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LES INSTANCES DE REGULATION DE L'AUDIOVISUEL ET LA DEONTOLOGIE DES PROGRAMMES

Table des matières





NOTE DE SYNTHESE

Le projet de loi modifiant les dispositions du code de la communication et du cinéma relatives à la communication audiovisuelle a été déposé sur le bureau du Sénat le 30 octobre 1996. Il tend notamment à élargir les compétences du Conseil supérieur de l'audiovisuel (C.S.A.) et vise en particulier à renforcer son rôle en matière de " déontologie des programmes ".

A cette fin, l'article 3 du projet, qui tend à modifier l'article 312-3 du code de la communication et du cinéma, énonce : " Dans les programmes diffusés par chaque service de communication audiovisuelle, le Conseil supérieur de l'audiovisuel veille à la déontologie applicable aux programmes, à la protection de l'enfance et de l'adolescence, au respect du pluralisme et de l'honnêteté de l'information, au respect de la vie privée et à la protection des consommateurs. "

Il consolide donc l'action du C.S.A. en matière de protection de la jeunesse et de respect par les diffuseurs des principes de pluralisme et d'honnêteté de l'information. En effet, l'article 312-3 actuellement en vigueur dispose : " Le Conseil supérieur de l'audiovisuel veille à la protection de l'enfance et de l'adolescence dans la programmation des émissions diffusées par un service de communication audiovisuelle ". En outre, la nécessité pour le C.S.A. de faire respecter les principes de pluralisme et d'honnêteté est mentionnée par ailleurs dans le code.

Il introduit en outre trois nouveaux principes :

- la " déontologie des programmes ", alors que le code actuel mentionne seulement la " qualité des programmes " ;

- la " protection de la vie privée " qui complète la notion de " dignité de la personne humaine " figurant déjà dans le code ;

- la " protection des consommateurs ".

Pour évaluer les dispositions du projet de loi français par rapport aux législations en vigueur dans les pays voisins, on a donc cherché à analyser le rôle des instances étrangères de régulation de l'audiovisuel en matière de déontologie des programmes.

Les pays retenus sont les suivants : l'Allemagne, l'Espagne, l'Italie, les Pays-Bas et le Royaume-Uni. Ils apparaissent particulièrement représentatifs de la diversité qui règne en matière de contrôle de la déontologie des programmes.

*

* *

1) Il n'existe aucune autorité autonome de régulation en Espagne et dans le secteur public allemand.

a) L'Espagne ne s'est pas encore dotée d'une instance autonome de régulation.

La question fait certes l'objet de nombreux débats mais, pour l'instant, c'est une commission parlementaire qui assure le contrôle permanent des chaînes publiques de télévision, tandis que le ministère en charge de la communication contrôle les sociétés privées.

La surveillance exercée par la commission parlementaire se limite le plus souvent à des séances mensuelles de questions orales.

Quant au contrôle du ministère chargé de la communication, il est quasi-inexistant. En effet, bien que le non-respect des principes fondamentaux auxquels sont soumis tous les diffuseurs (exactitude, impartialité, pluralisme, respect de la vie privée, protection de la jeunesse et non-discrimination) constitue, d'après la loi de 1988 sur la télévision privée, une infraction très grave, celle-ci est rarement sanctionnée.

b) L'autorégulation joue un rôle essentiel dans le secteur public allemand.

L'audiovisuel constitue une compétence des Länder. En l'absence de législation fédérale sur le sujet, c'est la jurisprudence de la Cour constitutionnelle qui a fixé le cadre juridique général.

Les établissements du secteur public de l'audiovisuel sont indépendants des Länder qui les ont créés. Chacun d'eux est soumis au contrôle d'un organe interne, le conseil de la radiodiffusion qui, d'après la Cour constitutionnelle, " représente et défend les intérêts de la collectivité ".

La composition de ce conseil varie d'un établissement à l'autre, mais elle doit refléter les différents courants d'opinion du Land d'implantation. En effet, les représentants de la société civile (les Eglises, les fédérations patronales, les syndicats, les chambres de commerce et d'industrie, les associations de jeunes, d'artistes...) doivent constituer au moins les deux tiers de ses membres.

La composition pluraliste des conseils de la radiodiffusion est réputée garantir le respect de la déontologie des programmes.

2) Dans le secteur privé allemand, aux Pays-Bas et en Italie, les instances de régulation s'attachent essentiellement à l'interdiction de la violence et à la protection de la jeunesse.

a) Dans le secteur privé allemand, les instances de régulation sont très actives dans ce domaine et un organe d'autorégulation complète leur contrôle.

· Les instances de régulation du secteur privé

Le secteur privé de l'audiovisuel est contrôlé par des établissements publics autonomes, les Landesmedienanstalten. Ils sont au nombre de quinze : chaque Land en a créé un, sauf les deux Länder de Brandebourg et de Berlin qui, dans la perspective de leur fusion, en ont créé un seul.

Dans presque tous les Länder, la structure des Landesmedienanstalten est calquée sur celle des établissements de la radiodiffusion publique. En particulier, leur conseil de surveillance doit refléter les courants d'opinion du Land. Cette composition pluraliste constitue théoriquement une garantie du respect des principes déontologiques.

Les Landesmedienanstalten concentrent leurs efforts sur la protection de la jeunesse et sur l'interdiction de la violence sous toutes ses formes.

Ils émettent d'ailleurs, notamment dans ce domaine, des directives qui ont valeur de réglementation. Les quinze Landesmedienenanstalten ont créé des organes communs, parmi lesquels une commission permanente sur la protection de la jeunesse.

· L'organe d'autorégulation

Comme les Landesmedienenanstalten exercent seulement leur contrôle a posteriori, de leur propre chef ou à la suite de plaintes, les chaînes privées allemandes ont, à la fin de l'année 1993, après de vifs débats mettant en cause le contenu de leurs programmes, décidé de créer une instance d'autorégulation dont la compétence est limitée à la protection de la jeunesse et qui examine, avant leur diffusion, les émissions qui lui sont présentées volontairement par les chaînes.

b) Le Commissariat aux médias néerlandais surveille assez peu le contenu des programmes et limite son contrôle à la protection de la jeunesse.

