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NOTE DE SYNTHÈSE

Dans la perspective de la prochaine réunion de l'Association des Sénats d'Europe à Bruxelles le 13 novembre 2001, il a paru intéressant d'examiner la participation des chambres hautes à l'élaboration de la loi.

Pour chacun des treize pays membres de l'association (l'Allemagne, l'Autriche, la Belgique, l'Espagne, la France, l'Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas, la Pologne, la Roumanie, la Slovénie, la Suisse et la République tchèque), on a donc décrit dans quelle mesure la chambre haute participait à la procédure législative ordinaire. Le cas échéant, on a également analysé la participation de la chambre haute aux procédures législatives spéciales, généralement applicables à l'adoption des lois constitutionnelles, des lois de finances et des lois de ratification des traités. Les procédures législatives spéciales n'ont été présentées que dans la mesure où elles s'appliquaient dans les chambres hautes. Ainsi, le fait que l'adoption d'une loi organique requiert, en Espagne, la majorité absolue au Congrès des députés n'a pas été évoqué.

La terminologie française a été utilisée. Ainsi, on a qualifié de « projets » les textes déposés par le gouvernement et de « propositions » ceux qui émanent des parlementaires.

L'examen des compétences législatives des chambres hautes permet de distinguer quatre groupes de pays :

- ceux où la chambre haute dispose exactement des mêmes prérogatives que la chambre basse ;

- ceux où la chambre haute peut amender les textes en discussion, mais où la chambre basse peut statuer définitivement ;

- ceux où la chambre haute examine, sans pouvoir les amender, les textes adoptés par la chambre basse et où elle peut leur opposer un veto, définitif ou seulement suspensif ;

- ceux où la chambre haute ne dispose que de pouvoirs consultatifs.

1) La chambre haute dispose exactement des mêmes prérogatives que la chambre basse en Italie, en Roumanie, en Suisse et, pour certaines matières, en Belgique

En Italie, en Roumanie et en Suisse, les deux assemblées disposent exactement des mêmes compétences
 : elles partagent le droit d'initiative et le droit d'amendement, et aucun texte ne peut être adopté définitivement sans l'accord des deux assemblées.

Cependant, si, en Italie, la navette peut se prolonger indéfiniment jusqu'à ce que les deux assemblées aient adopté des textes strictement identiques, il existe des mécanismes de conciliation en Roumanie et en Suisse :

- commission mixte paritaire en Roumanie, puis, en cas d'échec de celle-ci ou de rejet par l'une des deux assemblées des propositions de la commission paritaire, réunion des deux assemblées en séance commune, les députés étant plus nombreux que les sénateurs ;

- commission mixte paritaire en Suisse, au demeurant rarement convoquée.

En Belgique, pour certaines matières particulièrement importantes (révisions constitutionnelles, institutions, organisation des tribunaux, ratification des traités), la Constitution du 17 février 1994 attribue exactement les mêmes pouvoirs au Sénat et à la Chambre des représentants, et la procédure législative se poursuit aussi longtemps que les deux assemblées ne sont pas parvenues à adopter un texte identique.

2) En Espagne, en France, en Pologne, en République tchèque, ainsi qu'en Belgique pour la plupart des matières, la chambre haute intervient à tous les stades de la procédure législative, mais son opposition peut le plus souvent être surmontée par la chambre basse

Dans ces cinq pays, où la chambre basse peut statuer définitivement en cas de désaccord avec la chambre haute, il est fréquent que la chambre haute ne dispose pas des mêmes prérogatives que la chambre basse dans l'ensemble de la procédure législative.

· Le Sénat dispose du droit d'initiative dans ces cinq pays. Toutefois, en Pologne et en République tchèque, ce droit appartient à l'assemblée dans son ensemble, et une proposition de loi d'origine sénatoriale n'existe que si le Sénat le décide à l'issue d'une procédure ad hoc, qui se termine par la transmission du texte pour première lecture à la chambre basse.

