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L'organisation de l'indemnisation et du placement des chômeurs

 

SERVICE DES ETUDES JURIDIQUES (Janvier 2004)

sommaire suite


NOTE DE SYNTHÈSE

Le régime conventionnel français d'assurance chômage a été créé en 1958. Il est géré par les Assedic (Associations pour l'emploi dans l'industrie et le commerce). Les Assedic, au nombre de 30, sont fédérées au sein de l'Unedic (Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce), qui veille à l'application homogène des règles d'indemnisation définies au niveau national. Les Assedic et l'Unedic sont des associations de droit privé administrées de façon paritaire par des représentants des salariés et des employeurs.

En revanche, le placement des demandeurs d'emploi incombe à l'ANPE (Agence nationale pour l'emploi), établissement public créé en 1967 et placé sous l'autorité du ministre responsable de l'emploi. L'ANPE dispose d'un réseau de plusieurs centaines d'agences locales. Chargée de rapprocher les offres et les demandes d'emploi, ainsi que de conseiller et d'orienter les chômeurs, l'ANPE a le monopole légal du placement. Tout demandeur d'emploi a en effet l'obligation d'y être inscrit. De même, tout employeur est tenu d'y déposer ses offres d'emploi.

Ceci n'empêche toutefois pas la parution d'offres et de demandes d'emploi dans la presse, mais l'article L. 311-4 du code du travail, relatif à la diffusion et à la publicité des offres et des demandes d'emploi, précise que les directeurs de publication de presse doivent indiquer aux services de l'ANPE les offres d'emploi qu'on leur demande d'insérer.

Par ailleurs, depuis l'ordonnance du 20 décembre 1986, qui a modifié l'article L. 311-1 du code du travail, des établissements publics, des associations, et des organismes gérés paritairement par les syndicats d'employeurs et de salariés peuvent concourir au service public du placement, à condition d'être agréés par l'État ou d'avoir conclu une convention avec l'ANPE.

En 1996, afin de simplifier les démarches des demandeurs d'emploi, l'ANPE et l'Unedic ont signé une convention transférant aux Assedic la responsabilité de l'inscription des demandeurs d'emploi.

La nouvelle convention d'assurance chômage conclue pour la période 2001-2003 a entraîné une collaboration accrue entre les Assedic et l'ANPE par le biais du PARE (plan d'aide au retour à l'emploi) et du PAP (projet d'action personnalisé).

Ce dispositif, facultatif, s'applique depuis le 1er juillet 2001. Il lie le versement de l'allocation d'aide au retour à l'emploi à la recherche active d'un emploi. Le demandeur d'emploi signe avec l'ANPE un PAP, qui détermine les mesures d'accompagnement individualisées devant lui permettre de retrouver un emploi. Avec le PARE, préalablement signé entre le demandeur d'emploi et l'Assedic, le premier s'engage notamment à participer aux actions définies par le PAP et à ne refuser ni emploi ni formation, tandis que la seconde doit non seulement verser l'allocation d'aide au retour à l'emploi, mais aussi faciliter la mise en oeuvre des actions prescrites par le PAP.

Le rapprochement envisagé entre l'ANPE et l'Unedic et la suppression, également envisagée, du monopole légal de l'ANPE justifient l'étude de l'organisation de l'indemnisation et du placement des chômeurs chez nos voisins européens.

Sept pays ont été retenus : l'Allemagne, la Belgique (plus particulièrement la Wallonie), le Danemark, l'Espagne, la Grande-Bretagne, l'Italie et les Pays-Bas.

Pour chacun de ces pays, trois points ont été examinés :

- l'organisation du système d'indemnisation du chômage ;

- l'organisation du placement des demandeurs d'emploi, en mettant en évidence, le cas échéant, la collaboration entre les structures publiques et les opérateurs privés ;

- les liens entre l'indemnisation du chômage et la recherche d'emploi.

Les réglementations spécifiques à certains salariés (handicapés ou salariés âgés par exemple) ou à certaines formes d'emploi (travail temporaire ou emploi à l'étranger par exemple) n'ont pas été analysées.

L'examen des dispositions étrangères révèle :

- la volonté générale de réformer l'organisation de l'indemnisation et du placement des chômeurs ;

- le renforcement des liens entre l'indemnisation et le placement ;

- la recherche d'une meilleure efficacité du système de placement.

1) La volonté générale de réformer l'organisation de l'indemnisation et du placement des chômeurs


Au cours des dernières années, tous les pays européens ont révisé leur politique de lutte contre le chômage. Tous remplacent progressivement les mesures d'assistance financière aux personnes sans emploi, jugées inefficaces notamment parce que, dans certains cas, elles contribuent à l'exclusion définitive du marché du travail, par des dispositifs associant activement les intéressés à la recherche d'un emploi. Parallèlement, tous cherchent à améliorer la rapidité et la qualité du placement.

