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L'organisation de l'indemnisation et du placement des chômeurs

 

SERVICE DES ETUDES JURIDIQUES (Janvier 2004)

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ALLEMAGNE


 

1) L'indemnisation des chômeurs

L'assurance chômage est financée par des cotisations des employeurs et des salariés. Depuis le 1er janvier 2004, elle est gérée par l'Agence fédérale du travail, établissement de droit public placé sous la tutelle du ministre chargé du travail (2(*)), mais disposant d'une large autonomie administrative. L'Agence fédérale a remplacé l'Office fédéral, qui avait été créé en 1952.

 L'Office fédéral du travail

L'Office fédéral du travail était également un établissement de droit public placé sous la tutelle du ministre.

Traditionnellement, l'Office fédéral du travail était dirigé par des instances tripartites, l'organe de décision était le conseil d'administration, qui réunissait 51 membres : 17 représentants des salariés, 17 représentants des employeurs et 17 représentants des collectivités publiques (État fédéral, Länder et communes). Le directoire, également tripartite, gérait les affaires courantes et assurait l'exécution des décisions du conseil d'administration.

Après les révélations de la Cour des comptes fédérale sur l'opacité de la gestion de l'Office fédéral du travail, une première réforme des structures de l'établissement avait été réalisée dès le début de l'année 2002 : certains des articles du livre III du code social relatifs à l'Office fédéral du travail avaient été amendés par la loi du 23 mars 2002 portant simplification de la représentation des salariés dans les conseils de surveillance, cette loi modifiant en effet la loi sur la cogestion, ainsi que plusieurs autres textes à caractère social.

Depuis la réforme de mars 2002, l'organisation de l'Office fédéral du travail s'était rapprochée de celle des entreprises privées. La direction de l'établissement incombait au comité de direction, composé de trois personnes, toutes nommées par le président fédéral sur proposition du gouvernement fédéral, la loi précisant que le président du comité de direction devait être proposé par le ministre. Les membres du comité de direction n'étaient pas fonctionnaires, mais étaient liés à l'Office par contrat.

Le conseil d'administration était resté tripartite, mais ne comptait plus que 21 membres. Il avait perdu une partie de son pouvoir de décision. S'il continuait à établir les statuts et le budget de l'Office, son rôle principal consistait désormais à contrôler le comité de direction, ainsi que l'ensemble des services administratifs de l'établissement.

Le conseil d'administration pouvait ainsi faire procéder à des missions d'audit par les services internes de l'établissement et charger des experts extérieurs de contrôles ponctuels. De plus, le conseil d'administration devait être consulté lors de la nomination des membres du comité de direction.

L'Office fédéral du travail était représenté dans la plupart des Länder par un office régional. Il existait dix offices régionaux, qui coordonnaient les activités des instances de niveau inférieur, c'est-à-dire des 180 bureaux locaux pour l'emploi et des 660 antennes, lesquelles assuraient l'exécution directe des missions dévolues à l'Office fédéral du travail et étaient en contact avec le public. Les organes de direction des offices régionaux et des bureaux locaux étaient assistés de conseils dont la composition était tripartite.

La loi Hartz 3 a transformé l'Office fédéral du travail en Agence fédérale du travail.

 L'Agence fédérale du travail

Comme son prédécesseur, l'Agence fédérale du travail est une personne morale de droit public placée sous l'autorité du ministre, mais le gouvernement fédéral entend contractualiser ses rapports avec ce nouvel établissement et conclure des accords ciblés et ponctuels.

L'Agence fédérale du travail conserve les structures (conseil d'administration tripartite, comité de direction...) que la réforme de mars 2002 avait données à l'Office.

Les offices régionaux deviennent des « directions régionales » et les bureaux locaux des « agences du travail ». Les directions régionales et les agences du travail comportent désormais des directions collégiales.

