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Étude de législation comparée n° 156 - janvier 2006 - L'état d'urgence

 

SERVICE DES ETUDES JURIDIQUES (Janvier 2006)

PORTUGAL

D'après l'article 19 de la Constitution, relatif à la suspension de l'exercice des droits fondamentaux, deux dispositifs permettent de faire face aux situations de crise : l'état de siège et l'état d'urgence.

Les deux dispositifs sont mis en place selon la même procédure. L'état d'urgence est réservé aux situations de « moindre gravité », car il se traduit par une restriction moins importante des libertés publiques et ne peut, à la différence de l'état de siège, entraîner la substitution des autorités militaires aux autorités civiles, ni même la subordination de celles-ci aux premières.

Les dispositions de l'article 19 ont été précisées par la loi 44/86 du 30 septembre 1986 relative à l'état de siège et à l'état d'urgence.

Par ailleurs, plusieurs articles de la Constitution empêchent que la déclaration de l'état d'urgence ou de l'état de siège ne soit utilisée pour porter atteinte à l'ordre constitutionnel démocratique.

Le texte ci-après analyse les dispositions législatives relatives à l'état d'urgence.

1) Les conditions d'application

Seules, les situations suivantes justifient la déclaration de l'état d'urgence :

- agression étrangère, réelle ou imminente ;

- menace grave pesant sur les institutions ;

- perturbation constatée de l'ordre constitutionnel ;

- calamité publique.

2) La procédure

La déclaration de l'état d'urgence relève de la compétence du président de la République. Cette disposition est conforme à l'article 123 de la Constitution, qui fait du président de la République le garant du « fonctionnement régulier des institutions démocratiques ».

Avant de déclarer l'état d'urgence, le président de la République doit consulter le gouvernement et obtenir l'autorisation de l'Assemblée de la République. Lorsque celle-ci n'est pas réunie et qu'elle n'est pas en mesure de se réunir rapidement, l'autorisation est donnée par sa commission permanente, mais l'assemblée doit confirmer cette autorisation aussi rapidement que possible.

La commission permanente de l'Assemblée de la République, dont l'existence est prévue par la Constitution, se substitue à cette dernière en dehors des « périodes normales de fonctionnement » (7(*)) de l'assemblée, ainsi que dans toutes les situations exceptionnelles (dissolution, crises, etc.). Présidée par le président de l'Assemblée de la République, elle est constituée à la proportionnelle des groupes politiques.

L'autorisation parlementaire porte non seulement sur le principe, mais également sur la nature des mesures qui peuvent être prises. En effet, la loi autorisant la déclaration d'état d'urgence doit préciser toutes les caractéristiques du dispositif, en particulier l'aire géographique concernée, ainsi que la durée et la nature exacte des dérogations apportées à l'ordre constitutionnel habituel.

La durée de l'état d'urgence, limitée au minimum nécessaire pour obtenir le rétablissement d'une situation normale, ne peut pas excéder quinze jours. Toutefois, sa prorogation, par périodes de quinze jours, est possible en cas de besoin. Elle s'effectue selon la même procédure que la déclaration initiale.

L'Assemblée de la République contrôle l'application des mesures prises pendant l'état d'urgence.

3) Les effets

Le principe de proportionnalité exige que les mesures entraînées par l'état d'urgence soient limitées au strict minimum : non seulement quant à leur durée et à leur aire d'application, mais aussi à leur ampleur.

La déclaration de l'état d'urgence doit donc énoncer « les droits, les libertés et les garanties dont l'exercice est suspendu ».

D'après la Constitution, l'état d'urgence « ne peut provoquer la suspension que de certains des droits, libertés et garanties susceptibles de l'être ». En effet, quelles que soient les circonstances, certains droits fondamentaux ne peuvent pas être suspendus. Il s'agit des droits à la vie, à l'intégrité morale et physique, à l'identité personnelle, à la capacité civile, à la citoyenneté, du principe de non-rétroactivité de la loi pénale, des droits de la défense, ainsi que de la liberté de conscience et de religion.

Par ailleurs, en cas de suspension de l'exercice des droits fondamentaux, les garanties suivantes doivent être respectées :

- les mesures prises doivent être conformes aux principes d'égalité et de non-discrimination ;

- les juges d'instruction doivent avoir communication dans les 24 heures de toutes les assignations à résidence et de toutes les détentions consécutives à la violation des règles de sécurité en vigueur pendant l'état d'urgence ;

- les perquisitions domiciliaires et les autres moyens de preuve mis en oeuvre doivent faire l'objet d'un procès verbal simplifié, établi en présence de deux témoins, si possible résidant à proximité du lieu concerné, le procès verbal devant être communiqué au juge d'instruction accompagné d'un dossier ;

- des restrictions de circulation peuvent être édictées ;

- la diffusion des publications écrites et des émissions de radiodiffusion et de télévision peut être suspendue, les salles de spectacle peuvent être fermées, certaines publications peuvent être saisies, mais aucune mesure de censure préalable ne peut être prise ;

- les restrictions apportées au droit de réunion ne peuvent pas affecter les réunions des organes statutaires des partis politiques, des syndicats et des associations, ces réunions ne pouvant être ni interdites ni subordonnées à une autorisation préalable ;

- les citoyens gardent la possibilité de saisir les tribunaux, qui veillent au respect de la légalité.

Les personnes qui ont été lésées à cause de l'état d'urgence sont indemnisées selon les règles du droit commun.

L'état d'urgence peut également se traduire, en cas de besoin, par le renforcement des pouvoirs des autorités administratives civiles, le cas échéant avec l'appui des forces armées. La déclaration de l'état d'urgence doit préciser ces deux points.

En aucun cas, les règles constitutionnelles relatives à la compétence et au fonctionnement des pouvoirs publics ne peuvent être affectées. Du reste, pendant la durée de l'état d'urgence, l'Assemblée de la République ne peut être dissoute et la Constitution ne peut être révisée.

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La loi 44/86 du 30 septembre 1986 relative à l'état de siège et à l'état d'urgence n'a jamais été mise en application.

* (7) La période normale de fonctionnement de l'Assemblée de la République commence le 15 septembre et s'achève le 15 juin.