La loi sur les médias, qui s'applique au secteur public comme au secteur privé, ne comporte presque aucune disposition relative au contenu des programmes : elle prohibe seulement la diffusion avant 20 h des films interdits aux enfants de moins de 12 ans, et avant 21 h de ceux interdits aux moins de 16 ans. Compte tenu des nombreuses infractions relevées, le Commissariat aux médias a récemment décidé de renforcer sa surveillance sur les horaires de diffusion.

Dans les domaines autres que la protection de la jeunesse, le Commissariat n'intervient pas et c'est la logique de l'autorégulation qui prévaut.

Elle paraît jouer efficacement dans le secteur public. En effet, depuis 1967, le temps d'antenne sur les trois chaînes publiques est attribué à des associations qui représentent un courant culturel, religieux, spirituel ou social. La répartition se fait proportionnellement au nombre d'adhérents. Ainsi, tout excès dans la programmation risque de se traduire par une perte d'adhérents et donc par une réduction du temps d'antenne.

c) En Italie, le contrôle du contenu des programmes est également très limité.

La loi Mammi de 1990 a confié au Garant, déjà responsable du contrôle de la presse, la surveillance des chaînes publiques et privées de télévision. En matière de déontologie des programmes, le rôle du Garant apparaît limité : il contrôle a posteriori les règles concernant la violence et la protection des mineurs et émet de temps à autre des recommandations sur les horaires de programmation.

Par ailleurs, la commission parlementaire d'orientation et de surveillance des services de la radio et de la télévision, créée en 1975, surveille théoriquement la conformité des programmes des chaînes publiques aux principes généraux de pluralisme, d'objectivité, d'exhaustivité et d'impartialité. Compte tenu de son caractère très politique, la commission n'exerce guère ce pouvoir. De plus, elle ne dispose d'aucun pouvoir de sanction.

3) Les autorités de régulation anglaises disposent de large pouvoirs en matière de contrôle de la déontologie des programmes.

La loi de 1990 sur l'audiovisuel a créé deux autorités de régulation, compétentes à la fois pour le secteur public et pour le secteur privé : le Broadcasting Standards Council et le Broadcasting Complaints Commission.

Les compétences du premier portent sur la représentation de la violence et du sexe et sur la préservation du bon goût et de la décence (ce qui inclut notamment la surveillance de la qualité du langage), tandis que celles de la seconde concernent les atteintes à la vie privée et la présentation exacte et impartiale des faits et des informations.

Ces deux instances rédigent et mettent à jour des codes de bonne conduite, contrôlent a posteriori les programmes, réalisent des recherches sur le contenu des programmes, examinent les plaintes qu'elles reçoivent et peuvent contraindre les contrevenants à diffuser les avertissements qu'elles prononcent à leur encontre.

La loi de 1996 a organisé la fusion de ces deux instances en une seule qui commencera ses travaux le 1er avril 1997.

Par ailleurs, l'Independent Television Commission, qui attribue les licences aux sociétés privées a l'obligation légale de rédiger des codes de bonne conduite sur les programmes et de contrôler qu'elles les respectent. Ces codes recouvrent les mêmes domaines que ceux du Broadcasting Standards Council et de la Broadcasting Complaints Commission : bon goût, décence, exactitude, impartialité et absence de violence.

*

* *

L'élargissement des compétences du C.S.A. en matière de déontologie et d'éthique permettra au système français de se rapprocher du modèle britannique.

Les principes au respect desquels le C.S.A. devra veiller sont peu ou prou ceux que s'efforcent de garantir les instances de régulation britanniques. Seule, la " protection des consommateurs " paraît être une originalité française.

UNION EUROPEENNE

La directive du Conseil du 3 octobre 1989 visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des Etats membres relatives à l'exercice d'activités de radiodiffusion télévisuelle, dite " Télévision sans frontières ", comporte à l'article 22 les dispositions applicables à la déontologie des programmes.

Ces dispositions concernent essentiellement la protection des mineurs :

" Les Etats membres prennent les mesures appropriées pour assurer que les émissions des organismes de radiodiffusion télévisuelle qui relèvent de leur compétence ne comportent pas de programmes susceptibles de nuire gravement à l'épanouissement physique, mental ou moral des mineurs, notamment des programmes comprenant des scènes de pornographie ou de violence gratuite. Cette disposition s'étend aux autres programmes qui sont susceptibles de nuire à l'épanouissement physique, mental ou moral des mineurs, sauf s'il est assuré, par le choix de l'heure de l'émission ou par toutes mesures techniques, que les mineurs se trouvant dans le champ de diffusion ne voient pas ou n'écoutent pas normalement ces émissions.

" Les Etats membres veillent de même à ce que les émissions ne contiennent aucune incitation à la haine pour des raisons de race, de sexe, de religion ou de nationalité. "

ALLEMAGNE

I - LES INSTANCES DE REGULATION

1) Le cadre juridique de l'audiovisuel

a) La Loi fondamentale

L'article 5 de la Loi fondamentale garantit la liberté de l'audiovisuel :

"  (1) Chacun a le droit d'exprimer et de diffuser librement son opinion par la parole, par l'écrit et par l'image, et de s'informer sans entraves aux sources qui sont accessibles à tous. La liberté de la presse et la liberté d'informer par la radio, la télévision et le cinéma sont garanties. Il n'y a pas de censure.

"  (2) Ces droits trouvent leurs limites dans les prescriptions des lois générales, dans les dispositions légales sur la protection de la jeunesse et dans le droit au respect de l'honneur personnel. "

b) Les décisions de la Cour constitutionnelle


En l'absence de dispositions constitutionnelles expresses ou implicites justifiant la compétence de la Fédération dans le domaine de l'audiovisuel, plusieurs décisions de la Cour constitutionnelle ont précisé le partage des compétences entre la Fédération et les Länder et ont fixé le cadre général applicable à l'audiovisuel.

