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Étude de législation comparée n° 228 - juillet 2012 - Le cumul des mandats électoraux et des fonctions électives

5 juillet 2012 : Le cumul des mandats électoraux et des fonctions électives ( etude de législation comparée )

MONOGRAPHIES PAR PAYS

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LE CUMUL DES MANDATS ÉLECTORAUX ET DES FONCTIONS ÉLECTIVES

ALLEMAGNE

L'Etat fédéral allemand compte 16 Länder dotés d'un gouvernement et d'un parlement.

Dans chaque Land, il existe en général deux niveaux de collectivités :

- les communes, unités de base, au nombre de 11 250 pour toute l'Allemagne;

- et les arrondissements qui représentent le niveau supra communal et regroupent plusieurs communes. Les grandes métropoles dotées d'un statut particulier peuvent être assimilées à un arrondissement.

1. Données statistiques

Les fiches individuelles figurant sur le site du Bundestag8(*) précisent, outre les mandats détenus, les fonctions non électives exercées au sein de personnes morales de droit public, catégorie juridique qui recouvre des entités de nature très diverses9(*).

Les membres du Bundesrat cumulent leur mandat avec la fonction de membre du Gouvernement de l'État qui les a désignés dans cette assemblée. Ces fonctions ne sont donc pas électives et, en conséquence, pas traitées dans cette note.

La répartition des mandats territoriaux parmi les membres du Bundestag se présente comme suit.

LE CUMUL DES MANDATS AU BUNDESTAG

Membres de l'assemblée délibérante
d'une collectivité
équivalant au département

(Kreistag)

Membre de l'assemblée délibérante d'une collectivité équivalant
à la commune
(Stadtrat, Gemeinderat, Stadtverordnetenversammlung)

Fonction exécutive
dans une
structure infra communale


(Bürgermeister, Ortsbürgermeister)

Nombre de membres du Bundestag détenant ce mandat

dont à titre honoraire (non rémunéré)

Nombre de membres du Bundestag détenant ce mandat

dont à titre honoraire (non rémunéré)

nombre
de membres
du Bundestag titulaires de cette fonction

dont à titre honoraire (non rémunéré)

98

28 (29 %)

71

21 (30 %)

10

4 (40 %)

soit 15 %
du total
du Bundestag

 

soit 11 %
du total
du Bundestag

 

soit 2 %
du total
du Bundestag

 

Sur ce total un membre du Bundestag détient quatre mandats locaux, un autre trois mandats. 32 membres ont deux mandats (5 %) et 108 d'entre eux un seul mandat local (17 %). Au total, 179 mandats sont donc détenus par 142 membres du Bundestag qui détiennent un mandat local, soit 22 % des membres de cette assemblée.

2. Mandat parlementaire national

En vertu de l'article 44a de la loi sur la situation juridique des membres du Bundestag du 18 février 1977, l'exercice du mandat parlementaire doit constituer le centre de l'activité du député.

· Cumul d'un mandat de député au Bundestag avec la fonction de chancelier fédéral10(*)

Ce cumul n'est interdit par aucun texte. Le chancelier fédéral est élu par le Bundestag.

L'article 66 de la Loi fondamentale prévoit que les membres du Bundestag qui sont chancelier fédéral et ministres fédéraux ne peuvent exercer aucune autre fonction publique rémunérée.

L'article 53a interdit seulement aux députés de la « Commission commune » d'être également membres du Gouvernement. Cette commission composée de 32 députés et de 16 membres du Bundesrat « constitue en quelque sorte le Parlement d'urgence en cas d'institution de l'état de défense et quand des obstacles insurmontables empêchent le Bundestag de se réunir à temps 11(*)».

· Cumul de deux mandats parlementaires nationaux

Le cumul d'un mandat de député du Bundestag et de membre du Bundesrat est interdit par l'article 2 du règlement du Bundesrat depuis 1966.

