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Étude de législation comparée n° 197 - juin 2009 - Les procédures administratives préalables à l'implantation des éoliennes

 

Service des études juridiques (Juin 2009)

ROYAUME-UNI (Angleterre)

D'après l'Association britannique pour l'énergie éolienne, il y avait au 1er avril 2009 au Royaume-Uni 2 434 éoliennes en activité réparties dans 202 parcs, ce qui correspondait à une puissance installée totale de 3 390 MW. L'Angleterre dispose à elle seule de 92 parcs (dont 7 sont situés en pleine mer), représentant une puissance installée de 1 132 MW.

C'est l'exemple anglais qui est analysé dans le texte ci-dessous.

L'implantation d'une éolienne est subordonnée à l'obtention d'un permis, qui est délivré par la commission de l'urbanisme de la collectivité territoriale (6(*)) ou par le ministre compétent selon que la puissance installée de l'équipement projeté est ou non inférieure à 50 MW. Ce permis est attribué en tenant compte des règles de planification des équipements de production d'énergie utilisant une source d'énergie renouvelable définies au niveau national.

En outre, les projets présumés avoir des conséquences importantes sur l'environnement sont subordonnés à la réalisation d'une étude d'impact sur l'environnement. C'est l'autorité compétente pour autoriser la construction qui décide s'il convient ou non d'imposer au promoteur la réalisation d'une étude d'impact sur l'environnement. Par ailleurs, lorsque la puissance installée dépasse 300 MW, une telle étude est obligatoire.

1) Les règles issues du droit de l'urbanisme et de la construction

a) La planification territoriale des éoliennes


· Les principes généraux

Les autorités locales chargées de l'établissement des plans d'aménagement ont l'obligation de respecter les circulaires qui interprètent et développent les divers textes législatifs et réglementaires relatifs à l'urbanisme et à l'aménagement, en particulier la loi de 1990 sur l'aménagement urbain et rural ainsi que la loi de 2004 sur l'aménagement et l'expropriation. Ces circulaires, les Planning Policy Statements (PPS), sont rédigées à la suite d'une consultation écrite de toutes les parties prenantes.

La planification des éoliennes relève du PPS 22, d'août 2004, relatif aux énergies renouvelables a posé huit principes sur la planification des énergies renouvelables. Ces principes, qui s'appliquent en particulier aux éoliennes, sont les suivants :

(1) Les équipements de production d'énergie utilisant une source d'énergie renouvelable devraient pouvoir être installés partout où la technologie mise en oeuvre donne des résultats satisfaisants et où les questions environnementales, économiques et sociales peuvent être réglées de manière satisfaisante ;

(2) Les documents locaux de planification devraient concourir à la promotion des énergies renouvelables plutôt que comporter des dispositions entravant leur développement ;

(3) Au niveau local, les autorités compétentes devraient s'efforcer de formuler de façon explicite les critères utilisés pour l'instruction des demandes de permis de construire des équipements de production d'énergie utilisant une source d'énergie renouvelable. Les instruments de planification qui excluent ou restreignent le développement des énergies renouvelables devraient reposer sur des justifications particulières, le gouvernement se réservant la possibilité d'intervenir dans la procédure de planification s'il considère que les restrictions proposées sont insuffisamment motivées ;

(4) Les intérêts environnementaux et économiques généraux (nationaux plutôt que locaux) devraient être pris en considération et affectés d'un coefficient de pondération significatif lors de l'instruction du permis de construire ;

(5) La planification des équipements de production d'énergie utilisant une source d'énergie renouvelable ne devrait pas reposer sur des hypothèses de faisabilité technique ou financière des projets, car celle-ci est susceptible d'évoluer au fil du temps ;

(6) Les demandes de permis de construire ne devraient pas être rejetées du seul fait que l'équipement envisagé risque de produire une faible quantité d'énergie ;

(7) Les autorités locales et les investisseurs devraient s'efforcer de susciter l'intérêt de la population pour les énergies renouvelables, de favoriser son acceptation des projets dès lors que ces derniers sont bien situés. Les promoteurs devraient consulter la population locale à un stade très précoce de la planification et avant même le dépôt de la demande de permis ;

(8) Les projets de construction d'équipements de production d'énergie utilisant une source d'énergie renouvelable devraient mettre en évidence leur intérêt environnemental, économique et social, ainsi que la façon dont les dommages environnementaux et sociaux ont été limités (localisation, taille, etc.).

