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Étude de législation comparée n° 292 - novembre 2020 - Recueil des notes de synthèse de mars à octobre 2020

12 novembre 2020 : Recueil des notes de synthèse de mars à octobre 2020 ( etude de législation comparée )

LA GESTION SANITAIRE
DE L'ÉPIDEMIE DE COVID-19

À la demande de la Commission d'enquête pour l'évaluation des politiques publiques face aux grandes pandémies à la lumière de la crise sanitaire de la Covid-19 et de sa gestion, la Division de la Législation comparée du Sénat a effectué une recherche sur la politique menée en la matière dans sept États : l'Allemagne, l'Autriche, le Danemark, la Finlande et le Portugal en Europe, ainsi que Singapour et la Nouvelle-Zélande hors d'Europe. Ces pays réputés avoir relativement bien géré le premier semestre de pandémie, au regard de leurs statistiques de contaminations et de décès, offrent un échantillon diversifié de systèmes administratifs et sanitaires.

Centrée sur la période allant de février à juillet 2020, la présente étude porte sur l'évolution du cadre légal de gestion de la première vague de la pandémie, notamment sur les législations d'urgence, sur le pilotage et l'organisation du dispositif administratif et sur la politique de tests et de traçage. Des éléments sur l'accroissement des capacités hospitalières et des ressources en équipements de protection sont inclus.

Le pilotage stratégique a généralement été confié à un organe central ad hoc, tout en conservant le rôle prépondérant du ministère de la santé et en associant le cas échéant les collectivités territoriales compétentes, et des pouvoirs exceptionnels ont été octroyés au gouvernement à titre temporaire, y compris dans les États fédéraux ou très fortement décentralisés. Les politiques menées se sont appuyées sur un très large consensus.

La performance des États durant la première vague de la pandémie semble dépendre à la fois de facteurs démographiques et géographiques favorables, de la rapidité de l'intervention des pouvoirs publics après l'identification du premier cas, de l'intensité et du ciblage des tests et de la coordination efficace des autorités nationales et locales.

I. LE PORTUGAL, UN ÉTAT CENTRALISÉ D'EUROPE DU SUD

A. L'ÉVOLUTION DU CADRE LÉGAL DE GESTION DE LA CRISE

Le premier cas avéré de Covid-19 est identifié au Portugal le 2 mars 2020. Rapidement, il a été fait usage des possibilités offertes par la Constitution pour dessiner un cadre légal exceptionnel permettant au gouvernement de prendre les mesures nécessaires à la lutte contre l'épidémie.

1. Les premières mesures du gouvernement

Le cadre général est posé dès le 13 mars 2020 avec l'adoption par le gouvernement d'un décret-loi établissant des mesures exceptionnelles et temporaires contre l'épidémie1(*). Les décrets-lois, selon une pratique constitutionnelle répandue dans les pays latins, permettent à l'exécutif de prendre des mesures d'ordre législatif pour faire face à l'urgence, sans habilitation parlementaire. Toutefois, le dispositif est frappé de caducité à brève échéance s'il n'est pas ratifié par une loi, ce qui fut fait en l'espèce dès le 19 mars. Les premières mesures visaient à :

- garantir les possibilités d'acquisition rapide par les établissements de soin des équipements, biens et services nécessaires (assouplissement des marchés publics, autorisations de dépenses exceptionnelles) ;

- adapter les règles de travail et d'emploi (heures supplémentaires, renouvellement de contrats) dans les structures dépendant du ministère de la santé, des forces armées et de sécurité et de la protection civile ;

- garantir la sécurité juridique des procédures et des actes qui pourraient être empêchés ou freinés par l'épidémie ou des mesures d'isolement ;

- suspendre à compter du 16 mars toutes les activités scolaires et non scolaires nécessitant la présence des élèves dans tous les établissements de maternelle, du primaire, du secondaire et du supérieur. L'accueil des enfants des personnes participant à un service public essentiel (professionnels de santé, forces de sécurité et de secours civil, forces armées, infrastructures et autres services essentiels) est assuré dans un établissement identifié dans chaque réseau scolaire local. Les voyages scolaires sont interdits ;

- suspendre l'accès aux clubs de danse et limiter l'occupation des bars et restaurants, ainsi que restreindre l'accès aux édifices administratifs ;

- assimiler au congé maladie des périodes de quarantaine de 14 jours décrétées par les autorités de santé en cas de présomption de contamination ;

- soutenir financièrement les familles avec personnes à charge et les travailleurs indépendants (subvention et délai de paiement des taxes) ;

- promouvoir le télétravail.

