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Étude de législation comparée n° 197 - juin 2009 - Les procédures administratives préalables à l'implantation des éoliennes

 

Service des études juridiques (Juin 2009)

SUISSE

D'après Suisse Éole, l'association professionnelle de l'énergie éolienne partenaire de la Confédération, il y avait 32 éoliennes en service en février 2009 - dont 13 d'une puissance supérieure à 100 KW -, ce qui correspondait à une puissance installée totale de 13,57 MW, et une centaine de projets représentant une puissance installée d'environ 180 MW étaient alors en cours de planification, l'exploitation étant prévue pour 2012.

L'implantation d'une éolienne est subordonnée à l'obtention d'un permis de construire, en général délivré par la commune. Les parcs éoliens, qui regroupent au moins trois éoliennes, ainsi que les grandes installations isolées font en outre l'objet d'une planification par les cantons et les communes selon les principes énoncés à titre indicatif par la Confédération.

Par ailleurs, depuis le 1er décembre 2008, les installations dont la puissance installée dépasse 5 MW sont soumises à une étude d'impact sur l'environnement.

1) Les règles issues du droit de l'urbanisme et de la construction

a) La planification territoriale des éoliennes


· Les principes fédéraux

La loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (9(*)) fixe les grandes lignes en la matière et laisse à chaque canton le soin d'adopter ses propres règles dans le respect du cadre ainsi défini. L'article 3 de cette loi pose les principes régissant l'aménagement de l'espace, parmi lesquels l'intégration de toutes les constructions et installations dans le paysage.

Pour encourager et coordonner les efforts des cantons en matière de planification des éoliennes, la Confédération a publié plusieurs documents de valeur indicative.

En août 2004, l'Office fédéral de l'énergie, l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage, et l'Office fédéral du développement territorial ont publié un document intitulé « Concept d'énergie éolienne pour la Suisse » en réponse à une demande adressée à la Confédération par les organisations de protection de la nature ainsi que par plusieurs cantons, qui souhaitaient disposer de « bases conceptuelles supracantonales pour le développement de parcs éoliens ».

Ce document, qui précise les principes et les critères de sélection des sites éoliens, est le résultat d'un consensus entre les représentants de la Confédération, des cantons, des milieux professionnels et des associations de protection de l'environnement rassemblés dans un groupe de travail.

Il pose le principe que les éoliennes doivent être concentrées dans des lieux appropriés et retient les critères suivants pour la localisation des parcs éoliens :

- les sites protégés (sites inscrits au patrimoine de l'Unesco, parcs nationaux, lieux de reproduction de certains animaux, etc.) sont exclus, et il convient de respecter une distance d'au moins 200 mètres entre de tels sites et une éolienne ;

- il est impossible d'édifier une éolienne dans une forêt, et il faut respecter une distance d'au moins 50 mètres entre une éolienne et la lisière d'une forêt ;

- la distance minimale entre une éolienne d'au moins 70 mètres de hauteur (au niveau du moyeu) et une zone urbanisée ou une habitation doit être de 300 mètres ;

- la vitesse moyenne du vent doit être d'au moins 4,5 mètres par seconde à la hauteur du moyeu.

En outre, l'intégration des éoliennes dans le paysage doit être confirmée sur place par les services cantonaux chargés de la protection des paysages en accord avec les autorités municipales concernées. Des photomontages sont réalisés à cet effet.

Ce document n'est pas contraignant juridiquement, mais est destiné à servir de base de planification aux cantons et aux communes.

Sur les 110 lieux d'implantation potentiels identifiés à partir des critères mentionnés plus haut, 12 sites ont été qualifiés de « prioritaires » par le groupe de travail et 68 autres sélectionnés. Les 12 sites choisis s'ajoutent aux 16 précédemment retenus par les cantons et les communes.

En juin 2008, le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication et l'Office fédéral de l'énergie ont publié un document intitulé « Éoliennes en Suisse - Bases de planification pour l'aménagement du territoire ». Ce document rappelle que, préalablement à toute décision d'implantation d'une éolienne, les éléments suivants doivent être analysés :

- les effets sur le sol, la végétation et la faune (oiseaux, insectes, chauves-souris, animaux sauvages) ;

- les incidences sur le paysage, les émissions de bruit (10(*)) (sons et infrasons) et les projections d'ombres ;

- les répercussions économiques, à court et à long terme, au niveau local, régional et national.