Les membres du Bundesrat n'ont pas à proprement parler de mandat électif puisque cette assemblée se compose des membres des gouvernements des Länder qui les nomment et les révoquent. « La majorité des auteurs considère que le Bundesrat n'est pas une assemblée parlementaire. En effet, ses membres n'ont ni immunité, ni indemnité ; ils sont liés par un mandat impératif [...] » 12(*).

· Cumul d'un mandat parlementaire et d'un mandat dans une collectivité dotée d'une compétence législative (Land)

 Cumul d'un mandat de député du Bundestag avec la fonction de chef de l'exécutif d'un Land13(*)

Le chef de l'exécutif du Land est élu par l'assemblée du Land dans les conditions prévues par la constitution du Land.

Depuis l'adoption en 1966 de l'article 2 du règlement du Bundesrat qui interdit l'appartenance simultanée au Bundestag et au Bundesrat, la doctrine considère qu'un mandat au Bundestag est incompatible avec la participation au gouvernement d'un Land dans la mesure où :

- le Bundesrat est composé des membres des gouvernements des Länder qui les nomment et les révoquent ;

- et que la pratique veut que tous les membres du gouvernement d'un Land fassent partie du Bundesrat, sinon comme titulaires du moins comme suppléants.

La plupart des constitutions des Länder interdisent aux membres du gouvernement du Land d'exercer une autre fonction publique ou un autre mandat public rémunéré, ou toute autre profession.

La Constitution du Land de Rhénanie du Nord-Westphalie fait figure d'exception en interdisant aux membres du gouvernement de Düsseldorf d'appartenir simultanément au Bundestag ou au Gouvernement fédéral (article 64 alinéa 4). Elle prévoit également que « [la fonction] de membre du gouvernement du Land est incompatible avec un autre mandat public » (article 64 alinéa 2).

Début et fin
de la législature

Titulaires d'un double mandat au Bundestag et dans un gouvernement régional

Abandon d'un mandat dans
le délai d'un mois

Abandon après 1 mois

Abandon après 2 mois

Abandon après 3 mois

Abandon après 4 mois

1990-1994

7

5

0

1

1

0

1994-1998

3

3

0

0

0

0

1998-2002

14

13

1

0

0

0

2002-2005

4

4

0

0

0

0

2005-2009

6

4

2

0

0

0

Source : site Internet du Bundestag

 Cumul d'un mandat au Bundestag et d'un mandat de l'assemblée délibérante d'un Land

Ce cumul est possible mais très rare en pratique depuis la 4ème législature (1961-1965).

Début et fin
de la législature

Nombre de titulaires d'un double mandat pendant au moins trois mois

1990-1994

3

1994-1998

3

1998-2002

0

2002-2005

2

2005-2009

0

2009-

1

Source : site Internet du Bundestag

Tous ces titulaires ont mis fin à l'un de leurs mandats dans un délai d'au plus douze mois.

· Cumul d'un mandat au Bundestag avec un mandat dans une collectivité territoriale (commune ou arrondissement14(*))

Le cumul d'un mandat de député avec celui de membre d'un conseil communal ou d'un conseil d'arrondissement est possible.

En pratique, 22 % des membres du Bundestag ont un mandat dans un conseil municipal ou dans un conseil d'arrondissement.

En revanche, le cumul d'un mandat de député est difficilement compatible avec la fonction de maire ou de chef de l'exécutif de l'arrondissement, même s'il n'est pas expressément prohibé, car les maires des communes importantes ainsi que tous les présidents d'arrondissement sont considérés comme des « fonctionnaires élus » (Wahlbeamte) exerçant leurs fonctions à plein temps et soumis au statut de la fonction publique du Land qui interdit en règle générale l'exercice d'une activité annexe rémunérée. Dans les très petites communes où le maire exerce ses fonctions à titre bénévole, le cumul est donc possible mais est très peu répandu.

3. Mandat dans une collectivité dotée d'une compétence législative (Land)

· Cumul d'un mandat à l'assemblée du Land avec la fonction de chef de l'exécutif du Land

Le chef de l'exécutif du Land est élu par l'assemblée de cette collectivité.

La situation en matière d'incompatibilités varie d'un Land à l'autre.