2. Le régime de l'état d'urgence

Dans la phase la plus aigüe de la crise entre le 19 mars et le 2 mai, le pays est placé sous l'état d'urgence (estado de emergência). L'article 19 de la Constitution portugaise prévoit en effet que l'exercice des droits fondamentaux et des libertés publiques2(*) puisse être suspendu après la déclaration de l'état de siège ou de l'état d'urgence en cas d'agression armée imminente, de menace sérieuse pour l'ordre démocratique ou de catastrophe. L'état d'urgence répond à des situations de relativement moindre gravité et doit seulement permettre en conséquence la levée de quelques-uns des droits et libertés constitutionnellement garantis3(*). L'état d'urgence ne peut être déclaré que pour 15 jours renouvelables. Il s'agit d'un pouvoir propre du Président de la République portugaise, qu'il n'utilise qu'après consultation du gouvernement et avec l'autorisation de l'Assemblée de la République4(*).

Le 18 mars 2020, le Président de la République portugaise constatant une situation de catastrophe publique a déclaré l'état d'urgence, qu'il prolongea par deux fois, le 2 avril et le 17 avril5(*). La mise en oeuvre de l'état d'urgence et la concrétisation des mesures appartient au gouvernement qui a adopté consécutivement les décrets nécessaires6(*).

Furent ainsi imposés à compter du 22 mars 2020 :

- l'isolement obligatoire en établissement de santé ou à leur domicile des malades et des personnes faisant l'objet d'une surveillance active des autorités de santé, la violation de l'isolement étant constitutive du crime de désobéissance puni d'un an de prison et 120 jours-amendes (art. 348, code pénal portugais) ;

- la limitation des déplacements dans l'espace public des personnes âgées de plus de 70 ans, immunodéprimées ou porteuses de maladies chroniques à risque (dever especial de proteção). Les motifs sont limitativement énumérés : acquisition de biens et services, soins de santé, déplacement à la poste ou à la banque, activité physique individuelle, promenade d'animaux, force majeure. La circulation pour activité professionnelle n'est pas interdite aux immunodéprimés, ni aux malades chroniques ;

- une moindre limitation des déplacements dans l'espace public pour le reste des citoyens portugais qui doivent seulement demeurer le plus possible chez eux (dever geral de recolhimento domiciliário). Les motifs permettant de se déplacer, y compris en véhicule, demeurent nombreux. Outre ceux précédemment évoqués, on relèvera l'exercice d'activités professionnelles, la recherche d'emploi, l'assistance à la famille et aux personnes vulnérables, les démarches juridiques, l'accompagnement de mineurs ou le volontariat social ;

- le télétravail obligatoire dès que l'activité professionnelle le permet ;

- la prohibition des célébrations religieuses et des cultes impliquant un regroupement de personnes. Les funérailles sont conditionnées à l'adoption de mesures de distanciation et de limitation des participants ;

- la fermeture des établissements culturels, de sport et de loisirs (discothèques, cirques, cinémas, théâtres, parcs de loisirs, zoos, musées, sites archéologiques, bibliothèques, galeries d'art et salles d'exposition, piscines, stades, gymnases, hippodromes, etc.) et la suspension des activités de commerce de détail, hormis la fourniture de produits de première nécessité et les services jugés essentiels7(*). Une violation de ces règles est constitutive du crime de désobéissance ;

- la suspension des activités de service dans des établissements ouverts au public dont les hôtels, restaurants, bars et cafés. La vente à emporter et la livraison dans la restauration demeurent autorisées, y compris pour les établissements ne disposant pas de licence pour cette activité. Certaines unités de restauration collective sont maintenues en fonctionnement. Une violation de ces règles est constitutive du crime de désobéissance.

