, voire exonération de la taxe professionnelle.

Or, la nouvelle organisation administrative confie de nombreuses prérogatives aux ARS en ce domaine. Chaque ARS devra établir un schéma régional d'organisation des soins destiné à évaluer les besoins en implantations pour l'exercice des soins de premier recours (article L. 1434-7 du code de la santé publique). L'action des collectivités locales sera donc encadrée par les décisions des ARS en matière de planification de l'accès aux soins.

Ensuite, les ARS sont chargées de contribuer à la création d'un guichet unique qui centralisera les aides mises à la disposition des médecins susceptibles de s'installer dans les zones dites sous-médicalisées (article L.1431-2 du code de la santé publique). Là encore, les collectivités territoriales seront sollicitées pour participer à des financements croisés.

La création des ARS, dont la mission principale est d'organiser l'offre de soins, va donc nécessiter une articulation forte avec les interventions des collectivités territoriales, sans que les modalités de cette collaboration n'aient été déterminées par la loi, en dehors d'une participation de représentants des collectivités territoriales à certaines instances des ARS.

ANNEXE 1

ANNEXE 2

ANNEXE 3

L'adoption de la loi réaffirmant le principe du repos dominical et visant à adapter les dérogations à ce principe dans les communes et zones touristiques et thermales ainsi que dans certaines grandes agglomérations pour les salariés volontaires fait suite à deux avis rendus par le Conseil économique, social et environnemental en février et décembre 2007.

La loi, qui comporte quatre articles , poursuit comme objectif de répondre à des demandes qui ont émergé au cours des dernières années.

- La première de ces demandes est liée aux évolutions des pratiques touristiques , la fréquentation de certains sites, ou de certains lieux, étant maintenant étalée sur la totalité de l'année, et non plus concentrée sur des plages de temps limitées.

- La deuxième est liée aux nouveaux modes de vie. Des franges de population de plus en plus importantes expriment de nouveaux besoins de consommation (liés en partie aux contraintes imposées par la séparation du lieu d'habitation et du lieu de travail qui impose des déplacements de plus en plus chronophages) et notamment le besoin de concentrer leurs achats en fin de semaine .

A ces deux observations reposant sur l'évolution des modes de vie vient s'imposer une troisième concernant, ainsi que l'ont souligné les travaux parlementaires, la nécessité , et l'opportunité , d'harmoniser le régime de repos hebdomadaire le dimanche auquel des dérogations de plus en plus nombreuses, près de 180 cas, ont été faites au risque d'incohérences.

Cette harmonisation repose sur une approche territoriale , l'objet de la loi étant de fixer des règles claires et partagées dans deux catégories : les communes touristiques ou assimilées et les grandes agglomérations .

I.- LES DÉROGATIONS ACCORDÉES AUX COMMUNES SITUÉES DANS DES ZONES TOURISTIQUES

L'article 2 de la loi du 10 août 2009 simplifie et élargit les dérogations au principe du repos dominical dans les communes d'intérêt touristique (cette dénomination vise à éviter toute confusion avec l'expression « commune touristique » visée dans le code du tourisme) ou thermales et dans les zones touristiques d'affluence exceptionnelle ou d'animation culturelle permanente (article L. 3132-3-1 du code du travail).

L'article L. 3132-25 du code du travail prévoit ainsi que les établissements de vente au détail situés dans les communes d'intérêt touristique ou thermales et dans les zones touristiques d'affluence exceptionnelle ou d'animation culturelle permanente peuvent, de droit, déroger au principe du repos hebdomadaire dominical.

Les communes qui ne répondent pas à la définition de communes d'intérêt touristique ou thermales peuvent néanmoins connaître une affluence touristique exceptionnelle ou une animation culturelle permanente. Ces communes doivent accueillir pendant une certains période de l'année une population supplémentaire importante en raison de leurs caractéristiques naturelles, artistiques ou historiques ou de l'existence d'installations de loisirs à forte fréquentation.

Le classement d'une commune en zone d'intérêt touristique ou thermale relève de l'initiative du maire, et non plus du conseil municipal.

