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Étude de législation comparée n° 221 - janvier 2012 - Le contrôle de la légalité des actes des collectivités territoriales

25 janvier 2012 : Le contrôle de la légalité des actes des collectivités territoriales ( etude de législation comparée )

ALLEMAGNE

L'Allemagne compte, sur la majeure partie de son territoire, trois niveaux de collectivités territoriales : les Länder, États fédérés2(*), les arrondissements et les communes.

A. LE CONTRÔLE DES ACTES DES LÄNDER

Les Länder sont des États fédérés qui, en application de l'article 30 de la Loi fondamentale pour la République fédérale d'Allemagne du 23 mai 1949 exercent des pouvoirs étatiques et accomplissent des missions de l'État « à moins que la loi fondamentale n'en dispose autrement ou n'admette un autre règlement ».

En application de l'article 70 du même texte, les Länder ont également « le droit de légiférer dans les cas où la (...) Loi fondamentale ne confère pas à la Fédération des pouvoirs de légiférer ».

Dans leur domaine de compétences, les Länder ont la qualité d'États souverains, ce qui interdit tout contrôle du Gouvernement fédéral sur leurs actes. Les litiges qui pourraient naître d'interprétations divergentes de la Loi fondamentale sont tranchés par la Cour constitutionnelle fédérale.

Les Länder ont également une compétence de principe pour exécuter les lois fédérales. Seuls les actes pris dans ce cadre sont contrôlés par le Gouvernement fédéral. Deux cas sont à distinguer en vertu des articles 84 et 85 de la Loi fondamentale.

· Le contrôle administratif

Cas général : Les Länder exécutent les lois fédérales en vertu de leur compétence propre

Le Gouvernement fédéral peut influer en amont sur les actes des Länder en :

- édictant « des prescriptions administratives générales avec l'approbation du Bundesrat ;

- obtenant d'une loi fédérale, avec l'approbation du Bundesrat, la possibilité de « donner des instructions spéciales pour des cas particuliers ».

Pour exercer son contrôle de légalité, le Gouvernement fédéral « peut envoyer des délégués auprès des autorités administratives suprêmes des Länder et également, avec l'approbation de celles-ci ou en cas de refus avec l'approbation du Bundesrat, auprès des autorités administratives subordonnées ».

« S'il n'est pas remédié aux carences relevées par le Gouvernement fédéral [...], le Bundesrat se prononce à la demande du Gouvernement fédéral ou du Land ». La décision du Bundesrat peut faire l'objet d'un recours devant la Cour constitutionnelle fédérale.

Cas particulier : Les Länder exécutent les lois fédérales par délégation de la Fédération

Le Gouvernement fédéral encadre en amont les actes des Länder en :

- édictant des prescriptions administratives générales, avec l'approbation du Bundesrat ;

- adressant ses instructions aux administrations des Länder, par l'intermédiaire de leurs autorités administratives suprêmes, celles-ci devant assurer l'exécution de ces instructions.

Puis « le contrôle fédéral porte sur la légalité et l'opportunité de l'exécution. Le Gouvernement fédéral peut exiger à cet effet des rapports ainsi que la communication des dossiers et envoyer des délégués auprès de toutes les administrations ».

· Le contrôle juridictionnel

Les autres actes des Länder, qu'ils soient pris en exécution d'une loi fédérale ou non, peuvent également faire l'objet d'un contentieux devant le juge administratif dans les conditions de droit commun.

B. LE CONTRÔLE DES ACTES DES COLLECTIVITÉS LOCALES

Dans chaque Land, il existe en général deux niveaux de collectivités :

- la commune (Gemeinde), unité de base ;

- et l'arrondissement (Landkreis) qui regroupe plusieurs communes.

Dans quelques Länder, existe également un troisième niveau, le district (Regierungsbezirk) qui coiffe plusieurs d'arrondissements.

Les grandes métropoles dotées d'un statut particulier peuvent être assimilées à un arrondissement.

L'article 28, alinéa 2, de la Loi fondamentale garantit la libre administration des communes, à savoir « le droit de régler, sous leur propre responsabilité, toutes les affaires de la communauté locale, dans le cadre des lois. Les groupements de communes ont également le droit d'auto-administration dans le cadre de leurs attributions légales et dans les conditions définies par les lois ». Ce principe est généralement repris par les constitutions des Länder.

Le droit des collectivités locales relève de la compétence des Länder. Son contenu varie d'un Land à l'autre.

1. Les autorités chargées du contrôle

Les lois des Länder confient le contrôle des actes des collectivités locales aux autorités administratives de tutelle du Land.

L'administration générale déconcentrée de chaque Land est structurée en deux ou trois échelons hiérarchiques :

- l'échelon inférieur correspondant à la circonscription administrative de l'arrondissement (Kreis) ;

- l'échelon intermédiaire, qui n'existe pas dans tous les Länder, correspondant au district (Regierungsbezirk), un district englobant plusieurs arrondissements ;

- et l'échelon supérieur ministériel pour l'ensemble du Land.

