MONOGRAPHIES PAR PAYS
ALLEMAGNE
(République fédérale d'Allemagne)
La République fédérale d'Allemagne, qui comptait près de 82 millions d'habitants en 2011 pour un territoire de 357 000 km 2 , est une fédération constituée d'un État fédéral (der Bund) et de 16 Länder .
Composée de 146 articles, la Loi fondamentale pour la République fédérale d'Allemagne du 23 mai 1949 comporte un préambule et 14 titres concernant respectivement :
- les droits fondamentaux (Titre I) ;
- la Fédération et les Länder (Titre II) ;
- le Bundestag (Titre III) ;
- le Bundesrat (Titre IV) ;
- la Commission commune ((Titre IVa) ;
- le Président fédéral (Titre V) ;
- le Gouvernement fédéral (Titre VI) ;
- la législation de la Fédération (Titre VII) ;
- l'exécution des lois fédérales et l'administration fédérale (Titre VIII) ;
- les tâches communes, la coopération administrative (Titre VIIIa) ;
- le pouvoir judiciaire (Titre IX) ;
- les finances (Titre X) ;
- l'état de défense (Titre Xa) ;
- et les dispositions transitoires et finales (Titre XI).
Conformément à l'article 140 de la Loi fondamentale, les articles 136 à 139 et 141 consacrés à la religion et aux sociétés religieuses de la Constitution allemande du 11 août 1919 (Constitution de Weimar) font partie intégrante de la Loi fondamentale.
1. Principales structures institutionnelles
• Organisation fédérale des pouvoirs exécutifs, législatifs et judiciaires
Le pouvoir législatif est confié au parlement fédéral, qui est constitué de deux chambres :
- le Bundestag qui représente le peuple et dont les membres sont élus au suffrage universel direct ;
- le Bundesrat par l'intermédiaire duquel les Länder concourent à la législation et à l'administration de la Fédération et qui se compose des membres des gouvernements des Länder qui les nomment et les révoquent.
Les lois fédérales une fois votées par le Bundestag , ne sont définitivement adoptées qu'après l'assentiment du Bundesrat . Le pouvoir du Bundesrat en la matière varie en fonction du contenu du texte puisqu'on distingue :
- les lois nécessitant l'accord des deux chambres et portant sur la modification de la Constitution, les finances des Länder et leur autonomie organisationnelle et administrative, d'une part ;
- et, d'autre part, les lois susceptibles de faire l'objet de l'opposition de la part du Bundesrat , sachant qu'il peut être passé outre à cette opposition par un vote du Bundestag à la même majorité que celle exigée pour le scrutin par lequel cette assemblée a manifesté son opposition.
Chaque Land dispose d'au moins trois voix, les Länder qui comptent plus de 2 millions d'habitants en ont quatre, ceux qui comptent plus de 6 millions d'habitants en ont cinq, et ceux qui comptent plus de 7 millions d'habitants en ont six.
Chaque Land peut déléguer autant de membres qu'il a de voix. Les voix d'un Land ne peuvent être exprimées que de manière uniforme et seulement par les membres présents ou leurs représentants.
Le pouvoir exécutif est confié au Gouvernement fédéral, qui se compose du Chancelier fédéral et des ministres fédéraux (article 62).
Le Chancelier fédéral est élu sans débat par le Bundestag sur proposition du Président fédéral qui procède ensuite à sa nomination.
Les ministres fédéraux sont nommés et révoqués par le Président fédéral sur proposition du Chancelier fédéral.
Le Président fédéral qui représente la Fédération sur le plan international est élu sans débat par le Bundestag . Autorité morale, il exerce essentiellement des prérogatives de nomination et promulgue les lois.
À l'exception de la nomination et de la révocation du Chancelier fédéral et de la dissolution du Bundestag , ses ordres et décisions sont contresignés par le Chancelier fédéral ou le ministre compétent.
Le Chancelier fédéral fixe les grandes orientations de la politique et en assume la responsabilité. Dans le cadre de ces grandes orientations, chaque ministre fédéral dirige son département de façon autonome et sous sa propre responsabilité. Le Chancelier fédéral dirige les affaires du Gouvernement dans les conditions fixées par le règlement intérieur de celui-ci et approuvé par le Président fédéral.
L'article 87 définit les matières propres à l'administration fédérale , pour lesquelles il existe une infrastructure fédérale propre (voir Infra ).