En Allemagne, une profonde réforme du marché du travail est en cours de réalisation : en application du rapport Hartz présenté en août 2002, deux lois sur « la prestation de services modernes sur le marché du travail » ont été adoptées en décembre 2002 et deux autres en décembre 2003.

La région wallonne de Belgique a réorganisé le marché du placement des demandeurs d'emploi en mars 2003.

Au Danemark, la loi du 10 juin 2003 sur l'engagement actif en faveur de l'emploi a remplacé les dispositions précédemment en vigueur, qui résultaient de la loi de 1993 introduisant une politique active de l'emploi.

En Espagne, la loi n° 45 du 12 décembre 2002 comprend diverses mesures destinées à réformer le système de protection contre le chômage et à améliorer l'employabilité des demandeurs d'emploi.

En Grande-Bretagne, la politique de l'emploi relève désormais d'un seul ministère créé en 2001, le ministère de l'Emploi et des Pensions, et toutes les questions relatives à l'emploi sont traitées par Jobcentre Plus, une agence de ce ministère créée en 2002.

En Italie, la réforme Biagi n'est pas achevée. Les structures de placement ont été modernisées en 2002 et 2003, et le Parlement examine en ce moment un texte portant entre autres sur l'indemnisation du chômage.

Aux Pays-Bas, la loi SUWI de novembre 2001, qui a réformé les structures de la protection sociale, a notamment modifié l'organisation de l'indemnisation et du placement des chômeurs.

2) Le renforcement des liens entre l'indemnisation et le placement

Il se manifeste de trois façons :

- sur le plan institutionnel ;

- par la mise à disposition des demandeurs d'emploi de guichets uniques ;

- par la subordination du versement des allocations de chômage à la recherche active d'un emploi.

a) Les liens institutionnels

Ils sont particulièrement évidents en Allemagne, en Espagne, en Grande-Bretagne, ainsi qu'au Danemark et aux Pays-Bas.

En Allemagne et en Espagne, un organisme unique gère l'indemnisation et le placement des demandeurs d'emploi : dans le premier cas, c'est l'Agence fédérale du travail, qui s'est substituée à l'Office fédéral au 1er janvier 2004 et, dans le second, c'est l'Institut national pour l'emploi.

En Grande-Bretagne, l'indemnisation et le placement relèvent depuis avril 2002 de la même agence du ministère de l'Emploi et des Pensions, Jobcentre Plus. Auparavant, ces deux missions étaient assumées par deux agences de deux ministères différents.

Au Danemark, les liens entre les organismes chargés de l'indemnisation et du placement se sont resserrés récemment. La loi du 10 juin 2003 sur l'engagement actif en faveur de l'emploi multiplie en effet les procédures d'information réciproque entre les bureaux locaux de placement et les caisses d'assurance chômage.

Il en va de même aux Pays-Bas, où la loi SUWI de novembre 2001 oblige les deux organismes de droit public respectivement compétents pour l'indemnisation et le placement à collaborer pour favoriser le retour des chômeurs à l'emploi et à échanger des informations, un organisme ad hoc veillant au respect des protocoles d'échange.

b) Les guichets uniques

Ces guichets uniques permettent aux chômeurs d'effectuer au même endroit toutes les démarches liées, d'une part, à la perception des allocations de chômage et, d'autre part, à la recherche d'un emploi.

Aux Pays-Bas, l'indemnisation et le placement ne sont pas assurés par le même organisme, mais, localement, des centres pour l'emploi et les revenus accueillent toutes les personnes sans emploi, quelle que soit l'origine de leur inactivité professionnelle (chômage, invalidité, longue maladie...). Chargés prioritairement du placement et du reclassement, les centres pour l'emploi et les revenus servent également d'intermédiaires entre les intéressés et les organismes payeurs des prestations.

En Grande-Bretagne, si la fusion des deux organismes chargés de l'indemnisation et du placement est réalisée au niveau national, elle ne sera achevée au niveau local qu'en 2006. Les nouveaux jobcentres plus se mettent donc en place progressivement. Ils ont d'ailleurs vocation, comme les centres pour l'emploi et les revenus néerlandais, à accueillir toutes les personnes sans emploi, les chômeurs stricto sensu comme les bénéficiaires de l'aide sociale.

En Allemagne, la deuxième loi Hartz, entrée en vigueur le 1er janvier 2003, prévoit également la création de guichets cumulant les fonctions de paiement des indemnités, ainsi que de placement et d'information des chômeurs. À terme, ces guichets uniques devraient accueillir les bénéficiaires aussi bien des allocations de chômage que de l'aide sociale.

c) La subordination du versement des allocations de chômage à la recherche active d'un emploi

Dans tous les pays étudiés, la recherche active d'un emploi conditionne l'indemnisation du chômage.