Le maire adresse une demande en ce sens au préfet du département. Il doit joindre à sa demande l'ensemble des pièces et éléments justificatifs utiles pour démontrer le caractère touristique ou thermal. Pour mémoire, rappelons que ces critères sont posés par l'article R. 3132-20 du code du travail (rapport entre la population permanente et la population saisonnière, nombre d'hôtels, gîtes, campings).

A. Les critères permettant l'inscription sur la liste

Pour figurer sur la liste des communes d'intérêt touristique ou thermales et des zones touristiques d'affluence exceptionnelle ou d'animation culturelle permanente, les communes ou zones doivent accueillir pendant certaines périodes de l'année une population supplémentaire importante en raison de leurs caractéristiques naturelles, artistiques, culturelles ou historiques ou de l'existence d'installations de loisirs ou thermales à forte fréquentation. Les critères notamment pris en compte pour le classement en commune d'intérêt touristique ou thermale sont :

1° le rapport entre la population permanente et la population saisonnière. Cet accueil d'une population supplémentaire est un critère important pour juger de la fréquentation touristique d'une commune. L'afflux de population saisonnière peut être mesuré à travers les recettes perçues au titre de la taxe de séjour ou de la taxe de séjour forfaitaire ;

2° le nombre d'hôtels ;

3° le nombre de gîtes ;

4° le nombre de campings. L'ensemble des chambres d'hôtels, classés ou non, des places disponibles dans les gîtes, les terrains aménagés pour l'accueil des campeurs constituent un deuxième élément d'appréciation du caractère touristique de la commune ;

5° le nombre de lits ;

6° le nombre de places offertes dans les parcs de stationnement d'automobiles. Le prise en compte du nombre de lits ou de places automobiles permet d'évaluer l'ensemble des modes d'accueil de la population de passage, y compris les établissements publics ou privés tels que les centres de cure thermale, de thalassothérapie, les sanatoriums, les colonies de vacances ou les auberges de jeunesse.

Les communes dont la fréquentation est de très courte durée, en raison de la présence d'un monument ou d'une curiosité naturelle, peuvent également bénéficier de ce classement, il sera alors tenu compte de leur capacité d'accueil au regard du nombre d'emplacements réservés aux voitures particulières et aux cars.

La liste des communes et des zones concernées est établie par le préfet.

Avant de prendre sa décision, le préfet recueille l'avis du comité départemental du tourisme et des syndicats d'employeurs et de salariés concernés. La loi du 10 août 2009 a étendu ces consultations aux communautés de communes, aux communautés d'agglomération et aux communautés urbaines lorsqu'elles existent. Ces consultations sont obligatoires.

Le préfet statut par arrêté motivé sur l'inscription de la commune sur la liste des communes d'intérêt touristique et thermales du département. L'arrêté doit mentionner expressément les différents avis recueillis.

La loi ne remet pas en cause les communes et les zones déjà classées. Les communes déjà classées n'ont pas à engager de nouvelle procédure. La possibilité de déroger au repos dominical est étendue à tous les commerces de vente au détail de ces communes.

B. Quels sont les commerces concernés ?

La dérogation concerne tout type de commerce de détail, seuls sont exclus de cette dérogation au repos hebdomadaire, les établissements de vente en gros ainsi que les commerces de détail alimentaire qui restent régis par des dispositions particulières (articles L. 3132-13 et L. 3132-25-5 du code du travail).

La législation est donc assouplie sur trois points :

- l'autorisation d'ouverture est accordée à tous les établissements de vente de détail situés dans la commune ou la zone susvisée ;

- cette autorisation n'est plus limitée aux seules périodes d'activités touristiques, mais s'applique toute l'année ;

- la dérogation est de droit, l'ouverture le dimanche n'est plus soumise à une autorisation préfectorale propre à l'établissement. Pour bénéficier de cette dérogation, les employeurs doivent remplir deux conditions : l'établissement concerné doit être situé dans une zone autorisant la dérogation et doit avoir pour activité principale une activité de vente au détail.