La loi sur les parlementaires du Land de Rhénanie du Nord-Westphalie prévoit une réduction de l'indemnité parlementaire en cas de cumul de mandat avec celui de chef du gouvernement du Land (Ministerpräsident/in) et de ministre tandis que selon la constitution du Land de Bade-Wurtemberg les principaux membres du gouvernement de Stuttgart ne sont pas autorisés à exercer un autre mandat public rémunéré.

· Cumul d'un mandat à l'assemblée du Land avec un mandat dans une autre collectivité territoriale (commune ou arrondissement)

Aucun texte n'interdit le cumul avec un mandat dans un conseil municipal ou un conseil d'arrondissement. Ce cumul constitue une pratique courante.

En revanche le cumul avec la fonction de maire ou de président d'arrondissement est impossible si son titulaire est considéré comme « un fonctionnaire élu » (cf. supra).

4. Mandat dans une collectivité territoriale

Dans la majorité des Länder, l'exécutif municipal est élu au suffrage universel.

Selon les Länder, le président de l'arrondissement est élu soit au sein du conseil d'arrondissement, soit au suffrage universel.

Hormis dans les très petites communes, l'exécutif de la commune comme celui de tous les arrondissements est confié à un élu qui exerce ses fonctions à plein temps et jouit du statut de « fonctionnaire élu » soumis au statut de la fonction publique du Land. A ce titre, il se consacre exclusivement à sa fonction.

Par ailleurs, la plupart des membres des conseils municipaux et des conseils d'arrondissements sont des bénévoles qui exercent une activité professionnelle à titre principal.

5. Mesures de publicité

Le Bundestag publie sur son site Internet la biographie de chaque parlementaire qu'il met régulièrement à jour. Celle-ci contient un bref curriculum vitae, les responsabilités exercées au sein du Parlement ainsi que les données soumises à publicité classées dans les 8 rubriques suivantes :

- activité professionnelle antérieure ;

- activités rémunérées exercées en concomitance avec le mandat ;

- fonctions dans des entreprises ;

- fonctions dans des organismes ou établissements publics ;

- fonctions dans des associations, fédérations ou fondations ;

- conventions relatives à des activités ou des avantages patrimoniaux futurs ;

-  participations dans des sociétés de personnes ou de capitaux ;

- et dons.

Les revenus associés aux activités des rubriques 2 à 6 qui dépassent 1 000 € par mois ou 10 000 € par an sont mentionnés par référence à un ordre de grandeur :

- niveau 1 : revenus compris entre 1 000 € et 3 500 € ;

- niveau 2 : revenus jusqu'à 7 000 €

- et niveau 3 : revenus supérieurs à 7 000 €.

Après chaque renouvellement du parlement, le Bundestag édite également le manuel officiel du Bundestag (amtliches Handbuch des Deutschen Bundestag) qui rassemble entre autres l'ensemble de ces biographies. Ce document est complété plusieurs fois au cours de la législature.

LE CUMUL DES MANDATS ÉLECTORAUX ET DES FONCTIONS ÉLECTIVES


* 8 Elles ont été consultées le mardi 17 juillet 2012.

* 9 Elles comprennent aussi bien les mandats rémunérés ou non (ehrenamtlich) dans des assemblées délibérantes des collectivités locales, des structures intercommunales, des fondations, des établissements publics, des entreprises de service public de radio, des agences pour l'emploi, des structures publiques des secteurs de l'énergie, des postes, des télécommunications et des chemins de fer ou encore, car la présente liste n'est pas exhaustive, des Églises.

* 10 Les ministres fédéraux conservent également leur mandat parlementaire au Bundestag.

* 11 Source : Site Internet du Bundestag.

* 12 Cité par Olivier Caille « Le cumul des mandats au regard des expériences étrangères », dans Revue du droit public n°6-2000, p. 1702-1742.

* 13 Les ministres des Länder, s'ils sont nécessairement membres du Bundesrat, ne peuvent pas détenir un mandat au Bundestag, (voir supra).

* 14 L'arrondissement (Landkreis) regroupe plusieurs communes (Gemeinden).