· Dans sa première grande décision de 1961 sur le sujet, la Cour constitutionnelle a reconnu les Länder compétents en matière de " radiodiffusion ", sauf lorsque les émissions sont destinées à l'étranger. La compétence des Länder est limitée au contenu des programmes car, selon la Cour, il s'agit d'une extension de leur compétence culturelle, tandis que la Fédération dispose d'une compétence exclusive dans le domaine des télécommunications.

Chaque Land adopte donc ses propres lois sur l'audiovisuel, celles-ci devant seulement respecter les principes généraux édictés par la Cour constitutionnelle. Dans la mesure où de nombreux problèmes dépassent le cadre d'un Land, voire les concernent tous, les Länder ont signé, comme dans tous les cas où ils doivent régler sur le plan législatif des questions d'intérêt commun, des contrats interétatiques. Ces contrats, conclus par les ministres-présidents, sont ensuite ratifiés par les Parlements des Länder. Le premier contrat interétatique dans le domaine de l'audiovisuel fut signé en 1954 et concernait la première chaîne de télévision.

· Dans sa quatrième grande décision sur l'audiovisuel, prise en 1986, la Cour a affirmé la dualité du système audiovisuel allemand en rappelant la liberté pour chaque Land d'opter pour le maintien du monopole d'un établissement public autonome ou pour un système mixte où coexistent secteurs public et privé.



A la suite de cette décision, les Länder ont signé en avril 1987 le contrat interétatique sur le nouvel ordre de la radiodiffusion qui détermine les grandes lignes du système mixte. Chaque Land a ensuite adopté une loi relative au secteur privé de l'audiovisuel dite " loi sur les médias " (1(*)).

Le développement du secteur privé et la réunification ont conduit à la renégociation d'un nouveau contrat, le contrat interétatique sur la radiodiffusion dans l'Allemagne unifiée, signé le 31 août 1991, entré en vigueur le 1er janvier 1992, et qui se substitue aux anciens. Ce contrat a été modifié plusieurs fois depuis lors. La dernière modification est effective depuis le 1er janvier 1997.

Le premier chapitre du nouveau contrat est consacré aux dispositions communes au secteur public et au secteur privé, le deuxième aux dispositions applicables au secteur privé et le troisième à celles qui ne valent que pour le secteur public.

Le secteur public et le secteur privé sont soumis à des règles différentes, notamment pour ce qui concerne leur contrôle : si les instances de contrôle font partie de la structure des établissements de radiodiffusion publique, dans le secteur privé, le contrôle est assuré par des établissements publics autonomes créés par les Länder.

2) Les organes de surveillance du secteur public

Il n'existe pas d'instance de régulation du secteur public.

Indépendants de l'Etat, les établissements de radiodiffusion publique sont simplement soumis au contrôle de légalité exercé par les autorités du Land (des Länder) considéré(s).

Par ailleurs, chaque établissement est soumis au contrôle d'un organe interne, le conseil de la radiodiffusion qui, selon la Cour constitutionnelle, " représente et défend les intérêts de la collectivité dans le domaine de la radiodiffusion ".

Sa composition varie d'un établissement à l'autre, mais elle doit refléter les courants d'opinion du Land (des Länder) d'implantation.

Les représentants de la société civile (les trois Eglises, les fédérations patronales, les syndicats, les chambres de commerce et d'industrie, les syndicats de journalistes, les associations de jeunes, d'artistes, d'enseignants, de parents d'élèves...) constituent au moins les deux tiers de ses membres car le nombre des représentants du pouvoir politique ne doit pas dépasser un tiers. Lorsqu'un établissement est commun à plusieurs Länder, le conseil de la radiodiffusion doit comporter en outre des représentants de chaque Land.

3) Les instances de régulation du secteur privé

Le secteur privé de l'audiovisuel est contrôlé par des établissements publics autonomes, les Landesmedienanstalten, principalement financés par la redevance audiovisuelle.

Les Landesmedienanstalten sont au nombre de quinze : Chaque Land en a créé un, sauf les deux Länder de Brandebourg et de Berlin qui, dans la perspective de leur fusion, en ont créé un seul.

Les Landesmedienanstalten sont organisés à peu près comme les établissements de radiodiffusion publique. En particulier, leur conseil de surveillance est composé comme le conseil de la radiodiffusion des établissements du secteur public et reflète donc les différents courants d'opinion du Land. Deux Landesmedienanstalten, ceux de Hambourg et de Brandebourg-Berlin, ont opté pour un modèle différent, avec un conseil de personnalités qualifiées.

Dans un souci d'harmonisation et de concertation, les Landesmedienanstalten ont institué la Conférence des directeurs qui réunit les directeurs des quinze établissements. Cette instance s'est elle-même dotée de commissions spécialisées.

II - LA DEONTOLOGIE DES PROGRAMMES

1) Les principes posés par les textes

Les règles déontologiques qui s'imposent aux diffuseurs se trouvent pour l'essentiel dans le contrat interétatique sur la radiodiffusion et dans les lois des Länder sur les médias. Ces dernières reprennent en général les dispositions du contrat interétatique.

a) Le pluralisme et l'impartialité

La liberté de l'audiovisuel, constitutionnellement garantie, implique nécessairement la garantie du pluralisme. D'ailleurs, selon la Cour constitutionnelle, " la liberté de la radiodiffusion a pour objet de protéger et de garantir le pluralisme ".

Cette liberté est, aux termes de l'article 5-2 de la Loi fondamentale, limitée par " les prescriptions des lois générales, les dispositions légales sur la protection de la jeunesse et le droit au respect de l'honneur personnel ".

Dans sa quatrième décision de 1986 sur la radiodiffusion, la Cour constitutionnelle a précisé que les critères de pluralisme applicables au secteur privé ne peuvent pas être aussi stricts que pour le secteur public : " Tant qu'il sera garanti efficacement que le service public de l'audiovisuel accomplira ces missions, il semble justifié de ne pas exiger du secteur privé qu'il respecte un aussi large éventail de programmes ni un pluralisme aussi équilibré que le service public ".

L'article 25 du contrat interétatique, dans sa version en vigueur depuis le 1er janvier 1997, garantit la pluralité d'opinions : les chaînes privées doivent laisser s'exprimer les forces et les groupes significatifs sur le plan politique, philosophique et social, tout en prenant en compte les opinions des minorités.