Lorsqu'ils remplissent ces deux conditions, les établissements concernés peuvent ouvrir sans avoir à en demander l'autorisation.

II.- LES UNITÉS URBAINES DE PLUS D'UN MILLION D'HABITANTS ET LES ZONES DITES « PÉRIMÈTRE D'USAGE DE CONSOMMATION EXCEPTIONNEL »

Outre les dérogations accordées aux communes d'intérêt touristique ou thermales et dans les zones touristiques d'affluence exceptionnelle ou d'animation culturelle permanente, le législateur a introduit une deuxième catégorie de territoires susceptibles de bénéficier d'une dérogation au principe du repos dominical « le périmètre d'usage de consommation exceptionnel » ou PUCE.

Les zones dites « périmètre d'usage de consommation exceptionnel » seront déterminées par le préfet de région à l'intérieur d'unités urbaines de plus d'un million d'habitants.

Il s'agit là d'un acte administratif constatant une situation démographique et géographique. Les unités urbaines sont définies à l'occasion de chaque recensement de la population. Elles peuvent s'étendre sur plusieurs départements. Est considérée comme une unité urbaine un ensemble d'une ou plusieurs communes présentant une continuité de tissu bâti (pas de coupure de plus de 200 mètres entre deux constructions) et comptant au moins 2 000 habitants.

La loi subordonne la création d'un PUCE à une demande du conseil municipal de la commune sur le territoire de laquelle se situerait le périmètre. A défaut d'une telle initiative du conseil municipal, le périmètre ne peut pas être créé par le préfet.

A. Procédure de délimitation des zones dites « périmètre d'usage de consommation exceptionnel » (PUCE)

Les PUCE sont délimités au vu des critères suivants (art. L. 3132-25-1 du code du travail) :

- les habitudes de consommation dominicale (art. L. 3132-25-1 du code du travail). Elles sont attestées par la fréquentation des magasins le week-end, pour des achats à caractère familial, difficilement réalisables le reste de la semaine car les disponibilités horaires des clients et l'accessibilité au site ne sont pas aisément conciliables. Le recours à cette notion doit se fonder sur des pratiques caractérisées par leur ancienneté, leur constance et leur ancrage dans les pratiques commerciales de l'espace considéré ;

- l'importance de la clientèle concernée (art. L. 3132-25-1 du code du travail). L'importance de la clientèle constitue également un critère à prendre en compte pour évaluer les pratiques de consommation ;

- l'éloignement de la clientèle de ce périmètre de consommation (art. L. 3132-25-1 du code du travail). Il convient de prendre en compte l'importance et la distance des pôles urbains concernés, la surface commerciale et le chiffre d'affaires global de la zone, la présence d'infrastructures de transports et de stationnement dédiées à la clientèle ainsi que les statistiques de fréquentation de fin de semaine ;

- la proximité immédiate d'une zone frontalière où il existe un usage de consommation dominicale (art. L. 3132-25-2 du code du travail). Afin d'apprécier la spécificité de certaines zones, le législateur a en effet pris en compte les habitudes de consommation transfrontalière qui ont pu se développer, notamment en raison de législations différentes en matière de repos dominical.

Le préfet délimite le PUCE au sein des unités urbaines, après consultation de l'organe délibérant du ou des EPCI existant sur le territoire concerné et des conseils municipaux des communes situées sur le territoire mais n'appartenant à aucun EPCI.

Situation particulière des magasins d'un ensemble commercial situé sur plusieurs communes :

Dans le cas particulier ou un ensemble commercial est implanté sur le territoire de deux ou plusieurs communes n'appartenant pas à un EPCI, la loi a adapté la procédure en tenant compte de l'unité de l'ensemble commercial.

L'ensemble commercial comprend les magasins réunis sur un même site, connus dans le cadre d'une même opération d'aménagement foncier ou bien bénéficiant d'aménagements communs ou d'une gestion commune pour au moins certains éléments de leur exploitation ou encore d'une structure juridique commune.

Dans ce cas, la détermination d'un périmètre pourra être accordée si au moins un conseil municipal parmi les communes concernées en fait la demande. Les autres conseils municipaux seront néanmoins appelés à donner un avis sur le projet.