Des mesures plus sévères encore ont été prises, soit pour la Semaine sainte pour limiter la circulation à Pâques, soit dans des zones très limitées pour réduire des foyers d'infection comme à Ovar où le confinement devint très strict à compter du 18 avril8(*).

3. Le déconfinement progressif

Le 2 mai commence une phase d'assouplissement accompagnée de la levée formelle de l'état d'urgence et du recours aux régimes ordinaires des lois relatives à la protection civile et à la veille en matière de santé publique9(*). Le Portugal est alors placé dans son ensemble en état de catastrophe (situação de calamidade) par décision du gouvernement. Cette situation juridique a également été plusieurs fois prorogée10(*). La levée de l'état d'urgence n'a toutefois pas entraîné immédiatement l'abrogation de toutes les mesures restrictives visant à endiguer et limiter la propagation de l'épidémie. Pour consolider leur portée et leur légalité après la sortie de l'état d'urgence, les décisions du Conseil des ministres ont été soutenues par l'adoption d'une série de décrets-lois11(*) régularisant pour partie des mesures réglementaires restreignant les libertés publiques. On peut noter qu'à compter du 4 mai, l'état de catastrophe est marqué par :

- le maintien des mesures de confinement à trois niveaux (malades, personnes à risque, population générale) ;

- la prohibition des regroupements de plus de 10 personnes ;

- une limitation aux deux tiers des capacités des transports publics collectifs ;

- la réouverture, dans le respect de consignes de limitation de l'affluence, de distanciation et d'hygiène, des magasins et locaux commerciaux jusqu'à 200 m2 de surface (librairies et commerces automobiles sans limitation), ainsi que des services publics de proximité (impôts, sécurité sociale, état civil), des bibliothèques et des archives ;

- l'usage obligatoire de masques ou de visières dans l'ensemble des établissements commerciaux ou publics rouverts, ainsi que dans les transports en commun.

Les mesures restrictives se sont encore considérablement allégées à partir du 18 mai puis du 1er juin 2020, en réservant le cas de Lisbonne12(*). L'obligation de confinement relatif pour la population générale est complètement levée, les crèches, les maternelles et les collèges accueillent les enfants, restaurants, bars, magasins et locaux commerciaux jusqu'à 400 m2 ont rouvert, de même que les musées, galeries d'art, cinémas et salles de spectacles. Le championnat de football de première division a repris sans public. L'usage des masques et les mesures de distanciation sociale et de désinfection demeurent en vigueur.

À compter du 1er juillet 2020 coexistent trois types de régimes de sévérité décroissante13(*) : certaines communes14(*) de la métropole de Lisbonne restent en état de catastrophe, le reste de la région Lisbonne - Vallée du Tage passant à l'état intermédiaire d'aléa (contingência) tandis que les autres régions du pays retrouvaient le plus bas niveau d'intervention associé à la situation d'alerte (alerta), celle qui prévalait avant la déclaration de l'état d'urgence.

Mesures en vigueur au Portugal par zone à compter du 1er juillet 2020

Règles générales
(État d'alerte)

Règles spécifiques
- région Lisbonne
-Vallée du Tage

(État d'aléa)

Règles spécifiques
- certaines communes
de la métropole
de Lisbonne

(État de catastrophe)

- Confinement obligatoire des malades et des personnes sous surveillance active,

- Maintien des règles de distanciation physique, d'utilisation obligatoire des masques (magasins, transports), de réduction de l'affluence et des horaires d'ouverture,

- Regroupements limités à 20 personnes,

- Interdiction de consommation d'alcool sur la voie publique,

- nouveau régime de contraventions : de 100 à 500 euros pour les particuliers et de 1 000 à 5 000 euros pour les personnes morales.15(*)

Mesures additionnelles :

- Limitation plus stricte des horaires d'ouverture (20 h 00 sauf exceptions comme les restaurants),

- Regroupements limités à 10 personnes,

- Interdiction de consommation d'alcool sur la voie publique,

- Interdiction de vente d'alcool dans les stations-services.

