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L'organisation de l'indemnisation et du placement des chômeurs

 

SERVICE DES ETUDES JURIDIQUES (Janvier 2004)

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BELGIQUE


L'indemnisation du chômage relève de la compétence de l'État fédéral, alors que la politique de l'emploi a été décentralisée.

L'Office national de l'emploi (ONEM)
, établissement public placé sous la tutelle du ministère de l'Emploi et du Travail, est responsable de la gestion de l'assurance chômage au niveau fédéral, mais les allocations sont versées par des organismes de paiement distincts.

Depuis les réformes institutionnelles de 1980, le placement des chômeurs relève de la compétence des régions, tandis que la formation relève de celle des communautés.
Dans les années 80, les trois régions wallonne, flamande et bruxelloise ont donc créé des structures publiques de placement.

Depuis le milieu des années 90, les régions ouvrent progressivement aux opérateurs privés le marché du placement des demandeurs d'emploi.

1) L'indemnisation des chômeurs

Le régime général de sécurité sociale englobe notamment l'assurance chômage. Celle-ci est financée par les cotisations des employeurs et des salariés, ainsi que par une contribution de l'État.

Les cotisations sont versées à l'Office national de sécurité sociale (ONSS), établissement public doté de la personnalité morale et placé sous la double tutelle du ministère des Affaires sociales et du ministère des Finances. L'ONSS a été créé par l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs.

La gestion de l'assurance chômage est assurée par l'Office national de l'emploi (ONEM), établissement public créé par l'arrêté loi du 28 décembre 1944 et placé sous la tutelle du ministère de l'Emploi et du Travail. Depuis le 1er janvier 2002, la gestion de l'ONEM s'effectue dans le cadre d'un contrat d'administration. Le premier contrat a été conclu pour la période 2002-2004 : en contrepartie de trente-neuf engagements chiffrés (réduction du délai de traitement des dossiers, horaires d'ouverture des bureaux au public...), l'ONEM dispose librement du budget qui lui est alloué.

L'ONEM a pour principale mission la mise en application de la réglementation de l'assurance-chômage : établissement du droit aux allocations, contrôle de la réalité du chômage, vérification des organismes de paiement etc.

Selon les modalités prévues par l'arrêté royal du 25 avril 1963 sur la gestion des organismes d'intérêt public de sécurité sociale, l'ONEM est géré par un comité de gestion, instance fédérale paritaire composée de délégués des organisations représentatives des employeurs et des salariés. L'arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage a fixé ce nombre à sept. Le comité de gestion de l'ONEM est présidé par une personnalité indépendante désignée par le Roi sur proposition du ministre de l'Emploi et du Travail.

Par ailleurs, deux commissaires du gouvernement, l'un représentant le ministre de l'Emploi et du Travail et l'autre le ministre des Finances, prennent part aux réunions du comité de gestion avec voix consultative. Ils veillent au respect de la légalité et de l'intérêt général et peuvent exercer un recours contre les décisions du comité de gestion.

La durée du mandat des membres du comité de gestion est de six ans, renouvelable.

Le comité de gestion joue également un rôle de conseil auprès du gouvernement fédéral pour la politique de l'emploi : il est consulté sur les projets de réforme et peut soumettre au ministre compétent des propositions de modification.

La gestion courante de l'ONEM est assurée par un administrateur général et par son adjoint, nommés par le Roi. Ils sont chargés d'exécuter les décisions du comité de gestion et veillent au bon fonctionnement de l'établissement.

En dehors de l'administration centrale, l'ONEM comprend trente bureaux de chômage répartis sur tout le territoire. Ces bureaux examinent les demandes d'allocation, transmettent les autorisations et les refus de paiement aux organismes de paiement, appliquent les sanctions en cas d'infraction à la réglementation et vérifient le paiement des allocations.

Le paiement des allocations de chômage est effectué par des organismes de paiement distincts de l'ONEM (3(*)) :

- la Caisse auxiliaire de paiement des allocations de chômage (CAPAC), organisme public géré de façon paritaire et fonctionnant avec l'appui de l'ONEM (4(*)) ;

- les organismes de paiement créés par les syndicats et agréés par le ministre, actuellement au nombre de trois.

Les chômeurs choisissent leur organisme de paiement et peuvent en changer à tout moment. En règle générale, ils s'inscrivent auprès de l'organisme de paiement de leur syndicat, et la CAPAC reçoit les dossiers des chômeurs non syndiqués.

Les organismes de paiement doivent également donner aux chômeurs les renseignements concernant leurs droits et leurs devoirs au regard de l'assurance chômage, leur fournir les documents nécessaires à leur inscription, et transmettre les dossiers aux bureaux de chômage compétents territorialement.