Au vu de la demande d'au moins une commune, le préfet appréciera l'intérêt de délimiter un PUCE au vu de l'ensemble des circonstances locales, et notamment le poids respectif de chaque commune dans le centre commercial.

Toutefois, le préfet se prononce sur les demandes de délimitation sans être tenu par les avis exprimés par les conseils municipaux.

B. Les dérogations au principe du repos dominical au sein des PUCE

Une fois le périmètre du PUCE délimité, des dérogations au principe du repos dominical peuvent être accordées sous certaines conditions.

Les dérogations au repos dominical sont soumises à la conclusion d'un collectif ou, à défaut, d'une décision unilatérale de l'employeur prise après référendum (art. L. 3232-25-3 du code du travail).

Cet accord collectif fixe les contreparties accordées aux salariés privés du repos dominical ainsi que des engagements pris en termes d'emploi ou en faveur de certains publics en difficulté ou de personne handicapées.

En l'absence d'accord collectif applicable, les autorisations sont accordées au vu d'une décision unilatérale de l'employeur, prise après avis du comité d'entreprise ou des délégués du personnel, lorsqu'ils existent, approuvée par référendum organisé auprès des personnels concernés par cette dérogation au repos dominical.

Les autorisations de dérogation à la règle du repos dominical sont accordées pour une durée limitée (art. L. 3232-25-4 du code du travail), après avis du conseil municipal, de la chambre de commerce et d'industrie, de la chambre des métiers et des syndicats d'employeurs et de salariés intéressés. Ces autorisations sont accordées pour une durée de cinq ans (art. L. 3232-25-6 du code du travail).

Seuls les salariés volontaires ayant donné leur accord par écrit à leur employeur peuvent travailler le dimanche sur le fondement d'une telle autorisation.

Un premier accord collectif a été signé dans les Bouches-du-Rhône (zone commerciale de Plan-de-Campagne) le 11 décembre 2009.

C. Quels sont les commerces concernés ?

L'article L. 3232-25-1 du code du travail précise que les établissements de vente au détail implantés dans un PUCE pourront déroger à la règle du repos hebdomadaire le dimanche. Aucun critère spécifique n'est prévu, en conséquence tout magasin de vente au détail est concerné.

Seuls sont exclus de cette dérogation les commerces de détail alimentaires.

L'article 3 de la loi précise que ces dispositions ne s'appliquent pas dans les départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin.

L'article 4 prévoit qu'un comité constitué de six parlementaires est chargé de veiller au respect du principe du repos dominical posé à l'article L. 3132-3 du code du travail.

La loi est composée de 62 articles répartis au sein de huit titres :

Titre I : Droit à l'information, à l'orientation et à la qualification professionnelles

Titre II : Simplification et développement de la formation professionnelle tout au long de la vie

Titre III : Sécurisation des parcours professionnels

Titre IV : Contrats en alternance

Titre V : Emploi des jeunes

Titre VI : Gestion des fonds de la formation professionnelle

Titre VII : Offre et organismes de formation

Titre VIII : Coordination des politiques de formation professionnelle et de contrôle de la formation professionnelle

Ainsi que l'ont souligné les débats parlementaires, la réforme de la formation professionnelle était devenue nécessaire face aux nombreuses critiques qui lui étaient adressées. Plusieurs études et rapports ont contribué à faire émerger les propositions inscrites dans l'accord national interprofessionnel signé par les partenaires sociaux le 7 janvier 2009, qui a lui-même servi de base à l'élaboration du projet de loi, c'est notamment le cas des travaux menés par la mission commune d'information du Sénat sur le fonctionnement des dispositifs de formation professionnelle.

Ce texte poursuit deux objectifs prioritaires : sécuriser les parcours professionnels et améliorer l'efficacité du système de formation professionnelle, en réduisant les inégalités d'accès et en améliorant la lisibilité de son organisation.

Plusieurs dispositions de ce texte intéressent les collectivités territoriales et en particulier les conseils régionaux.