Le PPS 22 développe également les points à prendre en compte pour la planification des équipements de production d'énergie utilisant une source d'énergie renouvelable. Pour ce qui concerne les éoliennes, l'accent est mis sur le bruit, qui doit être apprécié par rapport à un règlement de 1991 et à l'échelle figurant dans un document administratif de 1997 intitulé « L'évaluation et la classification du bruit provenant des parcs éoliens ». En principe, le bruit provenant d'un parc éolien ne doit pas dépasser de 5 décibels le bruit de fond ambiant. Toutefois, une émission sonore supérieure à 5 décibels est admissible si les seuils généraux sont respectés : 43 décibels durant la nuit (de 23 heures à 7 heures) et 35 à 40 décibels - ce seuil varie en fonction de différents critères, parmi lesquels la localisation - pendant la journée. Ces limites peuvent être repoussées jusqu'à 45 décibels si le voisinage est financièrement intéressé à l'exploitation des éoliennes. Outre le bruit, le PPS 22 évoque les infrasons, l'intégration des éoliennes dans le paysage, la préservation du milieu naturel et la protection de la faune, la proximité des voies de communication, la projection d'ombres, etc.


· La planification régionale et locale

Les plans régionaux et locaux n'ont qu'une valeur indicative et ne sont pas opposables aux tiers. Ils énoncent les critères généraux permettant, pour les premiers, d'identifier les zones susceptibles d'accueillir des éoliennes et, pour les seconds, d'instruire les demandes de permis de construire.

Selon le PPS 22, les plans régionaux (7(*)) déterminent les objectifs énergétiques régionaux en tenant compte de la politique nationale et identifient de manière sommaire les zones propices à l'exploitation des différentes sources d'énergie renouvelable, mais sans fixer aucune limite précise pour ne pas exclure a priori certains sites.

Chaque plan régional est élaboré par l'assemblée régionale (8(*)) en collaboration avec les services administratifs de l'État. L'assemblée transmet ensuite au ministre ce projet, qui fait l'objet d'une enquête publique.

Les enquêtes publiques relatives aux plans régionaux se déroulent selon les modalités suivantes, prévues par la loi de 2004 sur l'aménagement et l'expropriation. Le ministre nomme une commission composée de membres du Planning Inspectorate, une agence gouvernementale spécialisée dans le contrôle des plans d'aménagement. La population est invitée à formuler ses observations pendant une période de 12 semaines, puis la commission organise des débats auxquels ne participent que des personnes sélectionnées. La commission dispose ensuite de deux à trois mois pour rédiger un rapport sur lequel le ministre se fonde pour, dans un délai de deux à trois mois, approuver ou modifier le projet. Les intéressés ont alors au moins huit semaines pour réagir à ces nouvelles propositions.

Au total, la procédure dure de deux ans et demi à trois ans.

La planification locale est élaborée en tenant compte de la politique nationale et du plan régional. Elle fait l'objet de plusieurs documents, qui constituent un schéma directeur (Local Development Framework : LDF). Ce schéma directeur définit la distribution et l'utilisation future des sols ainsi que les critères d'attribution des permis. Il comprend également un document prévoyant les modalités de consultation de la population préalablement à la réalisation des équipements planifiés. Selon le « Protocole relatif à la consultation de la population en matière de projets d'éoliennes en Angleterre », rédigé en mai 2007 par les services du ministère, cette consultation n'est nécessaire que pour les projets dont la puissance installée dépasse 5 MW.