La loi Hartz 3 précise que le personnel de l'Agence n'est pas composé de fonctionnaires, mais prioritairement de salariés de droit privé.

2) Le placement des chômeurs


a) Les structures publiques

Le placement et les activités annexes, comme le conseil ou la promotion de la formation, font partie des missions de l'Agence fédérale du travail, qui doit fournir ses prestations gratuitement.

Pour éviter le chômage de longue durée, la loi du 14 décembre 2001 portant réforme de la politique de l'emploi, dite loi Job AKTIV prévoit que les demandeurs d'emploi fournissent un maximum de renseignements d'ordre personnel et professionnel dès qu'ils s'inscrivent, afin de permettre au bureau pour l'emploi d'établir des « profils ». Ensuite, des accords récapitulant les engagements des deux parties sont conclus : aux efforts du bureau de placement pour trouver un emploi ou une formation au demandeur d'emploi, doit correspondre une démarche active de recherche de ce dernier.

La réforme de mars 2002 avait mis en évidence le fait que le placement devait devenir la priorité de l'Office fédéral du travail.

La loi de mars 2002 comportait plusieurs dispositions relatives à la modernisation des méthodes de gestion de l'Office. Elle disposait que celui-ci devait créer un service d'audit, chargé de vérifier que l'établissement accomplissait effectivement ses missions. Elle prévoyait également de confier certains contrôles à un organisme extérieur. L'Office avait par ailleurs été invité à mettre en place un système de rémunération incitant ses salariés à porter leurs efforts sur la mission de placement et à faire preuve d'efficacité.


b) Les agences privées

L'Office fédéral du travail a perdu le monopole du placement en 1994. La loi a alors permis aux agences privées d'exercer l'activité de placement à condition d'obtenir une autorisation de l'Office fédéral du travail. Octroyée sur présentation d'un dossier permettant d'évaluer la solidité de l'entreprise, la première autorisation avait une durée limitée à trois ans, tandis que la seconde pouvait être illimitée.

Depuis mars 2002, les agences privées n'ont plus besoin d'autorisation, mais elles restent soumises à l'obligation de fournir leurs prestations à titre gratuit aux demandeurs d'emploi.


c) La collaboration entre les structures publiques et privées de placement

Le gouvernement considère que l'Agence fédérale du travail n'est pas en concurrence avec les agences privées, mais qu'elle tire profit des partenariats.

Depuis l'entrée en vigueur de la loi Job AKTIV, l'Office pouvait déléguer sa mission de placement à des partenaires privés auxquels il pouvait donc adresser des demandeurs d'emploi. Il en va ainsi pour la nouvelle Agence fédérale du travail.

De même, la loi Job AKTIV permettait aux demandeurs d'emploi auxquels l'Office fédéral du travail n'avait pas fourni d'emploi dans le délai de six mois d'exiger que ce dernier fît appel aux services d'une agence privée de placement.

Les modalités de la collaboration entre structures publiques et privées de placement ont été précisées ultérieurement, en particulier par la loi de mars 2002 qui a réformé l'Office fédéral du travail. Elles ont été reprises par la loi Hartz 3, qui a transformé l'Office en Agence.

Actuellement, les chômeurs indemnisés auxquels l'Agence fédérale du travail n'a pas fourni d'emploi dans le délai de trois mois peuvent s'adresser à une agence privée de placement. Ils ont droit à un bon d'échange valable pendant trois mois et dont la valeur varie entre 1 500 et 2 500 € en fonction de l'ancienneté du chômage. Si l'agence à laquelle ils s'adressent parvient à leur trouver un emploi, l'Agence fédérale du travail doit la rémunérer. Pour cela, l'emploi doit avoir une durée hebdomadaire minimale de 15 heures et le contrat de travail doit être d'au moins trois mois. Le montant des honoraires versés à l'agence varie entre 1 000 € et 2 500 € en fonction de la durée de l'emploi fourni.

