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Étude de législation comparée n° 197 - juin 2009 - Les procédures administratives préalables à l'implantation des éoliennes

 

Service des études juridiques (Juin 2009)

ESPAGNE (Galice)

D'après la fédération nationale des constructeurs d'éoliennes, les quelque 16 000 éoliennes réparties sur le territoire espagnol dans environ 700 parcs représentaient au 1er janvier 2008 une puissance installée de 15 145 MW. L'énergie éolienne, qui couvre actuellement 11,5 % de la demande d'électricité, est en plein développement : au 1er janvier 2009, la puissance installée atteignait 16 740 MW. Au début du mois de mars 2009, la production d'électricité d'origine éolienne, en mobilisant une puissance de 11 203 MW et en assurant 29,5 % de la demande, a enregistré un record.

Actuellement, trois communautés autonomes, Castille-La Manche, Castille-Léon et la Galice, disposent chacune d'une puissance installée supérieure à 3 000 MW et produisent 60 % de toute l'électricité d'origine éolienne du pays. Cette inégale répartition sur le territoire résulte non seulement de conditions naturelles plus ou moins favorables, mais aussi des compétences données aux communautés autonomes en matière d'aménagement de l'espace, d'urbanisme, de protection de l'environnement et d'énergie (4(*)).

L'exemple de la Galice, qui s'est fixé comme objectif une puissance électrique d'origine éolienne de 6 500 MW en 2012, est étudié dans le texte ci-dessous.

Le décret du 13 décembre 2007 sur l'exploitation de l'énergie éolienne en Galice prévoit la planification des éoliennes au niveau de la communauté autonome, la réalisation des projets correspondants s'effectuant à la suite d'un appel d'offres.

1) Les règles issues du droit de l'urbanisme et de la construction

a) La planification territoriale des éoliennes

La loi galicienne du 23 novembre 1995 sur l'aménagement de l'espace prévoit que des plans sectoriels déterminent au niveau supramunicipal la localisation de certaines infrastructures, parmi lesquelles les installations réalisées dans le cadre de la politique énergétique. Par conséquent, le décret du 13 décembre 2007 sur l'exploitation de l'énergie éolienne en Galice dispose que les « aires de développement de l'éolien », c'est-à-dire les parties du territoire destinées à accueillir un (ou plusieurs) parc(s) éolien(s), sont définies par le « plan sectoriel éolien », qui est révisé périodiquement.

Le plan sectoriel éolien, proposé par l'organe exécutif de la communauté autonome, fait l'objet d'une consultation publique pendant au moins un mois. Le projet correspondant, incluant notamment une mise en perspective par rapport aux autres instruments de planification territoriale ainsi qu'une description générale des installations prévues, de leur intégration dans le site et de leur caractère d'utilité publique, doit être publié au journal officiel de la communauté autonome et dans l'un des journaux les plus lus localement. À l'issue de la consultation, le projet est approuvé de façon définitive, le cas échéant après avoir été modifié. Ses dispositions s'imposent aussi bien aux autorités administratives qu'aux particuliers.

Le premier plan éolien, adopté en 1995, a été modifié en 1997 puis en 2002. Un nouveau plan est en préparation. Il prévoit de réduire à 327 000 hectares (contre presque 830 000 actuellement) la superficie des différentes aires de développement de l'éolien.

b) La construction des éoliennes

La construction des éoliennes s'effectue selon la procédure prévue par le décret du 13 décembre 2007 sur l'exploitation de l'énergie éolienne en Galice et développée par des textes réglementaires de niveau inférieur. Après avoir été sélectionnées à l'issue d'un appel d'offres, les entreprises soumissionnaires doivent obtenir une autorisation administrative de construction. Le cas échéant, elles doivent également demander l'application des dispositions générales sur la déclaration d'utilité publique.


· L'appel d'offres

Le ministère compétent lance un appel d'offres pour la présentation des projets. Les entreprises candidates disposent de trois mois pour présenter leur projet.