On observe en général que :

- l'administration du Land du niveau de l'arrondissement contrôle en premier lieu les actes des petites communes de son ressort ;

- l'administration du Land du niveau du district contrôle les actes des arrondissements et des grandes métropoles ainsi que, en second lieu, les actes des petites communes ;

- enfin, en troisième lieu, le ministère de l'Intérieur du Land est l'organe suprême de contrôle de légalité des actes des différentes collectivités. Dans les Länder les moins peuplés où il n'existe pas d'échelon intermédiaire, il contrôle également les actes des arrondissements et des grandes villes.

2. La nature du contrôle
· Le contrôle de légalité

Les actes des collectivités locales au titre de leurs compétences propres sont soumis à un contrôle de légalité a posteriori, dont l'objet est de vérifier leur compatibilité avec les lois fédérales et les lois du Land.

Le contrôle n'est pas systématique. Il est peu mis en oeuvre en pratique. En effet, les autorités de tutelle qui s'en chargent ont également pour fonction de conseiller, soutenir et protéger les communes dans l'exercice de leurs missions (Schutzfunktion).

Dans les différents Länder, qu'il s'agisse de contrôler la légalité des actes des communes ou des arrondissements et des grandes villes, l'organe de contrôle dispose du droit de :

- s'informer (Informationsrecht) : l'organe de contrôle peut demander des renseignements sur tous les dossiers traités par la collectivité, procéder à son examen et exercer un contrôle sur pièces et sur place ;

- formuler des remontrances (Beanstandungsrecht) : l'organe de contrôle peut contester toutes les décisions de la collectivité qu'il estime contraires au droit ;

- demander à la collectivité l'annulation de l'acte illégal ou sa modification ;

donner des instructions (Anordnungsrecht) ;

- exécuter d'office : si la collectivité ne met pas en oeuvre dans le délai prescrit les mesures ordonnées par l'organe de contrôle, celui-ci peut les exécuter à sa place et à ses frais :

- enfin nommer un administrateur (Bestellung eines Beauftragten) qui remplira les obligations de la collectivité aux frais de celle-ci lorsque cette entité ne donne pas satisfaction et que les moyens mis en oeuvre par l'organe de contrôle ne permettent pas de redresser la situation.

Le tableau ci-après récapitule la situation dans les différents Länder.

Les collectivités les plus importantes sont parfois appelées à assumer des compétences du Land par délégation. L'étendue de cette délégation varie selon les Länder. Les collectivités rendent compte de l'exercice de ces compétences aux organes de contrôle, à savoir soit les services administratifs du Land au niveau du district, soit le ministre du Land compétent, qui peuvent leur donner des instructions à ce sujet. Leurs actes sont soumis à un double contrôle de légalité et d'opportunité.

· Le contrôle juridictionnel

Le juge administratif contrôle, à titre principal, la légalité des actes administratifs individuels et des refus de l'administration d'en édicter lorsqu'il est saisi par un requérant qui s'estime lésé dans ses droits subjectifs. La légalité des autres actes de l'administration n'est contrôlée par le juge que de manière incidente à l'occasion d'un litige opposant un requérant auquel ils s'appliquent et l'administration.

Récapitulatif des moyens permettant à l'autorité de contrôle
d'exercer le contrôle de légalité sur les actes des communes dans les différents Länder

(à l'exception de Berlin, Brême et Hambourg)

Land

Droit à l'information

Droit de remontrance

Droit de demander l'annulation

Droit de donner des instructions

Droit d'exécution d'office

Droit de nommer un administrateur

Bade-Wurtemberg

x

x

x

x

x

x

Basse-Saxe

x

x

 

x

x

x

Bavière

x

x

x

 

x

x

Brandebourg

x

x

x

x

x

x

Hesse

x

 

Droit d'annulation

x

x

x

Mecklembourg-Poméranie

x

x

x

x

x

x

Rhénanie du Nord-Westphalie

x

x

x

x

x

x

Rhénanie-Palatinat

x

x

x

x

x

x

Sarre

x (1)

x

x

x

x

x

Saxe

x

x

x

x

x

x

Saxe-Anhalt

x

x

x

x

x

x

Schleswig-Holstein

x

x

x

x

x

x

Thuringe

x

x

x

x

x (2)

x

(1) Le code communal de la Sarre prévoit que la commune a également le devoir d'informer l'autorité de contrôle dans des affaires communales particulièrement importantes ou compliquées.

(2) Il s'agit pour l'autorité de contrôle d'une obligation et non d'un droit.

LE CONTRÔLE DE LA LÉGALITÉ
DES ACTES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES


* 2 Les trois villes-États de Berlin, Brême et Hambourg ne sont pas prises en compte dans cette étude.