Mesures additionnelles supplémentaires :

- Confinement à domicile des particuliers sauf dérogations prévues comme pendant l'état d'urgence,

- Interdiction des foires et marchés,

- Regroupements limités à 5 personnes,

- Surveillance renforcée du respect du confinement par équipes de protection civile et de santé.

Source : Serviço Nacional de Saúde - 25 juin 2020

Au 30 juin, pour 10,2 millions d'habitants, la situation épidémiologique du Portugal était la suivante :

- 380 476 cas suspects de Covid-19 depuis le 1er janvier et 42 141 cas confirmés ;

- 1 576 décès16(*) ;

- 491 personnes restaient hospitalisées dont 73 en soins intensifs ;

- 31 414 personnes ayant été en contact avec des cas avaient été placées sous surveillance sanitaire17(*).

B. PILOTAGE ET ORGANISATION DU DISPOSITIF ADMINISTRATIF

Le Portugal constitue un État unitaire qui ne connaît qu'une faible décentralisation, la régionalisation prévue par la Constitution de 1976 n'ayant jamais pu être appliquée. La compétence en matière de santé publique revient à l'État, sauf dans les régions ultramarines des Açores et de Madère dotées d'un statut spécial d'autonomie18(*).

La structure du service national de santé au Portugal

Aux termes de l'article 64 de la Constitution portugaise, le service national de santé (Serviço Nacional de Saúde - SNS) est l'organe de service public universel et tendanciellement gratuit garantissant l'exercice du droit constitutionnel à la protection de la santé.

Créé par la loi19(*) en 1979, le SNS est constitué comme un réseau placé sous la tutelle du ministre chargé de la santé et articulé aux plans national, régional et local. Il est dirigé par une administration centrale (Administração Central do Sistema de Saúde - ACSS) chargée de la gestion des ressources humaines et financières, des installations, des équipements, des systèmes d'informations, mais aussi de l'élaboration de plans d'action et de normes de fonctionnement des établissements et des services et aussi de la coordination et de l'inspection technique.

Toutefois, l'exécution de la politique de santé est confiée aux cinq administrations régionales de santé (Administrações Regionais de Saúde - ARS) qui sont dotées de l'autonomie administrative. Les ARS sont responsables des prestations de soins de santé à la population. Elles élaborent des stratégies régionales dans le cadre des plans nationaux, elles supervisent les hôpitaux publics, elles gèrent les centres de santé chargés des soins primaires. Elles peuvent passer des conventions avec les hôpitaux à but lucratif ou non lucratif (comme les établissements dépendant des oeuvres de bienfaisance de l'Église).

Les Açores et Madère ne participent pas au système national de santé mais ont constitué des systèmes régionaux de santé indépendants sous l'autorité des gouvernements régionaux conformément à leurs statuts d'autonomie.

Le ministère de la santé est responsable du déploiement de la politique de santé nationale, ainsi que de la gestion du service national de santé.

La Direction générale de la santé (Direção-Geral da Saúde - DGS) occupe une place centrale au sein du ministère de la santé et se trouve au coeur du dispositif de gestion de la pandémie au plan national. Le directeur général de la santé est désigné comme autorité nationale de santé20(*). La DGS a pour mission de réguler, orienter et coordonner les activités de promotion de la santé et de prévention des maladies, de définir les conditions techniques d'une prestation adéquate des soins de santé, de planifier et programmer la politique nationale de qualité du système de santé, d'assurer l'élaboration et l'exécution du Plan national de santé21(*). Plus particulièrement, il appartient à la DGS d'assurer la veille épidémiologique des maladies transmissibles et de coordonner l'alerte et la réponse aux crises sanitaires au niveau national22(*).