A l'article 41, le contrat interétatique reprend tous les principes fondamentaux applicables aux chaînes privées. Il exige que tous les programmes respectent la dignité humaine, les convictions morales, religieuses et philosophiques de chacun.

Le même article affirme la nécessité de l'indépendance et de l'objectivité des journalistes, en insistant sur l'obligation de vérifier l'origine et la véracité des informations, et de séparer les commentaires des informations elles-mêmes.

b) La protection de la jeunesse

Dans le premier chapitre qui comporte les dispositions applicables au secteur public et au secteur privé, le contrat interétatique définit à l'article 3 la notion d'" émissions prohibées " au nom de la sauvegarde de la jeunesse.

Il pose le principe de l'interdiction de la violence sous toutes ses formes (actes cruels, incitation à la haine raciale et à toute autre manifestation d'ostracisme à l'encontre d'un groupe religieux ou national, scènes pornographiques, glorification de la guerre...), et plus généralement de toutes les émissions susceptibles de constituer un " danger moral " grave pour les jeunes. L'alinéa relatif à la haine raciale a été modifié dans la dernière version du contrat pour prendre en compte les autres minorités que les minorités raciales et pour stigmatiser tous les actes d'ostracisme.

Le contrat interétatique interdit la diffusion des émissions réservées à un public d'adultes entre 6 heures et 23 heures (entre 6 heures et 22 heures pour les émissions interdites aux moins de 16 ans), tout en prévoyant la possibilité de dérogations ponctuelles, notamment pour les films réalisés il y a plus de 15 ans. Aucune restriction horaire n'est prévue pour les films interdits au moins de 12 ans, mais le contrat appelle les diffuseurs à la vigilance.

Depuis 1995, le contrat oblige les diffuseurs à nommer un délégué à la protection de la jeunesse, qui conseille les responsables de la programmation sur toutes les questions relatives à la protection des mineurs.

c) Le respect de la vie privée

Un nouvel article a été ajouté au contrat interétatique à l'occasion de la dernière modification : il prévoit l'interdiction, pour les chaînes privées, de diffuser sans autorisation des renseignements, d'ordre personnel ou matériel, sur des particuliers ou des sociétés.

2) Le rôle des instances de régulation

Le contrat interétatique pose le principe d'une concertation des établissements de radiodiffusion publique avec les Landesmedienanstalten pour établir des directives, notamment en matière de protection de la jeunesse.

a) Le secteur public

En application des textes légaux, le conseil de la radiodiffusion des différents établissements détermine les principes directeurs relatifs aux programmes. Il en surveille l'application par les responsables des programmes et de la diffusion.

Conformément à la logique d'autorégulation, il agit dans le cadre de la concertation. En dernier ressort, il ne peut donc que mettre fin au mandat du président de l'établissement, qu'il élit.

La composition même du conseil de la radiodiffusion constitue en théorie un gage de respect du principe de pluralisme. Dans les faits, la représentation de tous les partis politiques dans chaque Land assure un certain équilibre, mais n'empêche pas la politisation de tous les organes du secteur public.

b) Le secteur privé

· Le pouvoir réglementaire des Landesmedienanstalten

Les directives des Landesmedienanstalten, qui ont valeur de réglementation, complètent les textes légaux en matière de déontologie des programmes, et notamment dans le domaine de la protection de l'enfance.

D'ailleurs, parmi les commissions spécialisées créées par la Conférence des directeurs des Landesmedienanstalten, il en existe une qui est compétente pour la protection de la jeunesse. Elle permet d'assurer l'unité du contrôle sur l'ensemble du territoire.

· Le contrôle a posteriori

Qu'il se fonde sur le contrat interétatique ou sur les directives, le contrôle des Landesmedienanstalten s'effectue a posteriori, sur plaintes des citoyens ou de leur propre initiative.

De façon générale, les sanctions prévues, avertissement et suspension ou retrait de l'autorisation en cas de récidive, sont trop peu graduées pour être efficaces.

Les infractions à l'article 3 relatif à la protection de la jeunesse peuvent, sur la base du contrat interétatique et indépendamment de ce que prévoient les directives des différents Landesmedienanstalten, être sanctionnées par une amende pouvant aller jusque 500 000 DEM (c'est-à-dire 1,7 million de francs).

· La concertation

En pratique, les Landesmedienanstalten interviennent auprès des diffuseurs surtout par la discussion et la concertation.

De même, pour éviter toute violation des règles de protection de la jeunesse, la commission compétente créée par la Conférence des directeurs des Landesmedienanstalten visionne les émissions avant leur diffusion lorsque celles-ci sont susceptibles de poser un problème.

En outre, deux fois par an environ, la commission demande aux responsables des chaînes de présenter leurs projets concernant la jeunesse. Des auditions ponctuelles ont également lieu. Tout ceci permet le plus souvent d'éviter une violation des règles de protection de la jeunesse.

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Comme les compétences des Landesmedienanstalten sont limitées à un contrôle a posteriori, les chaînes privées ont, en novembre 1993, créé une association d'autorégulation, la Freiwillige Sebstkontrolle Fernsehen (F.S.F., autocontrôle volontaire de la télévision) qui examine, avant leur diffusion, les émissions qui lui sont présentées volontairement par les chaînes. Les chaînes privées sont presque toutes membres de la F.S.F. En revanche, les chaînes publiques ont décidé de ne pas en faire partie.

La création de la F.S.F. a été décidée pour prévenir une intervention législative souhaitée par l'opinion publique.

Les statuts de la F.S.F. obligent ses membres à lui présenter les émissions qui semblent dangereuses pour la jeunesse ainsi que celles pour lesquelles une autorisation exceptionnelle doit être demandée pour l'horaire de diffusion. Cette obligation résulte de la nécessité d'appliquer les critères de l'organe d'autorégulation de l'industrie cinémato-graphique. En effet, celui-ci classe les films en fonction de l'âge de leurs spectateurs selon quatre tranches d'âge (de 6 à 12 ans, de 12 à 16 ans, de 16 à 18 ans et plus de 18 ans) et affecte à chacune d'elles un créneau horaire.