· La procédure législative proprement dite commence le plus souvent à la chambre basse. En Pologne et en République tchèque, la procédure législative commence nécessairement à la chambre basse. Il en va de même en Belgique pour les projets de loi, dans la mesure où ils touchent des matières qui ne relèvent pas de la procédure « bicamérale obligatoire », analysée plus haut. En Espagne, le processus législatif ne commence au Sénat que pour certaines catégories de projets de loi concernant particulièrement les communautés autonomes. En France, elle peut, sauf cas particulier, comme celui de l'examen du projet de loi de finances, commencer au Sénat ; toutefois, en pratique, le gouvernement a tendance à déposer les projets de loi les plus importants à l'Assemblée nationale plutôt qu'au Sénat.

· Le Sénat délibère sur presque tous les textes. En effet, si le Sénat belge n'est pas saisi des quelques matières relevant de la procédure « monocamérale » et donc de la seule compétence de la Chambre des représentants et si le Sénat tchèque n'examine pas les projets de loi de finances, les Sénats espagnol, français et polonais sont saisis de tous les textes. Il convient également d'ajouter que, pour les matières qui ne relèvent pas de la procédure « bicamérale obligatoire », la compétence du Sénat belge n'est qu'optionnelle, puisque l'examen des textes transmis par la Chambre des représentants n'a lieu que si quinze sénateurs le demandent dans les quinze jours suivant la transmission.

· Le Sénat dispose du même droit d'amendement que la chambre basse. Toutefois, il est, sauf en France, enfermé dans des délais constitutionnels pour l'examen des textes adoptés par la chambre basse.

· Enfin, différents mécanismes permettent à la chambre basse de statuer définitivement. La prééminence de la chambre basse n'est cependant pas absolue : l'accord de la chambre haute est partout nécessaire pour les révisions constitutionnelles. Il l'est également en Espagne, en France et en République tchèque pour certains sujets touchant particulièrement le Sénat (« lois établissant les principes nécessaires à l'harmonisation des dispositions normatives des communautés autonomes » en Espagne ; lois organiques relatives au Sénat en France ; loi électorale, loi sur les relations entre les deux assemblées et loi portant règlement du Sénat en République tchèque).

3) En Allemagne, en Autriche et aux Pays-Bas, la chambre haute ne peut pas amender les textes en discussion, mais elle peut leur opposer un veto suspensif ou définitif

Dans ces trois pays, la chambre haute ne dispose pas du même droit d'initiative que la chambre basse. Elle ne le possède pas du tout aux Pays-Bas. En Allemagne et en Autriche, le droit d'initiative n'appartient pas aux membres du Bundesrat, mais à l'assemblée dans son ensemble, après un vote à la majorité. Cependant, en Autriche, une proposition de loi peut également être déposée par un tiers des membres du Bundesrat.

De plus, la procédure parlementaire commence nécessairement à la chambre basse, et la chambre haute ne peut pas amender les textes qui lui sont transmis. Elle peut seulement s'y opposer.

Ce veto est définitif aux Pays-Bas
, où aucun texte ne peut être adopté sans l'accord de la chambre haute. Il est suspensif en Autriche, où la chambre basse peut, par un vote à la majorité qualifiée, surmonter l'opposition du Bundesrat. En Allemagne, il est suspensif ou définitif selon que le texte concerne plus ou moins les Länder. En pratique, comme la plupart des lois fédérales sont appliquées par les Länder, plus de la moitié d'entre elles requièrent l'approbation du Bundesrat, qui peut donc opposer un veto définitif ou décider d'entamer une procédure de conciliation entre les deux assemblées. En revanche, pour les textes qui ne requièrent pas son approbation, le Bundesrat ne peut qu'opposer un veto suspensif que le Bundestag peut surmonter à la majorité qualifiée.

4) La chambre haute ne dispose que de pouvoirs consultatifs au Luxembourg et en Slovénie

Dans ces deux pays, la loi est adoptée par la seule chambre basse, mais la chambre haute participe à son élaboration.

Au Luxembourg, le Conseil d'Etat rend un avis préalable sur tous les projets et sur toutes les propositions de loi. Il est également saisi de tous les amendements.

En Slovénie, le Conseil national peut proposer à l'Assemblée nationale l'adoption de textes et d'amendements. Il peut aussi, après que l'Assemblée nationale a achevé l'examen d'un texte, lui demander de délibérer une seconde fois.

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Du Sénat italien, représentatif du bicamérisme parfait, au Conseil d'Etat luxembourgeois, qui ne dispose que de pouvoirs consultatifs, les différents Sénats d'Europe illustrent toutes les situations intermédiaires.

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