En 2016 a été constitué en son sein par arrêté un centre de crise sanitaire (Centro de Emergências em Saúde Pública) pour améliorer son système d'alerte et de réponse précoce en tirant expressément les leçons de l'épidémie de légionellose au Portugal, ainsi que les crises internationales des virus Ebola et Zika23(*). L'objectif était d'accroître la capacité de détection des indicateurs et signaux d'alerte, d'intensifier le recours aux plateformes électroniques d'analyse et d'émission de notifications, d'améliorer la coordination et l'articulation des différents acteurs, ainsi que les capacités de communication de crise. C'est le centre de crise sanitaire qui est chargé de la préparation des deux plans de santé publique annuels (hiver/été).

Dans le cadre de la gestion de la crise de la Covid-19, la DGS coordonne la réponse nationale, qui est déclinée par les cinq administrations régionales de santé (ARS) au sein du service national de santé. La DGS émet des orientations techniques et des recommandations pour les professionnels de santé et les aéroports. Elle tient à jour et valide l'information disponible sur l'évolution de la maladie. Elle assure la liaison avec l'OMS et le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (ECDC), l'agence européenne. Elle gère la communication de crise avec le grand public (communiqués quotidiens, conférences de presse, diffusion sur Internet) et elle diffuse également du matériel d'information à destination de publics particuliers (personnels des écoles, aéroports, ports, unités de santé).

La DGS mobilise à destination de la population le système de contact digital et téléphonique permanent (SNS 24), qui existait déjà, pour faciliter le triage en amont et l'orientation des cas suspects tout en désengorgeant les urgences. Ce service a connu une intensification brutale de son activité en recevant dès le 2 mars, date du premier cas avéré de Covid-19 identifié au Portugal, 13 500 appels dont 9 100 seulement ont pu être traités. C'est pourquoi dès le 5 mars, la DGS a dû prendre des mesures pour accroître les moyens. Depuis le 21 avril 2020, ce service est aussi accessible aux sourds et malentendants via un système d'appels vidéo. En outre, la DGS a mis en place et gère une ligne spéciale d'appui aux médecins (linha de apoio ao médico - LAM) pour clarifier leurs doutes et valider les cas suspects. Animée par des médecins, cette ligne d'appui a dû elle aussi être renforcée dès le début du mois de mars face à l'afflux de questions des professionnels. Pour élargir le champ des médecins participants, leur apporter une compensation financière adéquate et faciliter ainsi la montée en charge du dispositif, la ligne d'appui aux médecins s'est vue dotée d'un cadre juridique propre par arrêté24(*).

Pour faire face à la pandémie de coronavirus, la DGS portugaise a constitué dès le 21 janvier 2020 un groupe d'experts scientifiques (Task Force Covid-19) dont elle assure la coordination. Après la déclaration d'urgence sanitaire internationale par l'OMS le 30 janvier 2020, puis à nouveau au moment de la déclaration de l'état d'urgence le 18 mars 2020, la composition et le champ d'intervention du groupe d'experts ont été revus. Il a reçu comme mission de centraliser toute l'information épidémiologique et les données scientifiques pertinentes pour l'évaluation et la gestion du risque, ainsi que la communication de crise. Sur cette base, la DGS a émis ses orientations et recommandations. Plus de 70 spécialistes y sont intégrés, tandis qu'un groupe spécial de coordination de la réponse en médecine intensive composé d'un référent par grand centre hospitalier lui est associé25(*).

La DGS a élaboré et publié le 9 mars 2020 un plan de crise pour définir la stratégie de réponse au coronavirus sur la base du plan d'intervention d'urgence existant26(*). Ce plan définit trois niveaux croissants d'alerte et de réponse (endiguement, endiguement élargi et mitigation) à la disposition de la DGS. Il clarifie la chaîne de commande aux plans national, régional et local. Il définit dix axes-clefs : veille épidémiologique, capacités de test, mesures de santé publique, gestion des malades, prévention et contrôle de l'infection, gestion des flux internationaux, communication et mobilisation de la population, recherche, formation, ressources humaines et moyens matériels (médicaments, dispositifs médicaux, équipements individuels de protection) pour lesquels sont précisés les objectifs, les instruments à disposition et l'approche à suivre, ainsi que les points de vigilance.