ESPAGNE

I - LES INSTANCES DE REGULATION

1) Le cadre juridique de l'audiovisuel

a) La Constitution

L'article 20 garantit la liberté d'expression et exclut toute forme de censure :

" 1. On reconnaît et on protège le droit :

a) d'exprimer et de diffuser librement les pensées, les idées et les opinions par la parole, l'écrit ou tout autre moyen de reproduction ;

(...)

d) de communiquer ou de recevoir librement une information véridique par n'importe quel moyen de diffusion. La loi définira le droit à l'invocation de la clause de conscience et au secret professionnel dans l'exercice de ces libertés.

" 2. L'exercice de ces droits ne peut être restreint par aucune forme de censure préalable.

" 3. La loi réglementera l'organisation et le contrôle parlementaire des moyens de communication sociale dépendant de l'Etat ou d'une entité publique et garantira l'accès à ces moyens aux groupes sociaux et politiques significatifs, dans le respect du pluralisme de la société et des différentes langues de l'Espagne.

" 4. Ces libertés trouvent leur limite dans le respect des droits reconnus au présent titre, dans les préceptes des lois qui le développent et, en particulier, dans le droit à l'honneur, à l'intimité, à sa propre image et à la protection de la jeunesse et de l'enfance.

" 5. On ne pourra procéder à la saisie de publications, d'enregistrements et d'autres moyens d'information qu'en vertu d'une décision judiciaire. "

b) Les lois sur l'audiovisuel


La loi du 10 janvier 1980 sur le statut de la radio et de la télévision consacrait le principe du monopole de l'Etat, exercé au nom de l'Etat par la R.T.V.E., établissement de droit public.

Le monopole de l'Etat a pris fin en 1983 avec la création des chaînes " autonomiques ", chaînes publiques régionales qui bénéficient de concessions accordées par l'Etat.

La loi du 3 mai 1988 sur la télévision privée affirme que la télévision constitue un service public relevant de la compétence de l'Etat, mais qu'il peut être concédé à des sociétés privées.

2) Les organes de surveillance

Il n'existe pas d'instance autonome de régulation, mais la question fait l'objet de nombreux débats.

a) Le secteur public

En application de l'article 20 de la Constitution, la loi du 10 janvier 1980 portant statut de la radio et de la télévision publique a créé, au sein du Congrès des députés, une commission parlementaire chargée du contrôle permanent des chaînes publiques de télévision.

b) Le secteur privé

La loi de 1988 sur la télévision privée charge le ministère des transports, du tourisme et des communications du contrôle des sociétés privées concessionnaires du service public.

Actuellement, c'est le ministère des travaux publics, des transports et de l'environnement qui exerce cette compétence.

II - LA DEONTOLOGIE DES PROGRAMMES

1) Les principes posés par les textes

a) La loi du 10 janvier 1980 portant statut de la radio et de la télévision publiques

Elle énumère les principes que doivent respecter les établissements du secteur public de l'audiovisuel :

- l'objectivité, l'exactitude et l'impartialité des informations ;

- la distinction entre informations et opinions ;

- le pluralisme politique, religieux, social, culturel et linguistique ;

- l'honneur, la réputation, la vie privée et tous les droits et libertés reconnus par la Constitution ;

- la protection de l'enfance et de la jeunesse ;

- l'absence de discrimination " pour des raisons de naissance, de race, de sexe, de relation, d'opinion ou pour n'importe quelle autre condition ou circonstance personnelle ou sociale ", conformément à l'article 14 de la Constitution.

b) La loi de 1988 sur la télévision privée

Elle impose aux chaînes privées de télévision le respect des principes auxquels sont soumis les établissements du secteur public de l'audiovisuel et qualifie d'infraction très grave le fait de ne pas les respecter.

c) La loi du 12 juillet 1994 transposant la directive " Télévision sans frontières "

Elle reprend les dispositions de la directive sur la protection des mineurs et prévoit que les émissions " susceptibles de nuire à l'épanouissement physique, mental ou moral des mineurs ", ainsi que celles qui comportent des scènes pornographiques ou gratuitement violentes, d'une part, ne peuvent être diffusées qu'entre 22 heures et 6 heures et, d'autre part, doivent faire l'objet d'un avertissement visuel et sonore.

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* *

Par ailleurs, tous les diffuseurs, publics et privés, ont signé en mars 1993, à l'initiative du ministre de l'éducation, un accord sur des principes visant à protéger les enfants contre la violence, le sexe, l'emploi incorrect de la langue et la consommation de produits dangereux pour la santé. La R.T.V.E. a ensuite élaboré sur cette base ses " critères en matière de programmation et de contenu ".

2) Le rôle des instances de régulation

a) La commission parlementaire de contrôle du secteur public

Une résolution de 1983 du Congrès des députés fixe les règles de fonctionnement de cette commission.

Elle se réunit en principe une semaine par mois en période de session pour interroger le conseil d'administration ou le directeur général de la R.T.V.E. Les questions sont déposées entre le mardi et le jeudi de la semaine qui précède la réunion. Le nombre de questions posées par chaque groupe est proportionnel à son importance. Chaque question doit être traitée en cinq minutes, partagées pour moitié entre l'auteur de la question et celui qui y répond.

Par ailleurs, la commission peut tenir, notamment à la demande d'un cinquième des députés, des réunions spéciales d'information au cours desquelles un membre du conseil d'administration de la R.T.V.E. ou le directeur général expose sa politique d'ensemble ou développe un point particulier. L'exposé est alors suivi de questions de représentants des différents groupes politiques.

b) Le ministère des travaux publics, des transports et de l'environnement

Les infractions " très graves " définies par la loi de 1988 sont sanctionnées par une amende comprise entre 15 et 50 millions de pesetas (c'est-à-dire entre 600 000 et 2 millions de francs), une suspension des émissions d'une durée maximale de quinze jours ou un retrait de la concession. Cette dernière sanction est notamment appliquée en cas de récidive. Le pouvoir de sanction appartient au ministère des travaux publics, des transports et de l'environnement.