Une commission de dix personnes, composée de représentants des ministères galiciens de l'énergie, de l'environnement et de l'urbanisme ainsi que de l'Institut galicien de l'énergie, sélectionne alors les projets sur la base des critères énumérés par voie réglementaire (équilibre entre la prise en compte de l'environnement et la production d'électricité, participation au développement économique local, viabilité financière et expérience de l'entreprise, niveau technologique des installations envisagées, etc.). En plus de ces éléments de nature technique, financière et environnementale, des critères « sociaux » peuvent être pris en compte : participation d'organismes de droit public, appel à l'épargne publique, distribution aux propriétaires des terrains d'une partie des revenus d'exploitation. Le poids accordé à chacun des critères doit être précisé dans l'appel d'offres. La commission dispose de six ou trois mois pour sélectionner les projets selon que le total des soumissions dépasse ou non le niveau retenu dans l'appel d'offres.

Ainsi, pour atteindre son objectif de 6 500 MW d'origine éolienne en 2012, la communauté autonome, qui souhaite augmenter de 2 325 MW la puissance installée de son parc éolien pour la période comprise entre 2008 et 2012, a lancé un appel d'offres qui a été publié au journal officiel de Galice du 17 mars 2008. Pour favoriser la participation du secteur public, l'appel d'offres prévoyait que l'appréciation de ce critère puisse représenter 22 points sur un total de 100. Le 17 décembre 2008, la communauté autonome a décidé de reporter de quelques jours le délai pour la sélection, car elle avait reçu un millier de projets correspondant à un total supérieur à 30 000 MW.


· L'autorisation administrative

Après avoir été sélectionnées, les entreprises disposent de trois mois pour présenter à la délégation provinciale (5(*)) compétente pour les questions relatives à l'énergie un dossier de demande d'autorisation.

Ce dossier comprend notamment une description précise du projet et une étude d'impact environnemental. Outre l'étude d'impact environnemental stricto sensu, une étude portant plus particulièrement sur l'intégration au paysage est nécessaire. Cette obligation est récente : elle résulte de la loi du 7 juillet 2008 sur la protection du paysage galicien, qui impose la réalisation d'une telle étude pour tous les projets dont la réalisation est subordonnée à une étude d'impact. C'est le ministère galicien de l'environnement qui émet un avis sur cette question, le document étant joint à l'étude d'impact.

Le dossier de demande fait l'objet d'une consultation publique pendant un mois : il est publié au journal officiel de la communauté ainsi que dans l'un des journaux de la province les plus lus. Il doit également être présenté au tableau d'affichage de la (des) commune(s) concernée(s). Pendant la durée de la consultation, chacun peut consulter la totalité du dossier et formuler des remarques. Celles-ci sont transmises à l'entreprise concernée, qui doit communiquer sa réponse à l'administration dans les quinze jours.

L'administration doit donner sa réponse dans les six mois. Cette décision doit être publiée au journal officiel de Galice et notifiée aux personnes qui ont formulé des remarques dans le cadre de l'enquête publique.


· La déclaration d'utilité publique

Conformément à la loi nationale du 27 novembre 1997 sur l'électricité, toutes les installations de production d'électricité et - donc les éoliennes - sont déclarées d'utilité publique.

Toutefois, les promoteurs des installations, a priori bénéficiaires de cette disposition, doivent en demander l'application à leur cas particulier, afin que les personnes expropriées puissent être indemnisées et que les servitudes de passage puissent être officialisées. Cette demande peut être disjointe de la précédente. Elle fait l'objet d'une consultation publique.

2) Les contraintes exclusivement environnementales

Comme cela a été indiqué précédemment, les procédures de planification et d'autorisation administrative prennent en compte les contraintes de nature environnementale.

* (4) L'aménagement du territoire et l'urbanisme font partie des compétences que les communautés autonomes peuvent assumer. En revanche, la protection de l'environnement et la politique énergétique sont des matières dans lesquelles l'État établit les règles de base, que les communautés autonomes ont la possibilité de compléter.

* (5) La plupart des communautés autonomes comptent plusieurs provinces, qui sont à la fois des collectivités territoriales et des circonscriptions administratives déconcentrées.