Les règles de planification étant différentes selon les cantons, on a étudié à titre d'exemple le canton de Berne qui, avec huit éoliennes en service en février 2009, est celui qui en a le plus grand nombre.


· L'exemple du canton de Berne

Le canton de Berne a défini sa stratégie énergétique en 2006. Un plan sectoriel cantonal de l'énergie est en cours d'élaboration. Il sera repris dans le plan directeur cantonal.

Le plan directeur cantonal et les plans directeurs régionaux (qui doivent être conformes au plan directeur cantonal) définissent les conditions à respecter lors de la planification des éoliennes et lors de l'octroi du permis de construire.

En effet, selon la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, les plans directeurs cantonaux « définissent au moins :

» la façon de coordonner les activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire, compte tenu du développement souhaité ;

» l'ordre dans lequel il est envisagé d'exercer ces activités et les moyens à mettre en oeuvre ».

Les plans directeurs cantonaux sont approuvés par le Conseil fédéral (c'est-à-dire par le gouvernement fédéral) et lient les autorités.

Le canton de Berne, comme la plupart des cantons, délègue aux communes l'établissement des plans généraux d'affectation (c'est-à-dire des plans d'utilisation des sols), qui délimitent notamment les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger. Les plans généraux d'affectation permettent ainsi en théorie de déterminer des aires où les éoliennes peuvent être implantées, avec ou sans restrictions, et des aires d'où elles sont exclues. En pratique, peu de zones d'exploitation de l'énergie éolienne ont été créées sur l'ensemble du territoire suisse.

Dans le canton de Berne, les projets d'implantation de parcs éoliens et de grandes éoliennes isolées d'une hauteur supérieure à 25 mètres, parce qu'ils sont présumés avoir des impacts importants sur le territoire et l'environnement, ne peuvent pas être autorisés par une simple dérogation au plan général d'affectation, mais doivent faire l'objet d'une planification spécifique. Ils doivent être ainsi prévus dans des plans spéciaux d'affectation appelés encore plans d'affectation de détail.

Au cours de l'élaboration du plan spécial d'affectation, il est procédé à « une pesée des intérêts en présence détaillée et spécifique », qui est présentée dans le rapport de planification destiné à l'autorité cantonale, chargée d'approuver le plan.

Ce rapport de planification doit démontrer, en application de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire, « la conformité aux buts et aux principes de l'aménagement du territoire, ainsi que la prise en considération adéquate des observations émanant de la population, des conceptions et des plans sectoriels de la Confédération, du plan directeur et des exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral, notamment de la législation sur la protection de l'environnement ». Selon la jurisprudence, l'appréciation des divers intérêts en présence doit être équilibrée.

Dans un arrêt du 31 août 2006 relatif au projet de parc éolien du Crêt-Meuron, le Tribunal fédéral a considéré que, dans son appréciation des intérêts, le tribunal administratif avait accordé une importance excessive à l'atteinte au paysage et n'avait pas suffisamment pris en compte l'intérêt général représenté par la production d'énergie renouvelable.

Les plans municipaux d'affectation (généraux ou spéciaux) sont approuvés par l'autorité cantonale et s'imposent à tous.

La population est consultée sur les plans. D'une manière générale, la loi bernoise du 9 juin 1985 sur les constructions prévoit que « les autorités doivent veiller à ce que la population puisse participer suffisamment tôt et de manière adéquate à l'élaboration des plans d'aménagement » et déclare que la participation peut prendre la forme soit d'une présentation des projets lors d'une séance du conseil municipal ou lors de séances d'information spéciales, soit d'une enquête publique, « un délai approprié étant imparti pour la participation » de la population. Les communes peuvent organiser des procédures de participation plus élaborées.

Aucune planification n'est nécessaire pour les petites installations dont la hauteur ne dépasse pas 25 mètres.

L'annexe n° 1 (voir ci-après) présente les principes et les critères d'appréciation retenus par le canton de Berne pour l'intégration des parcs éoliens et des installations éoliennes de grande taille dans les plans d'aménagement.

b) La construction des éoliennes


· Les principes fédéraux

La construction d'une éolienne, quelle que soit la hauteur de l'installation envisagée, nécessite un permis de construire.

Dans la plupart des cas, le permis de construire est délivré par les services municipaux, car les cantons délèguent en général l'octroi des permis de construire aux communes.