Les infractions qui sont définies par la loi de 1994 transposant la directive " Télévision sans frontières " sont sanctionnées par le ministère des travaux publics, des transports et de l'environnement ou par le Premier ministre, selon qu'elles sont " graves " ou " très graves ". Les sanctions sont les mêmes que celles prévues par la loi de 1988.

Dans la pratique, ce pouvoir de sanction n'est pas exercé.

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Le conseil d'administration de la R.T.V.E. joue un vrai rôle d'autorégulation. En effet, la loi de 1980 le charge explicitement de veiller à ce que les programmes respectent les principes déontologiques qu'elle impose au secteur public.

3) Les travaux du Sénat sur la création d'une autorité de contrôle indépendante.

La commission spéciale sur le contenu des émissions de télévision, créée au Sénat en novembre 1993 à l'unanimité, a élaboré un rapport et une proposition tendant à la création d'un " Conseil supérieur de l'audiovisuel ", approuvés respectivement par l'assemblée plénière en avril et novembre 1995, c'est-à-dire avant les élections législatives qui ont amené un changement de majorité.

La commission spéciale proposait notamment de charger le futur Conseil supérieur de l'audiovisuel, autorité administrative indépendante, de veiller à la déontologie des programmes :

- en s'assurant du respect de la loi et des codes déontologiques, et en dénonçant les infractions à l'administration compétente ou au ministère public ;

- en protégeant les droits fondamentaux des minorités, de l'enfance et de la jeunesse, ainsi que la dignité de la personne ;

- en préservant la pluralité et l'objectivité de l'information.

ITALIE

I - LES INSTANCES DE REGULATION

1) Le cadre juridique de l'audiovisuel

La loi de 1975 sur la diffusion radiophonique et télévisée affirme le principe du monopole de l'Etat (sauf pour les émissions locales diffusées par câble), en prévoyant la concession à une société par actions. La même loi place la société concessionnaire sous le contrôle du Parlement.

La loi du 6 août 1990 sur la réglementation du système italien de la radiodiffusion, dite loi Mammi, a chargé le Garant, responsable du contrôle de la presse en vertu de la loi de 1981 sur la presse, de la surveillance des chaînes publiques et privées de télévision.

2) Les organes de régulation

a) La commission parlementaire d'orientation et de surveillance des services de la radio et de la télévision

Elle est composée de vingt députés et de vingt sénateurs élus par leur Chambre. Elle établit les orientations fondamentales et les axes de développement de la seule télévision publique.

b) Le Garant

Il ne s'agit pas d'un organe collégial mais d'une personne physique. Le premier Garant a été institué par la loi sur la presse, essentiellement pour surveiller les concentrations économiques. L'expérience s'étant révélée satisfaisante, le législateur lui a confié le contrôle de l'audiovisuel. Le choix d'une autorité unipersonnelle s'explique aussi par la crainte de voir les différentes forces politiques paralyser le fonctionnement d'un organe collégial.

II - LA DEONTOLOGIE DES PROGRAMMES

1) Les principes posés par les textes

La loi Mammi exige de tous les diffuseurs, publics et privés, qu'ils respectent les principes généraux de pluralisme, d'objectivité, d'exhaustivité et d'impartialité de l'information et qu'ils soient ouverts aux différentes opinions politiques, sociales, culturelles et religieuses.

Elle exige également qu'ils promeuvent l'égalité des sexes et s'efforcent d'éliminer tout facteur favorisant la discrimination sexuelle dans le domaine du travail.

Par ailleurs, elle comprend, à l'article 15, plusieurs dispositions destinées à protéger la jeunesse :

- interdiction de transmettre des émissions susceptibles de nuire au développement psychologique et moral des mineurs ou contenant des scènes de pornographie ou de violence gratuite ;

- interdiction de diffuser des films interdits aux moins de 18 ans ou qui n'ont pas reçu le visa de distribution ;

- interdiction de diffuser, même partiellement, entre 7 h et 22 h 30, les films interdits aux moins de 14 ans.

De plus, l'article 15 interdit les émissions qui encouragent l'intolérance fondée sur des différences raciales, sexuelles, religieuses ou nationales.

2) Le rôle des instances de régulation

a) La commission parlementaire

En principe, elle dispose d'un pouvoir de contrôle sur la conformité des programmes aux principes généraux d'indépendance, d'objectivité et de pluralisme posés par la loi. Cependant, compte tenu de son caractère très politique, la commission n'exerce guère ce pouvoir.

De plus, la commission ne dispose d'aucun pouvoir de sanction.

b) Le Garant

En matière de déontologie des programmes, son contrôle s'exerce, a posteriori, sur les règles concernant la violence et la protection des mineurs. Il peut également émettre des recommandations sur les horaires de programmation.

Le Garant dispose d'un pouvoir de sanction administrative : il peut infliger des amendes ou suspendre des autorisations. Les retraits d'autorisation sont prononcés par le seul ministre des Postes, sur proposition du Garant.

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Parmi les propositions de loi déposées récemment et tendant à modifier le système audiovisuel italien, plusieurs prévoient la transformation de l'institution du Garant en un organe collégial et l'élargissement de ses pouvoirs.

PAYS-BAS

I - LES INSTANCES DE REGULATION

1) Le cadre juridique de l'audiovisuel

a) La Constitution

A l'article 7, relatif à la liberté d'expression, elle énonce :

La loi fixe les règles concernant la radio et la télévision. Le contenu d'une émission radiophonique ou télévisée n'est pas soumis à un contrôle préalable ".

b) Les lois sur l'audiovisuel

Traditionnellement, le système audiovisuel, tout comme les systèmes scolaire et syndical par exemple, reposait sur le principe du compartimentage. Le temps d'antenne sur les chaînes publiques était donc réparti entre les quatre organisations (catholique, protestante orthodoxe, socialiste et libérale) considérées comme les piliers autour desquels se structurait la vie sociale. La répartition s'effectuait proportionnellement au nombre de membres de chaque organisation.