Le LDF fait l'objet d'une publicité et d'une consultation de l'ensemble de la population, qui peut faire part de ses observations pendant un délai de six semaines. Il est ensuite contrôlé par un membre du Planning Inspectorate, qui consulte les personnes concernées - soit par écrit, soit en organisant des débats - avant de rendre un rapport dont les recommandations doivent être suivies par l'autorité locale de planification. La durée de cette consultation est variable, mais ne doit pas excéder 12 mois.

b) La construction des éoliennes


· Les installations dont la puissance installée ne dépasse pas 50 MW

En application de la loi de 1990 sur l'aménagement urbain et rural, la construction d'éoliennes est subordonnée à l'obtention d'un permis, qui est délivré par la commission de l'urbanisme de la collectivité locale. La commission rend sa décision dans un délai de 8 semaines si le projet concerne un site d'une superficie de moins d'un hectare et de 13 semaines dans les autres cas. Par ailleurs, lorsqu'elle estime qu'une étude d'impact sur l'environnement est nécessaire (voir ci-après), ce délai est de 16 semaines. Dans tous les cas, elle peut toujours convenir d'un délai plus long avec le demandeur du permis.

La loi prévoit que la demande de permis est examinée en tenant compte des plans régionaux et locaux d'aménagement ainsi que de « toute autre considération pertinente ».

Le plus souvent, le permis n'est délivré que si certaines conditions, définies par la collectivité locale compétente, sont remplies.

Le ministère du commerce et de l'entreprise a publié en octobre 2007 un guide sur l'instruction des permis de construire des éoliennes. Ce document, destiné aux commissions locales de planification, a été établi sur la base de l'examen d'une centaine de permis accordés auparavant. Il précise que les conditions à remplir pour obtenir le permis, certes variables d'une collectivité à l'autre, doivent toujours être « nécessaires, en rapport avec la planification et avec la nature du projet, réalisables, précises et raisonnables ». Il exclut ainsi que la collectivité pose des conditions exorbitantes à l'attribution du permis. Le document commente aussi les divers critères d'octroi du permis (contraintes d'ordre archéologique ou écologique, prise en compte du paysage, des interférences électromagnétiques, etc.).

La publicité de la demande de permis est réalisée selon des modalités qui dépendent de la taille et de la localisation du projet. Pour les projets nécessitant une étude d'impact sur l'environnement (voir ci-après), un affichage sur le site et une publication dans la presse locale sont prévus. Pour les projets concernant une aire d'au moins un hectare, s'ajoute une notification aux propriétaires et locataires voisins. Pour les autres projets, l'affichage sur le site et la notification aux voisins suffisent.

Les tiers disposent alors de 21 jours pour consulter le dossier et faire part de leurs observations. La procédure de consultation est celle précisée dans le schéma directeur local.


· Les installations dont la puissance installée dépasse 50 MW

Ce régime concerne surtout les grands parcs de quelque 200 éoliennes.

En application de la loi de 1989 sur l'électricité, leur installation est subordonnée à l'obtention d'une autorisation du ministre du commerce et de l'entreprise, qui vaut permis de construire.

Si le ministre reçoit des objections de la commission ou d'autres intéressés, il doit conduire une enquête publique selon la procédure prévue par un règlement de 2007 spécifiquement applicable aux installations électriques et lignes à haute tension. La durée moyenne d'une telle enquête est de 36 mois.

2) Les contraintes exclusivement environnementales

Comme cela a été indiqué précédemment, les contraintes environnementales sont prises en compte au moment de la planification et de l'octroi du permis de construire. En outre, dans certains cas, une étude d'impact sur l'environnement est nécessaire.


· Les installations dont la puissance installée ne dépasse pas 300 MW

D'après le règlement de 1999 qui transpose la directive n° 85/337/CEE du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, seuls les projets risquant, d'après l'autorité qui délivre le permis de construire (c'est-à-dire la commission de l'urbanisme de la collectivité locale ou le ministre du commerce et de l'entreprise), d'avoir de telles incidences sont soumis à une étude d'impact environnemental.