C. LA POLITIQUE DE TESTS ET DE TRAÇAGE

Le Portugal est réputé avoir mené une politique active de tests dès l'apparition avérée du coronavirus sur son sol. Selon les orientations de la DGS, tout cas suspect selon la définition à jour de l'OMS doit être testé. Depuis le 23 mars est considérée comme cas suspect toute personne atteinte d'un syndrome respiratoire aigu avec une toux persistante, une fièvre supérieure à 38°C et des difficultés respiratoires. Initialement, un cheminement assez strict avait été imposé : signalement au centre de contact SNS 24, validation du caractère suspect du cas avec la ligne de soutien aux médecins, passage dans un hôpital de référence pour la collecte des échantillons, réalisation du test par l'Institut national de santé Ricardo Jorge. Ce dernier est un organisme public de recherche en santé autonome mais sous tutelle du ministre de la santé et constitue le laboratoire national de référence. Avec l'évolution de l'épidémie et la nécessité de multiplier les tests, ce cheminement n'est plus strictement suivi. Les tests peuvent être effectués par l'institut national, par les laboratoires hospitaliers agréés à cet effet, par un réseau complémentaire de laboratoires privés. Des postes de collecte (notamment en drive-through) ont été installés dans plusieurs villes portugaises pour accroître l'accès aux tests et l'étendre au-delà des cas suspects, aux personnes en contact proche avec des malades ou des personnes plus généralement asymptomatiques sur prescription médicale.

La capacité de test a été massivement accrue. Depuis le 1er mars, 110 000 tests avaient été réalisés au 6 avril et 660 000 au 17 mai en mobilisant les laboratoires publics et privés. Ramenée à une population supérieure à 10 millions d'habitants, cela signifie qu'à la mi-mai, 6,5 % de la population avait déjà été testée. Dans la première phase de déconfinement, 15 500 tests étaient réalisés par jour en moyenne27(*).

Un traçage des personnes ayant été en contact avec un cas confirmé de Covid-19 est réalisé par des équipes de santé publique, qui évaluent le risque et éventuellement prononcent l'isolement à domicile et la mise en quarantaine pour 14 jours sous surveillance sanitaire. Pendant toute la durée de l'état d'urgence jusqu'au début mai, 25 000 personnes en contact avec un malade ont été placées sous surveillance sanitaire avec confinement renforcé28(*). Une plateforme Trace Covid-19 (www.tracecovid19.min-saude.pt) a été mise en service par le ministère de la santé fin mars 2020. Elle offre un appui aux professionnels de santé pour tenir et consulter un registre détaillé des cas avérés, du traçage des contacts, de surveillance sanitaire des cas suspects et de l'accompagnement clinique.

En revanche, le développement d'une application de traçage des contacts par téléphonie mobile n'a pas constitué une priorité de la stratégie portugaise. Une application sécurisée, avec cryptage de données, fonctionnant par Bluetooth devait néanmoins être mise en service au mois de juillet. Elle a été développée par INESC TEC, un institut public de recherche de la faculté des sciences de l'Université de Porto, et validée par Apple et Google. Les tests positifs permettent la délivrance d'un code à 12 chiffres aux personnes contaminées pour l'insérer à titre volontaire dans l'application. Une alerte sera envoyée à toutes les personnes qui ont été dans son immédiate proximité dans les 14 derniers jours, celles-ci ayant été repérées par échange de codes entre les téléphones par Bluetooth29(*).

L'accroissement des capacités hospitalières
et l'acquisition d'équipements de protection au Portugal

D'après l'évaluation initiale des capacités du ministère de la santé portugais, en février 2020, les 107 hôpitaux du système national de santé disposaient de :

- 1 142 respirateurs invasifs ;

- 528 lits pour adultes et 59 pour les enfants dans les unités de soins intensifs de niveau 3 en excluant les unités de cardiologie, de néonatalogie et pour les grands brûlés ;

- 218 lits pour adultes et 25 lits pour enfants dans des chambres à pression négative.