Les Länder exécutent les lois fédérales à titre de compétence propre sauf disposition contraire prévue ou admise par la Loi fondamentale. Dans ce cas, ils règlent l'organisation des autorités administratives (behörden) et la procédure applicable à leur activité. Dans des cas exceptionnels, la Fédération peut en raison du besoin particulier d'une réglementation uniforme sur le territoire fédéral régler la procédure administrative sans possibilité pour les Länder d'y déroger par des lois qui requièrent l'approbation du Bundesrat . Le Gouvernement fédéral contrôle la bonne exécution des lois fédérales par les Länder .
Les Länder peuvent également exécuter les lois fédérales par délégation de la Fédération, l'organisation des administrations restant de la compétence des États fédérés à moins que des lois fédérales n'en disposent autrement avec l'approbation du Bundesrat . Les administrations des Länder sont, dans ce cas, soumises aux instructions des autorités fédérales suprêmes compétentes dont le contrôle porte tant sur la légalité que sur l'opportunité de l'exécution des lois fédérales.
Pour l'exécution des mêmes lois par les Länder, le Gouvernement fédéral peut édicter des prescriptions administratives générales avec l'approbation du Bundesrat .
Aux termes des articles 92, 95 et 96 de la Loi fondamentale, le pouvoir judiciaire est exercé par la Cour constitutionnelle fédérale, dont les membres sont élus pour moitié par le Bundestag et pour moitié par le Bundesrat ainsi que par les cours fédérales et les tribunaux des Länder .
Outre la Cour de Karlsruhe, la Fédération compte cinq cours suprêmes :
- la Cour fédérale de justice ;
- la Cour fédérale administrative ;
- la Cour fédérale des finances ;
- la Cour fédérale du travail ;
- et la Cour fédérale du contentieux social.
La Fédération peut créer d'autres tribunaux fédéraux, par exemple pour juger les affaires de concurrence, dont les décisions sont susceptibles de recours devant la Cour fédérale de justice qui statue en dernier ressort.
Organisation des Länder
Selon l'article 28 de la Loi fondamentale, « l'ordre constitutionnel des Länder doit être conforme aux principes d'un État de droit républicain, démocratique et social [...]. Dans les Länder [...] le peuple doit avoir une représentation issue d'élections au suffrage universel direct, libre, égal et secret ».
La constitution de chaque Land prévoit l'organisation du pouvoir législatif sous la forme d'un parlement monocaméral et d'un gouvernement dirigé par un chef de l'exécutif.
Chaque État fédéré a sa propre cour constitutionnelle et ses propres tribunaux du premier et second degré. L'organisation de ces juridictions ordinaires est régie par la loi fédérale du 12 septembre 1950 relative au système judiciaire modifiée.
L'article 29 de la Loi fondamentale prévoit que « le territoire fédéral peut être restructuré en vue de permettre aux Länder d'accomplir efficacement les tâches qui leur incombent en fonction de leur dimension et de leur capacité ». Les mesures de restructuration du territoire fédéral sont prises par une loi fédérale, qui doit être ratifiée par votation populaire à la majorité des suffrages exprimés, avec une participation d'1/4 des électeurs disposant du droit de vote au Bundestag . Les Länder concernés doivent être entendus.
Par des traités conclus entre eux, les Länder peuvent également modifier leurs territoires, les communes et les arrondissements concernés devant être entendus. Le traité doit être ratifié par votation populaire 11 ( * ) dans chaque Land . Son entrée en vigueur requiert l'approbation du Bundestag .
2. Répartition des compétences entre l'État fédéral et les États fédérés
Aux termes de l'article 30 de la Grundgesetz , « l'exercice des pouvoirs étatiques et l'accomplissement des missions de l'État relèvent des Länder , à moins que la Loi fondamentale n'en dispose autrement ou n'autorise une règle différente ».
Précisant la répartition des compétences législatives entre la Fédération et les Länder , l ' article 70 institue une présomption de compétence législative des Länder sauf dans les cas où la Loi fondamentale attribue expressément cette compétence à la Fédération. Les articles 71 et suivants distinguent :
- les domaines de la compétence législative exclusive de la Fédération dans lesquels les Länder ne peuvent légiférer que si une loi fédérale les y autorise expressément et dans les limites prévues par celle-ci ;
- les domaines de la compétence législative concurrente dans lesquels « les Länder ont le pouvoir de légiférer aussi longtemps et pour autant que la Fédération n'a pas fait, par une loi, usage de sa compétence législative ».
L'article 72 précise que dans un certain nombre de ces domaines où les compétences s'exercent de façon concurrente, la Fédération a le droit de légiférer lorsque et pour autant que l'établissement de conditions de vie équivalentes sur le territoire fédéral ou la sauvegarde de l'unité juridique ou économique rendent nécessaire une législation fédérale dans l'intérêt de l'ensemble de l'État ».
Les articles 87 et suivants précisent les matières qui relèvent de l'administration fédérale (affaires étrangères, défense, administration fédérale des finances, administration de la navigation aérienne, transports ferroviaires...). Dans les autres matières, les lois fédérales sont exécutées par les Länder soit à titre de compétence propre, soit par délégation, ces derniers exécutant également leurs propres lois.
Le titre VIIIa est consacré aux tâches communes et à la coopération administrative.
Sur la base d'une loi fédérale soumise à l'approbation du Bundesrat , la Fédération concourt à l'accomplissement des missions des Länder quand ces tâches sont importantes pour la collectivité et si le concours de la Fédération est nécessaire à l'amélioration des conditions de vie dans les domaines de l'extension et de la construction d'établissements d'enseignement supérieur ainsi que de l'amélioration de la structure économique régionale, des structures agricoles et de la protection des côtes.
Sur le même fondement, la Fédération et les Länder (ou les communes ou groupements de communes) peuvent coopérer dans des institutions communes pour l'exécution des lois fédérales dans le domaine de la protection de base des demandeurs d'emploi.
En concluant des conventions, la Fédération et les Länder peuvent coopérer dans les cas d'intérêt suprarégional pour promouvoir la recherche scientifique, ainsi que pour la planification, la construction et l'exploitation de systèmes informatiques nécessaires à l'accomplissement de leurs missions.
3. Droit de l'État fédéral, droit des États fédérés et contrôle juridictionnel
Selon l'article 31 de la Grundgesetz , « le droit fédéral prime le droit du Land ».
La Cour constitutionnelle fédérale statue à la demande du Gouvernement fédéral, du gouvernement d'un Land ou d'1/4 des membres du Bundestag en cas de divergences d'opinion ou de doutes sur la compatibilité formelle et matérielle :
- du droit fédéral ou du droit d'un Land avec la Loi fondamentale ;
- ou du droit d'un Land avec toute autre règle du droit fédéral.
4. Reconnaissance et protection des droits fondamentaux
Les 19 articles de la première partie de la Loi fondamentale sont consacrés aux droits fondamentaux 12 ( * ) qui lient les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire à titre de droit directement applicable.
L'article 19 encadre les restrictions susceptibles d'être apportées aux droits fondamentaux et dispose que lorsque, selon la Loi fondamentale, un droit fondamental peut être restreint par une loi ou en vertu d'une loi, cette loi doit valoir de manière générale et non seulement pour un cas particulier.
L'article 79 alinéa 3 interdit par ailleurs toute modification de la Loi fondamentale qui porterait atteinte à ces droits fondamentaux
La Cour constitutionnelle fédérale statue sur les recours constitutionnels qui peuvent être formés par quiconque estime avoir été lésé par la puissance publique dans l'un de ses droits fondamentaux. La loi du 12 mars 1951 relative à la Cour constitutionnelle fédérale modifiée (Bundesverfassungsgericht, BVerfGG) précise que ce recours ne peut être présenté qu'après épuisement des autres voies de droit sauf si le recours présente un intérêt général ou si le renvoi devant les tribunaux ordinaires occasionnerait pour le requérant un préjudice grave et inéluctable.
5. Grands principes de la gestion des finances publiques
L'État fédéral et les Länder jouissent d'une grande autonomie dans la gestion de leurs finances publiques.
Afin de prévenir des situations de crise budgétaire, l'article 109a de la Constitution prévoit qu'une loi fédérale approuvée par le Bundesrat règle l'instauration d'un contrôle permanent de la gestion budgétaire de la Fédération et des Länder par un organisme collégial commun (Conseil de stabilité). Celui-ci a été mis en place le 28 avril 2010.
6. Modification de la Constitution fédérale
La Loi fondamentale ne peut être modifiée que par une loi approuvée par 2/3 des membres du Bundestag et 2/3 des voix du Bundesrat .
Est interdite toute modification qui porterait atteinte :
- à l'organisation de la Fédération en Länder ;
- au principe de la participation des Länder à la législation ;
- et aux principes énoncés aux articles 1 à 20 (droits fondamentaux, fondement de l'ordre étatique et droit de résistance).
Depuis son entrée en vigueur, la loi fondamentale a été révisée plus d'une cinquantaine de fois.
* 11 Une autre procédure est prévue lorsque le territoire concerné ne compte pas plus de 50 000 habitants.
* 12 Les constitutions des Länder mentionnent également des droits fondamentaux.