Ce règlement précise que certains projets sont présumés avoir des impacts significatifs sur l'environnement. C'est notamment le cas des projets d'édification dans des zones sensibles et protégées (parcs nationaux, sites classés, etc.) ainsi que des projets portant sur plus de deux éoliennes ou sur une seule éolienne d'une hauteur de plus de 15 mètres. Cette présomption est appréciée par rapport aux critères énumérés par le règlement : taille et localisation du projet, effet cumulatif avec d'autres équipements, etc.

La circulaire 02/99 relative à l'étude d'impact sur l'environnement, qui interprète le règlement précité, considère qu'il convient d'envisager une telle étude pour les projets d'au moins cinq éoliennes ou d'une puissance supérieure à 5 MW.

Lorsque l'instance chargée de l'attribution du permis, c'est-à-dire la collectivité locale ou le ministre, estime qu'il est nécessaire de procéder à une étude d'impact sur l'environnement, elle le fait savoir au promoteur du projet par une lettre motivée, le cas échéant avant la réception de la demande de permis. En effet, le promoteur peut l'interroger dès qu'il dispose de quelques informations sur son projet, et l'autorité saisie doit alors lui répondre dans les trois semaines.

Le promoteur doit alors fournir une déclaration environnementale, dont le contenu est défini par le règlement : certaines informations sont exigées, tandis que d'autres peuvent l'être.

Compte tenu de l'incertitude juridique, il est conseillé au promoteur de discuter du contenu de la déclaration environnementale avec l'autorité qui instruit le permis de construire.

Lorsque aucune étude d'impact environnemental n'est exigée, l'autorité peut demander une notice d'impact.


· Les installations dont la puissance installée dépasse 300 MW

D'après le règlement de 2000 relatif à l'impact sur l'environnement des équipements électriques, les parcs éoliens dont la puissance installée dépasse 300 MW sont soumis à une étude d'impact sur l'environnement.

3) Les autres contraintes

L'autorité de l'aviation civile a désigné environ 150 aéroports qui bénéficient d'une protection particulière. Pour éviter tout risque de collision et de brouillage des radars, la zone de protection s'étend dans un rayon de 30 kilomètres autour de l'aéroport. L'édification d'éoliennes dans ces zones de protection est subordonnée à l'accord des directeurs des aéroports, que les commissions locales d'urbanisme ont l'obligation de consulter. Les intéressés ont un délai de 21 jours pour répondre.

L'autorité de l'aviation civile conseille aux directeurs des autres aéroports de conclure des accords avec les commissions locales d'urbanisme pour qu'ils soient consultés sur les projets d'éoliennes susceptibles de les concerner.

Le ministère de la défense a pris des dispositions analogues pour les aéroports et les installations militaires.

* (6) En Angleterre, la structure des collectivités territoriales n'est pas uniforme. Les compétences relatives à l'aménagement et à l'urbanisme sont généralement dévolues aux conseils de district dans les parties du territoire où il existe deux niveaux de collectivités, et aux conseils de la collectivité unique dans les autres parties du territoire.

* (7) Depuis 1994, l'Angleterre est subdivisée en régions, qui constituent avant tout un échelon de l'administration déconcentrée.

* (8) À l'exception de celle de Londres, les assemblées régionales ne sont pas élues au suffrage universel, mais sont composées de représentants, d'une part, des conseils des collectivités locales et, d'autre part, de la société civile (syndicalistes, membres des chambres de commerce, du système national de santé, etc.). Les assemblées régionales seront définitivement supprimées en 2010 et la planification régionale sera alors confiée aux agences de développement régional, établissements à statut public jouissant d'une large autonomie. Au cours du premier semestre de 2009, quelques assemblées régionales ont été supprimées par anticipation.