Les dispositions varient d'un pays à l'autre, mais, dans tous les pays, les demandeurs d'emploi doivent se plier à certaines obligations (entretiens réguliers avec un conseiller pour l'emploi par exemple) et être prêts à occuper rapidement tout emploi « acceptable » pour ne pas perdre le bénéfice des allocations de chômage.

Les critères de l'emploi acceptable, définis par le règlement voire par la loi, sont de plus en plus sévères pour les demandeurs d'emploi. Ainsi, en Allemagne, ils ont été durcis par la première loi Hartz de décembre 2002. Ils l'ont également été en Espagne au même moment. En règle générale, la notion d'emploi acceptable évolue avec la durée du chômage : plus l'intéressé est au chômage depuis longtemps, plus les emplois acceptables sont nombreux, quel que soit le critère considéré (qualification, rémunération, localisation).

Les engagements des demandeurs d'emploi sont parfois formalisés dans un document écrit. C'est par exemple le cas en Grande-Bretagne depuis la réforme de l'indemnisation du chômage de 1996. Depuis cette date, l'allocation de chômage est d'ailleurs dénommée « allocation de recherche d'emploi ».

3) La recherche d'une meilleure efficacité du système de placement

En même temps que les structures publiques de placement se modernisent, notamment en mettant en oeuvre des méthodes de gestion inspirées des entreprises privées, le recours aux opérateurs privés se développe.


a) La modernisation des structures publiques de placement

Remarquable dans tous les pays étudiés, elle est particulièrement spectaculaire en Allemagne, en Grande-Bretagne et en Wallonie belge.

En effet, en Italie, un décret législatif de décembre 2002 a poursuivi la modernisation des structures publiques de placement commencée à la fin des années 90, mais, avec la suppression définitive des listes de placement et la reconnaissance du libre choix des salariés par les employeurs, la réforme italienne a surtout permis de soulager les services concernés d'une partie de leurs tâches strictement administratives.

En revanche, les agences allemandes et britanniques responsables de l'indemnisation et du placement sont gérées comme de vraies entreprises. Ainsi, plusieurs cadres dirigeants issus du secteur privé font partie de la direction nationale de la nouvelle agence britannique. De même, le personnel de la nouvelle agence allemande est composé prioritairement de salariés de droit privé.

Ces agences négocient avec le ministère dont elles dépendent des accords quantifiés. Elles pratiquent une gestion par objectifs et ont un système de rémunération du personnel motivant.

De la même façon, l'Office wallon de la formation professionnelle et de l'emploi négocie avec le gouvernement régional des contrats pluriannuels qui déterminent les priorités, les objectifs et les orientations.

L'agence britannique insiste sur le fait que ses clients sont aussi bien les entreprises à la recherche de personnel que les demandeurs d'emploi à la recherche d'un emploi.

b) Le rôle croissant des prestataires privés

Tous les pays étudiés ont libéralisé le marché du placement, et les agences privées collaborent avec les structures publiques de placement de façon plus ou moins formelle.

Cette orientation générale est conforme à la convention n° 181 et à la recommandation n° 188 de l'Organisation internationale du travail (OIT) du 19 juin 1997 concernant les agences d'emploi privées. La première, reconnaissant le « rôle que les agences d'emploi privées peuvent jouer dans le bon fonctionnement du marché du travail » détermine en effet le cadre général dans lequel les prestataires privés peuvent exercer leur activité, tandis que la seconde prévoit les mesures susceptibles de promouvoir la coopération avec le service public de l'emploi.

La coopération des opérateurs publics et privés de placement est institutionnalisée en Allemagne, en Belgique, au Danemark, en Espagne, en Italie et aux Pays-Bas, alors qu'elle est plus informelle en Grande-Bretagne.

En effet, les récentes réformes allemande, belge, danoise, espagnole, italienne et néerlandaise prévoient que des opérateurs privés assument une partie des fonctions auparavant prises en charge par les structures publiques et les textes précisent en général les échanges d'information auxquels ces partenariats donnent lieu.

Parmi les pays étudiés, les Pays-Bas sont certainement celui qui s'est engagé le plus loin sur cette voie. Pour améliorer l'efficacité du système de placement, la réforme de novembre 2001 limite le rôle du secteur public aux seules activités non concurrentielles et attribue les autres à des prestataires privés, le cas échéant issus du démembrement d'anciennes structures publiques. De la même façon, l'office wallon de placement a été démembré, et ses activités marchandes ont été confiées à une société de droit privé.

En revanche, dans les autres pays, la participation des opérateurs privés apparaît complémentaire. Ainsi, en Espagne, les agences privées de placement exercent leur activité dans un cadre réglementaire très strict et sous le contrôle direct de l'INEM.

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L'examen des dispositions étrangères montre que la réforme envisagée en France s'inscrit dans une double tendance : au renforcement des liens entre l'indemnisation et le placement, et à l'ouverture du marché du placement à des opérateurs privés.

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