2) Le placement des chômeurs


a) Les structures publiques

La loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980 a transféré le placement des demandeurs d'emploi aux régions et la formation aux communautés.

Les trois régions wallonne, flamande et bruxelloise ont donc progressivement créé des organismes de placement, qui ne sont devenus opérationnels qu'à la fin des années 80 :

- l'Office wallon de la formation professionnelle et de l'emploi (FOREM) ;

- l'Office flamand de l'emploi et de la formation professionnelle (VDAB) ;

- l'Office régional bruxellois de l'emploi (ORBEM).

De plus, un décret du 17 janvier 2000 a créé l'Office de l'emploi de la communauté germanophone (ADG). Auparavant, le placement des chômeurs de la communauté germanophone dépendait du FOREM.

Ces organismes sont des personnes morales de droit public. Ils ont notamment pour mission l'inscription et le placement des chômeurs. Ils mettent en oeuvre les programmes de placement définis par les gouvernements des régions et des communautés. Pour l'exécution de ces missions, ils disposent de diverses structures locales.

Par ailleurs, chaque commune a l'obligation, depuis le 1er juin 1994, de créer une agence locale pour l'emploi (ALE) sous la forme d'une association sans but lucratif agréée par le ministère de l'Emploi et du Travail. Les agents des ALE sont rémunérés par l'ONEM.

Les ALE sont gérées de façon paritaire par des représentants des conseils municipaux désignés à la proportionnelle des groupes politiques et par des délégués des organisations syndicales siégeant au Conseil national du travail (5(*)).

Les ALE offrent aux chômeurs de longue durée des possibilités d'emploi à temps partiel et de courte durée dans des secteurs d'activité qui ne relèvent pas du marché du travail traditionnel, par exemple la fourniture de prestations de services aux particuliers.

À titre d'exemple, les structures de placement de la région wallonne sont analysées de façon détaillée ci-après.

Le FOREM a été créé par décret du 16 décembre 1988. Placé sous la tutelle du gouvernement wallon, cet organisme public dispose d'une large autonomie de gestion.

Il est administré par un comité de gestion paritaire composé de huit délégués des organisations représentatives des employeurs et de huit délégués des organisations représentatives des salariés. Ce comité de gestion est présidé par une personnalité indépendante choisie par le gouvernement régional. Par ailleurs, deux commissaires désignés par le gouvernement de la région participent aux réunions du comité de gestion, avec voix consultative. La durée du mandat des membres du comité de gestion est de cinq ans, renouvelable.

Le comité de gestion et le gouvernement wallon négocient et concluent un contrat de gestion déterminant les priorités, les objectifs et les orientations à suivre. Le dernier contrat signé porte sur cinq années (2001-2005).

Le comité de gestion a également un rôle de conseil auprès du gouvernement régional, qui doit le consulter sur tout projet de réforme concernant la politique de l'emploi.

La gestion courante du FOREM est exercée par un administrateur général assisté d'un adjoint. Nommés par le gouvernement régional, ils exécutent les décisions du comité de gestion et assurent le fonctionnement de l'établissement.

Le FOREM a été restructuré au début de l'année 2003 : il n'a conservé que les activités non marchandes, et les autres ont été transférées à une entité privée soumise à la concurrence.

Le décret du 13 mars 2003 a organisé l'ensemble des activités de service public du FOREM au sein de trois entités complémentaires :

- FOREM Conseil, qui met en application les politiques de l'emploi du gouvernement, conseille les demandeurs d'emploi et soutient les entreprises dans leur gestion des ressources humaines ;

- FOREM Formation ;

- FOREM Support, qui dispense des services internes communs garantissant le bon fonctionnement des deux autres entités (comptabilité, logistique, ressources humaines...).

Chaque entité dispose d'un bureau exécutif paritaire, à l'image du comité de gestion, et chargé notamment de préparer les décisions de ce dernier.

Pour exercer son activité de conseil, le FOREM dispose de onze directions régionales. Il existe auprès de dix des onze directions régionales un Espace Ressources Emploi (ERE), mettant à la disposition des demandeurs d'emploi des conseils, des informations, des offres d'emploi et les outils nécessaires à leur recherche (ordinateurs, téléphone, documentation...).

Des comités subrégionaux de l'emploi ont été créés auprès des directions régionales. Les partenaires sociaux sont représentés dans ces comités, dont le rôle consultatif couvre tous les aspects de la politique de l'emploi.