En 1967, la loi sur l'audiovisuel a ouvert le système à toutes les associations représentant un courant culturel, religieux, spirituel ou social. Depuis lors, à condition d'être des personnes morales ne poursuivant pas un but lucratif et d'avoir pour objet la production d'émissions généralistes, les associations peuvent bénéficier d'un temps d'antenne sur l'une des trois chaînes publiques. La répartition du temps d'antenne se fait proportionnellement au nombre d'adhérents, celui-ci étant inévitablement fonction de l'attrait des programmes proposés.

La loi sur les médias du 21 avril 1987 est entrée en vigueur le 1er janvier 1988. Elle a consacré l'existence du régime ouvert et instauré le Commissariat aux médias.

La loi sur les médias a été modifiée en décembre 1991 afin de permettre l'exploitation de chaînes privées, distribuées par le câble.

2) L'instance de régulation

Le Commissariat aux médias est chargé de veiller à l'application de la loi de 1987. Sa composition doit refléter le poids des grands partis politiques. Il accorde les temps d'antenne sur les chaînes publiques nationales aux associations qui satisfont aux critères exigés par la loi et comptent au moins 60 000 adhérents. Sur les chaînes publiques locales, les attributions se font selon les mêmes principes, après avis favorable des collectivités territoriales concernées.

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Par ailleurs, un organe consultatif intégré au ministère de la culture, le Conseil des médias, conseille les pouvoirs publics sur la politique audiovisuelle.

II - LA DEONTOLOGIE DES PROGRAMMES

1) Les principes posés par les textes

La loi de 1987 ne comporte presque aucune disposition à cet égard, si ce n'est l'interdiction, posée à l'article 53, de diffuser avant 20 heures les films interdits en salle aux enfants de moins de 12 ans, et avant 21 heures ceux interdits aux enfants de moins de 16 ans.

Pour les chaînes publiques, les règles de fonctionnement du système ouvert favorisent l'autorégulation. Tout excès risque en effet de se traduire par une perte d'adhérents et donc par une réduction du temps d'antenne alloué.

2) Le rôle du Commissariat aux médias

Le Commissariat aux médias n'exerce aucun contrôle systématique a posteriori sur le contenu des programmes. Il reçoit quelques plaintes chaque année. Pour l'instant, aucune n'a donné lieu à sanction.

Toutefois, dans son dernier rapport d'activité disponible, celui de l'année 1995, le Commissariat aux médias a constaté que la plupart des diffuseurs ne respectaient pas les dispositions de l'article 53 de la loi sur les médias. Il a donc décidé de renforcer sa surveillance sur les horaires de diffusion des films.

ROYAUME-UNI

I - LES INSTANCES DE REGULATION

1) Le cadre juridique de l'audiovisuel

Les lois britanniques sur la radiodiffusion ont toujours été inspirées par deux grands principes :

- l'indépendance (éditoriale, économique et en matière de régulation) par rapport au gouvernement ;

- la nécessité de normes pour protéger les auditeurs et les téléspectateurs de toute exploitation et pour empêcher une programmation de piètre qualité.

La radiodiffusion est considérée comme une mission de service public assumée par trois organismes :

- la British Broadcasting Corporation (B.B.C.), entreprise publique régie par une Charte royale renégociable, gère traditionnellement le service public non commercial de la radio et de la télévision (2(*)) ;

- l'Independent Television Commission (I.T.C.) créée par le Broadcasting Act de 1990, a succédé à l'Independant Broadcasting Authority et attribue des concessions aux chaînes privées ;

- la Radio Authority, instituée par la même loi, joue vis-à-vis des stations privées de radio le même rôle que l'I.T.C. vis-à-vis des concessionnaires privés du service public de la télévision.

Le système de régulation de l'audiovisuel a été profondément remanié par les lois de 1990 et de 1996 sur la radiodiffusion.

2) Les instances de régulation propres au secteur privé

a) L'I.T.C.

L'I.T.C., qui a succédé à une instance préexistante, participe à la régulation du secteur privé de la télévision de deux façons. Elle conclut des contrats de concession avec les sociétés privées de diffusion. Or, ces contrats contiennent notamment les obligations des parties.

En outre, l'I.T.C. dispose d'un pouvoir autonome de réglementation par ses codes de programmation qui traduisent les principes généraux édictés par la loi.

b) La Radio Authority

La Radio Authority joue pour le secteur de la radio privée le même rôle que l'I.T.C. pour la télévision.

3) Les instances de régulation communes aux secteurs public et privé

Les lois sur la radiodiffusion de 1990 et 1996 ont apporté de profondes modifications dans ce domaine.

La première a donné une existence juridique au Broadcasting Standards Council (B.S.C.) créé par le gouvernement en 1988 pour contrôler a posteriori le respect par l'ensemble des chaînes de télévision et des stations de radio, publiques et privées, des principes déontologiques.

La loi de 1990 a également donné une existence juridique à la Broadcasting Complaints Commission (B.C.C.), créée en 1981 pour veiller à la présentation exacte et impartiale des faits et traiter des atteintes à la vie privée. Sa compétence s'étend à l'ensemble des services de télévision et de radio, publics ou privés.

La loi de 1996 a organisé la fusion du B.S.C. et de la B.C.C. Elle crée en effet un nouvel organe : la Broadcasting Standards Commission qui réunit les compétences du B.S.C. et de la B.C.C. La nouvelle commission commencera ses travaux le 1er avril 1997.

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Par ailleurs, le Conseil des gouverneurs de la B.B.C., bien que ne constituant pas une instance de régulation, veille au respect par la B.B.C. des obligations que la Charte royale lui fixe et joue un vrai rôle d'autorégulation.

Comme il l'indique dans une résolution de janvier 1981 : " Le second rôle des gouverneurs est de surveiller tant le fonctionnement que la production de la B.B.C. et de vérifier que celle-ci respecte bien l'esprit de la Charte royale. Les gouverneurs sont en effet les garants -à l'égard du pouvoir mais également de l'opinion publique- de l'impartialité de la B.B.C. et du respect de la notion de service public (...) ".

