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Étude de législation comparée n° 176 - septembre 2007 - Le vote électronique

 

SERVICES DES ETUDES JURIDIQUES (Septembre 2007)

ALLEMAGNE

Environ 5 % des électeurs votent à l'aide de dispositifs électroniques. Les premières machines à voter ont été utilisées à Cologne en 1999 à l'occasion des élections européennes. Actuellement, quelque 2 000 bureaux de vote, dans cinq Länder, sont équipés.

1) Les fondements juridiques

Si la législation électorale relève de la compétence des Länder ou de la fédération selon l'élection considérée (1(*)), l'organisation matérielle des élections incombe aux communes, qui peuvent choisir de remplacer les bulletins de vote traditionnels par d'autres dispositifs, à condition que la loi électorale applicable à l'élection considérée le prévoie expressément et que les mesures législatives relatives à ces dispositifs soient développées par des textes réglementaires.

a) Les dispositions fédérales

La loi sur l'élection des membres du Bundestag prévoit le vote électronique, mais pas le vote par Internet. Son article 35 énonce en effet : « Pour faciliter le vote et le décompte des voix, des machines peuvent être utilisées à la place des bulletins de vote et des urnes. »

La loi dispose que les dispositifs doivent garantir le secret du vote, qu'ils doivent être agréés par le ministère de l'intérieur et que leur utilisation doit être autorisée, pour une élection donnée ou de manière générale.

La loi sur l'élection des membres du Parlement européen comprend une disposition similaire à l'article 35 de la loi sur l'élection des membres du Bundestag.

Le règlement du 3 septembre 1975 sur l'utilisation des machines à voter pour l'élection des membres du Bundestag et du Parlement européen précise que les appareils, qu'ils servent à exprimer le vote ou à décompter les voix, doivent être autorisés par le ministère de l'intérieur pour chaque élection et que les communes doivent, lors de chaque scrutin, indiquer les bureaux de vote dans lesquels ils seront utilisés.

Une pétition publique pour la suppression de l'article 35 de la loi sur l'élection des membres du Bundestag, lancée au début du mois d'octobre 2006, a recueilli environ 30 000 signatures. La commission des pétitions du Bundestag ne s'est pas encore prononcée sur cette pétition.

b) Les mesures prises par les Länder

Afin de permettre aux communes d'installer des dispositifs de vote automatisé, plusieurs Länder ont modifié leurs lois électorales, puis les dispositions réglementaires prises pour l'application de ces lois.

Les Länder de Brandebourg, de Hesse, de Rhénanie du Nord-Westphalie, de Rhénanie-Palatinat et de Saxe-Anhalt l'ont fait pour les deux lois qui régissent respectivement l'élection des membres du Landtag et les élections locales, rendant ainsi possible le vote électronique pour toutes les élections. En revanche, le Land de Bade-Wurtemberg ne l'a fait que pour l'élection des membres du Landtag. Inversement, en 2003, le Land de Saxe a modifié sa loi sur l'élection des membres du Landtag pour supprimer la possibilité offerte aux communes d'installer des machines à voter.

Les Länder de Mecklembourg-Poméranie occidentale, Sarre et Schleswig-Holstein ont également réformé leurs dispositions électorales, mais ils ne permettent que l'utilisation de dispositifs mécaniques.

2) Les réalisations

Toutes les communes ont la possibilité de mettre en place des dispositifs de vote électronique pour les élections européennes et législatives. En revanche, seules, celles des Länder qui ont pris les dispositions nécessaires peuvent le faire pour les élections locales. En pratique, dans ces Länder, les communes qui ont institué le vote électronique dans certains de leurs bureaux de vote l'ont fait pour toutes les élections. C'est par exemple le cas de Cologne et de Dortmund dans le Land de Rhénanie du Nord-Westphalie, et de Coblence dans le Land de Rhénanie-Palatinat.

Les premières machines à voter ont été utilisées à Cologne en 1999, à l'occasion des élections européennes. Une trentaine de communes y ont eu recours en 2002 pour les élections législatives. Elles utilisent des machines néerlandaises, de la marque Nedap.

Lors des élections législatives du 18 septembre 2005, quelque deux millions d'électeurs, soit environ 5 % du corps électoral, ont voté à l'aide de dispositifs électroniques, plusieurs communes de cinq Länder (Brandebourg, Hesse, Rhénanie du Nord-Westphalie, Rhénanie-Palatinat et Saxe-Anhalt) ayant en effet choisi de s'équiper du matériel nécessaire. Les recours portant sur l'utilisation des dispositifs de vote électronique et qui soulignaient notamment l'absence de caractère public du dépouillement ont été rejetés en séance publique par le Bundestag le 14 décembre 2006. Cette décision du Bundestag fait elle-même l'objet d'un recours devant la Cour constitutionnelle fédérale (2(*)).

À l'occasion des dernières élections législatives, la ville de Hambourg a effectué une expérience de vote à l'aide d'un « crayon digital ». L'expérience a eu lieu parallèlement au vote traditionnel : certains électeurs ont voté deux fois, le second vote, avec le crayon, étant fictif.

Ce dispositif permet à l'électeur, en même temps qu'il vote en cochant un nom, de stocker son vote sur la mémoire du crayon. Ensuite, lorsque l'électeur dépose son bulletin dans l'urne, le responsable du bureau de vote transmet les données enregistrées sur le crayon à un ordinateur central. Ce dispositif, qui permet un comptage manuel en cas de contestation, facilite le dépouillement.

En 2006 et 2007, les machines à voter ont été utilisées dans plusieurs communes des cinq Länder susmentionnés pour les élections municipales ainsi que pour celles du Landtag. La ville de Mainz, dans le Land de Hesse, a également testé le crayon digital en mars 2006 lors de l'élection du Landtag.

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En 2001, le ministre fédéral de l'intérieur avait annoncé que tous les bureaux de vote seraient progressivement informatisés avant les élections législatives de 2006, de façon à permettre aux citoyens de voter depuis n'importe quel bureau de vote. Ceci devait constituer la première étape d'un plan de généralisation du vote électronique, la deuxième étape consistant à permettre le vote à partir de terminaux publics reliés à Internet et la troisième à autoriser les citoyens à voter depuis leur ordinateur personnel.

Ce projet a été abandonné, à la fois à cause des doutes sur la fiabilité du vote électronique et pour des raisons financières. En effet, ce sont les communes qui paient les investissements nécessaires au vote électronique. Or, les expériences réalisées dans la ville de Cologne, notamment à l'occasion des élections législatives de 2002, ont montré que le développement du vote électronique n'entraînait pas les économies escomptées. De plus, la possibilité qu'ont les électeurs de voter par correspondance (3(*)) limite l'intérêt du vote électronique.

* (1) L'élection des membres du Bundestag et du Parlement européen est régie par des dispositions fédérales, tandis que les Länder sont compétents pour édicter les règles relatives aux élections de leurs assemblées législatives ainsi qu'aux élections locales.

* (2) La Loi fondamentale charge le Bundestag du contrôle de l'élection des députés. Par ailleurs, la loi sur la Cour constitutionnelle fédérale dispose que celle-ci tranche les recours exercés contre les décisions du Bundestag en matière de contentieux électoral, ces recours pouvant notamment être formés par les personnes dont les recours en première instance ont été rejetés par le Bundestag et qui ont obtenu le soutien de cent électeurs.

* (3) Voir l'étude de législation comparée LC 107, de juin 2002, sur le vote par procuration. Ce document traite des divers dispositifs qui permettent aux électeurs empêchés de se rendre aux urnes le jour du scrutin de voter.