Les demandeurs d'emploi qui ne bénéficient pas de tels bons d'échange (chômeurs non indemnisés ou nouveaux chômeurs par exemple) ont le droit de s'adresser à des agences de placement privées. Celles-ci ne peuvent exiger une rémunération du bénéficiaire que si elles parviennent à lui trouver un emploi. De plus, leurs honoraires sont encadrés.

La première loi Hartz obligeait chaque bureau local de l'Office fédéral du travail à disposer d'une agence de travail temporaire (Personal Service Agentur : PSA). Ces dispositions s'appliquent à la nouvelle Agence. Les agences PSA mettent des chômeurs de longue durée à la disposition des entreprises. Elles peuvent être gérées en régie, mais la loi prévoit plutôt qu'elles soient gérées par des opérateurs privés sous contrat, choisis à l'issue d'une procédure d'adjudication.

Les agences sélectionnées signent alors une convention avec l'Agence fédérale du travail. La convention prévoit notamment le montant des honoraires versés mensuellement par l'Agence à l'agence PSA. Les agences PSA recrutent pour une durée en principe comprise entre neuf et douze mois, les demandeurs d'emploi inscrits auprès du bureau local avec lequel elles sont en contrat et s'efforcent de leur trouver des missions d'intérim. Entre deux missions, les agences PSA ont l'obligation de former leur personnel. Le mode de rémunération des agences PSA est incitatif : leurs honoraires sont dégressifs et diminuent en même temps que l'ancienneté de leur contrat avec le demandeur d'emploi augmente. De plus, les agences PSA perçoivent des primes pour chaque placement réussi. Le montant de ces primes est également dégressif. Les demandeurs d'emplois sont liés aux agences PSA par un contrat de travail conforme aux règles régissant les agences de travail temporaire, lesquelles ont également été modifiées par la première loi Hartz. Les nouvelles règles sur le travail temporaire sont entrées en vigueur le 1er janvier 2004. Elles devraient encourager le recours à cette forme d'emploi, encore peu répandu en Allemagne. En insérant la disposition sur les agences PSA dans la loi, le législateur a fait le double pari que les chômeurs de longue durée renoueraient avec la vie active et que les contrats d'intérim seraient transformés en contrats de longue durée.


3) Les liens entre l'indemnisation et la recherche d'emploi

La première loi Hartz subordonne le versement des allocations de chômage aux personnes sans emploi, mais qui sont aptes à travailler (salariés licenciés, parents dont le congé parental se termine...), à une inscription rapide comme demandeur d'emploi. La démarche doit être effectuée personnellement par les intéressés. Chaque jour de retard entraîne une diminution des allocations de chômage.

De plus, elle durcit les critères de l'emploi « acceptable ». Ainsi, à partir du quatrième mois de chômage, un célibataire doit accepter un emploi loin de son domicile (temps de transport supérieur à deux heures pour une journée de travail de six heures) ou moins bien rémunéré que son emploi précédent (la différence peut atteindre 30 % pendant les six premiers mois et être supérieure ensuite) s'il ne veut pas perdre le bénéfice des allocations de chômage. En cas de désaccord, c'est au demandeur d'emploi qu'il appartient d'apporter la preuve que sa situation personnelle l'empêche d'accepter l'emploi qui lui est proposé.

La deuxième loi Hartz prévoit la création de guichets uniques pour les demandeurs d'emploi, les Job Centres qui cumulent les fonctions de paiement des indemnités, de placement et de conseil aux chômeurs. À terme, les Job Centres devraient accueillir les bénéficiaires aussi bien des allocations de chômage que des prestations d'aide sociale.


* (1) Il a fallu adopter deux lois. En effet, comme certaines dispositions requéraient l'accord du Bundesrat et d'autres non, la procédure parlementaire était différente. Les dispositions des lois Hartz qui ne se rapportent pas à l'organisation de l'indemnisation et du placement des chômeurs n'ont pas été analysées.

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