II - LA DEONTOLOGIE DES PROGRAMMES

1) Les principes posés par les textes

a) Le Broadcasting Act de 1990

L'article 6 confie à l'I.T.C. le soin de veiller à ce que les programmes des chaînes privées de télévision :

- n'offensent en rien le bon goût, la décence ou les sentiments du public ;

- n'incitent ni au crime, ni au désordre ;

- présentent les informations de façon exacte et impartiale, notamment pour les sujets susceptibles de donner lieu à controverse politique ou sociale.

Il lui confie également le soin d'établir et de mettre à jour un code de bonne conduite reprenant les principes mentionnés plus haut.

L'article 7 charge l'I.T.C. d'établir et de mettre à jour un autre code de bonne conduite, relatif à la représentation de la violence, en tenant compte de l'importance du public enfantin.

b) Le Broadcasting Act de 1996

Bien que les dispositions concernant la nouvelle instance de régulation, la Broadcasting Standards Commission (B.S.C.), ne soient pas encore en vigueur, on a choisi de les analyser. Elles reprennent d'ailleurs en grande partie les dispositions équivalentes du Broadcasting Act de 1990.

L'article 107 du Broadcasting Act de 1996 charge la B.S.C. de la rédaction et de la mise à jour d'un code de bonne conduite relatif au respect de l'équité et de la vie privée.

L'article 108 du Broadcasting Act de 1996 la charge aussi de rédiger et de mettre à jour un code de bonne conduite sur :

- la représentation de la violence et du sexe ;

- les normes de bon goût et de décence.

A la différence des codes de bonne conduite réalisés par l'I.T.C., ceux de la B.S.C. concernent toutes les stations de radio et toutes les chaînes de télévision, publiques ou privées. Tous les diffuseurs doivent reprendre dans leurs propres codes les principes contenus dans les codes de la B.S.C. Les codes de la B.S.C. devraient être analogues à ceux du Broadcasting Standards Council.

2) Le rôle des instances de régulation

a) L'I.T.C.

Les articles 6 et 7 du Broadcasting Act de 1990 exigent de l'I.T.C. qu'elle veille à ce que les chaînes de télévision privées appliquent bien ses codes de bonne conduite.

Pour permettre à l'I.T.C. d'exercer son contrôle a posteriori sur la déontologie des programmes, l'article 11 de la loi lui permet de se procurer auprès des chaînes privées les enregistrements de toutes les émissions. Ceux-ci doivent en effet être conservés pendant trois mois par les diffuseurs.

En cas de non-respect des règles prescrites, l'I.T.C. peut imposer, en vertu des articles 40, 41 et 42 de la loi, une des sanctions suivantes :

- avertissement ;

- obligation de diffuser un message d'excuse ;

- amende pouvant atteindre 3 % du total des recettes publicitaires de l'exercice passé (5% en cas de récidive) ;

- réduction de la durée de la concession;

- retrait de la concession, sauf pour Channel 4, la chaîne culturelle.

Par ailleurs, même si la loi ne l'a pas chargée de traiter les plaintes, l'I.T.C. se fonde sur son pouvoir général de tout mettre en oeuvre afin que les dispositions de ses codes soient respectées pour inciter les téléspectateurs à lui adresser leurs réclamations. Elle publie ensuite des rapports sur le traitement des plaintes.

b) La Radio Authority

La Radio Authority a, dans le domaine de la radio, des compétences tout à fait comparables à celles de l'I.T.C. dans celui de la télévision.

c) La B.S.C.

· L'article 109 du Broadcasting Act de 1996 lui confie le soin de contrôler le contenu des programmes en matière de représentation de la violence et du sexe, d'une part, et le respect des normes de goût et de décence, d'autre part.

La B.S.C. devra aussi surveiller, " dans la mesure où ceci est raisonnablement possible ", les programmes étrangers de télévision et de radio afin de se rendre compte de la façon dont la violence et le sexe sont représentés et dont les normes de goût et de décence sont respectées.

· Les articles 110 à 120 du Broadcasting Act de 1996 règlent le traitement des plaintes, émanant de personnes physiques ou morales et concernant le non-respect par un service, public ou privé, de radio ou de télévision, des principes relatifs à l'équité, au respect de la vie privée, à la violence, au sexe, à la décence et au bon goût.

La B.S.C. doit nommer un organe ad hoc chargé d'examiner ces plaintes. L'examen des plaintes doit se faire dans un délai de deux mois lorsqu'elles ont trait à un programme de télévision, et de trois semaines lorsqu'elles concernent une émission de radio.

Les plaintes ne sont pas recevables si le plaignant dispose d'une voie de recours devant les tribunaux. Le dépôt des plaintes auprès de la B.S.C. devrait se faire de la même façon qu'actuellement auprès du Broadcasting Standards Council.

Pour permettre à la B.S.C. d'exercer sa mission, les diffuseurs doivent conserver des copies de leurs programmes pendant trois mois.

Les plaintes qui se rapportent à la déontologie des programmes ou au respect du principe d'impartialité peuvent, si la B.S.C. les estime fondées, donner lieu à un avertissement. Les chaînes incriminées sont alors tenues de diffuser un résumé de la plainte et de l'avertissement infligé.

La B.S.C. peut préparer des rapports ponctuels sur les différents points concernant la déontologie des programmes et les adresser au ministre compétent. Elle peut aussi faire entreprendre des recherches.

d) Le Conseil des gouverneurs de la B.B.C.

Conformément à la logique d'autorégulation, il n'intervient qu'exception-nellement a posteriori. En revanche, il travaille en étroite collaboration avec les programmateurs et les producteurs des chaînes publiques. Il a d'ailleurs établi un code à leur intention. Ce code est régulièrement remis à jour, en concertation avec les professionnels.

Par ailleurs, il a récemment créé une unité chargée de recevoir et d'examiner les plaintes du public.




(1) La Bavière constitue un cas particulier, car l'article 111a de la constitution bavaroise, ajouté en 1973, crée un monopole public de la radiodiffusion.

(2)
Cependant, le financement de la B.B.C. par la redevance n'est garanti que jusqu'en 2001 et l'entreprise est incitée à développer des activités commerciales.