· L'exemple du canton de Berne

La demande de permis de construire doit être publiée dans deux numéros consécutifs du bulletin officiel de la commune concernée. Dans un délai de trente jours à compter de la première publication, une enquête publique est organisée : la demande, les plans et les autres pièces du dossier font l'objet d'une consultation par la population, qui peut formuler des objections. À la requête des services municipaux, le demandeur et les autorités administratives concernées ont alors dix jours pour faire part de leurs commentaires. Par la suite, des discussions avec les personnes concernées peuvent être organisées pour surmonter les oppositions. La décision d'octroi du permis de construire fait état des observations des services municipaux sur les oppositions non résolues.

S'agissant des parcs éoliens et des grandes installations isolées dont la hauteur est supérieure à 25 mètres, d'après le guide élaboré par l'Office cantonal des affaires communales et de l'organisation du territoire en mars 2008, lorsque, dans le cadre de l'élaboration du plan directeur cantonal et du plan d'affectation spécial, « les conflits ont été éliminés et les questions relatives au site clarifiées, et que la pesée des intérêts supérieurs a eu lieu, l'autorité d'octroi du permis de construire peut se limiter à l'examen de la conformité au droit et à la pondération des intérêts privés ». Les procédures relatives à l'octroi du permis de construire et au plan d'affectation spécial sont en général coordonnées.

Pour les éoliennes dont la hauteur ne dépasse pas 25 mètres et dans les cas où les problèmes n'ont pu être réglés en amont lors de l'élaboration du plan d'affectation spécial, la « pesée des intérêts » en présence a lieu lors de l'instruction de la demande du permis de construire.

L'annexe n° 2 (voir ci-après) présente les critères d'appréciation retenus par le canton de Berne pour l'octroi du permis de construire aux petites installations isolées.

2) Les contraintes exclusivement environnementales

Comme cela a été indiqué précédemment, les contraintes environnementales sont prises en compte au moment de la planification et de l'octroi du permis de construire. Elles sont plus ou moins importantes selon que l'on envisage l'implantation d'un parc d'éoliennes ou d'une installation isolée et, dans ce cas, selon la taille de celle-ci.

En outre, depuis la révision de l'ordonnance fédérale du 19 octobre 1988 relative à l'étude de l'impact sur l'environnement, entrée en vigueur le 1er décembre 2008, les installations d'exploitation de l'énergie éolienne d'une puissance installée supérieure à 5 MW sont soumises à une étude d'impact sur l'environnement (EIE).

Selon cette ordonnance, l'étude d'impact sur l'environnement est effectuée conformément à une procédure définie par le droit cantonal, mais qui doit respecter certains principes fixés au niveau fédéral.

L'ordonnance fédérale du 19 octobre 1988 relative à l'étude de l'impact sur l'environnement prévoit en effet que l'étude d'impact nécessite d'« effectuer une enquête préliminaire mettant en évidence l'impact que la réalisation du projet aurait sur l'environnement », de « présenter un cahier des charges précisant les impacts du projet sur l'environnement à étudier dans le rapport d'impact, les méthodes d'investigation prévues ainsi que le cadre géographique et temporel de ces études, d'établir un rapport d'impact ». 

Par ailleurs, le département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication et l'Office fédéral de l'énergie ont publié en juin 2008 un « guide pour l'analyse des effets sur l'environnement » destiné aux investisseurs, dans lequel figure une proposition de modèle de notice d'impact sur l'environnement. Ce document peut être exigé par les services cantonaux de protection de l'environnement pour les projets dont la réalisation n'est pas subordonnée à une étude d'impact sur l'environnement.

3) Les autres contraintes

La loi fédérale concernant les installations électriques à faible et fort courant du 24 juin 1902 (11(*)) prévoit une procédure d'approbation du projet d'installation électrique par l'Inspection fédérale des installations à courant fort ou, si celle-ci ne parvient pas à régler les oppositions, par l'Office fédéral de l'énergie.

Cette procédure est coordonnée avec la procédure de délivrance du permis de construire ou avec celles, elles-mêmes coordonnées, d'élaboration du plan d'affectation spécial et de délivrance du permis de construire

Les autorisations des offices de l'aviation civile et militaire sont également nécessaires.

* (9) L'expression « aménagement du territoire » n'a pas le même sens qu'en France. En Suisse, l'aménagement du territoire ne vise pas à la réduction des inégalités régionales de développement, mais correspond à l'aménagement de l'espace et à la planification territoriale.

* (10) Les dispositions de l'ordonnance fédérale de protection contre le bruit sont applicables, en particulier les plafonds que les installations industrielles doivent respecter.

* (11) C'est-à-dire à basse et moyenne tension.