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NOTE DE SYNTHÈSE

En France, il n'existe pas d'instance parlementaire chargée spécifiquement du contrôle des services de renseignement. De plus, les moyens habituels du contrôle parlementaire se révèlent inadéquats. Ainsi, l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 autorise les commissions d'enquête à exercer leur mission « sur pièces et sur place », mais leur refuse l'accès aux documents « revêtant un caractère secret et concernant la défense nationale, les affaires étrangères, la sécurité intérieure ou extérieure de l'État ».

Deux propositions de loi tendant à la création d'une délégation parlementaire spécialisée ont été déposées en 1999 :

- l'une au Sénat, par M. Nicolas About, « portant création d'une délégation parlementaire du renseignement », composée de quatre sénateurs et quatre députés, et qui évaluerait « la politique nationale du renseignement » ;

- l'autre à l'Assemblée nationale, par M. Paul Quilès et plusieurs de ses collègues « tendant à la création d'une délégation parlementaire pour les affaires de renseignement ». Cette proposition vise à créer, dans chaque assemblée, une délégation qui suivrait les activités des services de renseignement « en examinant leur organisation et leurs missions générales, leurs compétences et leurs moyens ».

La seconde proposition a été examinée par la commission de la défense nationale et des forces armées de l'Assemblée nationale le 23 novembre 1999, mais aucune des deux n'a été inscrite à l'ordre du jour du Parlement.

Parallèlement au contrôle parlementaire des activités des services de renseignement, s'est posé le problème du contrôle de l'utilisation des « fonds spéciaux », dont une grande partie est destinée au financement des dépenses des services de renseignement.

Traditionnellement, ce contrôle, qui échappait au Parlement et à la Cour des comptes, était effectué par une commission spéciale de vérification. Instituée par le décret n° 47-2234 du 19 novembre 1947 et nommée par le Premier ministre, celle-ci était présidée par un président de chambre à la Cour des comptes et comprenait deux commissaires choisis parmi les membres du Conseil d'État, de la Cour des comptes ou de l'Inspection générale des finances. Elle remettait au Premier ministre un rapport sur les conditions d'emploi de ces fonds.

L'article 154 de la loi de finances pour 2002 a abrogé le décret de 1947 et créé une commission de vérification composée de :

- deux députés désignés par le président de l'Assemblée nationale pour la durée de leur mandat ;

- deux sénateurs désignés par le président du Sénat après chaque renouvellement triennal ;

- deux membres de la Cour des comptes nommés sur proposition de son premier président, par décret, pour cinq ans.

Cette commission est présidée par l'un des deux députés. Ses travaux sont secrets et les commissaires sont astreints au respect du secret de la défense nationale.

La commission peut prendre connaissance de tous les documents lui permettant de justifier les dépenses réalisées. Elle établit ensuite un rapport, qui est remis au président de la République, au Premier ministre, aux présidents et rapporteurs généraux des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat, et dresse un procès-verbal constatant que les dépenses réalisées sont couvertes par des pièces justificatives.

En revanche, les dispositions adoptées par le Parlement selon lesquelles la commission « reçoit communication de l'état des dépenses se rattachant à des opérations en cours [et peut] déléguer un de ses membres pour procéder à toutes enquêtes et investigations en vue de contrôler les faits retracés dans les documents comptables soumis à vérification » ont été censurées par le Conseil constitutionnel au motif que le Parlement ne saurait « intervenir dans la réalisation d'opérations en cours ».

La présente étude analyse les modalités du contrôle parlementaire des services de renseignement dans plusieurs pays européens, qui disposent tous d'une instance spécialisée, aux compétences plus ou moins étendues. Plus précisément, elle examine la composition, le mode de fonctionnement et les compétences de ces instances.

Les sept pays retenus, l'Allemagne, l'Autriche, la Belgique, l'Espagne, l'Italie, les Pays-Bas et le Royaume-Uni, offrent un large éventail des solutions possibles, tant sur le plan de la composition que du rôle de l'organe parlementaire de contrôle des services de renseignement :

- les pays étudiés se sont tous dotés entre 1952 et 1994 de dispositifs ad hoc constitués selon des modalités très diverses ;

- les missions et les compétences des instances parlementaires de contrôle des services de renseignement sont également très différentes.

1) Les sept pays étudiés se sont dotés entre 1952 et 1994 de dispositifs parlementaires de contrôle des services de renseignement qui sont constitués selon des modalités très diverses


Aux Pays-Bas, le règlement de la chambre basse prévoit une commission pour les services de renseignement et de sécurité. Cette commission existe depuis 1952. Elle rassemble les présidents des quatre principaux groupes politiques.

En Italie, la loi de 1977 sur les services de renseignement a défini la composition du comité parlementaire de contrôle, commun aux deux assemblées. Ce comité rassemble quatre députés et quatre sénateurs, qui sont nommés par les présidents des assemblées à la proportionnelle des groupes politiques.

En Allemagne, la loi de 1978 sur le contrôle parlementaire de l'activité de renseignement a institué une délégation parlementaire ad hoc, élue au début de la législature par les députés. C'est le Bundestag qui détermine l'effectif de la délégation. Elle comporte actuellement neuf membres, tous les groupes politiques à l'exception du PDS (ex-communistes) y étant représentés.

En Autriche, une modification constitutionnelle, adoptée en 1991 et entrée en vigueur en 1993, prévoit que les commissions parlementaires de l'intérieur et de la défense de la chambre basse disposent chacune d'une sous-commission compétente respectivement pour le contrôle des services de renseignement civils et militaires.

