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Étude de législation comparée n° 259 - octobre 2015 - La prévention du cumul des sanctions administratives et des sanctions pénales

13 octobre 2015 : La prévention du cumul des sanctions administratives et des sanctions pénales ( etude de législation comparée )

PAYS-BAS

Aux Pays-Bas, les abus de marché sont réprimés par des sanctions administratives, d'une part et des sanctions pénales, d'autre part. Cependant, en pratique, un seul de ces types de sanctions est appliqué : les sanctions ne se cumulent pas.

1. Un double régime de sanctions

Le droit néerlandais connaît un double régime de sanctions : pénales, d'une part, et administratives, d'autre part, applicables en matière financière. Les premières résultent de plusieurs articles de la loi sur les délits économique ainsi que de l'article 23 du code pénal et les secondes de l'article 1.81 de la loi sur le contrôle financier.

· Les sanctions pénales

Les atteintes au fonctionnement du marché sont sanctionnées par le jeu combiné des articles 1er-1°, 2 et 6 de la loi sur les délits économiques en vertu desquels il s'agit de délits si les faits ont un caractère intentionnel et d'infractions s'ils en sont dépourvus.

Ces délits sont punis d'une peine d'emprisonnement de six ans et d'une amende de 81 000 euros15(*).

Les auteurs de ces infractions encourent une peine d'emprisonnement d'un an et une amende de 20 250 euros.

De surcroît, lorsque le montant des marchandises en question dépasse le quart du montant des amendes encourues, une amende peut être infligée laquelle appartient à la catégorie d'amendes supérieure à celle encourue en principe (dernier alinéa de l'article 6 de la loi sur les délits économique).

· Les sanctions administratives

Les sanctions administratives qu'encourent les auteurs de violations de la loi sur le contrôle financier appartiennent, en vertu de l'article 1.81 de ce texte, à la deuxième et à la troisième catégorie des amendes déterminées par l'article 10 du règlement pris pour l'application de cette loi. Leur montant va de 500 000 à un million d'euros pour les amendes de deuxième catégorie et de deux à quatre millions d'euros pour les amendes de troisième catégorie.

2. Le mécanisme destiné à éviter le cumul des sanctions

Le ministère public, le ministère des Finances, l'autorité des Marchés financiers, la Banque des Pays-Bas et le service des Impôts ont conclu, le 1er décembre 2008, pour une durée indéterminée sous réserve de la conclusion d'éventuels avenants, un accord pour la prévention du concours illicite de sanctions administratives et de sanctions pénales dont on trouvera la traduction, non officielle, en annexe.

Cet accord -qui fait explicitement référence au principe selon lequel nul ne peut être puni deux fois pour le même fait- institue, entre ses signataires, une procédure préalable d' « harmonisation » (afstemming) du choix entre le fait d'infliger des sanctions administratives ou des sanctions pénales à l'occasion de certaines violations de la législation sur le contrôle financier.

Il fixe des obligations d'information, détermine une procédure de concertation préalable, et prévoit des échanges de données.

· Obligations d'information

Les obligations du ministère public et du service des Impôts (FIOD-ECD), d'une part, et celles de l'autorité chargée du contrôle, d'autre part, sont distinctes :

- lorsque le ministère public ou le service des Impôts (FIOD-ECD) a eu connaissance d'une violation de la législation relative au contrôle financier, ils en informent l'autorité chargée du contrôle concernée, en vue de l' « harmonisation » des suites à donner, à moins que d'importants intérêts pénaux ou tendant à la préservation de la vie privée ne s'opposent à la fourniture d'informations à ce titre ;

- lorsqu'une autorité chargée du contrôle, en cas de violation de la législation financière, a l'intention d'infliger une sanction administrative en raison de cette législation, elle en informe le ministère public en vue de l'« harmonisation » des suites à donner. Il en va de même en cas de violation d'une autre législation dès lors que cette autorité constate :

- le concours d'une violation avec un ou plusieurs comportements dépourvus de liens entre eux, pour lesquels seul le renvoi devant le juge pénal est possible ;

- une récidive ;

- ou une violation dans laquelle les circonstances particulières de l'espèce, appréciées à la lumière de la gravité de la violation, de la mesure du caractère intentionnel, de l'imputabilité (werwijtbaarheid), de l'étendue du dommage et de la protection du public nécessitent d'informer le ministère public.

· Procédure de concertation préalable

Les modalités de la concertation préalable tendent à ce que :

- l'autorité de contrôle, ne décide qu'il y a lieu d'infliger une sanction administrative au titre de la violation en question, qu'après concertation (le texte néerlandais évoque bien une « harmonisation ») avec le ministère public ;

- le ministère public ne décide, quant à lui, de lancer d'investigation ou de poursuite au titre de la violation en question qu'après concertation avec l'autorité de contrôle.

Cette concertation intervient, dans les deux cas, autant que possible, dans les six semaines après la remise de l'information à l'autre partie.

La concertation peut revêtir un caractère tripartite, lorsque la situation l'exige de l'avis des parties, sur une base ad hoc.

· Échanges de données

À l'issue de la concertation, l'autorité qui peut prononcer la sanction informe l'autre partie sur le cours des investigations et de la procédure ainsi que sur les décisions prises.

L'autorité de contrôle indique au ministère public, chaque trimestre, les sanctions administratives qu'elle a infligées en précisant :

- la loi dont les dispositions ont été violées ;

- l'article auquel il a été contrevenu ;

- le nombre et le montant des amendes infligées ;

- le nombre de fois où un fait a été porté à la connaissance publique, dans la mesure où il est, sur le fondement de la loi sur le contrôle correspondante, illicite d'infliger ces sanctions en même temps que de prononcer le renvoi devant le juge pénal.

De son côté, le ministère public informe l'autorité de contrôle chaque trimestre de l'état d'avancement des procédures pénales ou des enquêtes en cours en précisant :

- le nombre d'affaires faisant l'objet d'une enquête ;

- le nombre de poursuites arrêtées (stopzettingen), de jonctions, de renvois et de transmissions ;

- le nombre de poursuites engagées devant le juge pénal prononcées par le ministère public (classement et non-lieu (sepo) / proposition d'une transaction / travaux d'intérêt général) ;

- le nombre de relaxes prononcées par le juge ;

- et le nombre d'enquêtes faisant l'objet d'un appel.


* 15 Il s'agit d'une amende de cinquième catégorie dont le montant est fixé par l'article 23 du code pénal, le Wetboek van strafrecht.