I.- SUR LA GOUVERNANCE DES POLITIQUES DE FORMATION PROFESSIONNELLE

Plusieurs dispositions phares ont pour objet d'améliorer la gouvernance du système de formation professionnelle :

- l'inscription dans la loi de la définition coordonnée d'une stratégie nationale ;

- le renforcement du rôle du Conseil national pour la formation professionnelle tout au long de la vie ;

- la création d'un délégué à l'information et à l'orientation ;

- le renforcement de la coordination des actions dans le cadre du contrat de plan régional de développement des formations professionnelles.

Tout d'abord, au 1° de l'article 1er de la loi, il est désormais inscrit dans la loi qu'une « stratégie nationale coordonnée (sur la formation professionnelle tout au long de la vie) est définie et mise en oeuvre par l'État, les régions et les partenaires sociaux ».

Au 3° de ce même article 1 ^er , le Conseil national pour la formation professionnelle tout au long de la vie , qui comprend des représentants élus des conseils régionaux , voit son rôle dans la gouvernance du système de formation professionnelle renforcé. Sa mission stratégique de définition d'orientations prioritaires des politiques de formation professionnelle est désormais inscrite dans un cadre pluriannuel. Par ailleurs, le Conseil se voit confier une mission générale d'animation du débat public sur le système de la formation professionnelle, enfin, il disposera des moyens juridiques nécessaires pour obtenir auprès de ses partenaires l'information indispensable à sa réflexion sur les orientations et l'évaluation des politiques de formation professionnelle. A l'article 48, il est prévu que chaque année le Conseil établira un bilan, « par bassin d'emploi et par région, des actions de formation professionnelle qui ont été réalisées par l'ensemble des organismes dispensant de telles actions, sur la base des évaluations transmises par chaque comité de coordination régional de l'emploi et de la formation professionnelle ».

L'article 4 de la loi crée dans son paragraphe II, sur une initiative sénatoriale, un « délégué à l'information et à l'orientation chargé : 1° de proposer les priorités de la politique nationale d'information et d'orientation scolaire et professionnelle ; 2° d'établir des normes de qualité pour l'exercice de la mission de service public d'information et d'orientation ; 3° d'évaluer les politiques nationale et régionales d'information et d'orientation scolaire et professionnelle. Il apporte son appui à la mise en oeuvre et à la coordination des politiques d'information et d'orientation aux niveaux régional et local ».

Est également créé un service dématérialisé gratuit et accessible à tous pour : 1° disposer d'une première information et d'un premier conseil personnalisé en matière d'orientation et de formation professionnelles ; 2° d'être orienté vers les structures susceptibles de fournir les informations et les conseils nécessaires à une bonne orientation professionnelle. Pour sa mise en oeuvre, une convention peut être conclue entre l'État, les régions et le fonds de sécurisation des parcours professionnels créé à l'article 18 du projet de loi.

Ce même article 4 prévoit dans son paragraphe IV que le délégué présentera au Premier ministre avant le 1 ^er juillet 2010 un plan de coordination aux niveaux national et régional de l'action des opérateurs nationaux sous tutelle de l'État en matière d'information et d'orientation. Ce plan sera remis au Parlement et rendu public.

L'article 57 de la loi modifie les modalités de coordination des politiques de formation professionnelle. L'ancien « plan régional de développement des formations professionnelles » (PRDF) devient le « contrat de plan régional de développement des formations professionnelles ». Il reste élaboré par chaque région , sa durée est fixée à six ans débutant le 1 ^er juin de la première année civile suivant le début de la mandature du conseil régional. Il est adopté par le conseil régional après consultation des départements, puis est signé par le président du conseil régional, le représentant de l'État dans la région et, en ce qui concerne la formation initiale, par l'autorité académique. Il engage les parties représentées au sein du Comité de coordination régional de l'emploi et de la formation professionnelle. Cette évolution législative vise ainsi à renforcer la contractualisation et confère un caractère prescriptif à ce document.