En Belgique, le comité de contrôle des services de renseignement créé par la loi de 1991 relative au contrôle des services de police et de renseignement n'est pas composé de parlementaires, mais d'experts désignés par le Sénat. Toutefois, il existe au Sénat depuis 1999 une commission permanente chargée de superviser le fonctionnement du comité de contrôle.

En Espagne, depuis 1992, le Congrès des députés élit un membre de chaque groupe politique afin d'examiner les documents classés les plus confidentiels. En 1995, lorsque la loi sur l'utilisation et le contrôle des fonds spéciaux a été adoptée, il a été décidé que le contrôle de ces fonds serait effectué par ces parlementaires, réunis en une commission spéciale présidée par le président du Congrès. De plus, le projet de loi réformant les services de renseignement, qui est en cours d'examen parlementaire, prévoit de confier à cette commission spéciale le contrôle de l'activité et du fonctionnement du futur service de renseignement.

Au Royaume-Uni, le contrôle parlementaire des services de renseignement a été institué en 1994. Au début de chaque législature, le Premier ministre, après avoir consulté le leader de l'opposition, choisit les neuf parlementaires du comité de contrôle.

2) Les missions et les compétences des instances parlementaires de contrôle des services de renseignement sont très variables

a) Des missions diversement définies

À l'exception de la commission néerlandaise, les instances de contrôle des services de renseignement ont été instituées par des lois, qui ont défini leurs missions de manière très diverse.

La délégation allemande a pour mission le contrôle de l'activité des services fédéraux de renseignement, actuellement au nombre de trois, tandis que le comité britannique est chargé d'examiner « les dépenses, la gestion et la politique » des trois services de renseignement énumérés par la loi, les autres services de renseignement ne relevant pas de sa compétence.

Les sous-commissions autrichiennes contrôlent la nature et la légalité des mesures prises par les services de renseignement. Le comité belge vérifie que les services de renseignement respectent les droits fondamentaux et s'assure de la coordination et de l'efficacité des services. Le comité italien veille à ce que l'activité des services de renseignement se déroule dans le cadre de la loi.

Quant aux députés espagnols élus pour permettre au Congrès d'exercer son droit d'accès aux documents les plus confidentiels, ils exercent également le contrôle des fonds spéciaux. De plus, le projet de loi sur les services de renseignement leur donne pour mission le contrôle de l'activité et du fonctionnement du principal service de renseignement.

b) Des pouvoirs plus ou moins importants

À ces missions très diverses, correspondent des compétences variables, et particulièrement un droit d'information plus ou moins régulier et plus ou moins étendu.

Ainsi, la loi allemande oblige le gouvernement à informer la délégation de l'activité générale des services. Pour sa part, la délégation, qui se réunit au moins une fois par trimestre et qui peut tenir des réunions supplémentaires à la demande d'un seul de ses membres, peut questionner le gouvernement. Depuis 1999, elle peut aussi auditionner les personnels des services, désigner des experts indépendants et procéder à des contrôles sur pièces et sur place.

Le comité belge de contrôle dispose également d'importants pouvoirs : les membres de son service d'enquêtes peuvent par exemple perquisitionner sur les lieux où les personnels des services de renseignement exercent leurs fonctions et ces personnels sont déliés de leur obligation de secret professionnel à l'égard du comité de contrôle. Cette affirmation doit cependant être nuancée. En effet, le comité constitue un instrument d'expertise très important pour le Parlement, mais il n'est pas à la disposition exclusive du législateur.

À l'inverse, le droit d'information des comités britannique et italien est restreint. Au Royaume-Uni, le ministre compétent peut s'opposer à la fourniture de renseignements dont il considère la divulgation inopportune. Quant au comité italien, la loi prévoit qu'il ne pose que des questions d'ordre général.

De même, les députés des deux sous-commissions autrichiennes peuvent seulement poser des questions, car la demande de consultation des documents des services requiert une décision de l'ensemble de la sous-commission. En outre, comme la répartition des compétences entre les deux sous-commissions des commissions de l'intérieur et de la défense correspond à la nature civile ou militaire des services de renseignement, les parlementaires autrichiens ne peuvent guère acquérir une vue d'ensemble du système de renseignement. Aux Pays-Bas, la commission se fonde sur les informations que les ministres veulent bien lui fournir.

Même dans les pays où il est important, le droit à l'information est toujours limité par la nécessité de protéger l'accès à certaines sources d'information ou le déroulement des activités opérationnelles.

Tout en étant tenus au secret, les parlementaires qui siègent dans les instances de contrôle des services de renseignement ont parfois la possibilité d'informer leurs collègues, notamment par la publication de rapports d'activité. C'est le cas en Allemagne, en Italie - où certains rapports du comité de contrôle ont fait l'objet de débats en séance publique au cours de la dernière législature - aux Pays-Bas et au Royaume-Uni. Toutefois, au Royaume-Uni, le rapport du comité de contrôle des services de renseignement est d'abord soumis au Premier ministre, qui le censure avant de le transmettre aux assemblées. En revanche, en Belgique, seuls les parlementaires qui siègent dans la commission de suivi du comité de contrôle sont destinataires des rapports d'enquête.

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L'absence d'instance parlementaire de contrôle des services de renseignement dans notre pays constitue donc une particularité. La position de la France sera encore plus singulière dans quelques mois, lorsque le projet de loi espagnol aura été adopté. En effet, la commission spéciale de contrôle des fonds spéciaux sera alors une commission de contrôle des services de renseignement à part entière.

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