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Étude de législation comparée n° 221 - janvier 2012 - Le contrôle de la légalité des actes des collectivités territoriales

25 janvier 2012 : Le contrôle de la légalité des actes des collectivités territoriales ( etude de législation comparée )

ITALIE

Les collectivités locales italiennes (enti locali) se composent des provinces et des communes. Les régions constituent quant à elles une catégorie distincte soumise à un régime propre qui leur reconnaît des compétences législatives.

L'article 114 de la constitution modifié par la loi constitutionnelle n° 3 du 18 octobre 2001 place toutes ces collectivités au même niveau que l'État en disposant que « La République est constituée des communes, des provinces, des villes métropolitaines, des régions et de l'État » et que « communes, provinces, villes métropolitaines et régions sont des entités autonomes dotées de statuts, pouvoirs et fonctions propres conformément aux principes fixés par la constitution ».

Les dispositions relatives aux contrôles qui figuraient aux anciens articles 125, 127 et 130 de la constitution ont été abrogées. Bien qu'ils n'aient pas été formellement supprimés, les articles du titre VI du texte unique sur les collectivités locales résultant du décret législatif n° 267 du 18 août 2000, portant texte unique sur l'organisation des collectivités locales (testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, TUEL) relatifs à ces contrôles ne sont par conséquent plus appliqués. L'article 2-1-e de la loi n° 131 du 5 juin 2003 portant dispositions pour l'adaptation de l'ordonnancement de la République à la loi constitutionnelle n° 3 du 18 octobre 2001 a donné compétence au Gouvernement pour « attribuer à l'autonomie statutaire des entités locales (id est communes et provinces) le pouvoir de déterminer des systèmes de contrôle interne pour garantir le fonctionnement de ces collectivités, selon des critères d'efficience, d'efficacité et d'économie de l'action administrative ainsi que de neutralité, subsidiarité et adaptation ».

Bien que le législateur ait prolongé le délai au terme duquel expirait l'habilitation du Gouvernement pour préciser le cadre du contrôle interne des entités locales, aucune disposition générale n'est entrée en vigueur. Dans une allocution prononcée le 23 juin 2009, le président de la Chambre des députés estimait à ce sujet que « les mécanismes actuels de contrôle, qu'ils soient internes (contrôle de gestion ou contrôle stratégique) ou consécutifs et aléatoires, ne sont pas adaptés pour assurer la pleine justesse de l'action administrative ».

1. Le contrôle des actes des régions
· Contrôle administratif

La constitution ne fait plus référence au contrôle par un organe de l'État des actes administratifs des régions.

Le Gouvernement peut toutefois se substituer aux organes des régions, en vertu de l'article 120 de la constitution, en cas de non respect des normes et traités internationaux, des règles communautaires, d'un grave péril pour la sécurité publique ou encore pour préserver l'unité juridique ou économique, en particulier la sauvegarde des niveaux essentiels des prestations qui concernent les droits civils et sociaux. La loi détermine les conditions dans lesquelles ces pouvoirs de substitution s'exercent dans le respect du principe de subsidiarité et du principe de collaboration loyale.

· Contrôle juridictionnel

Le Gouvernement peut intenter une action devant la Cour constitutionnelle dans les soixante jours de la publication d'une loi régionale lorsqu'il estime, en vertu de l'article 127 de la constitution, qu'une région a excédé sa compétence.

Les actes des régions sont en outre soumis au contrôle de la juridiction administrative dans les conditions du droit commun.

· Intervention du défenseur civique régional

Les défenseurs civiques des régions contrôlent en outre la bonne marche de l'administration dans un cadre non contentieux.

2. Le contrôle des actes des provinces et des communes

Le régime applicable aux communes résulte, pour l'essentiel, du TUEL.

· Le pouvoir de substitution du Gouvernement italien et de la région

Le Gouvernent dispose d'un pouvoir de substitution sur les actes des provinces et des communes identique à celui qu'il exerce sur les actes des régions en cas de non respect des normes et traités internationaux, des règles communautaires, d'un grave péril pour la sécurité publique ou encore pour préserver l'unité juridique ou économique, en particulier la sauvegarde des niveaux essentiels des prestations qui concernent les droits civils et sociaux.

La Cour constitutionnelle a en outre reconnu aux régions, dans les matières qui relèvent de leur compétence, un pouvoir de substitution en cas d'abstention des provinces ou des communes, sous réserve que ce pouvoir soit exercé par un organe de la région ou mis en oeuvre sur la base d'une décision d'un tel organe.

En vertu de l'article 136 du TUEL, si la province ou la commune néglige de prendre un acte obligatoire en vertu de la loi, le défenseur civique régional (sic) nomme un commissaire chargé d'y procéder à sa place. Si l'abstention de l'une ou l'autre entité locale met en cause des obligations relevant de l'appartenance à l'Union européenne ou occasionne un péril grave aux intérêts nationaux, le Conseil des ministres italien nomme un commissaire investi du même pouvoir de substitution.

· Le contrôle juridictionnel

Les actes des entités locales sont en outre soumis au contrôle de la juridiction administrative dans les conditions du droit commun.

· L'intervention du défenseur civique

Les statuts adoptés par de nombreuses provinces ont institué un défenseur civique chargé de garantir de façon impartiale la bonne marche de l'administration provinciale en signalant les abus, les dysfonctionnements, les carences et les retards vis-à-vis des citoyens en vertu de l'article 11 du TUEL. Le défenseur est chargé d'exercer le contrôle prévu par l'article 127 du même texte à la demande d'un quart des conseillers provinciaux.

L'article 2-186 de la loi n° 191 du 23 décembre 2009 enjoint aux communes de supprimer les fonctions de défenseur communal qui peuvent être désormais exercées par le défenseur civique provincial qui devient alors le « défenseur civique territorial » dans les conditions fixées par une convention. Il est compétent pour « garantir l'impartialité et le bon fonctionnement de l'administration, en signalant, le cas échéant motu proprio, les abus, dysfonctionnements, carences et retards de l'administration à l'égard des citoyens ».

L'article 127 du TUEL prévoit enfin qu'à la demande d'un quart des conseillers provinciaux, dans les dix jours de la publication d'un acte concernant les appels d'offres, le nombre des emplois ou l'embauche de personnel, le défenseur civique émet un avis sur la légalité de cet acte auquel la collectivité peut cependant passer outre en maintenant sa décision.

LE CONTRÔLE DE LA LÉGALITÉ
DES ACTES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES