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Étude de législation comparée n° 259 - octobre 2015 - La prévention du cumul des sanctions administratives et des sanctions pénales

13 octobre 2015 : La prévention du cumul des sanctions administratives et des sanctions pénales ( etude de législation comparée )

ITALIE

En Italie, les abus de marché sont réprimés par des sanctions administratives, d'une part, et des sanctions pénales, d'autre part, lesquelles peuvent se cumuler.

La Cour européenne des droits de l'Homme a rendu, en 2014, la décision Grande Stevens qui met en cause l'économie générale de ce dispositif.

La Cour constitutionnelle italienne a été saisie par la Cour de Cassation d'une demande relative à la constitutionnalité du régime en vigueur.

1. Un double régime de sanctions

Un double régime de sanctions pénales, d'une part, et de sanctions administratives, d'autre part, est applicable en matière financière. Ces sanctions résultent respectivement des chapitres 2 et 3 du Titre I bis intitulé « Abus d'informations privilégiées et manipulation du marché » de la Cinquième partie « Sanctions » du décret législatif8(*) n° 58 du 24 février portant dispositions en matière d'intermédiation financière.

· Les sanctions pénales

Le chapitre 2 précité se compose des articles 184 à 187, respectivement consacrés à :

- l'abus d'informations privilégiées ;

- la manipulation de marché ;

- aux peines accessoires ;

- et à la confiscation.

L'abus d'informations privilégiées est puni, dans le cas général, d'une peine d'emprisonnement de un à six ans, et d'une amende de vingt mille à trois millions d'euros. Constituent des circonstances aggravantes susceptibles de permettre au juge de porter l'amende au triple du précédent montant ou à dix fois le produit ou le profit tiré du délit :

- la gravité de celui-ci ;

- des éléments personnels concernant le coupable ;

- et l'importance du montant tiré du délit.

Dans le cas particulier des instruments financiers admis à négociation dans un système multilatéral de négociation italien pour laquelle l'admission a été demandée ou autorisée par l'émetteur, la peine est de cent trente mille euros à deux cent quatre-vingt-dix mille euros et de trois ans d'emprisonnement.

La manipulation de marché est punie d'une peine d'emprisonnement de un à six ans et d'une amende de vingt-mille à cinq millions d'euros. Constituent des circonstances aggravantes susceptibles de permettre au juge de porter l'amende au triple du précédent montant ou à dix fois le produit ou le profit tiré du délit :

- la gravité de celui-ci ;

- les éléments personnels concernant le coupable ;

- et l'importance du montant tiré du délit.

Dans le cas particulier des instruments financiers admis à négociation dans un système multilatéral de négociation italien pour laquelle l'admission a été demandée ou autorisée par l'émetteur, la peine est de cent trente mille euros à deux cent quatre-vingt-dix mille euros et de trois ans de prison. La condamnation au titre de l'un de ces délits entraîne :

- la publication de la sentence dans au moins deux quotidiens dont un quotidien économique de diffusion nationale ;

- des peines accessoires d'une durée de six mois à deux ans prévues par les articles 28, 30 et 32 bis et 32 ter du code pénal, à savoir les interdictions :

- d'exercer un emploi public ;

- d'exercer une profession ;

- de diriger une entreprise ;

- et de conclure un contrat avec une administration publique.

La confiscation du produit ou du profit est prononcée en cas de condamnation pour l'un des chefs indiqués supra.

· Les sanctions administratives

Le chapitre 3 précité se compose des articles 187 bis à 187 septiès respectivement consacrés à :

- l'abus d'informations privilégiées ;

- la manipulation de marché ;

- aux sanctions administratives accessoires ;

- à la confiscation ;

- et à la procédure d'édiction des sanctions.

Le quantum des sanctions administratives applicables à chaque infraction est identique à celui prévu pour les sanctions pénales.

Les articles 187-bis (abus d'information privilégiées) et 187-ter (manipulation de marché) précisent que leurs dispositions ne s'appliquent que « Sauf sanctions pénales quand il s'agit d'un délit » (Salve le sanzioni penali quando il fatto costituisce un reato).

En outre, en cas d'abus d'informations privilégiées, la tentative est assimilée à la commission de l'infraction (ce qui n'est pas le cas en ce qui concerne les sanctions pénales).

Les sanctions administratives accessoires consistent en :

- la perte temporaire de l'honorabilité requise des dirigeants de sociétés de gestion de marché et diverses incapacités d'exercer des fonctions d'administration, direction et contrôle de sociétés quotées pour une durée de deux mois à trois ans ;

- ce que l'autorité de régulation des marchés -la Commission nationale pour les sociétés et la bourse (Commissione Nazionale per le Società e la Borsa, CONSOB)- peut, compte tenu de la gravité de l'infraction et du degré de culpabilité, enjoindre aux responsables de sociétés de gestion de marché, aux émetteurs quotés et aux sociétés de contrôle des comptes de ne pas employer l'auteur de l'infraction et demander aux ordres professionnels la suspension de celui-ci pour une durée d'au plus trois ans.

Les sanctions administratives peuvent être contestées devant la cour d'appel.

2. Une violation du principe ne bis in idem

L'Italie a été condamnée par la Cour européenne des droits de l'Homme aux termes de l'arrêt Grande Stevens et autres c. Italie9(*).

La Cour a considéré que dans une affaire portant sur « une accusation en matière pénale »10(*) au sens de sa jurisprudence Engel11(*) (bien qu'elle fît l'objet d'une sanction « administrative » au sens du droit italien), dans la mesure où « les faits reprochés au requérant devant la CONSOB et devant les juridictions pénales se référaient à la même conduite [...] les nouvelles poursuites concernaient une seconde "infraction" ayant pour origine des faits identiques à ceux qui avaient fait l'objet de la première condamnation définitive »12(*), ce qui violait le premier alinéa de l'article 4 du Protocole n° 7 à la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales en vertu duquel « Nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement par les juridictions du même Etat en raison d'une infraction pour laquelle il a déjà été acquitté ou condamné par un jugement définitif conformément à la loi et à la procédure pénale de cet Etat ».

3. Les conséquences de l'arrêt Grande Stevens sur le droit italien

Principe de valeur législative en droit italien la règle du ne bis in idem y résulte de l'article 649 du code de procédure pénale en vertu duquel « L'accusé acquitté ou condamné par une sentence ou une ordonnance (decreto) pénale qui ont l'autorité de la chose jugée (divenuti irrevocabili) ne peut être soumis à un nouveau procès pénal pour le même fait, même si celui-ci est considéré de façon différente eu égard à sa qualification, son degré, ou en fonction des circonstances [ ...] ». La Cour de Cassation italienne a jugé que cette disposition ne s'appliquait qu'aux décisions rendues en matière criminelle, ce qui exclut les sanctions administratives prises sur le fondement des articles 187 bis à 187 septiès de la loi portant dispositions en matière d'intermédiation financière précitée13(*).

À la suite de l'arrêt Grande Stevens, la Cinquième section pénale de la Cour de Cassation italienne, a rendu, le 16 octobre 2014, une ordonnance demandant à la Cour constitutionnelle de statuer sur la conformité à l'article 117 de la Constitution des articles 187 bis de la loi portant dispositions en matière d'intermédiation financière et 649 du code pénal, la première parce qu'elle n'exclut pas le « bis in idem » et la seconde parce qu'elle ne fait pas référence aux sanctions administratives qui relèvent d'une matière pénale au sens de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'Homme.

La Section de la Fiscalité civile de la Cour de Cassation italienne a quant à elle rendu, le 21 janvier 2015, une ordonnance interlocutoire14(*) concernant une affaire de manipulation de marché par laquelle elle a demandé à la Cour constitutionnelle italienne de statuer sur le point de savoir si « Le principe ne bis in idem prévu par la Convention européenne des droits de l'Homme interdit "tout court" (sic) de sanctionner, dans différents procès, deux fois la même illégalité [...] et si le risque d'une sanction pénale (l'astratta comminatoria di una sanzione penale) suffit à rendre illégitime une sanction administrative ultérieure ».

À cette occasion, la Cour a motivé sa décision par le fait qu'elle ne peut écarter l'application (disapplicare) d'une loi italienne (en l'occurrence contraire à la Convention européenne des droits de l'Homme) et qu'il appartient, en conséquence, au juge constitutionnel de vérifier si les dispositions législatives en cause peuvent être déclarées contraires à l'article 117 de la Constitution italienne, qui affirme la supériorité du droit international sur le droit italien.

La Cour Constitutionnelle n'a pas encore statué sur ces demandes.


* 8 Les décrets législatifs sont des textes législatifs adoptés par le Gouvernement après que le Parlement lui a délégué sa compétence par le vote d'une loi de délégation.

* 9 Requêtes n° 18640/10 18647/10, 18663/10, 18558/10 et 18698/10. La décision est devenue définitive le 7 juillet 2014.

* 10 V. arrêt précité § 222.

* 11 V. Francesco Viganò, « Doppio Binario e ne bis in idem : verso una diretta applicazione dell'art. 50 della Carta ? », publication de la Corte Suprema di Cassazione, p. 9.

* 12 Idem, § et 224 et 227.

* 13 Sur ce point v. Matteo Gargantini, « Avoiding bis in idem in market abuse enforcement after Grande Stevens : The Case of Italy » dans Revue internationale des services financiers, 2015/1, mars 2015, p. 27 et 30.

* 14 Ordinanza 21 gennaio 2015, n. 52.