Par ailleurs, sur le plan local, le gouvernement wallon a souhaité développer le concept de guichet unique en rassemblant dans un même lieu (au niveau communal ou intercommunal) les structures d'information et d'accompagnement des chômeurs. Des maisons de l'emploi, auxquelles participent notamment FOREM Conseil et les communes, ont donc été créées. Elles accueillent, informent et orientent les personnes à la recherche d'un emploi en mettant à leur disposition des outils informatiques, de la documentation et, le cas échéant, un conseiller. À la fin de l'année 2004, il devrait y avoir une centaine de maisons de l'emploi en Wallonie.


b) Les agences privées

La région wallonne a ratifié, par décret du 13 mars 2003, la convention n° 181 de l'OIT concernant les agences d'emploi privées.

Le même jour, elle a adopté, (outre le texte modifiant le décret régissant le FOREM, déjà mentionné) deux autres décrets. L'un, qui est entré en vigueur le 1er avril 2003, crée une société de services de placement de droit privé qui englobe les activités commerciales du FOREM et de T-Intérim, l'ancien service public d'intérim. L'autre, dont la date d'entrée en vigueur n'est pas encore déterminée, concerne l'agrément des agences de placement privées et régit leurs relations avec le FOREM.

La société de services créée est une société anonyme, détenue à hauteur d'au moins 80 % par la région wallonne. Elle regroupe les activités marchandes du FOREM : intérim, outplacement, recrutement, sélection etc. Elle a également pour mission, le développement des « actions d'insertion à destination de publics fragilisés » et 80 % de ses bénéfices devront être affectés à la réalisation d'actions d'insertion socioprofessionnelle.

Quant aux agences de placement privées, elles devront obtenir un agrément préalable pour exercer leurs activités. L'octroi de ce dernier suppose notamment la fourniture de garanties financières et professionnelles. La première autorisation sera donnée pour une période limitée à deux ans. L'agrément pourra ensuite être accordé pour une durée illimitée. Les agences privées ne pourront en aucun cas demander ou accepter de la part du salarié une quelconque rémunération.

De la même façon, des mesures relatives à la participation des opérateurs privés ont été adoptées par la région de Bruxelles-capitale le 26 juin 2003 et par la région flamande le 13 avril 1999. Toutefois, dès 1995, la région flamande avait autorisé, par décret du 19 avril, l'ouverture de bureaux de placement payants « en ce qui concerne les catégories de personnes pour lesquelles le service public de l'emploi [n'était] manifestement pas en état de satisfaire de façon adéquate à la demande d'emploi ».


c) La collaboration entre les structures publiques et privées de placement

Lorsque le décret relatif à l'agrément des agences de placement sera entré en vigueur, le FOREM exercera une mission de coordination dans le cadre de la gestion mixte du marché régional du travail en Wallonie.

Les agences de placement privées devront fournir au FOREM des informations anonymes sur leurs clients, salariés ou employeurs, sur les emplois pourvus, les offres et les demandes d'emploi, ainsi que sur les contrats relatifs aux services de placement.

Par ailleurs, le FOREM et les agences privées pourront instaurer d'autres formes de coopération. Celles-ci devront être définies par des « plates-formes de concertation » rassemblant des représentants des partenaires sociaux et des pouvoirs publics.


3) Les relations entre l'indemnisation et la recherche d'emploi

Pour bénéficier d'une allocation chômage, il faut se faire enregistrer auprès d'un organisme de paiement, puis se déclarer demandeur d'emploi à l'un des organismes régionaux de l'emploi (FOREM, VDAB, ORBEM, ADG).

Il faut ensuite faire pointer deux fois par mois sa carte de chômage dans sa commune et la présenter, à la fin de chaque mois, à son organisme de paiement. Toutefois, le gouvernement envisage de supprimer prochainement l'obligation de pointage pour les chômeurs pour la remplacer par une procédure d'accompagnement individuel, jugée plus efficace en termes de recherche d'emploi.

Par ailleurs, les chômeurs indemnisés sont tenus d'accepter tout emploi « convenable ». La notion d'emploi convenable est définie par un règlement. Pendant les six premiers mois de chômage, seuls les emplois correspondant à la formation ou à l'emploi précédent de l'intéressé sont considérés comme convenables. En revanche, au bout de six mois de chômage, les demandeurs d'emploi sont tenus d'accepter tout emploi, pour autant que l'employeur respecte le droit du travail et que la durée quotidienne de transport ne dépasse pas quatre heures.


* (2) Depuis les élections de l'automne 2002, il s'agit du ministre de l'Économie et du Travail.

* (3) Historiquement, les organismes de paiement des différentes prestations sociales étaient liés aux syndicats. Cette organisation a été conservée après la seconde guerre mondiale, mais, pour plusieurs branches, parmi lesquelles le chômage, un organisme auxiliaire de paiement a été créé sous la forme d'un établissement public.

* (4) La CAPAC est hébergée dans les locaux de l'ONEM et son comité de gestion se compose des mêmes membres que celui de l'ONEM.

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