Signalons que l'article 16 prévoit que le Gouvernement remettra au Parlement, dans le délai d'un an après la promulgation de la loi, un rapport portant notamment sur les modalités d'accès à la formation professionnelle dans les zones transfrontalières et en outre-mer .

Enfin, on peut souligner qu'à la demande du Gouvernement, les partenaires sociaux ont proposé la création d'un nouveau fonds, le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) qui se substitue au fonds unique de péréquation (FUP) mis en place par la loi du 4 mai 2004. L'objectif est de garantir une meilleure péréquation des recettes et de dégager des ressources suffisantes pour augmenter l'effort national de formation professionnelle en faveur de publics prioritaires. Sa création est actée par l'article 18 de la loi.

II. UNE SÉRIE DE DISPOSITIONS OPTIMISENT LE FONCTIONNEMENT ET LES OBJECTIFS DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE

L'article 20 prévoit dans son paragraphe III que l'expérience acquise par les élus locaux (« conseillers municipaux, conseillers généraux et conseillers généraux qui ont exercé leur fonction durant au moins une mandature complète ») est reconnue, grâce à une disposition insérée dans le texte lors de son examen par le Sénat. Désormais, cette expérience pourra être transformée en diplôme, ou en partie de diplôme, par l'intermédiaire d'une validation des acquis de l'expérience (VAE).

Dans son article 23 la loi prévoit la possibilité d'étendre les contrats de professionnalisation aux bénéficiaires de minima sociaux ou d'un contrat unique d'insertion , en déterminant des conditions d'exécution tenant compte des spécificités de ces publics éloignés de l'emploi, notamment les bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA), de l'allocation de solidarité spécifique (ASS), de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) ou d'un contrat unique d'insertion (CUI). Le Sénat a souhaité compléter le dispositif en étendant le bénéfice du contrat de professionnalisation aux titulaires du revenu minimum d'insertion (RMI) et de l'allocation de parent isolé (API) dans les départements d'outre-mer et les collectivités de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.

L'article 28 prévoit qu'à titre expérimental la commande publique pourra être employée pour inciter les entreprises à recruter des salariés en apprentissage ou en contrat de professionnalisation . Il s'agit de prévoir à titre expérimental, jusqu'au 31 décembre 2011, que pour l'exécution de leurs marchés publics, l'État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics puissent exiger que 5 % au moins du nombre d'heures travaillées seront effectuées par des jeunes de moins de vingt-six ans de niveau de qualification inférieur au baccalauréat, par des salariés en contrat d'apprentissage ou de professionnalisation, ou par des salariés embauchés depuis moins de deux ans à l'issue d'un contrat d'apprentissage ou de professionnalisation. Ce dispositif fera ensuite l'objet d'un rapport d'évaluation remis par le Gouvernement au Parlement au plus tard le 30 septembre 2011.

L'article 31 prévoit que l'État pourra conclure avec les entreprises et les branches professionnelles des conventions d'objectifs sur le développement de la formation des jeunes par l'alternance , en fixant comme horizon un objectif de 5 % de jeunes en alternance dans les effectifs au 1 ^er janvier 2015. Ces conventions d'objectifs seront conclues par l'État en concertation avec les régions.

L'article 36 instaure un dispositif de repérage précoce associant l'éducation nationale, les CFA, Pôle emploi et les missions locales qui sera mis en oeuvre sous la responsabilité du préfet afin de prendre en charge un jeune quittant sa formation sans avoir obtenu de diplôme.

L'article 37 complète le dispositif législatif propre aux missions locales par un dispositif d'évaluation de leurs résultats : « les résultats obtenus par les missions locales en termes d'insertion professionnelle et sociale, ainsi que la qualité de l'accueil, de l'information, de l'orientation et de l'accompagnement qu'elles procurent aux jeunes sont évalués dans des conditions qui sont fixées par convention avec l'État et les collectivités territoriales qui les financent. Les financements accordés tiennent compte de ces résultats. »

L'article 38 apporte, quant à lui, des précisions sur le dispositif des écoles de la deuxième chance en prévoyant que ce réseau « tend à assurer une couverture complète et équilibrée du territoire national , en concertation avec les collectivités territoriales ».