Pendant l'état d'urgence, le Portugal s'est renforcé de 1 814 respirateurs supplémentaires dont les trois quarts invasifs, ce qui lui a permis de plus que doubler sa capacité maximale. En outre, le nombre de lits en soins intensifs pour adulte s'est accru de 25 %. À la fin de l'état d'urgence, début mai, le taux d'occupation en unités de soins intensifs de niveau 3 était de 49 % des lits 30(*).

Il convient de relever que le traitement des malades de la Covid-19 est réalisé dans les hôpitaux publics pour l'instant. Si l'épidémie le nécessitait, les capacités du secteur privé et social pourraient être mobilisées.

La question des équipements de protection et des masques en particulier s'est posée très tôt. Dès le 11 mars, un arrêté de la ministre de la santé prévoyait l'acquisition immédiate par l'ensemble des hôpitaux du service national de santé non seulement de certains médicaments et dispositifs médicaux essentiels mais aussi d'équipements individuels de protection comme les masques afin d'augmenter les stocks de 20 % par rapport à la consommation enregistrée en 201931(*). Les capacités sont toutefois insuffisantes et le pays a dû acquérir un nombre important d'équipements dont 19,5 millions des masques chirurgicaux et 3,5 millions de masques P2.

***

Dans l'évaluation de la réussite de la gestion sanitaire de l'épidémie par le Portugal, plusieurs facteurs d'ordres très divers sont mis en avant. Certes, le pays a bénéficié de sa situation géographique assez isolée malgré la proximité avec l'Espagne. Les flux de ses aéroports et ports sont très modestes par rapport à ceux des grands pays d'Europe occidentale beaucoup plus intégrés à la mondialisation. Cela semble surtout lui avoir donné plus de temps pour évaluer la gravité du risque, si bien que les premières mesures ont été prises très tôt par rapport à la progression de l'épidémie sur son territoire. En deux semaines, les législations d'urgence furent adoptées. Avec un confinement moins strict qu'ailleurs mais très bien respecté par la population d'après les enquêtes, la contagion a été maîtrisée. Enfin, la politique assez agressive de tests est souvent mise en avant par les observateurs. Il restait cependant des inquiétudes sur la conduite du déconfinement qui a donné lieu à un regain de l'épidémie dans la métropole de Lisbonne à partir de la fin du mois de juin.


* 1 Decreto-Lei n°10-A/2020 du 13 mars 2020, ratifié par la loi n°1-A/2020 du 19 mars 2020.

* 2 Les droits à la vie, à l'intégrité et à l'identité personnelle, la capacité civile et la citoyenneté, la non-rétroactivité de la loi pénale et les droits de la défense, la liberté de conscience et de religion ne peuvent cependant être affectés ni par l'état de siège ni par l'état d'urgence (Art. 19 al. 6 Constitution portugaise de 1976).

* 3 La loi portugaise n°44/86 du 30 septembre 1986 modifiée par la loi organique n°1/2012 définit plus précisément les régimes de l'état de siège et de l'état d'urgence. Son article 17 précise que l'état d'urgence ne peut conduire qu'à la suspension partielle de la liberté de mouvement, de la liberté d'entreprendre et de la protection de la propriété privée, des droits des travailleurs, du transport international, de la liberté de réunion et de manifestation, de la dimension collective de la liberté de culte, du droit de résistance et de désobéissance civile, de la liberté d'enseignement et de la protection des données personnelles.

* 4 Art. 134, d) & Art. 138, Constitution portugaise.

* 5 Decretos do Presidente da República n° 14-A/2020, n° 17-A/2020 et n° 20-A/2020.

* 6 Decretos do Conselho de Ministros n° 2-A/2020 du 20 mars 2020, n° 2-B/2020 du 2 avril 2020 et n° 2-C/2020 du 17 avril 2020.

* 7 Les services jugés essentiels ont été interprétés de façon large pour couvrir non seulement le commerce alimentaire, les supermarchés, et les pharmacies mais aussi les banques et assurances, les stations-service, les garages automobiles, les magasins de bricolage, les droguistes, les réparateurs d'électroménager, la vente de plantes, de semences et de fertilisants, de produits naturels et diététiques, les papeteries et tabacs, les magasins de produits cosmétiques et d'hygiène, etc.

* 8 Ces mesures renforcées ont été incluses dans les décrets en conseil des ministres du 2 et du 17 avril.

* 9 Art. 19, Lei de Bases de Proteção Civil n° 27/2006 du 3 juillet 2006 & art. 17, Lei que aprova o sistema de vigilância em saúde publica n° 81/2009 du 21 août 2009.

* 10 Resoluçãos do Conselho de Ministros, n° 33-A/2020 du 30 avril 2020, n° 38/2020 du 17 mai 2020, n° 40-A/2020 du 29 mai 2020.

* 11 Decreto-lei n° 20/20520 du 1er mai 2020, n° 22/2020 du 16 mai 2020 et 24-A/2020 du 29 mai 2020.

* 12 U. Menéndez & P. de Carvalho, Guías de questiões jurídicas relativas à crise sanitária Covid-19, 3 juin 2020, pp. 6-8.

* 13 Resolução do Conselho de Ministros, n° 45-B/2020 du 22 juin 2020.

* 14 En réalité il s'agit de subdivision des communes appelées freguesias ou paroisses.

* 15 Le crime de désobéissance (un an de prison et 120 jours-amendes) reste applicable en cas de grave infraction notamment dans les zones plus touchées de Lisbonne en situation d'aléa ou de catastrophe.

* 16 Dont 818 dans la région de Porto au Nord et 473 dans la région de Lisbonne.

* 17 https://covid19.min-saude.pt/wp-content/uploads/2020/06/120_DGS_boletim_20200630-002.pdf

* 18 Sur la structure territoriale et les pouvoirs des collectivités locales au Portugal, cf. les études de législation comparée sur les métropoles et sur les territoires ultramarins (LC n° 290 - mars 2020).

* 19 Lei n°56/79, Serviço Nacional de Saúde, du 15 septembre 1979 (cf. art. 20 & art. 64 et suivants pour l'administration centrale et art. 21 & art. 38 et suivants pour les administrations régionales)

* 20 Art. 4, al. 1, Decreto Regulamentar n° 14/2012, Orgânica da Direção-Geral da Saúde, 26 janvier 2012.

* 21 Art. 2, al. 1, Decreto Regulamentar n° 14/2012.

* 22 Art. 2, al. 2, b), Decreto Regulamentar n° 14/2012.

* 23 Despacho, Ministro da Saúde, n° 411035-A/2016, 9 septembre 2016.

* 24 Despacho, Diretora-Geral da Saúde, n° 3186-B/2020 - Linha de Apoio ao Médico (LAM), du 6 mars 2020.

* 25 Despacho, Diretora-Geral da Saúde, n° 006/2020 - Atualização da Task Force para a operacionalização de medidas para prevenção e controlo da infeção por novo Coronavirus, du 17 mars 2020.

* 26 Direção-Geral da Saúde, Plano nacional de preparação e resposta à doença por novo coronavírus (COVID-19), mars 2020.

* 27 I. Fronteira & G. Figueiredo, OMS Europe, Covid-19 Crisis - Policy responses - Portugal, pp. 6- 7.

* 28 Ibid.

* 29 https://eco.sapo.pt/2020/06/24/google-e-apple-ja-tem-app-de-contact-tracing-portuguesa-teste-positivo-a-covid-vai-dar-codigo-para-por-na-aplicacao/

* 30 I. Fronteira & G. Figueiredo, OMS Europe, Covid-19 Crisis - Policy responses - Portugal, p. 8.

* 31 Despacho n° 3219/2020, Ministra da Saúde, 11 mars 2020.